Etude sur le financement de l agriculture au Sénégal, de 1980 à 2010 : Plaidoyer pour une plus grande allocation budgétaire

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1 Conseil des Organisations Non Gouvernementales d'appui au Développement Sicap Liberté III, Allées Khalifa Ababacar SY-Villa n 1983-BP : 4109-Dakar Sénégal Téléphone : (221) / (221) Fax : (221) congad@sentoo.sn Site web : Christian Aid Etude sur le financement de l agriculture au Sénégal, de 1980 à 2010 : Plaidoyer pour une plus grande allocation budgétaire Rapport final Daouda Diagne Avril 2011

2 Introduction Sommaire I. PRESENTATION DE L ETUDE... 7 A. LE CONTEXTE DE L ETUDE... 7 B. LES OBJECTIFS DE L ETUDE L objectif général Les objectifs spécifiques... 8 C. LES RESULTATS ATTENDUS Un résultat principal D autres résultats... 8 D. LA METHODOLOGIE Le cadre de l analyse La démarche... 9 E. LE DEROULEMENT DE L ETUDE II. SOUTENIR L AGRICULTURE AFRICAINE, UNE VOLONTE POLITIQUE AFFIRMEE A MAPUTO EN A. RAPPEL DU CONTEXTE DE L APPEL DE MAPUTO Le Programme Détaillé pour le Développement de l Agriculture Africaine (PDDAA) Le NEPAD B. LA DECLARATION DE MAPUTO (2003) Consacrer plus de 10% du budget national à l agriculture Atteindre 6% de taux de croissance dans le secteur agricole III. ENGAGEMENTS DE MAPUTO : OU EN EST LE SENEGAL? A. DES SOURCES OFFICIELLES INDIQUENT QUE LE SENEGAL A DEPASSE LE TAUX DE 10% Le Sénégal fait partie du Top 8 (les meilleurs classés) Focus sur l année B. DES SOURCES OFFICIELLES INDIQUENT QUE LE SENEGAL A ATTEINT LE TAUX DE CROISSANCE DE 6% C. L ANALYSE DES CHIFFRES PAR DES ACTEURS Analyse du taux de croissance à partir des statistiques officielles D. UN CONTROLE BUDGETAIRE DEFAILLANT IV. FINANCEMENT DE L AGRICULTURE : ANALYSE DE L EVOLUTION PAR GRANDES PERIODES (1980 A 2010) A. UN RAPPEL DE LA SITUATION AVANT L Etat finance le développement rural à travers "un programme agricole" Mise en place d un système d encadrement Des investissements structurants Des résultats très mitigés B. DE 1980 A 1997, LA PERIODE DE SEVRAGE Le retrait de l Etat du financement de l agriculture Les paysans laissés à eux-mêmes L ère des lettres de politiques sectorielles Des taux de croissance faibles et instables C. DE 1997 A 2000, LA RELANCE DE L AGRICULTURE Le retour du programme agricole Un dispositif de financement à la production agricole Des produits diversifiés Des contraintes et opportunités identifiés par la CNCAS Un système bancaire encore défaillant

3 D. DE 2000 A 2010, LE RETOUR DU VOLONTARISME PUBLIC Développer l agriculture d entreprise pour la substituer à l agriculture paysanne familiale Un interventionnisme dans le financement de l agriculture Une série de programmes spéciaux La Grande offensive pour l agriculture, la nourriture et l abondance (GOANA) La volonté de mettre en place une banque verte ou banque rurale Analyse des résultats V. LES ENJEUX ET DEFIS DU FINANCEMENT DE L AGRICULTURE A. UNE VOLONTE DE CONSTITUER UN FONDS NATIONAL DE DEVELOPPEMENT RURAL B. LE FINANCEMENT DU PNIA Des ressources à mobiliser Un PNIA centré sur la production et la productivité La nécessaire prise en compte du genre De la nécessité d accroître l aide publique au développement dans le secteur de l agriculture C. DES DEFIS A RELEVER Transition démographique et création d emplois La maîtrise de l eau Un système financier adapté aux réalités locales VI. DES AXES POUR UN PLAIDOYER STRATEGIQUE A. INVESTIR PLUS ET MIEUX DANS L AGRICULTURE Investir plus de ressources Mieux investir Pour réduire la pauvreté B. PROMOUVOIR UN DIALOGUE INCLUSIF SUR LES ENJEUX CI-APRES Défis stratégiques Ressources à mobiliser Quelle démarche suivre? Conclusion 3

4 LISTE DES TABLEAUX Tab. 1 : Les différents niveaux d engagements institutionnels du Sénégal Tab. 2 : Principaux indicateurs macroéconomiques, Tab. 3 : Le financement de la campagne par la CNCAS ( ) Tab. 3 : Le financement de la campagne de production agricole par la CNCAS ( ) 32 Tab. 4 : Les indicateurs macro-économiques de 2001 à Tab. 6 : Répartition des coûts du Plan d investissement par programme Tab. 7 : Répartition des coûts du Plan d investissement par sous-secteur LISTE DES ILLUSTRATIONS Fig. 1. Processus d élaboration des PNIA Fig. 2. Les 8 pays qui attribuent plus de 10% Fig. 3. Conformité à la Déclaration de Maputo/UA sur les 10% Fig. 4. Structure du PIB par secteur d activités Fig. 5. Structure du PIB du secteur primaire (en % du PIB aux prix courants) Fig. 6. Evolution comparée du taux de croissance de la productivité agricole Fig. 7. Croissance du PIB, Fig. 8. Les écarts entre demandes et réalisations de financement à la CNCAS Fig. 9. Evolution comparée des superficies et des productions de céréales Fig. 10. Evolution des importations de céréales au Sénégal, 1997 à 2008 (FCFA) Fig. 11. Evolution des exportations agricoles et importations alimentaires du Sénégal, de 1999 à 2008 (FCFA)

5 LISTE DES ABREVIATIONS BM BNDS BSD CEDEAO CER CERP CNCAS CNCR CRAD CSOASP DERBAC DPDA FONGS GIE ISRA LOASP NEPAD NPA OCA OMC ONCAD ONG OP PAS PASA PDDAA PISA PNIA PNVA PREF PRIA PRIMOCA PSAOP SAED SODAGRI SODEFITEX SODESP SODEVA SOMIVAC SONACOS STN UEMOA UEMOA Banque Mondiale Banque Nationale de Développement du Sénégal Banque sénégalaise de développement Communauté économique des États de l Afrique de l Ouest Centre d'expansion rurale Centre d'expansion rural polyvalent Caisse nationale de crédit agricole du Sénégal Conseil national de concertation et de coopération des ruraux Centre régionaux d'assistance au développement Conseil supérieur d orientation agro-sylvo-pastoral Projet de développement rural de Basse Casamance Déclaration de politique de développement agricole Fédération des ONG du Sénégal Groupement d'intérêt économique Institut sénégalais de recherches agricoles Loi d orientation agro-sylvo-pastorale Nouveau partenariat pour le développement de l Afrique Nouvelle politique agricole Office de commercialisation agricole Organisation mondiale du commerce Office national de la coopération et d'assistance pour le développement Organisation non gouvernementale Organisation paysanne Programmes d ajustements structurels Programme d ajustement sectoriel de l agriculture Programme Détaillé pour le Développement de l Agriculture Africaine Programme d investissement du secteur agricole Programmes nationaux d investissement agricole Programme national de vulgarisation agricole Plan de Redressement Économique et Financier Programme régional d investissement agricole Programme intégré de modernisation de la Casamance Programme des services agricoles et organisations de producteurs Société d'aménagement et d'exploitation du Delta Société de développement agricole Société de développement des fibres textiles Société de développement en zone sylvo-pastorale Société de développement et de vulgarisation agricole Société de mise en valeur de la Casamance Société nationale de commercialisation du Sénégal Société des Terres Neuves Union économique et monétaire ouest africaine Union économique monétaire ouest-africaine 5

6 Introduction Ce travail se situe dans le cadre d une initiative prise par le CONGAD en vue d une campagne de plaidoyer participative sur le financement de l agriculture sénégalaise. L étude a bénéficié du partenariat technique et financier de Christian Aid. Par ailleurs, la conduite et le suivi de l étude est assuré par un comité de pilotage composé de divers acteurs. La mission est présentée à travers, le contexte, les objectifs, les résultats attendus, la méthodologie, et le déroulement (I). La deuxième partie présente le contexte dans lequel les engagements ont été pris, à Maputo en 2003, par les gouvernements africains pour soutenir l agriculture africaine (II). Dans la troisième partie, le point est fait sur le niveau de respect des engagements pris par le Sénégal (III). Ensuite une analyse, présente les trois grandes périodes marquantes de l évolution du financement de l agriculture au Sénégal 1980 à 2010 : de 1980 à 1997, la période de sevrage ; de 1997 à 2000, le retour de l agriculture ; de 2000 à 2010 : le retour du volontarisme public (IV). Après, les enjeux et défis du financement de l agriculture sont présentés sous une forme analytique (V). Enfin, partant des analyses précédentes, des recommandations sont formulées sous la forme de deux axes pour un plaidoyer stratégique (VI). 6

