LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER. des collectivités QUESTIONS

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1 Cahier n 31 - Janvier N o QUESTIONS LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER des collectivités De 1 à 10 COMPOSITION Définitions. Domaine public et domaine privé. Droits réels, servitudes P. III De 11 à 27 ACQUISITION Les procédures. Préemption et expropriation. VEFA P. VI De 28 à 42 CESSION Liberté d aliéner et domaine public. Communes de moins de habitants P. X De 43 à 50 LOCATION Baux d habitation, emphytéotiques, commerciaux. Concessions P. XIV

2 Bibliographie «Collectivités locales. Ventes immobilières» de S. Caudal et P. Yolka, JurisClasseur Propriétés publiques, Fasc. 88 «Expropriation et préemption» de R. Hostiou et J.-F. Struillou, 3 éd. Litec 2007 «Le domaine privé des collectivités locales» de C. Mondou, coll. «Dossier d experts» n 533, éd. Territorial 2007 «Lamy Droit public des affaires 2009», de L. Rapp et P. Terneyre Code général de la propriété des personnes publiques «Guide pratique» par L. Vidal (dir.), éd. Weka 2009 «Collectivités locales. Le renouveau contractuel», 97 Congrès des Notaires de France, ACNF 2001 Les références Code général des collectivités territoriales (éd. Le Moniteur, Dalloz, Litec) Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) Code général des collectivités territoriales (CGCT) Guide pratique d utilisation du Code général de la propriété des personnes publiques, mars 2008, Ministère de l Intérieur - DGCL Principal actionnaire : Groupe Moniteur Holding. Société éditrice : Groupe Moniteur SAS au capital de euros. RCS : Paris Siège social : 17, rue d Uzès Paris cedex 02. Numéro de commission paritaire : 1008 T ISSN : Président / Directeur de la publication : Eric Licoys - Directeur général : Guillaume Prot. Impression : Imprimerie de Champagne, ZI Les Franchises, Langres - Dépôt légal : janvier II Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010

3 DE 1 À 10 COMPOSITION LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DES COLLECTIVITÉS par Damien Dutrieux, consultant au CRIDON Nord-Est et maître de conférences associé à l université de Valenciennes «Les fonctions de propriétaire ( ) consistent à acquérir, à céder, à prendre à bail, à tenir le recensement des propriétés de l Etat, à élaborer et à négocier les conventions d utilisation ainsi qu à assumer l entretien qui incombe au propriétaire» (circulaire du 16 janvier 2009 du Premier ministre aux préfets de région et de département, relative à la politique immobilière de l Etat). Ces mêmes impératifs s appliquent aux collectivités. Ce «50 questions» rappelle les règles de gestion de leur patrimoine immobilier. 1 2 De quoi le patrimoine immobilier des collectivités territoriales se compose-t-il? Les immeubles appartenant aux collectivités connaissent deux régimes totalement distincts à l exception d un point commun résidant dans le caractère insaisissable (les procédures d exécution ne peuvent s exercer sur des biens appartenant à des personnes publiques). Certains biens appartiennent au domaine public et sont dès lors inaliénables et imprescriptibles et voient leur régime particulièrement marqué par le droit public. Les autres relèvent du droit privé de la collectivité et empruntent une grande partie de leur régime au droit commun, même si des particularités liées à la qualité de personne publique de leur propriétaire demeurent. Existe-il un recensement général du patrimoine immobilier des collectivités territoriales? A l instar de l Etat (qui a toutefois entrepris de le réaliser), il n existe pas à proprement parler de recensement des biens des collectivités territoriales. Toutefois, en application de la circulaire du 12 février 1996 relative à l article 11 de la loi n du 8 février 1995 concernant les opérations immobilières réalisées par les collectivités territoriales et certains de leurs établissements publics, les collectivités, au moment de l approbation du compte administratif, doivent dresser un bilan des acquisitions et des cessions effectuées au cours de l année. Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010 III

