Annexes Références significatives Glossaire et définitions

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2 2 En France, le secteur du bâtiment consomme 44% de l énergie finale totale et génère 23% des émissions de gaz à effet de serre. Parmi l ensemble des secteurs économiques, le secteur du bâtiment est donc le plus gros consommateur d énergie. En application de l article 2-I de la loi n du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l environnement, dite «Loi Grenelle 1», la France s est fixée comme objectif de diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050, soit une moyenne de réduction de 3% par an. Il est donc souhaitable et normal que l Etat et plus généralement le secteur public, le plus gros propriétaire de surfaces bâties en France, contribue à cet effort national. Cercle COLBERT

3 3 1. Un CPE, pour quoi faire? 2. Comment choisir le périmètre du CPE? 3. Comment bâtir la situation de référence? 4. Quels objectifs contractuels retenir? 5. Comment mesurer les résultats obtenus? 6. Quel est le modèle économique et financier d un CPE? 7. Quelles garanties exiger du Titulaire? 8. Quels véhicules contractuels envisager? 9. Quelle procédure de passation retenir? 10. Conclusion : les points clés d un CPE Annexes Références significatives Glossaire et définitions

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5 5 Définitions juridiques La seule définition stabilisée du CPE est, à la date du présent guide, celle fixée par la directive européenne 2012/27/UE du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE : «Un CPE est un accord contractuel entre le bénéficiaire et le fournisseur d'une mesure visant à améliorer l'efficacité énergétique, vérifiée et surveillée pendant toute la durée du contrat, aux termes duquel les investissements (travaux, fournitures ou services) dans cette mesure sont rémunérés en fonction d un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique qui est contractuellement défini ou d'un autre critère de performance énergétique convenu, tel que des économies financières» Compte tenu des termes, plus exigeants, des lois dites Grenelle 1 et Grenelle 2, le rapport sur les CPE remis en mars 2011 à la Ministre de Ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement propose une définition conforme à l état du droit en France qui est la suivante: «Est un CPE tout contrat conclu entre le maître d ouvrage d un bâtiment et une société de services d efficacité énergétiques visant à garantir au cocontractant une diminution des consommations énergétiques d un bâtiment ou d un parc de bâtiments, vérifiée et mesurée dans la durée, par un investissement dans des travaux, fournitures ou services» (cf. ) Utilisations pratiques Le CPE était en 2013 le contrat le plus adapté pour maximiser et garantir les gains énergétiques (En France le législateur a durant cette année doublé pour les CEE le montant des KWh cumac qui y sont attachés). Il se caractérise par 4 éléments essentiels:! L objet du CPE qui est de réaliser des économies de consommations d énergie, les travaux, fournitures ou services prévus au contrat n étant que les moyens d y parvenir.! L investissement que suppose le contrat peut être porté soit par le client, soit par la SEE, soit par une société d investissement.! Le CPE comprend une authentique garantie de performance énergétique qui, au travers d une obligation de résultat, conduit la SEE à indemniser le client de l intégralité du préjudice consécutif à la non atteinte des objectifs contractuels de réduction des consommations d énergie.! Les performances contractuelles sont mesurables et vérifiables sur la durée, après chaque période de suivi (période de chauffe le plus souvent).

6 ! En résumé : Le CPE n est pas un cadre contractuel obligatoire. Chaque contrat peut intégrer la description de l état initial du bâtiment, le niveau d effort recherché, le montant de l investissement corrélatif et la durée de détention du bien. Des modèles «clausier» de CPE existent en marchés publics ou en PPP (cf. n 8 ci-dessous). La fourniture d énergie sous toutes ses formes, qui n est pas une action d économie d énergie, n est donc pas constitutive d un CPE, mais peut éventuellement en faire partie pour des raisons d optimisation. 6

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8 8 Comment choisir le périmètre du CPE? Le CPE s applique à la commande publique et privée. Dans ce guide nous nous intéresserons uniquement au secteur public même sans exclure que le secteur privé puisse mettre en œuvre ses propres solutions en s inspirant le cas échéant des recommandations reproduites dans ce guide. Le choix du périmètre CPE s appuie sur la nature même d un CPE qui, issu de la directive européenne du 25 octobre 2012 relative à l efficacité énergétique, vise à améliorer l efficacité énergétique à travers des investissements qui permettent de parvenir à un niveau d amélioration satisfaisant et défini contractuellement. La loi dite Grenelle 1 fournit ainsi une référence contractuelle par excellence pour réduire les consommations du parc de bâtiments existants d au moins 38% d ici Les lois dites Grenelle 1 et Grenelle 2 visent à renforcer cet outil pour mener des actions d amélioration de l efficacité énergétique. Dans ce contexte, encadrer un CPE revient à choisir un périmètre pour améliorer l efficacité énergétique en ciblant une diminution significative des consommations énergétiques dans le cadre d un usage donné, tout en recourant à un certain nombre d actions identifiées contractuellement, et ce, tout en y intégrant aussi bien des travaux, des fournitures que des services. Que l on touche à l isolation des bâtiments, ou encore à la mise en place de systèmes et équipements appropriés ou de services de maintenance, d exploitation voire de formation et de conduite du changement, le périmètre d un CPE peut être à la fois simple à cibler mais complexe à identifier. Simple dans sa finalité (l efficacité énergétique), dans la définition des objectifs (la réduction des consommations énergétiques) ainsi que les résultats visés (les performances garanties) mais complexe quand aux moyens pour y parvenir (choix des bâtiments concernés, nature des flux incriminés, type de prestations concernées, limite du périmètre de services). Enfin, le périmètre d intervention de la SEE intègre, le plus souvent, un volet de «sensibilisation» aux usages du bâtiment. Ce volet vise à améliorer le comportement des utilisateurs et prend en compte l usage du bâtiment : la sensibilisation ne sera pas la même dans des locaux d activité ou dans des locaux résidentiels. Toujours est-il que le comportement ne soulève pas de difficultés majeures pour les opérateurs qui assument donc assez facilement le risque de changement : - tout CPE est bâti sur la base d une situation historique, contractualisée sous forme d une situation de référence (cf. n 3 ci-dessus), si bien que ces comportements non vertueux sont déjà intégrés à la base sur laquelle s engage la SEE, - l effet historique est encore accru par l effet de taille puisque les CPE conclus sur un échantillon de locaux suffisamment vaste vont permettre de créer une moyenne lissant statistiquement les valeurs aberrantes, - le risque dit «effet rebond» (i.e. l économie générée par un CPE est consommée au travers d une amélioration du confort) est, en pratique, limité aux CPE conclus sur des logements, en général occupés par des ménages en situation de précarité énergétique. En fonction de la complexité des projets, un recours à des A.O.M (Assistants Maîtrise d Ouvrage) est envisageable. La profondeur des études à mener doit rester raisonnable. Les futurs compétiteurs étant engagés fortement sur la durée du contrat, chaque société candidate mènera ses propres études avec en résultat éventuel une proposition d adaptation du périmètre.! En résumé : Pour approcher le périmètre d un CPE, le montant des économies recherchées sur la durée est un bon début pour en délimiter le contour, sans oublier l apport d une ingénierie mesurée pour procéder à une évaluation préalable efficace et cerner la meilleure opération possible.