7 I. PRESENTATION DE L ETUDE Cette étude s est déroulée de fin mai à fin juin Les différents aspects de la mission sont succinctement présentés : le contexte, les objectifs, les résultats attendus, la méthodologie et le déroulement. A. Le contexte de l étude Ce travail s inscrit dans le cadre d une initiative prise par le CONGAD en partenariat avec Christian Aid en vue d une campagne de plaidoyer participative pour l augmentation des allocations budgétaires à l agriculture d au moins 10% du budget d investissement de l Etat conformément aux engagements de Maputo. Pour rappel, les Chefs d Etat et de Gouvernement de l Union Africaine (UA) réunis à Maputo les 10 et 11 juillet 2003 ont pris l engagement d apporter un soutien à l agriculture pour un meilleur investissement. En Afrique de l Ouest, la mise en œuvre de cet engagement passe par l élaboration et la mise en œuvre d un programme régional d investissement et des programmes nationaux d investissement. Un comité de pilotage a été mis en place pour assurer la conduite et le suivi de l étude. Ce comité est composé de diverses institutions : le Conseil national de concertation et de coopération des ruraux (CNCR), Forces Paysannes, la Fondation Rurale de l Afrique de l Ouest (FRAO), Action- Aid, etc. Le plaidoyer doit s appuyer sur des propositions pertinentes et réalistes adressées aux acteurs suivants : Organisations de producteurs, Organisations de la société civile, Parlementaires (Commissions développement agricole et environnement), Gouvernement, Partenaires techniques et financiers, institutions de financement. C est la raison pour laquelle cette étude a été réalisée pour établir une situation de référence précise et fonder le plaidoyer sur une analyse et des propositions pertinentes. Ce plaidoyer se justifie sur différents aspects. Les agriculteurs sénégalais sont majoritairement constitués de petits producteurs. Ils subissent un climat qui est un facteur de précarité. Ils sont exclus du système bancaire et sont sous rémunérés. Des chocs exogènes amplifient une situation déjà difficile. Les campagnes se dépeuplent. Les petits producteurs doivent être mieux appuyés et toute restriction du financement public de l agriculture constituerait un important vecteur de fragilisation. En effet, le budget d investissement de l Etat est le principal instrument de financement de l agriculture. Il est donc indispensable de mener un plaidoyer s appuyant sur une situation de référence analytique et des pistes stratégiques. B. Les objectifs de l étude 1. L objectif général Selon les termes de références l objectif de l étude est «d établir une situation de référence sur le financement public de l agriculture au Sénégal de 1980 à 2010». L étude doit permettre au CONGAD de «fonder le plaidoyer sur des propositions pertinentes et réalistes adressées aux acteurs (Organisations de producteurs, Organisations de la société civile, Parlementaires (Commissions développement agricole et environnement), Gouvernement, Partenaires techniques et financiers, Institutions de financement». 7

8 Pour ce faire, plusieurs objectifs spécifiques ont été définis. Ils sont les suivants : 2. Les objectifs spécifiques Objectif spécifique 1 : Identifier et analyser les besoins de financement du secteur agricole de 1980 à 2010 ; Objectif spécifique 2 : Identifier les mécanismes publics et privés de financement de l agriculture et analyser leurs niveaux de contribution effective à la couverture des besoins de financement de l agriculture de 1980 à 2010 ; Objectif spécifique 3 : Etablir une situation de référence sur le financement de l agriculture au Sénégal par les allocations du budget d investissement de l Etat de 1980 à 2010 ; Objectif spécifique 4 : Identifier des axes de plaidoyer et formuler des propositions et recommandations opérationnelles réalistes permettant une augmentation des allocations du budget d investissement de l Etat à l agriculture. C. Les résultats attendus Ils sont de plusieurs ordres. 1. Un résultat principal Un résultat principal est attendu de l étude et il est ainsi formulé : «un rapport qui fera le point de manière cohérente sur les différents aspects liés aux objectifs spécifiques». 2. D autres résultats Les autres résultats sont successivement déclinés : Résultat de l objectif global : Les actions de plaidoyer menées en partenariat avec les organisations paysannes faîtières, élus locaux et les Parlementaires ainsi que le dialogue pour l allocation d au moins 10% du budget d investissement de l Etat du Sénégal à l agriculture sont fondées sur un document de référence. Résultat de l objectif spécifique 1 : L analyse des besoins de financement et de leur taux de couverture génère des informations désagrégées et sexo spécifiques sur les besoins, les mécanismes et les déficits pour une prise en compte appropriée des contraintes dans les axes du plaidoyer. Résultat de l objectif spécifique 2 : Les leçons apprises de l analyse des pratiques, forces et faiblesses des mécanismes publics et privés de financement de l agriculture sur une séquence marquée par des réajustements liés aux contextes politiques et un changement de régime avec l alternance, intervenue en 2000, sont capitalisées et prises en compte aussi bien dans l identification des axes du plaidoyer que dans les recommandations et propositions y afférentes. Résultat de l objectif spécifique 3 : L analyse de l évolution, en valeurs absolue et relative, des allocations du budget d investissement de l Etat du Sénégal à l agriculture prend en compte les incidences des programmes d ajustement structurel et des changements de politiques publiques sur une séquence marquée par des réajustements liés aux contextes politiques et un changement de régime avec l alternance intervenue en

9 Résultat de l objectif spécifique 4 : Des axes de plaidoyer sont définis avec des propositions et recommandations pertinentes et réalistes pour amener les décideurs à porter au moins à 10% les allocations du budget d investissement de l Etat à l agriculture au Sénégal. D. La méthodologie La démarche proposée va permettre d aboutir à des axes de plaidoyer à partir d une analyse stratégique des besoins de financement de l agriculture, des taux de couverture, des forces et faiblesses des mécanismes de financement tout en prenant en compte les évolutions resituées dans leur contexte. Des recommandations pourront ainsi être faites pour arriver à la formulation de propositions pertinentes et réalistes adressées aux différents acteurs ciblés par le plaidoyer. La démarche méthodologique allie différentes approches : une revue documentaire, des enquêtes de terrain, une synthèse analytique suivie de recommandations et une restitution. 1. Le cadre de l analyse Différents axes d analyse sont retenus et les articulations entre eux vont permettre de faire ressortir les grandes tendances de l évolution du financement de 1980 à L analyse sera faite en lien avec l évolution du contexte politique, l adaptation ou non des mécanismes de financement, les grandes tendances et les enjeux stratégiques pour le financement de l agriculture sénégalaise. Ils sont les suivants : a) Différents axes d analyse du financement de l agriculture au Sénégal - Les besoins de financement du secteur agricole de 1980 à 2010 ; - Les mécanismes de financement ; - Les niveaux de contribution effective au financement de l agriculture ; - Une situation de référence sur les allocations du budget d investissement de l Etat. L ensemble des acteurs concernés seront pris en compte pour recueillir leurs avis, positions et vision du devenir du financement de l agriculture. b) Les évolutions, les tendances et les enjeux du financement de l agriculture Les axes d analyse seront resitués dans leur contexte politique et socio-économique. Ils sont articulés pour repérer les évolutions, les grandes tendances et les différents enjeux pour l avenir en fonction des ambitions, engagements institutionnels, politiques actuelles et perspectives. c) Une stratégie de plaidoyer pour l agriculture au Sénégal A partir de là, des axes de plaidoyer sont identifiés et des propositions et recommandations opérationnelles réalistes sont formulées pour une augmentation des allocations du budget d investissement de l Etat à l agriculture. 2. La démarche La démarche méthodologique allie ainsi différentes approches : des séances de travail avec le comité de pilotage, une revue documentaire, une synthèse analytique suivie de recommandations. L étude a comporté quatre (4) phases : 1. Une phase préparatoire ; 2. Une phase d analyse documentaire ; 3. Une phase d approfondissement par des enquêtes ; 4. Une phase de synthèse et recommandations (rédaction, discussion et finalisation du rapport). 9

10 UNE DEMARCHE EN QUATRE PHASES LES PHASES Phase préparatoire : Analyse de la documentation Approfondissement par des enquêtes Synthèse et recommandations LES ACTIVITES LES RESULTATS Entretiens avec le Comité de pilotage. La compréhension de la mission est harmonisée ; la méthodologie et les outils de collecte y afférents sont validés Identification de la documentation ; Analyse de la documentation sur les besoins de financement, les mécanismes publics et privés de financement et la couverture des besoins de financement de l agriculture de 1980 à 2010 ; Prise en compte de l évolution du contexte politique et socioéconomique. Des éléments d informations désagrégées et sexo spécifiques sont collectés sur : - les besoins de financement et de leur taux de couverture - les besoins, les mécanismes et les déficits ; Les pistes d approfondissement sont identifiées Enquêtes : Analyse des pratiques, forces et faiblesses des mécanismes publics et privés de financement de l agriculture ; Une situation de la couverture des besoins de financement de l agriculture de 1980 à 2010 Une prise en compte des allocations du budget d investissement de l Etat L analyse des pratiques, forces et faiblesses des mécanismes publics et privés de financement de l agriculture ; Les informations sont recueillies et traitées. Une note de synthèse est élaborée Synthèse des perceptions des différentes catégories d acteurs ; Une situation de référence sur le financement de l agriculture au Sénégal par les allocations du budget d investissement de l Etat de 1980 à 2010 Elaboration d une situation de référence sur le financement de l agriculture au Sénégal par les allocations du budget d investissement de l Etat de 1980 à 2010 ; Un rapport est élaboré et les synthèses et recommandations formulées pour une valorisation dans la campagne de plaidoyer E. Le déroulement de l étude Période Etape Activités Lundi 31 mai 2010 Juin 2010 Juin 2010 Juillet - Août Phase préparatoire 2. Analyse de la documentation 3. Enquêtes 4. Synthèse et recommandations Entretiens avec le Comité de pilotage Identification et analyse de la documentation Enquêtes Synthèse et recommandations ; Elaboration du 1 er draft du pré rapport 10