4 DE 1 À 10 COMPOSITION L immeuble de bureau Il appartient nécessairement au domaine privé de la collectivité, sauf s il constitue le siège de cette dernière. 3 Comment le domaine public des collectivités territoriales est-il qualifié? Le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) vient définir les domaines public et privé. Le domaine public d une collectivité est constitué des biens lui appartenant et qui sont soit affectés à l usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu en ce cas ils fassent l objet d un aménagement indispensable à l exécution des missions de ce service public (mairie, école, église, équipements sportifs, hôpitaux, maison de retraite ). Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques qui, concourant à l utilisation d un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable. 4 Comment le domaine privé des collectivités territoriales est-il qualifié? L article L du CG3P précise que font partie du domaine privé les biens qui ne relèvent pas du domaine public. Ce même texte précise qu il en va notamment ainsi des réserves foncières et des biens immobiliers à usage de bureaux, à l exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public (le code a étendu ici à toutes les personnes publiques une exception prévue seulement pour l Etat et ses établissements publics depuis l ordonnance du 19 août 2004). Par ailleurs, est expressément indiqué (art. L du CG3P) que font également partie du domaine privé, les chemins ruraux et les bois et forêts des personnes publiques relevant du régime forestier. 5 La présence d un numéro de cadastre permet-elle de présumer la présence du domaine privé? Le domaine public peut ou non connaître des numéros de cadastre sans que ce numérotage ne laisse présumer une appartenance au domaine privé. D ailleurs, quand sont constituées des servitudes sur le domaine public, les impératifs de la publicité foncière imposent à la collectivité que soient attribués des numéros de cadastre afin que soit parfaitement déterminée la partie de l immeuble concernée par cette servitude. C est au contraire l absence de numéro de cadastre qui va présumer la présence du domaine public. 6 Un bien peut-il entrer dans le domaine public sans une procédure de classement? Alors que la sortie du domaine public nécessite obligatoirement un acte de déclassement l entrée d un bien dans le domaine public n est conditionnée qu à l affectation au service public ou à l usage du public. IV Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010

5 DE 1 À 10 COMPOSITION 7 Existe-t-il encore une domanialité publique accessoire? Un bien qui, sans directement posséder les qualités faisant de lui un bien appartenant au domaine public, pouvait néanmoins recevoir cette qualification parce qu il constituait l accessoire d un bien du domaine public. Désormais, le CG3P limite les hypothèses de qualification par accessoire en imposant qu il s agisse de «l accessoire indissociable» d un bien du domaine public, cette précision étant censée limiter les hypothèses de domanialité publique accessoire. 8 Pourquoi permet-on de fonder des droits réels sur le domaine public? Instituée tout d abord pour les collectivités en 1988, la possibilité de concéder des droits réels (jusqu en 1996 exclusivement par le bail emphytéotique et depuis par de simples autorisations d occupation), c est-à-dire permettre une propriété des constructions réalisées par l occupant du domaine public, a pour principal but de permettre l obtention de prêts bancaires garantis par des privilèges inscrits sur ces constructions. 9 Peut-on instituer des servitudes sur le domaine public? La possibilité de constituer des servitudes sur le domaine public se voit limiter aux nécessités de l affectation puisqu en application de l article L du CG3P, ces servitudes ne sont possibles que «dans la mesure où leur existence est compatible avec l affectation de ceux de ces biens sur lesquels ces servitudes s exercent». Bien que non expressément prévue par le code, l indemnisation de la servitude en cas de modification de l affectation la rendant incompatible paraît envisageable. Cette possibilité de constituer des servitudes va surtout encadrer ce que l on qualifie de division en volumes d immeubles bâtis, c est-à-dire la possibilité de faire coexister sur le même immeuble domaine public et propriété privée sans copropriété (un centre commercial au-dessus d un parking public par exemple). 