L OTAN dans les relations internationales, de la fondation aux derniers élargissements.

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1 L OTAN dans les relations internationales, de la fondation aux derniers élargissements. Introduction L alliance est un accord impliquant, pour un ou plusieurs pays, non seulement l union pour la poursuite d un but politique commun, mais aussi l engagement à se porter mutuellement secours par une action militaire ou tout autre moyen, si l un des pays allié est menacé d une agression. La pratique de ce type d accord est l une des modalités pratiques de la balance of power du XIX è s. En effet, la politique internationale se caractérise en grande partie par la lutte pour la puissance que se livrent les Etats entre eux, lutte qui peut être, sinon brisée, du moins canalisée, et ce par la recherche de l équilibre instauré par l alliance. C est cette logique qui se mit en place au sortir de la Seconde Guerre mondiale, avec la multiplication des alliances et la bipolarisation, et qui institutionnalisa un conflit qui aurait été fatal s il s était matérialisé. Le camp occidental s est constitué très tôt, avec le traité de Bruxelles en 1948 et celui de l Atlantique Nord en Il unissait nombre d Etats occidentaux, sous l égide des Etats-Unis, contre la menace communiste. Avec la constitution du Pacte de Varsovie en 1955, le monde se trouvait bien enserré dans un système composé de deux alliances adverses mais complémentaires parce que, tout en s opposant, elles parvenaient néanmoins à instaurer l équilibre nécessaire à leur propre survie. L OTAN est donc apparue comme le bras armé du bloc occidental contre tout expansionnisme soviétique ; il a également été l élément moteur d une structuration du camp des démocraties occidentales. Produit et producteur de guerre froide, la question se pose désormais de savoir, une fois l URSS effondrée et le monde bipolaire éclaté, quelles peuvent être sa place et sa raison d être dans un monde post-westphalien de plus en plus multicentré où les Etats, et par là même les alliances interétatiques, occupent une moindre part. Pour tâcher d y répondre, il s agira d étudier le rôle de l OTAN durant la guerre froide, et de s interroger sur son devenir. I) L OTAN, une alliance soudant le bloc occidental face à la menace socialiste dans un monde bipolaire en quête d équilibre. L Alliance Atlantique est apparue dans le cadre de la bipolarité naissante et s est imposée comme une nécessité dans la confrontation qui commençait à se faire jour avec l URSS. Elle s est par la suite adaptée au contexte international, qui lui-même, s est trouvé modifié par l apport de l Alliance à la pacification mondiale. A) La formation de l OTAN, une nécessité contextuelle 1) La naissance Une fois le traité de Bruxelles conclu, le 17 mars 1948 (et qui instituait un début de défense commune européenne) les cinq pays signataires (France, Grande Bretagne et pays du Benelux) élaborent, avec les Etats-Unis et sous leur égide, un système de défense commun. Ainsi l Organisation du Traité de l Atlantique Nord (OTAN), signé à Washington par douze pays le 4 avril 1949 a-t-il pour but d instaurer la défense commune de l Europe. Celle-ci constitue le centre stratégique de la lutte qui s annonce entre l est et l ouest. De la sorte les Etats-Unis parvenaient à se rallier l Europe, qui échappait par là même à l emprise soviétique, et l Europe en échange se trouvait protégée de tout expansionnisme russe, tout en bénéficiant, par ailleurs, grâce au plan Marshall, d une aide économique substantielle destinée à sa reconstruction. Les Etats-Unis ont d ailleurs dû préalablement amender leur constitution, qui les mettait dans l impossibilité de contracter une alliance en temps de paix : ce fut chose faite le 11 juin 1948 avec la résolution Vandenberg. C est également dans cet 1

