Session du Conseil Justice et affaires intérieurs Bruxelles, 5 décembre 2014

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1 Conseil de l'union Européenne PRESSE FR CONCLUSIONS DU CONSEIL Bruxelles, le 5 décembre 2014 Enseignements à tirer de l'expérience du Conseil en matière d'évaluation Schengen et sur le rôle et les responsabilités futurs du Conseil dans le cadre du nouveau mécanisme Session du Conseil Justice et affaires intérieurs Bruxelles, 5 décembre 2014 Le Conseil a adopté les conclusions suivant: "Le Conseil de l'union européenne prend acte du document de synthèse intitulé "enseignements à tirer de l'expérience du Conseil en matière d'évaluation Schengen", figurant en annexe, qui offre un aperçu des résultats, de l'expérience et de l'expertises accumulés au cours de quinze années de travaux dans le cadre des évaluations Schengen. Le Conseil souligne l'importance que revêtent la confiance mutuelle entre les États membres, la coopération sur un pied d'égalité et l'évaluation par les pairs, tous ces éléments étant et devant continuer d'être les moteurs du succès à long terme du système d'évaluation de Schengen. Par conséquent, le Conseil se félicite que la nouvelle répartition des compétences et des responsabilités prévue par le règlement (UE) n 1053/2013 garantisse la pérennité de ce niveau élevé de confiance mutuelle. Dans ce contexte, le Conseil réaffirme les obligations et les responsabilités qui lui incombent en vertu du nouveau règlement, et notamment celles qui relèvent de ses structures de travail, comme l'indique la synthèse qui figure à l'annexe. Le Conseil se félicite que la Commission compte traiter et gérer comme il se doit, dans le contexte du nouveau mécanisme, toutes les questions importantes encore en suspens après l'achèvement le 27 novembre 2014, de toutes les évaluations menées dans le cadre du deuxième mandat. Il invite la Commission à tirer pleinement parti de l'expérience acquise au sein des structures du Conseil en ce qui concerne la réalisation des évaluations Schengen et engage la Commission à fournir au Conseil, en temps utile, tous les éléments d'appréciation nécessaires à des fins d'analyse, comme prévu dans le cadre législatif, ce qui lui permettra de s'acquitter comme prévu des missions que lui attribue le nouveau mécanisme. Compte tenu de ses conclusions du 8 mars , le Conseil invite le Coreper, avec le soutien des instances préparatoires concernées, à engager les discussions techniques préalables nécessaires en ce qui concerne le fonctionnement de l'espace Schengen avant les discussions politiques qui doivent intervenir à ce sujet au niveau ministériel. 1 Conclusions du Conseil concernant l'établissement de lignes directrices en vue du renforcement de la gouvernance politique dans le cadre de la coopération Schengen grâce à des discussions politiques au niveau ministériel. Service de presse - Secrétariat général du Conseil Rue de la Loi B-1048 BRUXELLES - Tél.: +32 (0) press.office@consilium.europa.eu - 1/10

2 À cet égard, le Conseil salue les travaux effectués par la Commission pour élaborer les rapports semestriels destinés au Parlement européen et au Conseil sur le fonctionnement de l'espace Schengen, qui constituent un outil important pour préserver le bon fonctionnement de l'espace Schengen. Le Conseil encourage la Commission à étoffer encore ces rapports afin de mettre en lumière de façon encore plus concrète les questions qu'elle juge le plus importantes en vue d'une discussion politique. Le Conseil invite la Commission à diffuser ces rapports en temps utile pour que des discussions politiques puissent intervenir au niveau ministériel. ANNEXE: "Enseignements à tirer de l'expérience du Conseil en matière d'évaluation Schengen" 2/10