10 Que doit-on entendre par modernisation de la gestion et valorisation des patrimoines publics? Selon le rapport au président de la République relatif à l ordonnance n du 21 avril 2006 relative à la partie législative du Code général de la propriété des personnes publiques, en termes de modernisation de la gestion patrimoniale et de valorisation économique du domaine public, deux orientations ont principalement été suivies : elles visent à fluidifier la gestion du patrimoine immobilier et à moderniser le régime de l occupation du domaine public. Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010 V

6 DE 11 À 27 ACQUISITION 11 Quelles sont les procédures d acquisition forcée dont peuvent bénéficier les collectivités? Ces procédures sont : l expropriation, la préemp tion, l acquisition des biens sans maître, la déclaration de parcelles en état d abandon (art. L du CGCT), l acquisition des voiries ouvertes à la circulation du public des groupes d habitations (art. L du Code de l urbanisme), ainsi que les participations en nature prévues dans le Code de l urbanisme (art. L et L ). 12 Les collectivités peuvent-elles déclencher de leur propre initiative une expropriation? Non. Le pouvoir d exproprier un bien n appartient qu à l Etat et la déclaration d utilité publique, indispensable à la mise en œuvre d une procédure d expropriation, est l œuvre du préfet voire, dans certaines hypothèses, du gouvernement. Ainsi, la collectivité doit au préalable solliciter du préfet l adoption des arrêtés déclarant l utilité publique et la cessibilité des terrains concernés. Avant l importante loi du 13 août 2004, il en était de même de la procédure d acquisition de l article L du Code de l urbanisme, procédure que peuvent désormais déclencher seules les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de voirie. 13 Quels sont les droits de préemption à la disposition des collectivités locales? Les collectivités territoriales peuvent bénéficier à titre principal ou comme délégataires de l ensemble des droits de préemption immobiliers du Code de l urbanisme, qu il s agisse de la zone d aménagement différé créée par le préfet, du droit de préemption urbain institué dans les communes couvertes par un plan local d urbanisme ou une carte communale, ou du droit de préemption du conseil général dans les espaces naturels sensibles (la commune dispose en la matière d un droit de substitution). Depuis la loi du 4 août 2008, le droit de préemption sur les fonds et baux commerciaux a été étendu aux terrains portant ou susceptibles de porter des commerces entre 300 et m² ; toutefois, seule la commune peut instaurer un périmètre de sauvegarde du commerce de proximité et exercer ce droit de préemption. 14 L acquisition par préemption entraîne-t-elle les mêmes effets qu une acquisition dans le cadre d une expropriation? Non. L ordonnance d expropriation éteint à sa date, selon l article L.12-2 du Code de l expropriation, tous les droits réels et personnels sur l immeuble ; il en est de même de la vente amiable postérieure à l adoption de la déclaration d utilité publique ou de la vente antérieure à ladite déclaration pour laquelle le juge de l expropriation aura rendu une ordonnance de donner acte. Un tel effet n est pas attaché à la décision de préemption qui n aura pour conséquence que de transférer la propriété du bien ou constituer une proposition d acquisition. Si des locataires occupent l immeuble et que le bail est indiqué dans la déclaration d intention d aliéner, le titulaire du droit de préemption devient le nouveau bailleur lors de la formation de la vente. VI Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010