2 esprit que les Etats-Unis contractèrent différents pactes régionaux de sécurité, tels l ANZUS ou l OTASE. L OTAN s inscrit donc dans la «pactomanie américaine» qui caractérise la politique extérieure du pays à partir de cette époque, contrairement à sa tradition isolationniste antérieure. L Alliance engagea dès lors les Etats-Unis à la tête du «monde libre» et désigna l ennemi de façon très précise, puisqu il s agissait bien évidemment de l Union soviétique, conformément à la doctrine Truman. Celle-ci énonce en effet le containment, c est-à-dire la volonté de contenir la menace communiste, d éviter simplement sa propagation, et non pas de s attaquer frontalement à elle dans le but de l éradiquer totalement. Il est à noter qu à l origine le Traité de l Alliance Atlantique Nord ne crée aucune organisation : il faut attendre 1951 (en pleine guerre de Corée) pour que ses membres se dotent d une véritable structure. L OTAN, dont le siège est à Bruxelles, comprend une structure civile et une structure militaire et constitue dès lors un pacte de défense régional, compatible avec la Charte des Nations Unies, son champ d application s étendant à l Atlantique et aussi à la Méditerranée. Contrairement à l UEO ou au Traité de Bruxelles, l intervention n est pas automatique en cas d agression d un des membres : chaque Etat détermine si les conditions de répliques sont remplies, et, lorsque c est le cas, décide de la nature de l assistance à apporter. Ainsi l OTAN est-elle née dans un but purement défensif vis-à-vis de l URSS. 2) Les évolutions En réalité la formation de l OTAN s est faite en trois étapes. Si effectivement le Traité de Washington avait pour objectif l assistance mutuelle (et laissait les Etats-membres une certaine liberté de moyens, faisant en cela de l OTAN une alliance de type classique), deux évènements allaient transformer assez profondément sa nature : la première bombe A soviétique (1949) et la guerre de Corée (1951), qui entraînèrent une véritable intégration des états-majors et des commandements. En effet la menace se faisait plus précise. Enfin, l intégration de l ancien ennemi qu est l Allemagne (RFA) consacre la communauté politique, en plus de l alliance diplomatique et militaire. D un objectif de dissuasion, l OTAN passait progressivement à une logique de défense. Par cette intégration des forces armées dans un système de défense placé sous un commandement américain, les Etats d Europe de l Ouest ont, en pratique, reconnu et assuré la prépondérance politique et stratégique des Etats-Unis sur l Alliance et sur toute l aire géographique qu elle couvrait. Seule la France a contesté et rejeté cette dépendance vis-à-vis de l Amérique. De Gaulle a en effet critiqué l OTAN, qui privait le pays de son indépendance en matière de défense, compromettant par là même l indépendance de sa politique intérieure. Il retira donc la France du Conseil des ministres de la défense de l OTAN, de son Comité militaire et de ses commandements intégrés. Mais, malgré ces contestations, l Alliance et son organisation militaire continuèrent à fonctionner normalement, confirmant ainsi le monopole exercé par les Etats Unis sur l Alliance et la transformation de celle-ci en instrument de domination hégémonique. De fait la naissance de l OTAN s est réalisée dans et pour un contexte spécifique de guerre froide et d affrontement entre les deux blocs antagonistes. C est une création nécessitée par le contexte particulier de conflit latent entre l est et l ouest et qui, dans ce cadre justement, a permis de structurer et de souder le camp des démocraties occidentales. Ce faisant, l OTAN a été un élément pacificateur tout à fait décisif, que ce soit au sein même du bloc qu au plan international. B) Le rôle de l OTAN, une contribution à la pacification intra et extraalliance L intérêt pour les Etats de conclure des alliances réside dans le fait qu elles participent à la pacification des rapports de force, et ce à deux niveaux : au sein même de l alliance entre ses membres, et à l extérieur de l alliance, dans ses relations avec les Etats non-membres. 2

3 1) Une organisation qui fait éclore une identité commune Toute alliance modifie la nature des liens établis entre ses membre. En renforçant leur interdépendance, elle contribue à faire naître chez les pays-membres le sentiment d un destin commun. Il est vrai qu en ce qui concerne l OTAN, le point de ralliement consistait, outre les avantages substantiels dont pouvaient profiter les pays européens en raison du plan Marshall, en la définition de valeurs communes (liberté, libéralisme ) qui s opposaient au socialisme qui sévissait à l est, et dont on ne voulait à aucun prix l exportation à l ouest. De même, et en plus de ces valeurs générales communes, l OTAN a pu être considérée, par des auteurs comme Karl Deutsche, comme une «communauté de sécurité», seule garante de l abandon effectif par les Etats souverains de leur droit à faire la guerre. Pour pouvoir parler de communauté, il faut, selon l