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10 10 Comment bâtir la situation de référence? 3.a) Elaboration de la situation historique A l issue d un audit patrimonial préalable permettant à la personne publique de délimiter le périmètre de services, il va falloir approfondir la rénovation énergétique recherchée à travers une vision globale des consommations et des dépenses concernées pour définir les priorités pour améliorer l efficacité énergétique des ouvrages concernés. Il s agit dès lors de définir une situation historique qui servira à établir la future situation de référence propre au projet de CPE ciblé. A l appui des données relatives à l énergie (à partir des factures, recueil des consommations énergétiques sur les 3 dernières années ), aux ouvrages (bâtiments, surfaces, isolation thermique, plans de masse ), aux équipements techniques et climatiques (types, caractéristiques, âge ), aux contrats de services (exploitation, maintenance) à l usage (activité, occupants, température intérieure ), au climat (situation, zone météo ) on peut déterminer l efficacité énergétique initiale qui servira de situation historique. De cette démarche, il résulte un document qui désigne l ensemble des consommations énergétiques et le niveau de service associé pour consulter les futurs opérateurs d efficacité énergétique. Ces données doivent être mesurées en situation réelle (plusieurs années si possible) pour servir de base antérieure au futur contrat. La mise en œuvre du CPE nécessitera de mesurer et vérifier de façon fiable les gains énergétiques obtenus dont la méthode de mesure et vérification devra être définie dès le début. Ladite démarche pour définir la situation de référence consiste alors en l analyse des données historiques et éventuellement des résultats des campagnes de mesures, dans le cadre du diagnostic complémentaire pour : - vérifier leur cohérence, relever les consommations d énergie anormales et déterminer et calculer les indicateurs de résultat, - étudier l adéquation entre le dimensionnement, les systèmes de régulation et les besoins, - appréhender les conditions de conduite, d entretien et de maintenance, - sélectionner des paramètres d ajustement parmi les facteurs d influence. Cette situation de référence va servir de base au calcul de la performance énergétique indépendamment des actions à mener au titre du contrat. A l issue de chaque période contrôlée, on vérifiera l obtention de l amélioration de l efficacité énergétique garantie. On adaptera la situation de référence à chaque contrôle en fonction de la valeur des paramètres d ajustement (densité, surface, modalités d occupation, évolutions climatiques ). On se référa à la situation de référence recalée sur la période considérée et ainsi de suite.! En résumé : A l issue d un audit patrimonial préalable, il sera procédé à l élaboration d une situation historique, base du document qui va permettre d élaborer une situation de référence indispensable au suivi des engagements contractés et recalés.