11 II. SOUTENIR L AGRICULTURE AFRICAINE, UNE VOLONTE POLITIQUE AFFIRMEE A MAPUTO EN 2003 L année 2003 constitue désormais une référence pour l agriculture africaine car elle marque l adoption d une importante initiative, le Programme Détaillé pour le Développement de l Agriculture Africaine (PDDAA). Porté par les institutions sous-régionales et continentales comme la CEDEAO et le NEPAD, ce programme a des incidences sur l ensemble des pays africains y compris le Sénégal qui ont pris l engagement de mieux soutenir leur agriculture. A. Rappel du contexte de l appel de Maputo 1. Le Programme Détaillé pour le Développement de l Agriculture Africaine (PDDAA) Le Programme Détaillé pour le Développement de l Agriculture Africaine (PDDAA) a été conçu dans le cadre du Nouveau partenariat pour le développement de l Afrique (NEPAD), pour mettre l accent sur l investissement sur trois «piliers» interdépendants susceptibles de faire changer les choses en Afrique: (i) étendre les surfaces sous gestion durable des terres et les systèmes fiables de contrôle de l eau; (ii) renforcer l infrastructure rurale et les capacités commerciales en vue d améliorer l accès au marché; et (iii) accroître l approvisionnement alimentaire et réduire la faim. Adopté en 2003, à Maputo, le (PDDAA) a donné une impulsion supplémentaire au processus d élaboration de la politique agricole de l Afrique de l Ouest. Le PDDAA est une vision collective du continent africain, qui place l agriculture au centre de la stratégie de sécurité alimentaire et de lutte contre la pauvreté. Avec un objectif affiché de 6% de croissance de la productivité agricole et des engagements financiers de 10% minimum des budgets nationaux, le PDDAA a pour ambition de constituer le socle des politiques définies au niveau national, puis dans un second temps au niveau régional. Pour cela, il propose aux Etats une méthodologie commune reposant sur un diagnostic de la situation, une analyse des facteurs de blocage, une identification des sources de croissance et de leur impact sur la réduction de la pauvreté, et enfin une estimation des besoins de financement. Pour opérationnaliser l ECOWAP et le PDDAA, un plan d action régional a été élaboré en 2005 par la CDEAO. La mise en œuvre du PDDAA à travers des programmes nationaux d investissement agricoles (PNIA) En Afrique de l Ouest, le PDDAA est mis en œuvre à travers la Politique Agricole Commune de la Communauté Economique des Etats de l Afrique de l Ouest (ECOWAP) qui a identifié les domaines prioritaires communs entre les Etats membres. Un plan d action régional a été élaboré en 2005 par la CDEAO. Il est notamment prévu la formulation des programmes nationaux d investissement agricole (PNIA) au niveau de chacun des pays et d un programme régional d investissement agricole (PRIA). Le processus est donc finalisé par la présentation par le Gouvernement d une charte à l ensemble des partenaires du secteur agricole à savoir le secteur privé, les organisations paysannes, la société civile, les partenaires techniques et financiers. La signature de cette charte, appelée «pacte ECOWAP/PDDAA», marque l engagement du Gouvernement et de ses partenaires à faire du PNIA, le creuset unique de l ensemble des stratégies de développement du secteur agricole au niveau du pays. Après la signature du PRIA en novembre 2009, à Abuja, le Pacte national Ecowap/Pddaa du Sénégal, a été signé lors de la table ronde nationale sur PNIA, en février 2010, à Dakar. Source : La politique agricole régionale de l Afrique de l Ouest : l ECOWAP - Faire de l agriculture le levier de l intégration régionale, CEDEAO, décembre 2008, 12 p. 11

12 Voir le document : Voir le Pacte national ECOWAP/ PDDAA du Sénégal : Voir le Pacte régional de partenariat pour la mise en œuvre de l ECOWAP/PDDAA signé : Source : / Fig. 1. Processus d élaboration des PNIA Source : Benkahla A., / Oxfam, Voir le document : Il faut rappeler qu au-delà de celui de Maputo, le Sénégal a pris d autres engagements institutionnels à différents niveaux Tab. 1 : Les différents niveaux d engagements institutionnels du Sénégal Niveau Textes Cadres Mondial OMC (Accord sur l agriculture) CDEAO Afrique NEPAD / PDDAA Union Africaine Sous-régional : Politique agricole de l UEMOA (PAU) Commissions UEMOA Politique agricole de la CDEAO UEMOA CEDEAO (ECOWAP) Task Force CDEAO National LOASP Instances nationales D. Diagne,

13 La politique agricole de l UEMOA (PAU) Le Sénégal est membre de l Union économique et monétaire Ouest Africaine (UEMOA), qui a été créée en 1994, à la suite de la dévaluation du Franc CFA. L UEMOA a adopté sa politique agricole (PAU) en décembre Les objectifs de la PAU sont les suivants : réaliser la sécurité alimentaire ; accroître la productivité et la production de l agriculture ; améliorer les conditions de vie des producteurs. La politique agricole de la CEDEAO (ECOWAP) Le Sénégal est également membre fondateur de la Communauté économique des États de l Afrique de l Ouest (CDEAO), créée en 1975 et dont le traité a été révisé en L objectif général de la CDEAO est d intégrer les activités économiques de ses États membres. La CDEAO a adopté sa politique agricole (Ecowap) en janvier Parmi ses objectifs on peut citer : assurer la sécurité alimentaire de la population rurale et urbaine ouest africaine ; réduire la dépendance vis à vis des importations alimentaires en accordant la priorité aux productions alimentaires ; de favoriser une intégration économique et commerciale équitable des exploitations agricoles sur l ensemble des marchés ; développer les capacités humaines, créer des emplois et garantir les revenus en amont et en aval de la production, et contribuer au développement des services en milieu rural, de façon à améliorer les conditions de vie des populations rurales ; contribuer à doter l agriculture ouest-africaine de mécanismes de financement appropriés à la diversité des exploitations. Il est à noter que l ECOWAP constitue un point nodal pour la mise en œuvre du volet agricole du NEPAD (PDDAA) dans la région ouest-africaine. 2. Le NEPAD Le Sénégal est membre de l Union africaine, successeur de l Organisation de l unité africaine (OUA). L'Union africaine, vise, à terme, la création d une union économique et monétaire. À noter qu en 2000, les chefs d État de l Afrique du Sud, du Nigéria, de l Algérie et de l Egypte, rejoints par le président de la République du Sénégal, ont adopté un document final dénommé Nouveau partenariat pour le développement de l Afrique (NEPAD). Le NEPAD a pour ultime objectif de combler le retard qui sépare l'afrique des pays développés. C est une promesse faite par les dirigeants africains de placer leurs pays, individuellement et collectivement, sur la voie d'une croissance et d'un développement durable, tout en participant activement à l'économie et la politique mondiales. Depuis 2002, les chefs d Etat ouest-africains ont donné à la CEDEAO un mandat de coordination et de suivi de la mise en œuvre du NEPAD en Afrique de l Ouest. Par cette décision, le NEPAD a contribué à l émergence d un centre unique de programmation du développement régional dans cette région B. La déclaration de Maputo (2003) D importants partenaires du secteur de l agriculture ont approuvé le Programme Détaillé de Développement de l Agriculture en Afrique (PDDAA) comme contribuant à la réduction de l insécurité alimentaire et de la pauvreté en Afrique, ainsi qu à l un des objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), qui est de réduire de moitié la pauvreté et la faim avant

14 1. Consacrer plus de 10% du budget national à l agriculture Pour garantir la disponibilité des ressources appropriées pour un tel projet, la Déclaration de Maputo (2003) de l Union Africaine a demandé à tous les états membres de l UA d accroître leurs investissements dans le secteur de l agriculture, à hauteur au moins de 10% de leur budget national avant Pour évaluer les progrès effectués à cet égard, l UA et le Nouveau Partenariat pour le Développement de l Afrique (NEPAD) ont ensemble décidé d adopter les dépenses dans le secteur agricole comme variable adéquate d évaluation. 2. Atteindre 6% de taux de croissance dans le secteur agricole Toujours d après le rapport, les investissements publics en hausse devront être complétés par le secteur privé, les organisations non-gouvernementales et les investissements provenant des bailleurs de fonds. Il est attendu que ces investissements produisent une croissance minimum de 6% par an dans le secteur agricole. On peut rappeler que l appel de Maputo se situe dans une série d engagements pris sur le pan international en terme de relance de l agriculture. Une série d engagements internationaux Sommet des Nations Unies : Réduire de moitié le taux de pauvreté et la faim dans les PED ; NEPAD : Atteindre un taux de croissance agricole de 6% ; Sommet de Maputo : Engagement des chefs d Etats de l Union Africaine à allouer, dans un délai de 5 ans, 10% au moins du budget national à l agriculture ; 2008 : Offensive régionale des chefs d Etats pour la production alimentaire et la lutte contre la faim Source : le Pacte national ECOWAP/ PDDAA du Sénégal : 14