3 ANNEXE Enseignements à tirer de l'expérience du Conseil en matière d'évaluation Schengen Pour conclure sur les quinze années écoulées depuis l'intégration de Schengen dans l'ue Introduction Le 27 novembre 2014, la responsabilité du système d'évaluation de Schengen aura été transférée aux États membres et à la Commission 2, ce qui met fin à 15 ans d'évolution du système d'évaluation de Schengen dans le cadre du Conseil. Le Secrétariat général du Conseil a élaboré une synthèse de l'évolution et des résultats d'une initiative qui a débuté dès 1985 sous la forme d'un acte intergouvernemental, les évaluations ayant commencé en 1998, et qui est ensuite devenue une vitrine de l'intégration européenne, grâce au succès de la mise en œuvre de l'une des quatre libertés fondamentales, la libre circulation des personnes au sein de l'union européenne, moyennant l'application de mesures d'accompagnement visant à assurer la sécurité. La présente synthèse propose une brève rétrospective de Schengen, depuis les premiers jours jusqu'à aujourd'hui, puis, plus concrètement, un aperçu des travaux effectués au sein du Conseil, de la manière dont ils ont été réalisés et dont ils ont évolué au fil des ans ainsi que des méthodes et des pratiques de travail du Conseil, et enfin une vue d'ensemble des principales réalisations, y compris le savoir-faire et l'expérience acquis. Elle conclut par une brève présentation du rôle futur du Conseil dans le cadre du nouveau mécanisme. La synthèse sera présentée au Conseil pour information, en même temps que des conclusions du Conseil, afin de marquer la clôture du processus de transfert vers le nouveau mécanisme. Période d'intégration pré-ue En juin 1985, la Belgique, la France, l'allemagne, le Luxembourg et les Pays-Bas ont signé l'accord de Schengen, qui visait à créer un espace de libre circulation en supprimant progressivement les contrôles sur les personnes aux frontières de ces pays. Quoique modeste en apparence, l'accord de 1985 constituait une initiative novatrice et sans précédent car il prévoyait une interprétation entièrement nouvelle de la notion de "liberté géographique" en recensant une série de mesures visant à abolir progressivement les contrôles aux frontières intérieures. 3 Cinq ans plus tard, en 1990, une deuxième étape a été franchie, marquée par la conclusion de la Convention d'application de l'accord de Schengen, qui a établi comment et à quelles conditions l'abolition des contrôles aux frontières pouvait être réalisée en pratique. Une série de mesures d'accompagnement visant à accroître la confiance mutuelle ont été prises afin de renforcer les contrôles aux frontières extérieures et de compenser l'éventuelle baisse de la sécurité pouvant résulter de l'abolition des contrôles internes aux frontières nationales, élément évidemment indispensable lorsqu'un pays est seul responsable de la surveillance d'une frontière extérieure au nom de tous les autres. Les principales mesures compensatoires visant à préserver la sécurité comprenaient l'établissement d'un système commun de partage des informations (système d'information de Schengen, ou SIS), des contrôles harmonisés et renforcés aux frontières extérieures sur la base de critères recensés en commun pour l'entrée sur le territoire de Schengen (qui ont débouché sur le code frontières Schengen 4, auparavant appelé "manuel commun"), des procédures adoptées d'un commun accord pour la délivrance de visas uniformes par les consulats des États membres de Schengen (qui ont débouché sur le code des visas de l'ue 5, auparavant dénommé "instructions En raison de l'entrée en vigueur du règlement (UE) n 1053/2013 du Conseil du 7 octobre 2013 portant création d'un mécanisme d'évaluation et de contrôle destiné à vérifier l'application de l'acquis de Schengen, JO L 295 du , p. 27. De la même manière, les pays nordiques avaient établi un espace de libre circulation dès 1957 en créant l'union nordique des passeports. Règlement (CE) n 562/2006 Règlement (CE) n 810/2009 3/10