11 Comment bâtir la situation de référence 3.b)La Situation de Référence La Situation de Référence est l ensemble des données décrivant le fonctionnement énergétique d un site : usages de l énergie, variables qui influent sur les consommations liées à ces usages Elle inclut notamment les données suivantes : - données relatives à l énergie (consommations par type d énergie, historique des factures de gaz et d électricité de la période de référence, dans la mesure du possible les relevés de sous-comptage ) - éléments liés à l usage (activité, occupants, température intérieure ) - données relatives aux ouvrages (plans des bâtiments à jour, puissance thermique, isolation, diagnostics réalisés ) - données relatives aux des équipements techniques et énergétiques (types, caractéristiques, âge ), - contrats de services (exploitation, maintenance, fourniture...) - éléments liés au climat (degrés jours unifiés, situation, zone météo ) 11 La Situation de Référence va aider les futurs opérateurs d efficacité énergétique à quantifier et prioriser leurs actions visant à l économie d énergie. Elle va également être utilisée, au cours de la période de suivi consécutive à la réalisation des actions visant à l économie d énergie, pour vérifier les engagements de performance pris par l opérateur d efficacité d énergétique. D ailleurs, cette vérification des engagements pris devra être faite par l opérateur lui-même afin de neutraliser les conséquences de la modification de variables non maîtrisables sur la consommation (rigueur climatique, modification des horaires utilisation des bâtiments, etc.) En général, pour neutraliser ces conséquences, on comparera les consommations réelles à la Situation de Référence ajustée sur la période de suivi. Les modalités d ajustement de la Situation de Référence devront être définies dès le début. Il sera également nécessaire de définir l option de l IPMVP retenue pour la mesure et la vérification des économies d énergie. Le protocole IPMVP (*) propose quatre options selon le contexte économique, technique ou juridique du projet (les options A et B, concernant la mesure et la vérification des actions d amélioration de l efficacité énergétique dont le périmètre est isolable et dont l influence sur des systèmes, au dehors de ce périmètre, peut être négligée). - L option A impose la mesure des paramètres principaux et autorise l estimation des autres paramètres. Exemple : dans le cas de la modernisation de l éclairage d un local, on mesure le gain énergétique obtenu sur un échantillon de lampes et on estime le temps de fonctionnement des lampes. - L option B impose que tous les paramètres soient mesurés, ce qui exclut toute estimation. - L option C est destinée à la mesure des gains sur un site, dans sa totalité. Elle constitue la méthode qui couvre le bâtiment ou un ensemble de bâtiments et répond au principe d un résultat global de la performance énergétique du bâtiment. Elle est adaptée aux projets de rénovation où les paramètres sont interactifs. Les mesures sont effectuées en continu et front appel aux méthodes de mesurage les plus classiques et les plus diffusées. Exemple : les Actions de Performance Energétique sur un bâtiment portent sur : l isolation thermique d un mur, le changement des chaudières existantes par des chaudières à haut rendement, des actions de sensibilisation sur le comportement des utilisateurs. - L option D permet, au moyen d une simulation, de traiter la plupart des situations non couvertes par les trois premières. Elle fait appel à des modèles de simulation, dont les plus courants font l objet de logiciels dédiés. Elle est utilisée lorsque les données de référence manquent ou ne sont pas fiables. Exemple : dans le cas de la réhabilitation très lourde d un bâtiment (pour lequel seule la structure béton est conservée), l historique des données n a plus de signification pour déterminer la situation de référence tout comme si l on construisait un ouvrage neuf.! En résumé : Pour mener à bien la description de la Situation de Référence, il sera procédé au recueil de documents permettant la mesure de données indispensables au suivi des engagements contractés et ajustés. (*) International Performance Measurement and Verification Protocol). L EVO (Efficiency valuation Organization), organisation internationale sans but lucratif assure le développement et la promotion de l IPMVP. (

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13 13 Quels objectifs assigner à un CPE? Un CPE a pour finalité intrinsèque de chercher à diminuer les consommations d énergie dans le bâtiment. Son objectif essentiel est donc de contractualiser une baisse des consommations, à niveau de confort équivalent et à activité identique. Cet objectif sera sanctionné par une garantie de performance énergétique (cf. n 7 ci-dessous). Jusqu où «ne pas aller trop loin»? A l occasion d un CPE, il est naturellement possible d adjoindre à l objectif principal de réduction des consommations, des objectifs accessoires complémentaires et relevant d une approche globale de développement durable: il peut ainsi s agir d objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, de recours à la production d énergies renouvelables ou bien encore d intégration de PME Ces objectifs de performance pourront démarrer après la période de travaux et après une période d ajustement qui permettra à l ensemble des acteurs de se familiariser avec les nouveaux équipements. En allant plus loin, il est également possible, lorsque l opération de CPE s inscrit dans le cadre d une rénovation globale (thermique et non thermique) de fixer des objectifs sans lien direct avec l énergie dans le bâtiment (accessibilité, performances acoustiques, ).! En résumé : Il convient de veiller à proportionner les ambitions à l outil : si l on ne veut pas que le contrat devienne complexe, il faut que les objectifs demeurent simples. A la complexité des objectifs répondra en effet, immanquablement, la complexité de l outil juridique. Il ne faudra alors pas s en plaindre

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15 15 Comment mesurer les résultats? Tout l intérêt du CPE réside dans la capacité à mesurer les résultats obtenus, tant en ce qui concerne la consommation énergétique (avec en sous-produit l estimation du bilan financier qui en découle) qu en ce qui concerne l amélioration du service rendu à la collectivité au sens large. Il s agit d un véritable partenariat entre personne publique et prestataire privé, chacune des parties s engageant dans le cadre d un objectif de véritables économies et de service de haute qualité. Pour cela, il va de soi que des indicateurs économiques et techniques cohérents, précis et exploitables doivent faire l objet d un accord. Ainsi, plusieurs préalables sont indispensables à la bonne réalisation du CPE. - La collectivité doit fixer des objectifs réalistes et réalisables. L accompagnement d un bureau d études technique compétent afin d établir un diagnostic fiable (qui accompagne la Situation de Référence) et des préconisations précises, apparait indispensable. - Le point de référence (point «zéro») permettant de constater les évolutions de consommation doit être clairement établi et validé par les deux parties. Il est envisageable de le repositionner après une période d exploitation à des fins de rodage à déterminer si des éléments constatés viennent modifier les références de base (surconsommations ou raccordements injustifiés par exemple) - Il doit être clair pour les deux parties que les économies d énergies générées à elles seules ne suffisent pas à assurer l équilibre financier des investissements nécessaires à la bonne réalisation des objectifs sur la durée de l exercice. Sur celle-ci, le retour sur investissement stricto sensu, c est-à-dire à un sens purement financier, même s il représente un élément important pour la collectivité, n a pas de sens en tant qu indicateur performanciel. Par contre et de façon plus pertinente (cf. infra), la personne publique pourra valablement s intéresser au rendement socio-économique. Les éléments de contrôle et de mesure : 1/ Validation de la bonne utilisation des équipements conformément aux prescriptions Élément de contrôle plus qu élément de mesure, ce point est indispensable pour rendre le système performant et efficace : temps de baisse d intensité, allumage et extinction programmés et opérationnels 2/ Relevés de compteurs Indicateurs essentiels puisqu ils justifient des consommations, ces relevés doivent se faire selon des périodes déterminées. Leur suivi est le premier élément de mesure des résultats.