15 III. ENGAGEMENTS DE MAPUTO : OU EN EST LE SENEGAL? Avec la signature du Pacte en février 2010, à Dakar, l engagement de Maputo a été confirmé et renouvelé par le Sénégal. Un rappel de l engagement de Maputo Les ministres africains de l Agriculture ont adopté, à la XXIIe Conférence Régionale pour l Afrique, le 8 février 2002 au Caire, une résolution sur les étapes clefs à considérer dans le domaine agricole dans le cadre du Nouveau Partenariat pour le Développement de l Afrique (NEPAD). Pour mettre en œuvre cette résolution, ils ont approuvé, le 9 Juin 2002, le Programme Détaillé pour le Développement de l Agriculture en Afrique (PDDAA). La Déclaration sur l agriculture et la sécurité alimentaire en Afrique, ratifiée par l Assemblée des Chefs d Etat et de Gouvernement de l Union Africaine (UA) réunis à Maputo les 10 et 11 juillet 2003, a apporté un soutien politique fort au PDDAA. A cette occasion, les Chefs d Etat et de Gouvernement se sont engagés à adopter des politiques déterminées en faveur de l agriculture et du développement rural et à y consacrer au moins 10 pour cent de leurs budgets nationaux. Le PDDAA est au cœur des efforts consacrés par les gouvernements africains dans le cadre de l initiative NEPAD de l UA. Il vise à accélérer la croissance économique, éliminer la pauvreté et la faim dans les pays africains et promouvoir le développement agricole à l effet d améliorer la sécurité alimentaire et augmenter les exportations. Source : Le Pacte national ECOWAP/ PDDAA du Sénégal (p.1) : L engagement de Maputo est réaffirmé Le Gouvernement du Sénégal confirme son engagement à promouvoir le développement économique et social à long terme afin de réduire la pauvreté et réaliser à terme la sécurité alimentaire, tel que défini dans la LOASP et exposé dans le DSRP Il s'efforcera d'assurer l'efficacité et la compétitivité dans la poursuite de la mise en œuvre de l'agenda du PNIA comme sa stratégie pour atteindre et dépasser l'objectif du taux de croissance de 6 pour cent du PDDAA à l horizon Il s'engage à œuvrer pour la réalisation de la décision des Chefs d'etat et de Gouvernement de l'ua, prise à Maputo en juillet 2003, d'allouer au moins 10 pour cent des budgets nationaux au secteur agricole pendant cette période, afin de contribuer à la réalisation des investissements requis pour atteindre les résultats des programmes du PNIA. Source : Le Pacte national ECOWAP/ PDDAA du Sénégal (p.5) : 15

16 A. Des sources officielles indiquent que le Sénégal a dépassé le taux de 10% 1. Le Sénégal fait partie du Top 8 (les meilleurs classés) Le sondage Union Africaine/NEPAD effectué en 2007 a conclu que 50% des pays avaient dépensé moins de 5% de leurs budgets nationaux dans le secteur agricole : ceci représente une baisse par rapport aux 57% de Le Sénégal fait partie des pays qui ont effectués des progrès et qui sont bien classés. Les 10% du budget Le Sénégal fait partie des 8 (huit) pays qui attribuent plus de 10% de leur budget national à l agriculture de 2004 à Source : CAADP, " Déclaration de Maputo : où en sont les pays concernés?, Rapport sur les Politiques. Juin Fig. 2. Les 8 pays qui attribuent plus de 10% de leur budget national à l agriculture Source : CAADP, " Déclaration de Maputo : où en sont les pays concernés?, Rapport sur les Politiques. Juin Voir le document : 16

17 2. Focus sur l année 2006 Le sondage UA/NEPAD effectué en 2007 a conclu que 50% des pays avaient dépensé moins de 5% de leurs budgets nationaux dans le secteur agricole : ceci représente une baisse par rapport aux 57% de Le nombre de pays qui ont dépensé plus de 10% est passé de 11% en 2003 à 22% en Le Sénégal en fait partie. Les 10% du budget (2006) En 2006, le Sénégal fait partie des 8 (huit) pays ayant dépassé les 10 % de leur budget consacré à l agriculture Source : CAADP, " Déclaration de Maputo : où en sont les pays concernés?, Rapport sur les Politiques. Juin Fig. 3. Conformité à la Déclaration de Maputo/UA sur les 10% dans les pays qui ont fourni des données en 2006 CAADP, Voir le document : Cependant, parmi les contraintes affectant la conformité à la décision de l UA, le rapport relève une capacité inadéquate au sein des ministères de l agriculture pour fournir des preuves solides (qui plus est des preuves qui s appuient sur l impact) pour montrer que le secteur de l agriculture peut apporter une importante contribution aux objectifs économiques nationaux 17

18 B. Des sources officielles indiquent que le Sénégal a atteint le taux de croissance de 6% Toujours d après le rapport, les investissements publics en hausse devront être complétés par le secteur privé, les organisations non-gouvernementales et les investissements provenant des bailleurs de fonds. Il est attendu que ces investissements produisent une croissance minimum de 6% par an dans le secteur agricole. La Banque Mondiale a indiqué que seuls six pays l Angola, l Erythrée, l Ethiopie, le Burkina Faso, le Nigeria et le Sénégal ont atteint 6% de croissance dans le domaine de l agriculture (id). Un taux de croissance >10% Le Sénégal fait partie des 6 (six) pays qui ont atteint 6% de croissance dans le domaine de l agriculture. Source : CAADP, 2009 Bien que les investissements dans le domaine de l agriculture donnent lieu à de longues périodes de gestation, quatre de ces pays ont alloué plus de 5% de leurs dépenses nationales au développement de l agriculture en 2006, ce qui a fait apparaître un fort lien entre les niveaux d investissement et la croissance sectorielle. Les estimations de l Institut International de Recherche sur les Politiques Alimentaires (IFPRI 2006) suggèrent qu une augmentation de $1 dans les revenus des exploitations agricoles donne lieu à une augmentation dans les revenus des foyers ruraux de $1,5 à $2,5. Par conséquent, maintenir des niveaux élevés d investissement et de croissance sectorielle est essentiel pour atteindre les OMD (id.) Le rapport conclu en insistant sur le fait qu il est évident que le délai de conformité fixé à 2008 s est avéré optimiste. Bien qu il y ait des progrès limités, l impact estimé d un plus grand investissement dans la croissance et les revenus justifie de manière suffisante un réengagement de la part des pays dans le respect de la décision de l UA (id). C. L analyse des chiffres par des acteurs Selon l'ong Action aid, les chiffres réels sont bien en deçà de ce qui est proclamé officiellement.al Hassan Cissé, coordonnateur du projet Droit à l'alimentation au sein d Action aid indique que "Les dépenses d'investissements directes dans l'agriculture ne représentent que 48 %. Cela veut dire que globalement 2,5 % seulement du budget national est consacré à l'agriculture". Les 10% du budget Au Sénégal, 4,87 % du budget national est alloué à l'agriculture, et seul 2,5 % est consacré effectivement à ce secteur. Source : Action aid (cité par le quotidien Walfadjri, du 14 Octobre 2009) 18

19 Pour le coordonnateur, l'aide publique à l'agriculture au Sénégal a fortement décliné et qu'il est important que l'etat et les partenaires au développement augmentent leur aide publique à ce secteur qui est, selon lui, la base de l'autosuffisance alimentaire et la clé du développement économique du Sénégal. Pour assurer la sécurité alimentaire, il faut que l'etat mette en place une politique de souveraineté alimentaire, qui à elle seule, peut permettre de lutter contre l'insécurité alimentaire, a indiqué M Cissé. 1. Analyse du taux de croissance à partir des statistiques officielles a) La part du PIB est en baisse Selon l ANSD, le Sénégal a connu une situation économique caractérisée par un ralentissement de l activité avec un taux de croissance de 3,3% en 2008, après 4,9% en 2007 et 2,5% en 2006, en dépit des bonnes performances enregistrées au niveau du sous-secteur agricole impulsées notamment par les effets de la Grande Offensive Agricole pour la Nourriture et l Abondance (GOANA) et une meilleure pluviométrie (Agence nationale de la statistique et de la démographie (ANSD, Note d analyse des comptes nationaux définitifs 2006, semi-définitifs 2007 et provisoires 2008, 45 p.). En raison de la persistance des difficultés au niveau du sous-secteur agricole (5,2% du PIB en 2007 contre 6,6% en 2006 et 8,1% en 2005), le poids du secteur primaire dans le produit intérieur brut se situe, pour la première fois depuis 1980, en deçà de 13%. Les autres branches d activités de ce secteur (élevage, sylviculture, pêche et industries extractives) n ont pas enregistré une évolution significative de leurs poids dans le PIB entre 2006 et 2007 (ANSD, 2008). Fig. 4. Structure du PIB par secteur d activités ANSD, Fig. 5. Structure du PIB du secteur primaire (en % du PIB aux prix courants) ANSD,