auteur, que trois conditions soient remplies : que des valeurs soient partagées (ce qui est le cas s agissant de l OTAN comme on l a vu), qu il y ait anticipation d avantages économiques (ce qui est le cas si l on prend en compte le partage de responsabilité et de frais militaires effectué au sein de l Alliance), et enfin que l on soit en présence d un vouloir-vivre en commun des populations concernées (ce qui est le cas d un point de vue politique et culturel). Ainsi l OTAN, en tant que bras armé de l Alliance Atlantique, constitue bel et bien une communauté. Et cette communauté est en l occurrence une «communauté de sécurité amalgamée», autrement dit une communauté dont le but est non seulement de maintenir la paix mais également de définir une identité commune. L OTAN a par ailleurs permis de compléter le rapprochement franco-allemand déjà effectué dans le cadre de la construction européenne en associant les dispositifs des deux pays. Ce qui montre à quel point l Alliance contribue à la pacification au sein même du camp concerné. Pour autant, certaines conséquences peuvent paraître handicapantes, notamment l hégémonie et la politique d instrumentalisation américaines. Pour autant cette domination s est malgré tout avérée être la garantie d un certain équilibre au plan international, puisqu elle impliquait au sein du bloc une certaine harmonie. 2) Une alliance qui contribue à la stabilité de la vie internationale Si donc au moment de la guerre froide l existence d une telle alliance au sein du monde occidental n a pas toujours été positive pour les pays-membres relativement faibles (en témoigne à cet égard la position de de Gaulle en 1966), il n en reste pas moins qu elle a tout de même eu de nombreux effets bénéfiques. En effet, l OTAN a favorisé la solidarité régionale (en Europe, en effet, l Alliance a toujours été le fidèle soutien de la construction européenne). De surcroît l OTAN a nettement réduit les facteurs d instabilité en assurant la défense des Etats les plus faibles ou les plus exposés à la menace soviétique : en effet la RFA a pu bénéficier dès son entrée en 1955 (année de la création du Pacte de Varsovie) à l OTAN, de la protection américaine, alors qu elle était dans une situation délicate en raison de sa position intermédiaire entre les deux camps et son relatif état de faiblesse du fait de son récent passé. Enfin la confrontation des deux blocs rivaux a été un facteur de pacification régionale. En effet, la confrontation de ces alliances d importance relativement égale opère une dissuasion mutuelle qui simplifie la carte des menaces, stabilisant ainsi les régions concernées. Même si les discussions bloc à bloc aboutissent rarement à des accords directs, elles favorisent la prise de conscience de la nécessité d une négociation globale où le politique l emporte sur le militaire. L échec des négociations sur les Forces conventionnelles en Europe entre l OTAN et le Pacte de Varsovie (MBFR) contribua au succès de la Conférence sur la Coopération et la Sécurité en Europe (CSCE) et son émanation, la Conférence sur le Désarmement en Europe (CDE). Ainsi, l OTAN a contribué à la pacification de la scène internationale. Issue d un contexte de guerre froide, l OTAN a non seulement permis de contrer l expansionnisme soviétique, mais a également contribué à la structuration du camp libéral et 3

4 à la pacification de l ordre international. Si son rôle est en ce sens indéniable, il devient néanmoins contestable aujourd hui, depuis la fin de la bipolarité et la disparition de l ennemi officiel. II) L OTAN, une alliance qui cherche sa raison d être sur une scène internationale bouleversée par l effondrement de l ordre bipolaire et de l ordre westphalien. Avec la disparition du Pacte de Varsovie (1 er juillet 1991) puis celle de l Union Soviétique (suite aux revendications indépendantistes de certaines démocraties populaires) le monde bipolaire, qui lui seul justifiait l existence d une organisation comme l OTAN, se désagrège. Ainsi l OTAN voit son existence profondément affectée. Le problème qui se pose alors est celui d un réaménagement de l alliance. Dès lors, il s agit d établir un nouveau partenariat entre l Europe et les Etats-Unis, qui se proposerait de renoncer (du moins partiellement) au leadership, jusque là incontesté, des Américains. De plus, une réévaluation de la menace, ainsi qu une nouvelle identité et de nouvelles missions restent à déterminer. A) Un