16 16 3/ Validation, renégociation des contrats tarifaires adaptés aux besoins et aux consommations Comme pour l éclairage public : Tarif bleu : 0 à 36 KVA pour armoires, coffrets de comptage Tarif jaune : de 36 à 240 KVA pour armoires, bornes poste, coffrets de comptage Tarif vert (livraison Haute tension) : au-delà de 240 KVA pour postes 4/ Présence d un système de télégestion ou de supervision adapté But: connaitre régulièrement les différentes consommations, faire remonter immédiatement tout disfonctionnement, panne ou surconsommation. L exploitation des données permet un suivi des résultats, tant en ce qui concerne la consommation énergétique que les données économiques, et des actions correctrices. La mutualisation du système pour l ensemble des fluides sur un même poste sera gage d efficacité (supervision de réseaux intelligents). 5/ Contrôle du nombre d interventions nécessaires au maintien d une qualité de service optimisée et d un taux de panne minimal La maintenance curative doit être minime, signe de la qualité des installations. La maintenance préventive peut être quant à elle limitée grâce à l utilisation de nouvelles technologies (de supervision). Ces indicateurs sont révélateurs de la qualité de service rendu. 6/ Système de pénalités A défaut du respect des indicateurs par le prestataire, la collectivité applique des pénalités contractuellement définies (exemples: montants et critères pour les temps d intervention, délais de remplacement de matériel, délais pour l envoi de données ou de documents). Bien évidement, les engagements en terme de réduction de la consommation sont également fixés (pourcentage de réalisation obtenu par rapport aux objectifs). Là encore, un système de pénalité pour non respect de ces engagements s applique en cas de retard ou de résultats insuffisants.

17 7/ Symétrie du système de pénalités, bonus. En effet, un système de pénalités peut être complété par des incitations (ne pas exclure qu un prestataire peut faire mieux que prévu) au dépassement des objectifs et à l optimisation des différentes économies. En cas de dépassement au delà des seuils fixés, une redistribution des gains financiers s effectue d après une clé de répartition à définir préalablement (50% personne publique, 50% prestataire; jusqu à 100% pour la personne publique à partir d un seuil (non motivant pour le prestataire) 8/ Optimisation des Certificats d Economie d Energie Ce point peut également donner lieu à un indicateur de qualité pour les matériels installés et les initiatives du prestataire. 9/ Les 13 points de l IMPV (cf. 3b supra) 1 Décrire les Actions de Performance Energétique (APE). 2 Identifier et justifier le choix d une option méthodologique de l IPMVP. 3 Documenter la situation de référence et collecter les données significatives du site. 4 Identifier la période de suivi. 5 Définir les conditions d ajustement. 6 Spécifier la procédure d analyse. 7 Spécifier les modalités de valorisation financière des économies. 8 Spécifier les points de mesure. 9 Désigner le responsable du suivi de la Mesure et Vérification - M&V. 10 Évaluer la précision attendue. 11 Définir le budget et les ressources. 12 Fournir un ou des modèles de rapport. 13 Indiquer les procédures d assurance qualité.! En résumé : L ensemble des dispositions conclues lors de l élaboration du contrat (objectifs, contrôle et mesure de la performance) sont des outils spécifiques au CPE lui conférant un intérêt nouveau dans les relations entre personnes publiques et prestataires privés. Créant un véritable partenariat dans l esprit «gagnant gagnant», le suivi de la bonne exécution du contrat et de l amélioration du service est un gage de qualité. Les pénalités et les bonus applicables constituent un levier financier garantissant la réussite du contrat. Au delà, la qualité des relations et des échanges ainsi instaurées entre les partenaires sera améliorée grâce à cette nouvelle forme de transparence et de responsabilité. 17

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19 19 Vous avez dit rendement? Comme évoqué au chapitre précédent, le CPE est basé sur un diagnostic initial et un objectif de performance. Ainsi l objet de l investissement à réaliser est de conduire à un constat d économies dans les consommations d énergie, basées sur la tenue d objectifs de performances en la matière. Toutefois, cette définition d un CPE ne doit pas faire oublier deux choses. - D une part il est rare qu un investissement génère un tel volant de revenus, et notamment d économies de tous ordres, que sur la durée fixée pour l exercice (durée d amortissement économique raisonnable de l investissement) il soit possible d équilibrer les coûts (investissement, exploitation-maintenance, consommations énergétiques) grâce aux seuls revenus exprimés sous une forme monétaire (réduction des dépenses d énergie et réduction des dépenses d exploitation-maintenance) on notera au passage qu au-delà de ces économies, l investissement peut générer des revenus annexes donnant lieu à un partage de marge entre la personne publique et l entreprise privée. - D autre part, même à se lancer dans un tel calcul, celui-ci n est pas forcément pertinent dans la mesure où il ne prend pas en compte les externalités (ou le surplus) pour la collectivité (comme on dit chez les économistes), c està-dire un certain nombre d éléments qui sont clairement des avantages, mais qui n expriment pas sui generis sous une forme monétaire (ce qui n exclut pas qu il soit possible d en trouver des équivalents sous forme monétaire) on parlera pour les premiers éléments de revenus marchands et pour les seconds d avantages socio-économiques, et à titre d exemple pour ces derniers, on pourra évoquer la valorisation du patrimoine, le confort des occupants, la réduction des poussières et l embellissement des paysages, les réductions d émissions de CO2, l impact écologique lié à l utilisation d ENR