7 DE 11 À 27 ACQUISITION 15 Quelles collectivités peuvent revendiquer les biens sans maître? Depuis la loi du 13 août 2004, les communes sont compétentes pour mettre en œuvre la procédure destinée à l acquisition des biens présumés sans maître. Cette procédure, régie par l article L du CG3P, implique que soit adopté un premier arrêté présumant le bien sans maître, une délibération du conseil municipal (avant la fin d un délai de six mois suivant l arrêté) puis un arrêté incorporant le bien dans le domaine communal. 16 Comment acquérir les voies privées ouvertes à la circulation? L article L du Code de l urbanisme prévoit, à l issue d une procédure impliquant une enquête publique à la charge de la commune, d acquérir les voiries des groupes d habitations résultant d un lotissement mais également d un permis de construire valant autorisation de division. La convention de rétrocession des voiries conclue avec l autorité responsable du plan local d urbanisme, antérieurement à la délivrance du permis d aménager, aura les mêmes conséquences et permettra sans enquête publique le transfert des voies dans le domaine public de la commune. Immeubles abandonnés. Parallèlement au régime des biens sans maître, existent d autres procédures qui sont celles applicables aux successions en déshérence dont la propriété revient à l Etat, à la déclaration de parcelle en état d abandon et à la déclaration d abandon de l article 1401 du Code général des impôts. 17 Quelles sont les particularités en matière d acquisition d emplacements réservés? Pour les emplacements réservés, le Code de l urbanisme ouvre au propriétaire la faculté de mettre en demeure d acquérir le bénéficiaire de l emplacement (art. L du Code de l urbanisme). Passé le délai d un an ouvert pour l obtention d un accord amiable, et à défaut d un tel accord, le propriétaire et la collectivité disposent d un délai de trois mois pour saisir le juge de l expropriation, délai après lequel le juge peut toujours être saisi pour fixer le prix et transférer la propriété de l emplacement. Pour échapper à l acquisition, la collectivité doit avoir fait disparaître l emplacement réservé avant que le juge de l expropriation en statue. 18 Qui est compétent au sein de la collectivité pour acquérir un immeuble à l amiable? Quelle que soit la collectivité concernée ou l établissement public rattaché à la collectivité, c est l organe délibérant qui est nécessairement compétent pour l acquisition ou la cession d un immeuble. La jurisprudence ne reconnaît à l exécutif qu un simple pouvoir de négociation, l engagement d acquérir ne pouvant émaner que de l assemblée délibérante (ou la commission permanente) ou du conseil d administration. En revanche, les droits de préemption peuvent voir leur utilisation déléguée à l exécutif. Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010 VII

8 DE 11 À 27 ACQUISITION 19 Qui est compétent pour signer l acte? C est l exécutif qui est compétent. La mention du nom de la personne n interdit pas à son successeur de signer l acte puisque la personne n est désignée qu en qualité. Cette signature interviendra après l envoi au contrôle de légalité de la décision décidant l acquisition, accompagnée du projet de contrat. 20 L exécutif de la collectivité peut-il déléguer ses pouvoirs concernant la signature de l acte d acquisition? La délégation doit être expressément prévue par les textes (essentiellement le CGCT) ; ainsi, le maire peut déléguer un adjoint pour la signature de l acte (art. L ), mais il ne lui est pas possible de déléguer (par un mandat de droit privé) un clerc du notaire en charge de l acte. 21 Une décision d acquérir adoptée sous un mandat est-elle toujours valable après le renouvellement des élus de la collectivité? Oui. Les décisions des collectivités ne disparaissent pas avec la fin du mandat de ceux qui les ont adoptées. Ainsi, un nouvel organe délibérant est tenu par les décisions prises avant son élection, sauf s il se trouve encore dans le délai de retrait et que la décision adoptée était illégale. 22 Le recours à un notaire est-il obligatoire? Selon l article L du Code général des collectivités territoriales, les maires, les présidents des conseils généraux et les présidents des conseils régionaux, les présidents des établissements publics rattachés à une collectivité territoriale ou regroupant ces collectivités et les présidents des syndicats mixtes sont habilités à recevoir et à authentifier, en vue de leur publication au bureau des hypothèques, les actes concernant les droits réels immobiliers ainsi que les baux, passés en la forme administrative par ces collectivités et établissements publics. Toutefois, il importera d obtenir l accord exprès du cocontractant qui peut exiger que l acte soit passé par-devant notaire. Dans cette hypothèse, l acte sera signé par un adjoint ou un vice-président. VIII Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010