20 b) Un taux de croissance de la productivité agricole inférieur à 10% Le secteur agricole a enregistré un taux de croissance moyen de 0,5 % sur la période avec une contribution moyenne de 0,1 point à la croissance du PIB. Ce taux de croissance moyen du PIB cache de fortes disparités d une année à l autre (cf. Tableau b-6 en Annexe B). Après un recul de 15,6% en 2006, le sous-secteur des productions végétales a enregistré une nouvelle contreperformance en 2007 (-15,8%). Ce repli serait lié à la baisse de la pluviosité3 ainsi qu à sa mauvaise répartition spatiale et temporelle (survenance de pauses pluviométriques) durant la saison hivernale D autres contraintes liées à la qualité des semences, le manque de fertilité des sols ainsi que le déficit des structures de commercialisation, en particulier pour l arachide, sont également évoquées. En conséquence, le secteur agricole a reculé de 5,5% en 2007 en dépit de la progression de l élevage (5,9%) et de la foresterie (5,8%) ainsi que de la reprise amorcée au niveau de la pêche (6,7%). (DAPS, 2009, p. 52). Le taux moyen de croissance de la productivité agricole (évolution de la valeur ajoutée par actif) sur la période est de -0,8 % contre 3,5 % pour le taux d inflation (DAPS, 2009, p. 53). Fig. 6. Evolution comparée du taux de croissance de la productivité agricole et du taux d'inflation D. Un contrôle budgétaire défaillant DAPS, Il est impératif de respecter la durée du cycle budgétaire amorcé avec la préparation des prévisions budgétaires par le Gouvernement et s achevant par l adoption de la loi de règlement par l Assemblée nationale suite au contrôle de la Cour des comptes. Aujourd hui, ce cycle dure plus de 7 ans au Sénégal! D après la directive de l UEMOA relative aux lois de finances, laquelle prévoit le dépôt du projet de loi de règlement au plus tard à la fin de l année suivant l année d exécution du budget, il ne devrait pas dépasser 3 ans! (Mamadou Ndione, (Économiste) et Jacques Morisset (Économiste principal pour le Sénégal). Article extrait du magazine "Les Échos de la Banque mondiale". Numéro 8 - Juillet 2007). Selon le rapport 2008 de la Cour des comptes, les Lois de règlement de 2004 à 2007 étaient terminées et il reste la procédure d'adoption. Les lois de règlement de 1999 à 2003 n ont été votées qu en

21 IV. FINANCEMENT DE L AGRICULTURE : ANALYSE DE L EVOLUTION PAR GRANDES PERIODES (1980 à 2010) L analyse des besoins de financement de l agriculture et de leur taux de couverture peut se faire à travers trois grandes périodes caractérisées par des évolutions et des résultats différents. de 1980 à 1997, la période de sevrage ; de 1997 à 2000, le retour de l agriculture ; de 2000 à 2010, le retour du volontarisme public Pour mettre en évidence les évolutions il est nécessaire de rappeler d abord l existant avant A. Un rappel de la situation avant 1980 Après des tentatives infructueuses de supplanter l économie de traite par une économie socialiste de 1958 à 1962, le gouvernement du Sénégal décide de mettre en œuvre une politique productiviste et opte pour un modèle d économie administrée. Un système d encadrement est mis en place à travers des institutions sur l ensemble du territoire national. Divers instruments ont été utilisés pour atteindre les objectifs fixés. 1. L Etat finance le développement rural à travers "un programme agricole" Le programme agricole est le principal levier de financement de l agriculture sénégalaise. Il est financé par le budget de l Etat à travers des fonds versés dans les banques nationales. Le programme agricole assure l approvisionnement à crédit des paysans en intrants agricoles. De 1964 à 1984, le système est bâti autour de la Banque nationale de développement du Sénégal (BNDS) qui finance les sociétés publiques telles que l Office nationale de coopération et d assistance pour le développement (ONCAD) et les sociétés régionales de développement. 2. Mise en place d un système d encadrement Après plusieurs ajustements successifs, un système d encadrement du monde rural est mis en place à travers différentes structures. a) Les services techniques agricoles Ils sont constitués par les directions techniques nationales et leurs services aux différents niveaux de l organisation territoriale (Direction de la production agricole, Direction de l élevage, des eaux et forêts, du génie rural, de la protection phytosanitaire, de l animation et de l expansion rurale, Services régionaux, départementaux, Centres d expansion rurale polyvalents, etc.). b) La recherche agricole Elle est regroupée au sein de l Institut sénégalais de recherches agricoles (ISRA). c) Les sociétés régionales de développement rural Elles sont à statut public. Il s agit de la Société de développement et de vulgarisation agricole (SODEVA), la Société d'aménagement et d'exploitation du Delta (SAED), la Société de mise en valeur de la Casamance (SOMIVAC), la Société des Terres Neuves (STN), la Société de développement en zone sylvo-pastorale (SODESP), etc. 21

22 d) La Banque nationale de développement du Sénégal (BNDS) Elle fournit le crédit et participe avec les autres banques de la place au financement de la commercialisation des produits agricoles. e) L Office national coopération et d'assistance au développement (ONCAD) C est une structure chargée de l approvisionnement des producteurs en intrants subventionnés et à crédit, de l encadrement et de l assistance aux coopératives de producteurs. Elle a le monopole de la commercialisation des grands produits agricoles (arachide, céréales, riz). f) Les coopératives de producteurs Elles servent d intermédiaires entre les producteurs et l ONCAD. Les paysans sont obligés d y adhérer s ils veulent avoir accès aux intrants et bénéficier des subventions et du crédit. g) La Caisse de péréquation et de stabilisation des prix (CPSP) La CPSP organise la péréquation entre les produits de rente et les produits alimentaires importés. Elle sert d instrument de fixation des prix et de subvention des produits agricoles et des intrants à l achat et des produits alimentaires à la consommation. 3. Des investissements structurants Des investissements publics sont faits pour la réalisation d infrastructures et d aménagements hydro-agricoles qui sont devenus de plus en plus importants depuis les sécheresses du début des années 1970 : vallée du fleuve Sénégal, vallée de l Anambé, barrages de Guidel et d Affiniam, petits barrages anti-sels en Casamance. Il faut, par ailleurs, noter qu au-delà du Programme agricole, le Fonds mutuel de développement rural constitue un mécanisme de financement du système d encadrement. 4. Des résultats très mitigés En dépit des contraintes du système, les paysans arrivaient à accéder aux intrants, aux matériels agricoles à travers des crédits. Des formations étaient assurées et l encadrement était présent. Cependant, les objectifs visés par les autorités publiques étaient loin d être atteints. Ainsi, malgré les politiques productivistes menées partout sur le territoire national et les investissements très importants réalisés grâce aux aides extérieures et aux financements de l'etat, les années 1970 se terminent par une grave crise de l'agriculture sénégalaise et des problèmes de gouvernance notoires. L ONCAD est le symbole du mauvais fonctionnement du système. Des dysfonctionnements récurrents sont notés dans le management de l institution, principale structure d encadrement. A titre d illustrations, on peut citer : des dépenses de l ONCAD, en , qui dépassent celles du budget de fonctionnement de l État du Sénégal ; une gestion gabegique avec des charges de fonctionnement représentant 87,2 % du chiffre d affaires ; un personnel pléthorique (4500 employés là où un effectif de 1609 personnes aurait suffi) ; un déficit budgétaire de 72 milliards dont plus de 90 % sont relatifs aux agios bancaires Le 23 août 1980, le gouvernement décide de dissoudre l ONCAD. (Mbow, 2009) 22

23 B. De 1980 à 1997, la période de sevrage La période est caractérisée par la fin du volontarisme public dans le financement de l agriculture. 1. Le retrait de l Etat du financement de l agriculture En 1979, le Sénégal s engage dans une politique d ajustement structurel. La période est caractérisée par une augmentation du cours des intrants agricoles importés cumulée à une baisse des cours des matières premières agricoles, aux effets des sécheresses des années et du choc pétrolier de Les opinions de l agronome français et les recommandations issues du rapport d Eliot Berg de 1981 commandité par la BM et le FMI serviront de base au Plan de Redressement Économique et Financier id. Les ajustements structurels Face à la dégradation de la situation des finances publiques et des comptes extérieurs, le Sénégal a mis en place un programme de stabilisation à court terme en 1978/79, relayé ensuite sur la période 1980/85 par un plan quinquennal de redressement économique. Le programme de stabilisation à court terme : Son objectif majeur était d arrêter l hémorragie que connaissait l économie sénégalaise. Le plan à moyen terme de redressement économique et financier (P.R.E.F) : La priorité du P.R.E.F est l assainissement financier. Le Programme d ajustement structurel à moyen et long terme (P.A.M.LT.) : Il comporte deux volets devant être organiquement liés : un volet de stabilisation qui vise à arrêter la dégradation des agrégats économiques et un volet relance de l économie par réamorçage de la croissance. L un des traits marquants du secteur public et parapublic sénégalais réside dans sa gestion caractérisée par son inefficacité et la mauvaise allocation de ses ressources. Il s ensuit que ce secteur engendre pour l Etat des charges budgétaires devenues progressivement insupportables et source d exacerbation dans la recherche d une meilleure allocation des ressources publiques, l alternative semble s imposer d ellemême : l Etat ne doit faire désormais que ce que le marché ne peut assumer, même si les conditions objectives d un pays en voie de développement comme le Sénégal où le marché est encore en plein formation lui imposant de maîtriser et de contrôler pendant quelques temps encore la conduite de certains secteurs d activité économique fondamentaux et névralgiques, en particulier l agriculture. Source : Aid Transparency egal/analyse_de_levolution_des_politiques_macroeconomiques_du_senegal_de_1980_a%20_nos_ jours.pdf a) Rupture avec les politiques antérieures Pour la première fois, le facteur climatique, très souvent évoqué pour justifier les contreperformances agricoles, n est pas mis au centre des causes avancées par les experts. L adoption de la Nouvelle Politique Agricole (NPA) en 1984 s inscrit dans une volonté de rupture avec les politiques antérieures. b) L arrêt du programme agricole En réalité, Les politiques d'ajustement structurel ont commencé en 1978, avec le Plan de stabilisation, puis le programme de redressement économique et financier (PREF) de 1979 signé avec le FMI qui entraîne la suppression du programme agricole. 23