20 1. Le calcul du rendement socio-économique et le choix du mode de réalisation (CP ou CREM) Depuis la loi de 2008, un contrat de partenariat peut être justifié par sa capacité à améliorer le rendement socio-économique d un investissement. En outre (pour l instant au niveau de l Etat seulement), les nouvelles règles imposent la démonstration qu un projet d investissement ne soit accepté que si au moins il est démontré que le rendement socio-économique est positif. - La réalisation d un investissement de performance énergétique sous la forme d un contrat de partenariat (CP) peut permettre de gagner du temps Le partenaire privé ayant a priori une plus grande souplesse pour accéder à des financements, il n est pas gêné pour accélérer / compacter la réalisation. - Sur une période de comparaison donnée, le gain de temps dans la mise en service des investissements accélère la production de revenus marchands et d avantages socio-économiques. C est la valorisation de ces deux éléments dans la période qui sépare les dates de mise en service qui favorise le montage en CP. Les caractéristiques du CREM, et qui tendent à limiter son intérêt, sont les suivantes. - 1/ Certes le CREM enchaîne conception, réalisation et maintenance, mais l entreprise est payée à 100% pour l investissement ce qui ne permet pas, à ce moment là, de vérifier par la pratique que la performance visée est atteinte, par rapport à un contrat de partenariat, l entreprise est donc tenue à des engagements bien moins exigeants et même si le CREM prévoit des pénalités pour non atteinte de la performance, celles-ci seront structurellement moins dissuasives qu en contrat de partenariat (l assiette d une décision de sanction de la personne publique porte non seulement sur la prestation d exploitation maintenance mais aussi, potentiellement, sur la partie non encore remboursée de l investissement ça peut faire mal). - 2/ L entreprise, en CP comme en CREM, construit pendant la période de construction et exploite une fois les investissements mis en service. Mais en CP (et pas en CREM) elle assure une responsabilité de nature financière, lors de l exploitation, sur les éléments délivrés en amont de l entrée en exploitation: elle est en risque sur l investissement réalisé (cf. point précédent), et pour se protéger, elle tend à «avancer» la mise en service des investissements en l intégrant progressivement dans le processus de réalisation / d installation si bien par exemple qu en CREM, les risques de glissement de délai pour la mise en service sont bien plus élevés qu en contrat de partenariat. 20

21 1. Suite, 21-3/ Du fait de la tendance spontanée à éviter tout engagement budgétaire prématuré, la personne publique, devant un CREM, tend le plus souvent à voir l exploitation comme une prestation à confirmer une fois l investissement mis en service, entrainant le réflexe «un tiens vaut mieux que deux tu l auras» de la part de l entreprise, et faussant ainsi le jeu de la recherche d un optimum entre coût d investissement et coût d exploitation-maintenance propre au CP. Les engagements de performance ne peuvent donc pas être les mêmes en CREM et en CP. En synthèse, l évaluation préalable à mener (imposée par l éventualité du CP) devra faire apparaître: - l impact comparé du CREM et du CP en termes de risques de délais sur la mise en service, - les financements possibles dans les deux cas de figure (budgétaires, bancaires, et pourquoi pas obligataires), - l impact comparé du CREM et du CP en termes de flux financiers actualisés sur la durée de l exercice (en réalité sur la période de comparaison) reflétant une différence de rendements socio-économiques, - le schéma / le calendrier de réduction dans le temps des dépenses liées aux consommations énergétiques et les mêmes éléments pour les dépenses d exploitation, en introduisant aussi les revenus dégagés des services complémentaires éventuels (exemple: revente à des tiers privés). - la consistance des avantages socio-économiques purs (*) au moins les économies d émissions de CO2 (en fonction des objectifs de performance en la matière affichés par la personne publique). (*) La méthodologie définie par la Mission d Appui aux Partenariats Public Privé MAPPP, organisme expert de l Etat, passe par le calcule d un équivalent monétaire de ces avantages là où le calcul direct par des méthodes théoriques fait défaut.

22 22! En résumé. L idée d un calcul de rendement ou de retour d investissement pour la personne publique, est une idée intéressante. Elle est à la base d un modèle économique et financier du CPE. La méthodologie pour rechercher le bon choix en matière de formule de contractualisation est effectivement basée sur un calcul de rendement, mais pas un rendement purement financier, mais un rendement socio-économique, plus complet qu un raisonnement financier pur. C est la valorisation des écarts de calendrier entre CP et CREM (délais statistiquement plus courts en CP) pour la mise en service des investissements (*), notamment par la prise en compte des avantages socio-économiques qui conduit à un écart de rendement entre les deux formules (**). Au passage, ces éléments de méthodologie sont compatibles avec les développements les plus récents, à l échelon du Premier Ministre, sur la gestion des investissements de l Etat. (*) Si un CREM pourrait en effet être lancé plus rapidement, il existe des observations statistiques qui démontrent que les aléas sur la date de signature d un marché sont plus forts pour un marché public que pour un CP. Par ailleurs, il est à remarquer que ce qui compte dans la comparaisons des revenus actualisés, ce sont les dates à partir desquelles ils sont produits, et donc les dates de mise en service des investissements finalement, ce qui compte ce n est pas la date à laquelle on lance un investissement, mais la date à laquelle il est terminé. (**) La méthode de valorisation présente une certaine cohérence si des avantages socio-économiques devenaient soudainement des revenus marchands (cas où les droit à émissions de CO2 serait échangeables entre états pour un prix donné).

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24 24 Méthode de mesure et de vérification de la performance! L objet du contrat de performance énergétique (CPE) est de garantir une amélioration de l efficacité énergétique. Le contrat repose sur quelques principes de base : il concerne tout le bâtiment, il s agit d un engagement de résultat portant explicitement sur les consommations d énergie ce qui implique la définition, dès le début du projet, d une méthode de mesure et de vérification de la performance énergétique.! La définition d une mesure de référence a une importance cruciale pour les CPE puisqu elle conditionne comme nous l avons dit, d un engagement de résultat. Elle est également nécessaire, nous allons le voir plus tard, dans le cas où l opérateur d efficacité énergétique souhaiterait transférer le risque lié à la non-réalisation des objectifs de performance énergétique.! Cette mesure de référence n est cependant pas la même pour les bâtiments anciens que l on rénove et pour les bâtiments neufs.! Dans le cas des travaux de rénovation, il s agit tout d abord de définir, en tenant compte des paramètres d ajustements saisonniers, une base de référence, déterminée à partir d une situation historique comprenant, entre autres, des données relatives aux consommations d énergie, aux particularités de l ouvrage ainsi qu à son usage. Ensuite, une fois les Actions de Performance Energétique (APE) mises en place, il convient de mesurer l énergie consommée pendant une période déterminée. L amélioration de la performance énergétique des bâtiments existants est donc évaluée grâce à la différence entre la consommation de référence mesurée dans le cadre des audits patrimoniaux effectués avant les travaux et la consommation mesurée après la mise en place des APE.