4 consulaires communes") et des manuels, une harmonisation et/ou un alignement de la législation dans un certain nombre de domaines sensibles (armes, trafic de drogues, etc.), un renforcement de la coopération policière, notamment transfrontalière (poursuites et surveillance), ainsi qu'une simplification et un renforcement de la coopération entre autorités judiciaires en matière pénale. Le principal défi que devaient relever les fondateurs de l'espace Schengen était de trouver le juste équilibre entre liberté et sécurité. Face à cette question fondamentale, il a été admis qu'il fallait trouver un accord sur un certain nombre de mesures réglementaires et opérationnelles communes, par exemple en ce qui concerne l'immigration illégale de ressortissants de pays tiers. Cet effort multilatéral en matière de sécurité intérieure a représenté une innovation de première importance dans la période de l'avant-maastricht. Pour la première fois, un groupe de pays ont entrepris un exercice commun de rapprochement législatif et opérationnel afin de développer et de renforcer la coopération dans le cadre d'une perspective réellement européenne. Même si ce n'est qu'en 1995 que l'abolition des contrôles aux frontières intérieures a réellement eu lieu entre les sept (à l'époque) pays partenaires, on ne saurait surestimer la nature avant-gardiste de l'instrument, son utilité pratique ainsi que l'attractivité de "l'espace Schengen" pour un nombre croissant d'autres pays européen. À la suite de l'abolition des contrôles aux frontières intérieures, intervenue en 1995, entre les cinq pays de départ plus le Portugal et l'espagne, l'italie et l'autriche ont rapidement suivi en , la Grèce en 2000, le Danemark, la Finlande, la Suède, l'islande et la Norvège 6 en 2001, un nombre de pays sans précédent en 2007 (la République tchèque, l'estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la Slovénie et la Slovaquie), puis la Suisse en et enfin le Liechtenstein en La décision du Conseil relative à la pleine application de l'acquis de Schengen à la Bulgarie et à la Roumanie est en attente, à la suite des évaluations dont ces deux pays ont fait l'objet en 2007 et 2011 et des conclusions adoptées ensuite par le Conseil sur l'achèvement de ces évaluations. Par décision du Comité exécutif de Schengen 8 (SCH/Com-ex (98) 26 rév. déf.), plus connue sous le nom de "mandat", une "Commission permanente d'évaluation et d'application de Schengen" a été créée en 1998: afin de vérifier si toutes les conditions préalables étaient réunies avant de mettre en œuvre la convention dans un État candidat à l'adhésion à Schengen (ce qu'on appelle les évaluations menées dans le cadre du premier mandat); et afin de veiller à la bonne application de l'acquis de Schengen par les États qui mettent déjà en œuvre la convention, notamment en recensant les lacunes et en proposant des solutions (ce qu'on appelle les évaluations menées dans le cadre du deuxième mandat) En , les pays nordiques ont négocié collectivement leur adhésion à Schengen. Le Danemark, la Finlande et la Suède ont alors signé la Convention de Schengen en tant qu'états membres de l'ue, tandis que des accords d'association ont été établis avec l'islande et la Norvège, qui ne sont pas des États membres de l'ue. Ces actes ont ensuite été remplacés par des accords plus détaillés à la suite de l'intégration de Schengen dans l'ue. Par la suite, ces pays ont été rejoints par deux autres États non membres de l'ue, la Suisse et le Liechtenstein, et ces quatre pays participent désormais pleinement à Schengen en tant que pays associés et font partie du Comité mixte (Comix) créé en 1999 (JO L 176 du ). Les demandes présentées par le Royaume-Uni et l'irlande en vue d'une participation partielle à Schengen ont été approuvées en 2000 et en 2002 respectivement. L'évaluation de Chypre a commencé mais n'est pas encore terminée. L'adhésion à part entière de la Croatie, membre de l'union européenne depuis 2013, interviendra en temps opportun si les résultats de l'évaluation portant sur la mise en œuvre correcte de l'ensemble de l'acquis de Schengen sont jugés positifs. Il s'agissait de la structure de prise de décision au niveau ministériel jusqu'à ce que Schengen soit intégré à l'ue. Après quoi, c'est le Conseil qui s'est chargé de ce rôle. 4/10