9 DE 11 À 27 ACQUISITION 23 Lorsque la collectivité acquiert à l amiable, doit-elle subir les droits de préemption privés? Dans l hypothèse où l acquisition a lieu à l amiable (sans déclaration d utilité publique) et que le locataire (preneur rural, locataire de la loi du 6 juillet 1989) jouit d un droit de préemption, ce dernier s imposera à la collectivité. En effet, seules les acquisitions par préemption ou expropriation permettent d écarter les droits de préemption institués par le droit privé. 24 La collectivité peut-elle acquérir un immeuble dans lequel se trouve un locataire? Oui. La présence d un locataire ne peut empêcher l acquisition. Toutefois, la personne publique deviendra bailleur et devra respecter les stipulations du bail conclu à l origine par le vendeur. La collectivité, si elle décide d affecter le bien afin de le faire entrer dans son domaine public, sera tenue d indemniser le preneur. 25 La collectivité peut-elle acquérir un bien appartenant à l un de ses élus? S il s agit d un conseiller sans fonction particulière, il suffira qu il ne participe ni aux débats ni au vote pour que l acquisition soit légale (la participation d un conseiller intéressé rend la décision illégale!). Toutefois, s il s agit d un membre de l exécutif, existe le délit de prise illégal d intérêts, sauf pour les communes de moins de habitants pour lesquelles le maire peut conclure avec la commune des conventions de prestation jusqu à euros par an. 26 L avis de France Domaine doit-il être sollicité pour toutes les acquisitions? Si l avis de France Domaine s impose dans tous les cas pour l exercice du droit de préemption en zone où ce droit a été renforcé, il n en est pas de même pour les autres acquisitions où l avis ne doit être sollicité que si le prix de l immeuble, ou la valeur du bien échangé auquel s ajoute une éventuelle soulte, est supérieur à euros. Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010 IX

10 DE 28 À 42 CESSION Prescription acquisitive Le régime de la prescription acquisitive des immeubles peut bénéficier à une collectivité si celleci se comporte, de façon ostensible, comme propriétaire d un immeuble pendant trente ans. 27 Une collectivité peut-elle acquérir un immeuble au moyen d une vente en l état futur d achèvement? Si le recours à la vente en état futur d achèvement (VEFA) pour une acquisition immobilière n est pas interdit aux collectivités, le Conseil d Etat a limité ce recours à de strictes conditions. En effet, l objet de l opération ne doit pas être la construction, même pour le compte de la collectivité, d un immeuble entièrement destiné à devenir sa propriété et conçu en fonction de ses besoins propres (CE, Sect., 8 février 1991, n 57679, Région Midi-Pyrénées). Lot de copropriété acquis en VEFA. L achat d un lot dans une copropriété dont les caractéristiques n ont pas été définies par la personne publique est permis (la copropriété n est nullement interdite aux personnes publiques). 29 La présence dans le domaine privé implique-t-elle toujours une liberté d aliéner? Parmi les biens du domaine privé, certains se trouvent soumis à un régime particulier. Outre les forêts, il importe de relever le régime des chemins ruraux qui bien que faisant partie du domaine privé communal en application des dispositions du CG3P (art. L ) et du Code rural (art. L.161-1), se trouvent soumis à une procédure spéciale d aliénation qui s accompagne d une enquête publique préalable. Cette procédure doit être strictement respectée, le Conseil d Etat interdisant le recours à l échange. Les chemins et sentiers d exploitation, lorsqu ils appartiennent à la collectivité (suite à une procédure de remembrement, par exemple) font également partie du domaine privé mais ne sont pas ouverts à la circulation du public. 