24 2. Les paysans laissés à eux-mêmes La Nouvelle Politique Agricole (NPA) est bâtie autour de principes directeurs de l économie de marché. A cet effet, elle consacre le retrait de l État du secteur agricole. a) Suppression de la subvention sur les intrants L approvisionnement en intrants subventionnés des exploitations agricoles est supprimé. L utilisation des engrais est en chute brutale à l exception des producteurs de coton et de riz qui bénéficient encore des approvisionnements en intrants de la Société de développement des fibres textiles (SODEFITEX) et de la Société d'aménagement et d'exploitation du Delta (SAED). b) Redimensionnement du capital semencier en arachide Avec le redimensionnement du capital semencier en arachide, les paysans doivent garder leurs semences ou les acheter au comptant. c) L ère du service minimum Entre 1980 à 1985, par l intermédiaire de la Société Nationale d Approvisionnement Du Monde Rural (SONAR), l Etat assure d une façon minimale la continuité du programme de crédit agricole pour l approvisionnement en intrants (engrais, semences) et les opérations de distribution de matériel agricole. L assistance de l État est limitée et toutes les formes de subventions supprimées. En somme, l État ne fournit plus les semences, la machinerie agricole, les engrais ou tout autre intrant. Il se contente de les rendre disponible pour les achats au comptant. d) Un désinvestissement du secteur de l agriculture pluviale L Etat a massivement désinvesti dans l agriculture pluviale, en particulier dans le bassin arachidier. Accompagné par les discours sur l après barrage et sur l autosuffisance alimentaire grâce à la riziculture, l idée que l agriculture pluviale n était plus une priorité s est petit à petit imposée. De vastes programmes sont financés par les partenaires tels que l AFD. Développer l agriculture irriguée pour lutter contre l insécurité alimentaire Le Sénégal est fortement dépendant de l extérieur : 80% de du riz consommé est importé. Les fortes potentialités hydro-agricoles de la vallée du fleuve Sénégal ( ha) permettraient pourtant de couvrir une grande part (70%) des besoins nationaux. La part aménagée et mise en valeur ( ha) ne couvre que partiellement les besoins de consommation et contraint le Sénégal à dépendre majoritairement des importations de riz asiatique. Dans une région où le seuil de pauvreté dépasse les 40 % de la population, les conditions de marché et les efforts engagés durant la dernière décennie, ont pourtant permis de rétablir la compétitivité de la production locale (rendements de 6t/ha) et de créer les conditions favorables à de nouveaux investissements dans l agriculture irriguée. Ces données témoignent du rôle que peut jouer l agriculture irriguée en termes de lutte contre la pauvreté et de sécurité alimentaire. Le développement de l agriculture, et notamment de l agriculture irriguée, est une priorité constante des pouvoirs publics. Avec d autres bailleurs de fonds, l AFD soutient les efforts de l Etat sénégalais depuis de nombreuses années. Elle mène divers projets qui, tous liés, visent à instaurer les conditions optimales et durables de l aménagement et du développement des zones agricoles irriguées dans la vallée du fleuve. Source : AFD Voir le document : e) Des résultats mitigés en zone irriguée Dans le Delta du Fleuve Sénégal, la riziculture irriguée est la principale composante des systèmes de production. Tout le potentiel irrigable n est pas mis en valeur. Les producteurs ont de plus en plus recours au crédit agricole pour financer les frais de production, l'achat d'équipements et la réalisation d'aménagements hydro-agricoles. Depuis 1987, ces opérations sont assurées par la Caisse Nationale de Crédit Agricole du Sénégal (CNCAS) qui a remplacé la Banque nationale de 24

25 développement du Sénégal (BNDS). En quatre ans, les sommes injectées sous forme de prêts ont considérablement augmenté, contribuant fortement au développement économique régional. Mais en 1990/91 des taux de remboursement plus faibles compromettent la viabilité de ce système de crédit. f) La déstructuration du système d encadrement Suite de la dissolution de l ONCAD en 1980, la Nouvelle Politique Agricole (NPA) de 1984 a confirmé le désengagement de l Etat de l économie agricole. La NPA est avant tout un processus de libéralisation et de privatisation. La NPA se traduit par un démantèlement du système d encadrement du monde rural. Certaines sociétés de développement comme la Société de mise en valeur de la Casamance (SOMIVAC) et la STN (Société des Terres Neuves) sont dissoutes. Celles qui sont maintenues, comme la Société de développement et de vulgarisation agricole (SODEVA) et la Société d'aménagement et d'exploitation du Delta (SAED), sont restructurées et voient leurs missions, leurs ressources financières et leur personnel fortement revus à la baisse. 3. L ère des lettres de politiques sectorielles La NPA et à sa suite le Programme d ajustement du secteur agricole (PASA) de 1995 ont consisté pour l essentiel à démanteler le système et les politiques d administration de l économie agricole. Le Programme d'investissement du secteur agricole (PISA, 1995) supposé regrouper les programmes de développement retenus pour relancer la production agricole n'a pas été approuvé par les bailleurs de fonds. Le gouvernement du Sénégal a fini par opter pour l'élaboration et l'approbation de lettres de politiques sectorielles qui servent, en principe de cadres d'orientation stratégique. C'est ainsi que différentes lettres de politiques sectorielles concernant le monde rural (développement rural, décentralisation, environnement, etc.) servent de référence aux programmes négociés avec les bailleurs de fonds. Il faut, par ailleurs, souligner que la dévaluation du franc CFA intervenue en 1994 a été la mesure la plus radicale d'ajustement structurel. 25

26 Tab. 2 : Principaux indicateurs macroéconomiques, Diagne et Daffé 2002, extrait de Daffé, Voir le document : 4. Des taux de croissance faibles et instables Du début des années 60 au milieu des années 90, la croissance du PIB est marquée par d amples fluctuations (figure suivante). Passé de 2,2% par an dans la période à 3 % en , son taux est tombé à 1,8% en avant de remonter à 2,2% en (tableaux suivants). Jusqu au milieu des années 70, le dynamisme de l économie sénégalaise reposait principalement sur une agriculture essentiellement arachidière. La production arachidière rythmait l essentiel de l activité économique en insufflant son dynamisme à de nombreuses branches des secteurs secondaire et tertiaire. Le poids de l agriculture était d autant plus important que la croissance globale de l économie était largement tributaire de la production agricole, son rythme suivant de près les fluctuations de celle-ci. Mais à partir de la fin des années 70, la part du secteur primaire 26

27 dans le PIB n a cessé de se contracter. Reflétant le déclin continu de la production agricole, elle passe de près de 25% pendant les deux premières décennies suivant l indépendance à moins de 20% à partir des années 80. Quant à l agriculture proprement dite, sa contribution au PIB chute de 16,9% dans la période à seulement 10% en (Gaye 2005). Fig. 7. Croissance du PIB, L'évolution de la production agricole et alimentaire est très liée à la structure du secteur primaire, constitué de l'agriculture, de l'élevage, de la pêche et de la forêt. Le taux de croissance du secteur, qui est de 2,5% par an entre 1960 et 2003, reste inférieur à celui du PIB. Le taux de croissance Le taux de croissance du secteur, qui est de 2,5% par an entre 1960 et 2003, reste inférieur à celui du PIB Source : id, id 27

28 C. De 1997 à 2000, la relance de l agriculture L Etat et ses partenaires relancent la production agricole avec la mise en place d un dispositif de financement à travers la Caisse Nationale de Crédit Agricole du Sénégal (CNCAS), mais les résultats restent encore mitigés. 1. Le retour du programme agricole a) Le programme de relance agricole (1997) A partir de 1997, le gouvernement et les bailleurs de fonds tentent de relancer la production agricole. Le programme de relance est négocié chaque année depuis 1997 entre le Gouvernement et les organisations paysannes. A partir de 1979, il traduit pour la première fois, une volonté concrète d améliorer l accès des paysans aux intrants agricoles. b) Amélioration dans l accès au crédit et aux intrants Les conditions d accès au crédit et le coût des intrants pour les paysans sont améliorées à travers des mesures de bonification des taux d intérêt du crédit agricole et d exonération totale des taxes d importation des intrants agricoles. D autre part, des moratoires sont accordés aux groupements de producteurs pour les arriérés de crédit. Une série d actions sont menées par l Etat : une bonification des taux d intérêt qui sont passés de 13% à 7%. ; l étalement du remboursement des arriérés de dettes des coopératives et GIE sur 5 ans l exonération du matériel agricole des taxes d importation. Cependant ces efforts se révèlent insuffisants. En effet, beaucoup de sections villageoises de coopératives et de Groupements d intérêt économique (GIE) n ont pas été en mesure de négocier un étalement de leurs arriérés de dettes vis à vis de la CNCAS, le plus souvent parce que le montant de ces arriérés dépasse leur capacité de remboursement. A noter que l Union Européenne a mis beaucoup de ressources sur la filière arachide et dans la durée. c) Un programme de renforcement de capacités Le renforcement des capacités de l Etat et la mise en place du nouveau système d appui à l agriculture familiale sont en partie définis dans le cadre du Projet des services agricoles et d appui aux organisations de producteurs (PSAOP). Mis en œuvre en mai 2000, le Programme des services agricoles et organisations de producteurs (PSAOP) financé par la Banque Mondiale, est la première des trois phases d un programme sur 10 ans dont l objectif à long terme est d accroître de façon durable la productivité, la production et les revenus des petits producteurs à travers, entre autres, des changements technologiques qui prennent en compte la protection de l environnement. d) Une reconnaissance du rôle des Organisations paysannes par la Banque Mondiale La Banque mondiale reconnaît de plus en plus le rôle des Organisations paysannes (OP) dans le développement agricole et rural, avec deux hypothèses de base : L une des conditions d un développement agricole durable qui réduise la pauvreté est que les producteurs s organisent afin qu à travers leurs organisations, ils soient des partenaires effectifs, capables de faire entendre leurs voix dans les instances de prise de décision et de fournir à leurs membres les services qui leur permettront d améliorer leur production. Les services publics se mettront effectivement au service des producteurs si ceux-ci ont la capacité d exercer une influence à travers leurs capacités techniques à exprimer leurs besoins et à financer ou participer au financement de ces services. 28