5 Le traité d'amsterdam de 1999 a marqué la fin de la nature intergouvernementale de Schengen en intégrant l'acquis dans le cadre juridique de l'ue: l'article 8 du Protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'union européenne prévoyait que l'acquis devait être intégralement appliqué par tous les États candidats à l'adhésion, pour partie au moment de l'adhésion (mesures de la première catégorie) et pour la partie restante à la suite d'une décision du Conseil intervenant après une évaluation positive (mesures de la deuxième catégorie). Le rôle du Comité exécutif a été repris par le Conseil et celui de la Commission permanente a été attribué au groupe de travail du Conseil "Évaluation de Schengen", ensuite devenu le groupe "Affaires Schengen" (Évaluation de Schengen) (ci-après dénommé "le groupe"). Ainsi, une expérience qui avait été lancée en dehors du cadre institutionnel européen en est rapidement devenue l'un des piliers. Après l'intégration: les méthodes de travail de l'ère de l'ue et leur évolution 1) Sur le plan juridique Aux fins de l'évaluation, des équipes d'experts des États membres Schengen accompagnés d'un représentant du Secrétariat général du Conseil et d'un observateur de la Commission se sont rendus à intervalles réguliers dans les pays afin d'évaluer la conformité avec l'accord de Schengen en ce qui concerne le contrôle aux frontières aériennes, terrestres et maritimes, la coopération policière, la protection des données, la délivrance de visas ainsi que le fonctionnement du système d'information Schengen (SIS) et des bureaux SIRENE 9. Cette "évaluation par des pairs" se trouve au cœur du système. L'élaboration de normes communes est une chose, leur application en est une autre. La protection d'une frontière extérieure par un seul pays au nom de tous implique un degré élevé de confiance mutuelle et de transparence. Le meilleur moyen de vérifier si cette confiance collective existe et est justifiée consiste en effet à faire appel à des experts qualifiés de plusieurs pays, ayant une expérience pratique, pour vérifier ensemble qu'un pays donné mérite cette confiance - et reçoit les orientations nécessaires s'il rencontre des difficultés. Les évaluations ont été menées selon un ordre et un calendrier précis, élaborés par le Secrétariat général du Conseil avec le trio de présidences et approuvés par le groupe de travail. Elles ont fourni une présentation détaillée de toutes les questions pratiques concernant les évaluations individuelles. Les évaluations elles-mêmes étaient fondées sur les réponses à un questionnaire détaillé établi par le Secrétariat du Conseil et le groupe de travail, et approuvé par le Conseil, ainsi que sur des visites sur place. Les constatations sont exposées dans les rapports. Outre l'identification des difficultés et des lacunes, les équipes d'experts ont élaboré des recommandations et des propositions d'amélioration, en recensant, le cas échéant, les bonnes pratiques en matière de mise en œuvre de l'acquis. Les rapports, après leur diffusion dans tous les États membres, ont été examinés et adoptés par le groupe de travail, puis soumis au Comité mixte pour examen et au Conseil pour approbation. Ce processus a donné lieu, dans le cas des nouveaux États membres, à une décision du Conseil supprimant les contrôles aux frontières intérieures ou, pour les États déjà membres de l'espace Schengen, à des conclusions du Conseil. Les États membres ont ensuite engagé un exercice de suivi afin d'essayer de remédier aux lacunes constatées, processus suivi de près par le groupe de travail et le Conseil, qui a abouti à l'élaboration de "rapports de suivi", également distribués aux États membres, ainsi que de "conclusions du Conseil sur le suivi". 9 Le SIS est une base de données utilisée par les États membres Schengen pour conserver et diffuser des informations concernant des personnes physiques et des objets, à des fins de sécurité nationale, de contrôle aux frontières ou à des fins répressives. Une deuxième version technique de ce système, SIS II, a vu le jour le 9 avril 2014 sous la responsabilité de la Commission européenne. Le Bureau SIRENE (Supplementary Information REquest at the National Entries) est l'autorité responsable, dans chaque État membre, de la partie nationale du SIS; normalement, ils relèvent tous deux d'une structure de commandement nationale. 5/10