28 Tous les biens des collectivités sont-ils aliénables? Non. Les biens du domaine public ne sont aliénables qu entre personnes publiques. Et encore, cette faculté n existe que depuis l entrée en vigueur, le 1 er juillet 2006, du Code général de la propriété des personnes publiques (art. L ). Dans leurs rapports avec les personnes privées, les collectivités ne peuvent aliéner que les biens qui appartiennent à leur domaine privé. Non seulement les biens du domaine public sont inaliénables mais encore ils ne peuvent être prescrits par les personnes privées. Ainsi, à la différence de la collectivité publique qui peut bénéficier du régime de la prescription acquisitive, même si la personne privée s est comportée de bonne foi, pendant trente années, comme propriétaire de l immeuble, ce dernier pourra toujours être revendiqué par la collectivité propriétaire. 30 Comment aliéner un bien qui appartient au domaine public? L immeuble ne peut être vendu que s il appartient au domaine privé. En effet, tant que l immeuble, dont la vente est envisagée, connaît l affecta tion qui induit sa qualification en termes de doma nia lité publique, toute aliénation est prohibée, en application des dispositions de l article L du CG3P, sauf au profit d une personne publique (article L et L ). Dès lors, va importer préalablement à la vente de faire sortir le bien du domaine public, l article L du CG3P prévoyant expressément qu un bien d une personne publique qui n est plus affecté au service public ou à l usager du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l intervention de l acte administratif constatant son déclassement. X Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010

11 DE 28 À 42 CESSION 31 Les collectivités sont-elles tenues d avoir recours à l adjudication pour aliéner leurs immeubles? Non. Les collectivités disposent, contrairement à l Etat, d une liberté contractuelle en matière d opérations immobilières. Cette liberté a été régulièrement rappelée par la jurisprudence, le Conseil d Etat affirmant notamment concernant les communes mais ces solutions s appliquent à toutes les collectivités «qu aucune disposition législative ou réglementaire ne faisait obligation à la commune de donner la préférence au mieux offrant» (CE 12 juin 1987, Commune de Cestas : Rec. CE tables p. 729) et «qu aucune disposition législative non plus qu aucun principe général ne fait obligation à une commune de recourir à l adjudication préalablement à la cession d un bien immobilier lui appartenant» (CE 26 octobre 1994, n , Monier). 32 Le recours à l échange est-il envisageable? Oui. Expressément prévu dans le Code général de la propriété des personnes publiques, l échange s assimile à une double vente. Entre personnes publiques, l échange peut même concerner des biens appartenant au domaine public. En cas de différentiel de valeur entre les biens échangés, celui qui cède le bien ayant la valeur moindre doit verser une somme d argent qualifiée de soulte. 33 La consultation de France Domaine s impose-t-elle systématiquement? Toutes les collectivités sont concernées par cette consultation obligatoire, préalable à la décision d aliéner, à l exception des communes de moins de habitants, expressément exclues par l article L du Code général des collectivités territoriales. L avis est le plus souvent délivré avec un délai de validité. Une décision sur le fondement d un avis périmé est illégale. 34 Le comptable public doit-il systématiquement quittancer le prix? Oui. Les règles de la comptabilité publique interdisent de percevoir de l argent destiné à une personne publique sans posséder la qualité de comptable public, de régisseur ou sous régisseur de recettes. Ainsi, en cas de vente d un immeuble par une collectivité, le comptable est tenu de quittancer le prix et donc d être présent à la signature de l acte quand le paiement est prévu à cette occasion. Demande d avis. A défaut de réponse dans le mois de la demande, la collectivité peut librement fixer le prix de cession. Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010 XI