25 25 En ce qui concerne les APE, elles varient en fonction de l objectif d économie recherché et peuvent prendre des formes très variées, allant de la modification des équipements techniques du bâtiment jusqu à la mise en place d actions de sensibilisation et de formation des usagers du bâtiment à des comportements qui favorisent les économies d énergie (*). Il peut également s agir de recourir à certains éléments de la domotique tels que les interrupteurs avec les détecteurs de présence qui s éteignent lorsque l usager quitte la pièce et qui aident à générer des économies d énergie. Pour les bâtiments neufs en revanche, on applique la Réglementation Thermique 2012 (RT 2012). En effet, ce nouveau dispositif s applique à tous les bâtiments dont le permis de construire a été déposé à partir du 1er janvier 2013 et il introduit notamment un nouvel indicateur appelé «Bbio». Il existe ainsi, pour chaque type de bâtiment, une valeur «Bbio» maximale à ne pas dépasser. Par ailleurs, la RT 2012 se réfère aux stipulations de l article 4 de la loi Grenelle 1 du 3 août 2009, laquelle prévoit une valeur maximale de la consommation d énergie primaire, qui doit être inférieure à un seuil de 50 kilowattheures par mètre carré et par an en moyenne. Notons qu il existe une méthode normalisée préconisée par les pouvoirs publics en France pour mesurer les économies d énergie réalisées grâce aux APE. Il s agit de l IPMVP (International Performance Measurement and Verification Protocol). (*) A noter que ce genre d actions n est pas spécifique à la problématique de l économie d énergie. Les milieux des systèmes d information parlent notamment de «conduite du changement».

26 26 Un autre élément essentiel d un CPE est un engagement sur une performance énergétique réelle ce qui nécessite la mise en place d une garantie de performance énergétique (GPE), c est-à-dire, d un mécanisme qui protège le maître d ouvrage contre des pertes pécuniaires éventuelles. Ainsi, lorsque les objectifs d efficacité énergétique prévus dans le contrat ne sont pas atteints, deux cas de figure se présentent : - si la quasi-totalité de résultat obtenu est inférieur à l objectif, l opérateur verse au client une somme équivalente à la totalité ou à une partie de l excès de la consommation voire, parfois, une prise en charge par la SEE d une partie du surinvestissement de pure performance énergétique, - si le résultat est supérieur à l objectif, l opérateur et le client partagent les gains obtenus selon les modalités prévues préalablement dans le contrat. La non-réalisation des objectifs d efficacité énergétique constitue donc un réel risque pour le titulaire d un CPE. Ce risque peut être transféré, notamment vers l assurance, à condition d être mesurable, d où l importance de bien déterminer une mesure de référence. La question qui se pose à cette étape est la suivante : quelles sont, concrètement, les possibilités de traitement et de transfert dudit risque?

27 27 Transfert de la GPE Utilisation des assurances traditionnelles. a) La RC décennale et la couverture des dommages de nature décennale. C est là une des questions qui suscite aujourd hui de nombreuses interrogations concerne la prise en charge du défaut de performance énergétique par la garantie décennale. En effet, il est aujourd hui difficile de dire d une manière claire si le défaut de performance énergétique peut rendre un immeuble «impropre à la destination» au sens de l article 1792 du Code Civil. Deux cas de figure peuvent se présenter. Il est certain que la RC décennale peut se trouver engagée lorsque le défaut de performance énergétique est à l origine de l apparition d un désordre de nature décennale. Il peut s agir par exemple des problèmes de salubrité résultant du confinement des locaux ou bien des incendies causés par les installations photovoltaïques. Mais que se passe-t-il lorsque les objectifs de la performance énergétique ne sont tout simplement pas atteints? Est-ce que la RC décennale pourrait être engagée dans un tel cas? Aujourd hui, il est difficile d apporter une réponse tranchée à cette question. Malgré la décision sur les capteurs solaires rendue par la Cour de cassation le 27 septembre 2000 qui qualifiait un immeuble d «impropre à sa destination par le non fonctionnement de l élément d équipement constitué par les capteurs solaires, compte tenu des risques de surchauffe de l eau chaude sanitaire collective, et parce que les objectifs d économie d énergie ( ) n étaient pas atteints», ce n est pas pour autant que tout défaut de performance énergétique donne automatiquement lieu à l application de la garantie décennale. Par ailleurs, il convient de préciser que la performance énergétique résulte notamment des éléments dissociables ce qui justifierait plutôt l application d une garantie biennale.

28 28 La seule chose qui apparaît clairement, c est que l application de la garantie décennale à tout défaut de performance énergétique entraînerait l apparition dans le domaine de l assurance obligatoire d un nouveau risque à garantir. Une solution à cette question épineuse, proposée récemment par le Groupe de travail du plan Bâtiment Grenelle sur la GPE, est l instauration d un seuil au-delà duquel un ouvrage serait automatiquement rendu impropre à destination. b) La Perte d exploitation La garantie de pertes d exploitation anticipée (PEA) ainsi que la garantie de pertes d exploitation (PE) pourraient être mises en jeu dans le cas d un défaut de performance énergétique. La PEA, qui constitue un volet de la police tous risques chantiers (TRC) en phase de construction, couvre les pertes financières et les frais supplémentaires supportés par le titulaire. Ces pertes doivent résulter d un retard dans la mise en service de l ouvrage consécutivement à un dommage qui est indemnisé au titre de cette police. La PE, qui fait partie de la police Dommages aux biens en phase d exploitation, a pour l objet de garantir les pertes de revenus qui peuvent correspondre par exemple à la baisse du chiffre d affaires due à l interruption ou la réduction de l activité ou bien à l engagement des frais supplémentaires nécessaires pour éviter ou limiter une perte du chiffre d affaires..