6 2) Dans la pratique L'unique défi majeur auquel le Conseil a été confronté après l'intégration Schengen a été l'évaluation, en , de la République tchèque, de l'estonie, de la Hongrie, de la Lettonie, de la Lituanie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie. Tandis que jusqu'alors, deux à quatre États membres par an faisaient l'objet d'une évaluation, chacun dans cinq à sept domaines en fonction de l'existence de frontières maritimes et/ou terrestres en plus des frontières aériennes, la vague d'adhésion de 2004 a donné lieu, pour la seule année 2006, au nombre sans précédent de cinquante-huit missions d'évaluation. Les nombreux enseignements qui ont été tirés au cours de cette période ont permis de procéder à un examen approfondi des méthodes de travail à différents moments et de diverses manières afin de rendre le système d'évaluation plus efficace, équitable et transparent tout en garantissant l'égalité de traitement. Les principaux changements intervenus concernent la programmation, les questionnaires, le nombre et le type d'experts, la formation, l'établissement des rapports et le suivi. Ce processus ainsi que les améliorations qu'il a permis d'apporter ont ensuite abouti à l'élaboration du très utile "Guide pratique relatif aux évaluations de Schengen - Recommandations à l'intention des pays évalués et des experts qui réalisent les évaluations" 10, à l'initiative de la présidence tchèque en ) Vers un nouveau mécanisme d'évaluation Les éléments nouveaux ayant une incidence sur le fonctionnement de l'espace Schengen et accentuant la pression en vue d'une adaptation du processus d'évaluation sont les suivants: l'invitation, faite par le Conseil européen dans le programme de La Haye pour renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l'union européenne, à "présenter, dès que les contrôles aux frontières intérieures auront été supprimés, une proposition visant à compléter le mécanisme d'évaluation de Schengen existant par un mécanisme de surveillance associant pleinement les experts des États membres, et prévoyant notamment des inspections inopinées" 11 ; le traité de Lisbonne, en 2009, en vertu duquel la plupart des dossiers relevant du domaine de la justice et des affaires intérieures ont été soumis à la procédure législative ordinaire avec un vote à la majorité qualifiée et une compétence pleine et entière de colégislateur pour le Parlement européen, et qui comprenait une base juridique spécifique concernant l'évaluation par des pairs dans ce domaine (article 70 du traité sur le fonctionnement de l'union européenne); la pression migratoire accrue aux frontières extérieures dans le contexte du "printemps arabe", qui a entraîné des réactions en chaîne ayant amené le Conseil européen de juin 2011 à inviter la Commission à soumettre une proposition de "mécanisme (...) qui permette de faire face à des circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de Schengen" Doc. 9468/2/09 REV 2. Le programme de La Haye: renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l'union européenne (JO C 53 du 3 mars 2005, p. 1 à 14). Le Conseil a réitéré sa demande en juin 2010 (conclusions du Conseil sur la communication de la Commission intitulée "Mettre en place un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens européens - Plan d'action mettant en œuvre le programme de Stockholm") 6/10

7 En conséquence, la Commission a présenté une communication sur la gouvernance de Schengen ainsi qu'une proposition modifiée de règlement relatif au mécanisme d'évaluation de l'acquis de Schengen et une modification du code frontières Schengen 12. Au terme de longues négociations, le règlement (UE) n 1053/2013 du Conseil a été adopté le 7 octobre 2013, et son entrée en vigueur opérationnelle était prévue pour le 27 novembre Le règlement réaffirme que les États membres, en collaboration avec la Commission, procèdent à une évaluation objective et impartiale de la mise en œuvre des politiques de l'union dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice et charge ainsi la Commission et le comité Schengen de certaines des tâches auparavant accomplies par la commission permanente et le groupe de travail, respectivement. La responsabilité de la mise en œuvre du mécanisme d'évaluation et de contrôle est partagée entre les États membres et la Commission tandis que le Conseil, ayant un accès aux éléments d'appréciation