12 DE 28 À 42 CESSION La cession à l euro symbolique Cette vente au profit de personnes privées ou de personnes publiques intervenant en tant qu opérateurs économiques n est plus possible depuis le 1 er janvier 2005 et la nouvelle rédaction de l article L du CGCT. 35 L aliénation à titre gratuit peut-elle être envisagée? La cession à titre gratuit est exclue lorsque l acquéreur est une personne privée comme l indique l article L du CGCT et le Guide du ministère de l Intérieur relatif au CG3P. Il en est de même des cessions à l euro symbolique, qu il ne faut pas confondre avec des cessions au prix d un euro, l acquéreur prenant des engagements évaluables en argent et constituant une clause augmentative du prix. La question se pose différemment lorsqu il s agit de deux personnes publiques (par exemple la cession de casernes entre les communes et le service départemental d incendie et de secours). Toutefois, les impératifs de valorisation du domaine public semblent s opposer à ces cessions, même entre personnes publiques, en dehors des règles de mise à disposition en cas de transfert de compétences. 36 Peut-on vendre un bien appartenant à la commune au maire de celle-ci? Le délit de prise illégale d intérêts (article du Code pénal) interdit une telle opération à l exception d hypothèse strictement définie dans les communes de moins de habitants. Dans ces communes, les maires, adjoints ou conseillers municipaux délégués ou agissant en remplacement du maire peuvent chacun traiter avec la commune dont ils sont élus pour le transfert de propriété de biens immobiliers dans la limite d un montant annuel de euros. Dans les mêmes communes, les mêmes élus peuvent acquérir une parcelle d un lotissement communal pour y édifier leur habitation personnelle ou conclure avec la commune des baux d habitation pour leur propre logement. 37 Pendant combien de temps la vente d un immeuble du domaine public peut-elle être contestée? En raison de l imprescriptibilité affirmée par le CG3P, la revendication d un immeuble illégalement cédé alors qu il appartient au domaine public peut intervenir à tout moment. Ainsi, la Cour de cassation a annulé une vente intervenue en 1881, en raison de l appartenance du bien au domaine public au jour de la vente précédant la mise en copropriété (Cass. 1 re civ., 25 février 2009, n ). 38 Une collectivité peut-elle céder un bien reçu par donation et pour lequel existait une charge? Comme les autres personnes publiques, les collectivités territoriales sont susceptibles de recevoir des dons et legs assortis de charges. Une procédure d acceptation des dons et legs est prévue pour les communes, les départements et, depuis l ordonnance du 21 avril 2006 (art. L du CGCT), les régions. Les donations et legs, que sont susceptibles de recevoir les collectivités, peuvent contenir des conditions et des charges s imposant au donataire ou au légataire. Or, si le donataire ou le légataire ne respecte pas la condition ou la charge imposée, le Code civil prévoit la restitution du bien donné ou légué. Le CG3P contient des dispositions précises (articles L à L ), tant pour l Etat que pour les collectivités territoriales (renvoi à l article L ), en matière de révision des charges et de restitution des libéralités. XII Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010

13 DE 28 À 42 CESSION 39 En quoi une cession peut-elle être concernée par les aides indirectes aux entreprises? Le fait de vendre à un prix inférieur à la valeur vénale de l immeuble constitue une aide indirecte à l immobilier d entreprise, puisqu elle permet à une entreprise de débourser une somme inférieure à celle demandée en cas d acquisition auprès d une personne privée. Cette aide doit respecter les règles relatives aux rabais autorisés pour les cessions des collectivités et fixées aux articles R et suivants du CGCT. Notification aux instances communautaires. Les aides des personnes publiques aux entreprises sont nécessairement notifiées par la région à la Commission européenne, à l exception de l hypothèse où s applique le régime des aides de minimis (une entreprise ne peut recevoir sur trois années, toutes personnes publiques confondues, plus de euros d aides non notifiées à la Commission). 41 Dans quelles hypothèses un droit de rétrocession doit-il être purgé préalablement à l aliénation? Bien que non expressément évoqué dans le CG3P, la liberté d aliéner peut être contrainte par l origine du bien immobilier vendu. Si le bien, à l origine, a été acquis par expropriation ou préemption, la vente va éventuellement être contrariée par l obligation de proposer prioritairement le rachat à l ancien propriétaire ou ses ayants droit voire, pour la pré emption, également à l acquéreur évincé (ar ticles L.12-6 du Code de l expropriation pour cause d utilité publique et L du Code de l urbanisme). Mais ces droits dits de rétrocession ne comportent pas de droit de suite (leur violation n étant éventuellement sanctionnée que par des dommages et intérêts). 