29 2. Un dispositif de financement à la production agricole En 1997, suite à de longues négociations entre les différentes parties intéressées, Ministère de l Economie et des Finances (MEF), Ministère de l Agriculture et de l Elevage (MAE), représentants des producteurs, autres partenaires du monde rural, Caisse nationale de crédit agricole (CNCAS), il a été convenu de mettre en place un dispositif de financement plus adapté aux réalités du monde rural en vue de la relance de la production agricole. Ce dispositif assis sur des instruments de sécurisation et d allègement des conditions financières- a permis à la CNCAS d accroître sensiblement ses concours au titre du financement de la production agricole (moyenne d environ 12 milliards FCFA par an) CNCAS, a) Un renforcement de la performance des groupements Pour renforcer la performance des groupements en matière de gestion de crédit, la CNCAS a fondé sa démarche sur un certain nombre d enjeux : Le renforcement des fonds propres des groupements : la notion d apport personnel bloqué se substituant à l autofinancement permet aux membres du groupement d avoir un sentiment d appartenance à une structure ayant un patrimoine ; L appui aux initiatives des organisations socioprofessionnelles pouvant conforter le bon fonctionnement des organisations de base. Ainsi une fonction importante telle que l approvisionnement groupé en intrants a été fortement appuyée ; La concertation et la responsabilisation des organisations socioprofessionnelles symbolisées par leur participation à des comités consultatifs de crédit en particulier au niveau de la Vallée ; L encouragement à la constitution de fonds de garantie professionnels : expérimenté dans la région du fleuve Sénégal avec la filière tomate ; Le financement des initiatives de mise en réseau au niveau des organisations faîtières (cas du riz entre le Comité national interprofessionnel de la filière du riz local (CIRIZ) et la Fédération nationale des groupements féminins (FNGPF) ; La coopération avec les Systèmes de financement décentralisés (SFD) dans trois domaines (refinancement, gestion des excédents de trésorerie et capacitation). b) Une série d engagements des différents partenaires Le programme de relance de l agriculture, s appuie sur un partenariat (Producteurs, CNCAS, Etat) avec des engagements précis dans les domaines suivants : Un engagement de la CNCAS à faire un crédit aux conditions suivantes : o autofinancement : 10% du montant du programme ; o taux d intérêt : 7,5% l an ; o durée crédit : 9 mois (court terme), 3 à7 ans moyen (terme) ; o moratoire au cas par cas : taux annuel de 1% sur 5 ans. Un engagement de l Etat à mettre en place des fonds de sécurisation domiciliés à la CNCAS (fonds de bonification, fonds de garantie, fonds de calamités) en vue : o du paiement d un différentiel de charge sur les crédits accordés ; o de la couverture des impayés nés de ces financements à hauteur de 75% ; o de la couverture d éventuels sinistres d envergure. Un engagement ferme des producteurs à rompre avec les pratiques du passé en respectant les nouvelles règles du jeu, basées sur un paiement adéquat des dettes. 1 "L expérience de la CNCAS dans le financement de l agriculture familiale au Sénégal", Le financement de l agriculture familiale dans le contexte de libéralisation : quelle contribution de la microfinance?/ Séminaire de Dakar, janvier

30 c) Un triplement des niveaux moyens de financement Les effets de ces mesures ont été immédiats. Les niveaux moyens de financement ont été triplés (en moyenne 12 milliards de francs CFA par an contre une moyenne antérieure annuelle de l ordre de 4 milliards de francs FCFA). Tab. 3 : Le financement de la campagne par la CNCAS ( ) d) Des écarts entre les demandes de financement et les réalisations Source : CNCAS, Les autorisations de crédit représentent 66% en moyenne de la demande contre des réalisations de 56%. Cet écart entre autorisations et réalisation est justifié par la non satisfaction des conditions suspensives ou le désistement pour diverses raisons. Fig. 8. Les écarts entre demandes et réalisations de financement à la CNCAS ( ) Source : id. 2 "L expérience de la CNCAS dans le financement de l agriculture familiale au Sénégal", Le financement de l agriculture familiale dans le contexte de libéralisation : quelle contribution de la microfinance?/ Séminaire de Dakar, janvier

31 Le système a été relativement performant avec des taux de remboursement dépassant 85% avec des pointes de 98% au cours des deux premières années, e) Un système plus performant La mise en œuvre de ce schéma a permis de faire face aux besoins de financements des producteurs dans des conditions de performances plus avérées que les autres types d intervention publique jusque là mise en œuvre. En effet, les dotations cumulées d environ 3 milliards FCFA par an soit quinze milliards sur les cinq ans ont permis à la CNCAS de réaliser 59 milliards pour les crédits à la production et environ 70 milliards FCFA pour les crédits à la commercialisation. f) Un système à améliorer Ce partenariat "Etat-Producteurs-Banque" est donc une option réaliste et qui peut permettre de structurer un financement performant en faveur des grandes filières agricoles. Il reste que l effort des producteurs devrait être plus affirmé avec la mise en place des fonds de garantie professionnels qui viendront compléter le dispositif ainsi conçu. 3. Des produits diversifiés La CNCAS propose à sa clientèle des produits de crédit et de d épargne ainsi que des produits dérivés ou connexes a) Les produits «crédit» Financement de la production : agriculture (toutes spéculations), élevage, pêche ; Financement de la transformation des produits agricoles et de la pêche ; Financement de la transformation du paddy : crédit aux OP pour payer la prestation du rizier/transformateur (Vallée du Fleuve Sénégal); Financement des Centrales d achat pour faciliter l acquisition des intrants (semences et engrais) Financement du commerce rural : Banques céréalières villageoises; fruits et légumes (les femmes sont très actives dans ce créneau), commercialisation des produits de la mer (mareyeurs et femmes transformatrices). b) Les produits d épargne La mobilisation de l épargne rurale est une préoccupation d autant plus lancinante des gouvernements, des autorités monétaires et des institutions financières qu elle échappe largement aux circuits officiels. Compte épargne individuel (CSL) ou compte épargne collectif. Les dépôts à terme (DAT) sont utilisés pour gérer les fonds d amortissement des investissements agricoles (aménagements et équipements à renouveler en zone irriguée). Le renforcement des fonds propres : apport personnel bloqué dans un compte d épargne spécial permettant d éviter la reconstitution de l apport lors d un prochain crédit. 31

32 Tab. 4 : Le financement de la campagne de production agricole par la CNCAS ( ) RUBRIQUES TRAITEMENTS DOSSIERS PAR CNCAS Campagnes Demande exprimée Autorisations crédit Réalisations de crédit Total 2001/ Total 2003/ Total 2004/ Total 2005/ Total 2006/ Total 2007/ Total 2008/ Source : CNCAS contribution à l étude 3 4. Des contraintes et opportunités identifiés par la CNCAS Elles se situent à différents niveaux. a) Contraintes au niveau Acteurs à la base Baisse tendancielle des revenus des producteurs ruraux et donc de leur capacité d endettement ; Forte prévalence de la pauvreté en milieu rural ; Faible professionnalisation des producteurs ; b) Contraintes au niveau de la banque Absence de ressources longues (l essentiel de l épargne est à court terme) ; Contrainte réglementaire (coefficient de transformation fixé à 25% par la Banque Centrale des Etats de l Afrique de l Ouest -BCEAO-) ; Risques systémiques élevés : calamités naturelles (invasion acridienne); Absence d un système de sécurisation des risques agricoles (fonds de sécurisation. c) Contraintes liées au marché Qualité et traçabilité des produits mis sur le marché ; Forte volatilité des cours des produits agricoles sur le marché international ; Mise aux normes européennes contraignante pour les producteurs des pays africains d) Contraintes liées aux politiques sectorielles Faible productivité des filières agricoles ; Choix politiques (subventions. distribution controversée de semences et engrais et même de matériel agricole) ; Faible structuration des marchés des produits agricoles. 3 Contribution de la CNCAS à l étude sur le financement de l agriculture commanditée par le CONGAD, avril