nécessaires, continue à assumer l'entière responsabilité pour ce qui est de l'adoption des recommandations formulées en réponse aux constatations faites pendant l'évaluation et exposées dans les rapports d'évaluation. Pour renforcer l'efficacité de l'évaluation à l'étape de mise en œuvre et de suivi, point faible du processus précédent, le législateur introduit le nouveau concept de plan d'action que l'état membre évalué doit présenter au Conseil et à la Commission dans certains cas précis. Regard rétrospectif: les principales réalisations Avec l'élaboration de méthodes de travail et l'amélioration de la gestion du système, le processus d'évaluation Schengen est devenu de plus en plus efficace et efficient. Grâce aux diverses initiatives du Secrétariat général du Conseil et des États membres, plusieurs améliorations de la méthodologie ont été approuvées et introduites au fil des ans. Ces améliorations sont notamment les suivantes: un programme standard clair et uniforme; une limitation du nombre d'experts participant aux évaluations; une liste d'exigences pour les évaluateurs (évaluation des qualifications, tableau d'expertise); des sessions de formation ciblée pour les évaluateurs; un questionnaire standardisé; un canevas de rapport standardisé; une procédure de suivi standardisée. L'une des réalisations les plus appréciables à cet égard et un acquis à part entière sur lequel fonder les évaluations à venir a été la compilation de l'acquis non contraignant sous la forme du "Catalogue de recommandations pour l'application correcte de l'acquis de Schengen et de meilleures pratiques", un recueil consolidé des meilleures pratiques rencontrées au cours de tous les types d'évaluations, y compris dans le cadre du concept de gestion intégrée des frontières. 12 Le 9 mars 2009, la Commission a présenté au Conseil sa (première) proposition de règlement du Conseil portant création d'un mécanisme d'évaluation destiné à contrôler l'application de l'acquis de Schengen, ainsi qu'une proposition de décision du Conseil portant création d'un mécanisme d'évaluation destiné à contrôler l'application de l'acquis de Schengen. Le Parlement européen a émis un avis négatif sur les deux propositions dans le cadre d'une résolution et a invité la Commission à représenter une nouvelle proposition législative que le Parlement européen adopterait en sa qualité de colégislateur. Le 16 novembre 2010, après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la Commission a présenté une nouvelle proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'un mécanisme d'évaluation destiné à contrôler l'application de l'acquis de Schengen. 7/10

8 De plus, le contexte dans lequel Schengen s'est développé a considérablement évolué au fil des ans, avec la transformation et la refonte d'un grand nombre de mesures d'accompagnement de Schengen en instruments juridiques 13 dont la plupart ont été adoptés par le Parlement européen et le Conseil. Un autre élément essentiel est la mise en place de mécanismes financiers et de solidarité visant à compenser la charge qui pèse sur les pays situés le long des frontières extérieures, avec le soutien de Frontex, de l'agence eu-lisa, du fonds pour la sécurité intérieure "Frontières", du fonds pour la sécurité intérieure "Police" et du fonds européen "Asile et migration". Une réalisation tangible dans le domaine SIS-SIRENE a notamment été le rassemblement en un seul lieu, dans chaque État membres, de tous les bureaux nationaux fournissant un soutien à des services internationaux tels qu'europol, Interpol et SIRENE. La formation s'est également développée de manière significative. Au fil des ans, il a été de mieux en mieux reconnu au sein du groupe que la formation était un aspect essentiel pour assurer la bonne mise en œuvre de l'acquis de Schengen et l'efficacité du processus d'évaluation, à la fois pour surmonter difficultés et incompréhensions et créer une culture commune permettant de mieux mettre en œuvre les règles communes. La nécessité de renforcer l'expertise des membres des équipes procédant aux évaluations en leur permettant d'acquérir des connaissances qui dépassent la dimension nationale