réaménagement nécessaire en faveur d un pilier européen de défense 1) Un désengagement partiel de la part des Etats-Unis Après l acquisition par l URSS d une arme capable de les menacer directement, les Etats- Unis se sont trouvés directement menacés et ne pouvaient plus risquer des représailles massives pour assurer la défense de leurs alliés européens. C était d ailleurs le doute émis par certains dirigeants européens qui remettaient en question la prédominance américaine. Les Etats-Unis manifestèrent donc à partir de ce moment-là la volonté d un découplage visà-vis de l Europe, qui commença à s élaborer en plusieurs étapes. Ils insistèrent d abord sur la nécessité de renforcer la composition conventionnelle de l OTAN et de n employer les armes nucléaires qu en dernier recours. Finalement ils lancèrent le concept de «l option zéro» et se mobilisèrent en faveur de l Initiative de Défense Stratégique. Finalement, en janvier 1988, les Etats-Unis reconnurent, dans leur rapport sur la dissuasion sélective, que l Alliance devait «vaincre l armée soviétique ou tout au moins la combattre jusqu au blocage des opérations sans avoir recours à l arme nucléaire». L interrogation actuelle porte donc sur le rééquilibrage des responsabilités et des efforts au sein de l Alliance, et non tant sur des questions purement militaires. La nécessité se faisait finalement sentir pour les Européens de prendre leur indépendance, tellement revendiquée à une certaine époque par de Gaulle, en matière de défense. 2) Vers la constitution d un pilier européen de défense Le désengagement nucléaire des Américains impliquait donc la prise en charge par les Européens de leur propre défense. L expression de «pilier européen de défense» avait été employée pour la première fois par Kennedy, qui appelait à la mise en place d un nouveau partenariat atlantique. Il existait certes bien, formellement du moins, une composante européenne dans le système occidental, mais le Traité de Bruxelles (qui avait vocation à l organiser) n avait pas réussi à mettre en place un dispositif européen de sécurité et de défense. Le projet CED, les plans Fouchet et l UEO eurent quant à eux le succès que l on connaît. Au cours des années 1980 et avec le dialogue est-ouest qui s établissait à l initiative de l URSS, la coopération européenne en matière de défense reprit : en 1982 fut relancée la coopération franco-allemande, en 1984 l UEO réactivée. L idée de réformer le dispositif occidental et de le rééquilibrer au profit des partenaires européens ne s est imposée 4

5 véritablement qu à partir de 1989, avec ce que l on a appelé le «nouvel atlantisme». Il fut ainsi question d accentuer l européanisation des politiques de défense, et de mettre en place une «nouvelle architecture de l OTAN». L UEO a par ailleurs récemment assumé des responsabilités accrues en la matière lors de la guerre Iran-Irak, en esquissant un début de coopération opérationnelle entre ses membres. Ce qui a été confirmé ensuite lors de la crise yougoslave en juillet 1992 où elle a envoyé une force navale et participé à la surveillance de l embargo. Mais on ne peut pour l heure parler d un véritable pilier européen de défense. Ce sera à l avenir d en juger. L UE a d ores et déjà mis en place, à l initiative du couple francoallemand, «une grande unité à vocation européenne», l eurocorps, forte de hommes, dans le but de doter l UE d une «capacité militaire propre». C est donc dans le cadre de la PESC (Politique Européenne de Sécurité Commune) que se construira une alternative à l Alliance Atlantique. Aussi faut-il repenser totalement l identité et les missions de l OTAN, puisque l esprit de l atlantisme a évolué et que le monde bipolaire s est effondré. B) Une salutaire redéfinition de la nature de l OTAN 1) Les réformes en cours Sans pour autant avoir arrêté une véritable orientation, l OTAN a d ores et déjà procédé à une réévaluation de la menace. Lors du sommet de Rome en novembre 1991 on a en effet déclaré que les alliés ne sont plus «exposés à la menace ancienne d une attaque massive» mais que leur sécurité exigeait néanmoins le maintien d un équilibre stratégique global. Ainsi devaient-ils rester en mesure de faire face à tous les risques, alors même que l ennemi traditionnel, l URSS, avait disparu. L organisation a donc redéployé ses missions. En 1992, le Conseil atlantique d Oslo a annoncé que l Alliance pourrait désormais assister la CSCE