33 e) Des opportunité existent cependant Malgré les difficultés immenses, le développement des services financiers dans le secteur rural présente un fort potentiel insuffisamment exploité. Malgré les efforts faits pour bancariser le monde rural sénégalais, une bonne partie de la population reste exclue des produits et services financiers de base ; Pour éviter l exclusion des populations rurales des systèmes formels, l appui des partenaires au développement est indispensable pour le maintien des structures face aux risques systémiques élevés et à l absence d instruments de couverture appropriés ; Investir dans la formation et le renforcement des capacités techniques et organisationnelles de tous les acteurs : Promouvoir les services non financiers structurants ; Mettre en place des investissements structurants pour désenclaver les zones rurales et assurer les services sociaux de base (source : CNCAS contribution à l étude, avril 2011) 5. Un système bancaire encore défaillant Les banques commerciales ne s intéressent pas au secteur agricole. Le système de financement décentralisé (SFD) joue un rôle mais qui est à renforcer et des articulations sont à trouver entre les deux systèmes. a) Une défiance du système bancaire La seule intervention desdites banques concerne les filières d exportation et la commercialisation des grands produits agricoles dont les financements sont sécurisés du fait des mécanismes de la BCEAO en ce qui concerne le financement classique ou du fait de l approche transactionnelle (domiciliations des contrats exports). Cette défiance du système bancaire est liée à la solvabilité limitée dans le secteur. b) Une articulation entre SFD et banques spécialisées du secteur primaire Il apparaît nécessaire de rechercher une complémentarité entre les différents systèmes tant il est vrai que leurs compétences et capacités distinctives se complètent. L unanimité est faite sur la nécessaire articulation entre SFD et Banques pour que chaque segment apporte sa compétence distinctive au service de la construction de systèmes financiers ruraux performants seul moyen de satisfaire durablement les besoins de financement divers et volumineux des exploitations familiales. Généralement, les relations sont fondées sur les axes ci-après : l offre de conditions favorables de rémunération des dépôts des SFD ; le refinancement des programmes de crédit à des conditions préférentielles ; l appui à la formation des gestionnaires ainsi que le conseil dans l élaboration des procédures et le contrôle de leur application ; l appui matériel et en services dans le traitement de l information. c) Reconnaître la spécificité du secteur rural Dans la sphère économique il est indéniable que les exploitations familiales ont des handicaps réels, leurs activités présentent des risques spéciaux. Le retard dans le processus d accumulation est encore plus prononcé au niveau des producteurs ruraux. Il est donc nécessaire d apporter à ce secteur et à ces acteurs la protection institutionnelle nécessaire. Il faut développer une agriculture à deux vitesses dont l une peut être assimilée à des entreprises qui doivent fonctionner comme celles des autres secteurs et une autre, constituée par les paysans, qui elle, a besoin d appuis. 33

34 Tab. 5 : Les indicateurs macro-économiques de 2001 à 2003 Apix, extrait de Daffé, Voir le document : D. De 2000 à 2010, le retour du volontarisme public Une série d initiatives caractérise cette période. 1. Développer l agriculture d entreprise pour la substituer à l agriculture paysanne familiale Les options du gouvernement vont clairement dans le sens d un développement de l agriculture d entreprise qui se substituerait à l agriculture paysanne, familiale. Le gouvernement considère que l entreprenariat est indispensable pour la compétitivité de l agriculture sénégalaise et pour relancer et diversifier les exportations agricoles. Cette orientation sur l agriculture d entreprise s insert dans une vision d une économie sénégalaise émergente de plus en plus basée sur les services, en particulier dans les secteurs des nouvelles technologies de l information et du transport et dans le domaine agricole sur l agroalimentaire et les exportations de produits frais (horticulture et produits halieutiques). Cette agriculture d entreprise se démarque de l agriculture paysanne par un recours systématique aux technologies améliorées : chaînes motorisées, irrigation, propriété foncière. Ce sont des détenteurs de capitaux et les personnes bénéficiant de compétences professionnelles qui sont appelées à la mettre en œuvre. Au regard des volontés politiques affichées aux niveaux national (professionnalisation de l agriculture) et international (réduction de la fracture agricole entre le nord 34

35 et le sud/dakar agricole), le Sénégal ambitionne de moderniser son agriculture et au-delà sa paysannerie Un interventionnisme dans le financement de l agriculture Les décisions prises et les programmes mis en œuvre ne sont pas toujours conformes à ces options. Le gouvernement est intervenu à plusieurs reprises dans la fixation des prix agricoles (arachide, coton) et dans l octroi de crédits aux producteurs. L administration est à nouveau directement impliquée dans la production des semences, dans la distribution des intrants et dans l organisation de la commercialisation agricole. 3. Une série de programmes spéciaux Plusieurs programmes spéciaux ont été mis en œuvre : maïs, sésame, manioc, bissap, etc. Le processus de formulation d une loi d orientation agro-sylvo-pastorale (LOASP), votée en 2004, a vu l Etat et les organisations paysannes s opposer sur l importance respective de l agriculture familiale et du foncier 5. En dépit de la mise en œuvre de nouvelles politiques agricoles, des problèmes structurels demeurent dans l agriculture sénégalaise : crise de la filière arachidière, faiblesse des rendements, pluviométrie erratique, permanence des aléas climatiques, persistance de l insécurité alimentaire, etc. 4. La Grande offensive pour l agriculture, la nourriture et l abondance (GOANA) Cette initiative lancée par le Président de la République, se donne comme ambition de «Relever le défi de la souveraineté alimentaire, écarter tout risque de disette ou de famine, et produire pour l abondance» 6. Pour la campagne des soutiens importants ont été consentis aux différentes filières, notamment en terme de subventions ou d appuis dans les domaines suivants : Soutien à la filière arachide par la subvention du prix au producteur à hauteur de 40 f/kg. Ainsi, pour une collecte de tonnes, le montant de la subvention de l Etat, qui s élève à 6 milliards 700 millions FCFA, a permis de maintenir le revenu du producteur d arachide malgré une conjoncture défavorable. Par ailleurs, 5 milliards 22 millions FCFA en guise de subvention pour la constitution d un capital de tonnes de semences ont été alloués ; Subvention de l engrais et des produits phytosanitaires pour toutes les filières à travers une contribution de l ordre de 50% à 70% sur le prix de cession aux producteurs; correspondant à un volume financier de 8,276 milliards de F CFA ; Poursuite des programmes de diversification des productions agricoles par une subvention sur les semences des programmes spéciaux (maïs, sésame, manioc, biocarburant, etc.) pour 2 milliards 800 millions de F CFA ; Extension du programme d équipement du monde rural avec la mise à la disposition des producteurs de matériels d irrigation dans un souci d atteinte de l autosuffisance en riz du pays pour un montant de 13,5 milliards ; Renforcement des moyens de protection des cultures et de lutte contre les prédateurs pour un montant de 1 milliard 200 millions ; 4 Thierno Idrissa MBOW : 5 T. Niang, «Étude d un processus national de définition et de mise en œuvre d une politique publique sectorielle : le cas de la Loi d orientation agro-sylvo-pastorale (Loasp) du Sénégal» in Réseau Impact, Modalités de dialogue entre société civile et État pour l élaboration, la mise en œuvre et le suivi des politiques publiques de réduction de la pauvreté et des inégalités, Paris, Document de travail, octobre 2007, p

36 Appui au crédit rural avec une dotation du fonds de bonification des taux d intérêt des prêts accordés à la production rurale, à hauteur de 800 millions FCFA. 5. La volonté de mettre en place une banque verte ou banque rurale Cette initiative est du Président de la République. Il considère que le système de financement de l'agriculture porte essentiellement sur les crédits des campagnes des exploitants avec des taux d'intérêt jugés élevés. Son initiative vise à changer le caractère inadapté des structures de crédit de proximité dont le monde rural a besoin 7. Cette banque devrait permettre aux producteurs ruraux de bénéficier d'un encadrement dans le management des ressources financières avec le soutien de l'etat. Ce, en vue de leur insertion dans les circuits financiers internationaux. L'insuffisance des moyens mis à la disposition du secteur agricole au regard des nombreuses potentialités dans ce secteur qui fournit des moyens d'existence à 75% en moyenne des populations interpelle aussi le chef de l'etat. Le système de financement de l'agriculture porte sur les besoins de campagne des exploitants qui se caractérisent par des taux d'intérêt élevés. Selon lui, le système classique des banques conventionnelles a montré son caractère inadapté en tant que structures de crédits de proximité dont le monde rural a besoin (id.). 6. Analyse des résultats a) Impact des investissements publics Le retour de l investissement dans le secteur agricole n a pas permis de renverser les tendances lourdes dans la production nationale. Certains analystes parlent de délaissement du Sénégal rural et de grands éléments de fragilité : faiblesse des rendements sur à peu près toutes les productions considérées ; petite agriculture familiale faiblement soutenue par l État en terme de crédits, de mise à disposition de semences de meilleures qualité et d engrais 8. Fig. 9. Evolution comparée des superficies et des productions de céréales Source : DAPS, Alain ANTIL, Les "émeutes de la faim" au Sénégal : Un puissant révélateur d'une défaillance de gouvernance 9 DAPS, «Rapport de l étude sur l évolution du secteur agricole, des conditions de vie des ménages et de la vie chère au Sénégal», DAPS / RESAKSS / IITA, mars