a conduit à une série de propositions relatives à des sessions de formation dans un certain nombre de domaines, d'abord les frontières puis la coopération policière, le SIS et, aussi, plus récemment, la délivrance des visas. Ces sessions de formation, co-organisées par les États membres, la Commission et des agences (Frontex, CEPOL...), ont été d'abord été organisées dans le cadre d'un projet pilote, en Elles ont maintenant lieu à intervalles plus réguliers, en raison de leur succès considérable et des excellents résultats qu'elles ont produits, et nous disposons désormais d'évaluations plus professionnelles et de rapports de grande qualité assortis de recommandations rigoureuses. Avec le recul, ces réalisations resteront une première tentative assez unique lancée par un groupe de pays en vue de procéder à un exercice législatif commun, opérationnel et pratique de coopération et d'harmonisation et de mettre en place des mesures visant à compenser la suppression des contrôles aux frontières intérieures par le développement et le renforcement de la coopération dans un certain nombre de domaines relevant de la justice et des affaires intérieures dans le cadre d'une perspective réellement européenne. La coopération au titre de Schengen est une mise en œuvre, la première en date, la plus tangible et la plus réussie, du principe fondamental de libre circulation des personnes au sein de l'union européenne; elle s'appuie sur deux éléments cruciaux, la solidarité et la confiance mutuelle, qui sont des principes essentiels dans de nombreux domaines d'action au sein de l'union européenne. "Schengen" a parcouru un long chemin depuis Grâce aux améliorations significatives qui ont été introduites à la faveur de meilleures structures, de résultats de plus grande qualité et d'une efficacité accrue, le domaine de la libre circulation devait connaître le succès avec des contrôles aux frontières extérieures de plus en plus professionnels, une sécurité renforcée et une coopération plus intense dans les pays tiers, permettant ainsi au système d'en arriver au point où le transfert de compétences peut être considéré comme une étape logique, à la fois dans la pratique et institutionnellement. 13 Parmi les principaux instruments concernés, citons le Manuel commun, remplacé par le règlement (CE) n 562/2006 établissant le code frontières Schengen et le manuel pratique y relatif, les Instructions consulaires communes (ICC), remplacées par le règlement (CE) n 810/2009 établissant un code communautaire des visas et les manuels y relatifs, le règlement (CE) n 539/2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures, le Système d'information sur les visas (VIS), le Système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II), ainsi que le développement de différentes formes de coopération policière nouvelles. 8/10

9 Les résultats considérables et les grands succès des quinze dernières années démontrent également que l'approche coopérative du Conseil a vraiment fait la différence. Les fondements en reposent fermement sur la confiance mutuelle, la coopération sur un pied d'égalité et l'évaluation par les pairs, plutôt que sur une approche descendante fondée sur la réprimande et la punition. Ces éléments, qui ont conduit à l'acceptation des conseils et à une volonté de changement de la part du pays évalué, les pairs étant disposés à jouer un rôle d'orientation si nécessaire, doivent continuer d'être les moteurs du succès à long terme du système d'évaluation de Schengen. Perspectives d'avenir: de nouveaux défis pour le Conseil et son groupe "Affaires Schengen" 1) Sur le plan juridique Les futures responsabilités du Conseil découlent du nouveau règlement. L'article 15 définit la procédure par laquelle le Conseil adopte, sur proposition de la Commission, les recommandations quant aux mesures correctives destinées à remédier à tout manquement constaté dans les rapports d'évaluation. Le motif pour conférer ces compétences d'exécution au Conseil est, comme l'indique le considérant 11, de renforcer la confiance mutuelle, d'assurer une meilleure coordination entre les États membres au niveau européen et d'accroître la pression