29 29 A titre d exemple, il serait possible d engager la PEA ou la PE dans le cas des installations photovoltaïques qui ne marchent pas correctement, si le dysfonctionnement a un impact sur le montant des revenus habituels. Si le dysfonctionnement a lieu avant la mise en service des installations en question, on met en jeu la PEA, si après la PE. En ce qui concerne le domaine du bâtiment, la mise en jeu de ce type de garantie est également envisageable. Par exemple, si suite à un sinistre couvert par la police de dommage, la non-atteinte des objectifs de la performance énergétique empêche à un bâtiment d être labellisé BBC par exemple, les conséquences financières négatives sur les revenus du propriétaire du bien qui en découlent pourraient être couvertes. Offre assurance dédiée à la couverture de la performance énergétique Les assureurs proposent aujourd hui une offre très restreinte pour la couverture des risques liés à la GPE. Il est notamment important de noter que ces garanties-ci ne sont pour le moment jamais autonomes mais elles sont toujours obligatoirement couplées à une autre police. Couverture du risque lié à la non-obtention du label BBC La garantie «couverture de l erreur thermique BBC» est proposée par le marché de l assurance depuis le début de l année L objet de cette garantie consiste à rembourser des travaux entrepris pour atteindre les objectifs contractuels ou à payer les conséquences de la nullité du contrat. Cette couverture se rattache à la police Dommages Ouvrages. Depuis l automne 2011, il existe également sur le marché une garantie annexe des polices TRC couvrant les deux aspects évoqués précédemment.

30 30 Couverture de la non-atteinte de la performance énergétique. Il existe aujourd hui, dans une gamme dédiée aux «bâtiments durables», la «garantie de performance énergétique des travaux de rénovation». Il s agit de garantir les conséquences financières résultant de la non-atteinte de la performance énergétique. Cette garantie est obligatoirement couplée à l assurance Dommages Ouvrage. Couverture de la non-conformité à la Réglementation Thermique Il est possible de souscrire optionnellement des garanties pour les risques liés à la non-conformité à la RT 2012 dans le cadre des contrats Dommages Ouvrages et Tous Risques Chantiers. Cette garantie peut potentiellement s appliquer en cas de non-atteinte de l engagement contractuel constaté à l achèvement des travaux. Couverture des dysfonctionnements des installations photovoltaïques Les panneaux photovoltaïques sont souvent utilisés dans le cadre des CPE et leur dysfonctionnement peut en effet engendrer des pertes financières. Deux assureurs proposent maintenant la couverture d un tel risque. Le premier propose un contrat d assurance qui couvre, pour une durée de 10 ans, les dysfonctionnements d une installation photovoltaïque qui l affectent dans sa fonction de production d électricité. Le deuxième met à disposition des intéressés une solution qui complète l assurance Dommages Ouvrage. Ce contrat couvre à la fois les risques de dommages matériels à l installation photovoltaïque ainsi que les pertes financières dues aux dysfonctionnements internes des panneaux intégrés au bâti et destinés à la revente d électricité.

31 31 Conclusion (Evolutions possibles) L offre assurance actuelle pour la couverture de ce type de risque est peu développée et les contrats existants sont caractérisés par un grand nombre d exclusions. De manière générale, les assureurs sont réticents à l égard de la GPE. En effet, garantir une performance réelle, sous réserve du comportement des usagers est plus que contraignant pour les assureurs. Comme le souligne un responsable Souscription chez SAGEBAT, compte tenu des propositions du Groupe de travail du plan Bâtiment Grenelle sur la GPE, le marché est susceptible d évoluer prochainement. En effet, le groupe préconise notamment le recours à la GPEI (garantie de performance énergétique intrinsèque) telle qu elle a été définie par le rapport Costa/Jouvent. Cette garantie, à la différence de la GRE (garantie de résultats énergétiques sur l usage), serait indépendante du comportement des usagers et intrinsèque à la qualité du bâtiment. En ce qui concerne le risque de l application de la garantie décennale à la performance énergétique, les experts proposent notamment la création d un nouvel article du Code de la construction et de l habitation stipulant que «l impropriété à la destination ne peut être retenue que dans le cas d une différence de consommation conventionnelle supérieure à un seuil, en présence de dommages affectant matériellement l ouvrage ou ses éléments d équipement».