dans la gestion des crises et le règlement pacifique des différends. Puis, en juin 1992, le document de Petersberg a étendu la participation de l OTAN aux opérations de maintien de la paix menées sous l autorité du Conseil de Sécurité des Nations Unies en définissant les objectifs de défense commune aux traités de Bruxelles et de Washington : interventions humanitaires ou évacuation de ressortissants, missions de maintien de la paix, interventions militaires. C est sur ces bases que l OTAN a participé en avril 1993 à l opération de maintien de la paix en Bosnie : elle intervint ainsi, pour la première fois de son histoire, hors de la zone couverte par le traité de Washington, pour accomplir une mission de maintien de la paix. Mais l évolution la plus remarquable réside sans doute dans l opération «Force déterminée» déclenchée le 23 mars1999 contre la Serbie, contre laquelle l OTAN est purement et simplement entrée en guerre, alors même que ce pays souverain ne menaçait ni un membre de l OTAN ni un Etat voisin, mais se livrait en revanche à une politique d épuration ethnique. Il s agissait donc bien pour l OTAN d une politique d ingérence humanitaire sur la seule base d une résolution du Conseil de sécurité, et sans mandat explicite de l ONU. Aujourd hui une redéfinition des missions de l OTAN s impose donc. Elle concerne toute les institutions de défense : OTAN, UEO, couple franco-allemand. Les forces de l OTAN font l objet d une importante restructuration, afin de réduire les grands commandements et de mettre en place des corps d armée multinationaux, le tout dans la droite ligne de la «problématique des deux piliers» adoptée lors du sommet de Rome. Ceci étant, le maintien d une présence américaine en Europe et l extension des missions de l OTAN démontrent bien que lien transatlantique n est pas coupé Mais le problème le plus aigu que nous a laissé la chute de l URSS demeure peut-être la question du partenariat à établir avec les anciens membres du Pacte de Varsovie. 5

6 2) Les élargissements En effet, la question du «partnership for peace» reste un problème non résolu, source de discorde avec la Russie. En 1991 fut institutionnalisé, avec la création du Conseil de Coopération Nord Atlantique (COCONA), un système de consultation et de coopération avec les anciens membres du Pacte de Varsovie. Ce processus a abouti, le 12 mars 1999, à un premier élargissement à la Hongrie, la Pologne et la République tchèque. Bien qu aucun critère n ait été explicitement formulé, les Etats candidats doivent répondre à certain nombre de conditions : être engagé dans un processus de démocratisation ; exercer un contrôle civil sur les forces armées ; entretenir des relations de bon voisinage avec les pays frontaliers ; être en mesure de contribuer financièrement à la sécurité collective (y consacrer 5% de son PIB). La Russie, qui se refuse à voir ses anciens satellites entrer dans l Alliance atlantique, a réclamé en vain un droit de veto sur les prochains élargissements. Elle en est pourtant devenue, le 27 mai 1997, «membre implicite», en signant l Acte fondateur appelé à régir les relations Russie-OTAN dans le cadre d un «Conseil conjoint». Celui-ci a pour but d assurer la sécurité du continent européen. Ainsi l OTAN semble se tourner de plus en plus vers un partage des responsabilités en matière de défense, ou en tout cas vers une collaboration étroite, avec la Russie. C est dire à quel point l OTAN s est détournée de son but initial, qui était de contenir la menace russe. CCL L OTAN a donc permis au camp des démocraties occidentales de se souder face à la menace socialiste, mais elle a aussi donné naissance à un début de «communauté internationale» fondée sur des valeurs et un vouloir-vivre communs. Au plan externe, l Alliance a pu instaurer également un processus de pacification, d harmonisation et d équilibre. Néanmoins, il reste qu aujourd hui son identité et sa légitimité sont en attente d une redéfinition. En effet, la fin de la bipolarité, qui a tout de même marqué sa victoire, en a montré les limites. Il reste donc à l OTAN de se refaire une place de choix dans un monde multicentré et marqué par le déclin de l acteur étatique : les réformes qui se font actuellement en faveur d un pilier européen de défense et les derniers élargissements témoignent d une volonté de rénovation accrue dans le sens (peut-être) de la naissance d une véritable communauté internationale. 6