et la solidarité entre pairs. Les compétences du Conseil contribuent à l'efficacité de la mise en œuvre concrète des politiques de l'union européenne et à l'amélioration de la gouvernance au travers de discussions politiques au niveau ministériel sur le bon fonctionnement de l'espace Schengen. Ces compétences d'exécution visent aussi à tenir compte du caractère potentiellement sensible sur le plan politique des recommandations. L'article 16 prévoit aussi que le Conseil est associé au suivi des recommandations qu'il a adoptées (voir en particuliers les paragraphes 1, 2, 6 et 7). L'article 1 er prévoit, en liaison avec l'article 23, paragraphe 2, que l'ancien mécanisme continuera de s'appliquer jusqu'au 1 er janvier 2016 pour ce qui est des procédures d'évaluation des États membres qui ont déjà commencé le 26 novembre 2013 (c'est-à-dire pour le Royaume-Uni et Chypre). Plusieurs types d'informations sont communiquées au Conseil, conformément à l'article 5, paragraphe 1 (transmission du programme d'évaluation pluriannuel), à l'article 6, paragraphe 2 (transmission de la première section du programme d'évaluation annuel), à l'article 7, paragraphe 1 (transmission des analyses des risques de Frontex), à l'article 20 (rapport complet annuel relatif aux évaluations conduites) et à l'article 22 (présentation du rapport de réexamen). 2) Dans la pratique La question de l'avenir du groupe "Affaires Schengen" (Évaluation de Schengen), notamment en termes de rôle, de tâches et d'étendue de son mandat, a été abordée à plusieurs reprises par le groupe lui-même. La présidence et le Secrétariat général du Conseil ont noté concernant ce point que les mandat et format actuels ne nécessitent pas de révision immédiate dans la mesure où les tâches du groupe seront exercées par le groupe "Affaires Schengen", dans sa formation "Évaluation de Schengen" le cas échéant. Pour ce qui est des tâches futures, le groupe traitera toutes les questions apparaissant dans le cadre du nouveau règlement, comme indiqué ci-dessus, après l'achèvement des évaluations menées dans le cadre du deuxième mandat, le 27 novembre Le Conseil invitera la Commission à gérer, dans le contexte du nouveau mécanisme, toutes les questions importantes qui pourraient rester en suspens au-delà de cette date. 9/10

10 Plus précisément, comme mentionné ci-dessus, il est rappelé que le Conseil continuera d'assumer l'entière responsabilité pour ce qui est de l'adoption des recommandations formulées en réponse aux constatations exposées dans les rapports d'évaluation. Il s'ensuit que le groupe devrait avoir accès, en temps utile, aux rapports d'évaluation et aux autres éléments d'appréciation pertinents lui permettant de procéder à une analyse approfondie afin de s'acquitter de ses missions comme prévu. Dans une perspective plus large et eu égard aux conclusions du Conseil du 8 mars 2012 concernant l'établissement de lignes directrices en vue du renforcement de la gouvernance politique dans le cadre de la coopération Schengen grâce à des discussions politiques au niveau ministériel, le groupe peut et devrait jouer un rôle important par la tenue de discussions techniques en ce qui concerne le fonctionnement de l'espace Schengen, notamment sur la base des rapports semestriels adressés par la Commission au Parlement européen et au Conseil sur ce sujet. Cela permettrait de préparer utilement les discussions politiques au niveau ministériel, en permettant aux ministres et à la Commission de bénéficier pleinement de l'expertise et de l'expérience que le groupe a acquis, par l'intermédiaire de ses membres, en quinze ans de travaux consacrés aux évaluations Schengen. * Il a été proposé de prendre note de toutes ces réalisations dans des conclusions du Conseil et de confirmer les responsabilités et les missions du groupe dans le cadre du nouveau mécanisme. En effet, ce qui précède montre clairement que certaines activités incomberont au Conseil, dans le cadre d'un groupe "Affaires Schengen" qui sera chargé des tâches difficiles qui résulteront de la modification du cadre juridique et, plus généralement, de la mise en œuvre du nouveau système de gouvernance Schengen." 10/10