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33 Plusieurs montages contractuels peuvent être évoqués pour un CPE, ils peuvent varier en fonction des caractéristiques du projet. Opter pour un montage contractuel précis conduit à faire appel à la notion d analyse quantitative comparative. Celle-ci porte en fait sur les rendements comparés des schémas contractuels (on parlait antérieurement d analyse en «coûts globaux», sous-entendu, avec des revenus pris comme des coûts négatifs). Elle prend en compte notamment l impact des risques spécifiques au projet. En effet, l anticipation des risques du projet en fonction des différents schémas contractuels permet de prévoir l impact que ceux-ci peuvent avoir sur le rendement global du projet. En effet, anticiper un risque implique un coût supplémentaire pour le projet. Mais dans le cas de survenance d un risque, le surcoût engendré pour le projet est minimisé si le risque est maîtrisé. La bonne gestion des risques permet donc d optimiser le coût global du projet, quel que soit le schéma contractuel choisi. Dans le secteur public, les pouvoirs adjudicateurs (ou les entités adjudicatrices) peuvent conclure des CPE sous la forme :! d un contrat de partenariat de performance énergétique («CPPE») soumis à l ordonnance n du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat ;! d un marché public de performance énergétique («MPPE») en application du Code des marchés publics ;! d un marché de performance énergétique en application de l ordonnance n du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics;! d un montage aller-retour pour des projets de performance énergétique dans des bâtiments neufs et intégrés dans ledit montage. 33 Le CPE en PPP Un CPE peut d abord être conclu en application de l ordonnance n du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat. Ce contrat conduit un prestataire à proposer à la personne publique, habituellement au travers d un dialogue compétitif, un programme d actions (travaux et/ou fournitures et services), à le financer, le mettre en oeuvre et en assurer l exploitation ultérieure. La MAPPP (cf 2.3 au Chapitre 7 supra) a mis au point en association avec l ADEME et le GIMELEC une formule de CPE sous la forme d un CP, et a diffusé un clausier y afférent accessible en ligne ( Les premiers CPE ont été conclus avec ce véhicule (ex.: Lycées de la Région Alsace, logements sociaux ICF de Schiltigheim, écoles de la Ville de Paris, hôpitaux, bâtiments militaires ) Ce véhicule contractuel présente l intérêt d être en parfaite cohérence avec le caractère global du contrat, dont le contrat de partenariat est l archétype. Il présente en revanche l inconvénient d être inadapté aux petits projets pour lesquels la lourdeur et le coût administratif du contrat de partenariat sont disproportionnées (il existe cependant des initiatives, notamment dans le cadre de l IGD pour adapter le CP destiné à de petits projets).

34 Le CPE en marché global (marchés «CREM» et «REM») 34 L'article 20 du décret n du 25 août 2011 a modifié le Code des marchés publics en insérant un article 73 qui permet le recours à des marchés globaux associant :! soit la réalisation, l'exploitation ou la maintenance (marchés publics dits «REM»),! soit la conception, la réalisation et l'exploitation ou la maintenance (marchés publics dits «CREM»). Cette modification vise principalement l introduction des CPE dans la commande publique et plus largement de tout marché comportant des engagements de performance mesurables, définis notamment en termes de niveau d'activité, de qualité de service, d'efficacité énergétique ou d'incidence écologique. Elle permet ainsi au CPE de déroger à l article 10 du Code des marchés publics qui pose le principe de l allotissement et dont la méconnaissance est constitutive d un manquement aux règles de mise en concurrence. Elle tire également les conséquences l article 18 de la loi n du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée (dite «Loi MOP») dans sa rédaction issue de la loi Grenelle II, qui permet au maître de l'ouvrage, en dérogation à l article 7 de celle-ci, de confier au cocontractant une mission portant à la fois sur l'établissement des études et l'exécution des travaux, «lorsque des motifs d'ordre technique ou d'engagement contractuel sur un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique rendent nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage». En revanche, ces marchés soumis au Code des marchés publics ne dérogent ni à la règle de l interdiction du paiement différé, ni à la règle de distinction de la rémunération des prestations de construction de celle des prestations d exploitation ou de maintenance, ni à la règle de l allotissement (qui interdit d associer des prestations diverses à l objet de performance énergétique).! En résumé : Il n y a pas des quantités de véhicules juridiques adaptés pour permettre de choisir celui qui est le mieux adapté aux contraintes de chaque projet : financement public ou financement par l opérateur, horizon de détention prévisible du bien, nature des investissements à réaliser En réalité les deux outils juridiques mentionnés CREM/REM d un côté et CP de l autre permettent de répondre à la diversité des projets de CPE.

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36 36 La passation d un CPE peut s opérer, pour les entités soumises au code des marchés publics, selon trois procédures distinctes :! La procédure de dialogue compétitif! La procédure de l appel d offres! La procédure adaptée. Le dialogue compétitif La procédure de dialogue compétitif est une procédure dans laquelle le pouvoir adjudicateur conduit un dialogue avec les candidats admis à y participer en vue de définir ou de développer une ou plusieurs solutions de nature à répondre à ses besoins et sur la base de laquelle ou desquelles les participants au dialogue seront invités à remettre une offre. Le dialogue compétitif permet à la fois au pouvoir adjudicateur de finaliser son programme et aux candidats de proposer des solutions innovantes et adéquates. Le recours à la procédure de dialogue compétitif est possible lorsque le projet est techniquement, juridiquement ou financièrement complexe, c'est-à-dire lorsque l'une au moins des conditions suivantes est remplies : 1 Le pouvoir adjudicateur n'est objectivement pas en mesure de définir seul et à l'avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ; 2 Le pouvoir adjudicateur n'est objectivement pas en mesure d'établir le montage juridique ou financier d'un projet. Dans la plupart des cas, les pouvoirs adjudicateurs auront la possibilité de conclure un MPPE ou un CPPE selon la procédure de l appel d offres ou du dialogue compétitif. Les caractéristiques des MPPE et ces CPPE ne paraissent pas pouvoir se satisfaire aisément de la procédure d appel d offres dès lors que la détermination avec suffisamment de précision, en amont, par le pouvoir adjudicateur des éléments essentiels du contrat risque soit de ne pas permettre à la concurrence de s exprimer pleinement soit de susciter des offres économiquement non maîtrisés. Force est de constater que l objet «économie d énergie» est un objet complexe. En effet, le seul moyen de convenir du bon niveau de réduction des consommations d énergie et des bons choix techniques est d arbitrer entre différents scénarios, de dialoguer et de choisir ou non de s engager dans une réduction volontariste, le point d économie supplémentaire pouvant avoir un coût marginal sensiblement supérieur au coût moyen. La procédure de dialogue compétitif est donc celle qui semble la plus pertinente lorsque que les seuils de procédure formalisée sont franchis, voire volontairement en-deçà des seuils.