40 Une collectivité territoriale peut-elle être crédit-bailleur? Il y a crédit-bail immobilier lorsqu une collectivité publique acquiert un terrain et/ou construit un immeuble à usage industriel ou commercial et conclut ensuite un contrat avec une entreprise pour une longue durée. Les loyers dus par le locataire sont quasiment identiques aux échéances de remboursement des emprunts dus par la collectivité publique, et l entreprise peut devenir propriétaire à l issue de la location qui marque généralement la fin du prêt. Or, seuls les établissements de crédit (essentiellement les banques), peuvent effectuer «à titre habituel» des opérations de crédit. En d autres termes, une collectivité peut conclure une opération de crédit-bail, à condition qu elle ne le fasse pas à titre habituel. L habitude n existe jamais lorsque l opération n a été réalisée qu une fois! 42 Une collectivité peut-elle céder un immeuble acquis en vue de constituer une réserve foncière? Avant leur utilisation définitive, selon l article L du Code de l urbanisme, les immeubles acquis pour la constitution de réserves foncières ne peuvent faire l objet d aucune cession en pleine propriété en dehors des cessions que les personnes publiques pourraient se consentir entre elles et celles faites en vue de la réalisation d opérations pour lesquelles la réserve a été constituée. Priorité des riverains. L article L du Code de la voirie routière prévoit un droit de priorité des riverains pour l achat des délaissés de voirie. Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010 XIII

14 DE 43 À 50 LOCATION Caractère précaire de l occupation du domaine public La possibilité de résilier à tout moment les actes autorisant l occupation du domaine public n a nullement pour effet de soustraire la collectivité à son obligation d indemniser l occupant (CE, 31 juillet 2009, n , Société Jonathan Loisirs c/ Communauté de communes de Haut-Buëch). 43 Les collectivités sont-elles libres dans le choix de leurs contrats visant la location de leurs immeubles? Alors que l autorisation d occupation du domaine public est nécessairement précaire et révocable (et va résulter d actes unilatéraux ou de conventions d occupation éventuellement constitutives de droits réels), lorsqu il s agit d immeubles du domaine privé, les régimes légaux résultant du droit commun s appliquent. Ainsi, hormis les concessions de logement et les particularités résultant de la réglementation HLM, les collectivités seront soumises à la loi du 6 juillet 1989 pour les immeubles d habitation non meublés utilisés comme résidence principale. L article 40-V de la loi du 6 juillet 1989 permet aux collectivités de conclure des baux d habitation, à titre exceptionnel et transitoire, qui échappent au régime législatif, notamment quant à la durée des locations et au droit de reprise. 45 Qu est-ce que la mise à disposition? Les articles L et suivants du CGCT régissent les conséquences des transferts de compétences entre collectivités ou entre collectivités et établissements publics sur les biens. Ce régime prévoit une mise à disposition à titre gratuit au profit du bénéficiaire du transfert de compétence, lorsque la collectivité antérieurement compétente était propriétaire des biens (article L ). Il se produit alors une substitution entre ces deux personnes concernant les biens mis à disposition. Sauf demande visant à acquérir le bien, lorsque la personne ayant reçu la compétence décide de désaffecter des biens mis à disposition, l ancien propriétaire recouvre ses droits sur les biens désaffectés. Des dispositions similaires existent concernant les relations entre l Etat et le département ou la région (articles L et L ). 44 La conclusion d un bail emphytéotique est-elle envisageable pour une collectivité territoriale? Les collectivités peuvent librement recourir à ce bail pour leur domaine privé (art. L du Code rural). Dès lors qu il s agit du domaine public, un régime spécial encadre le bail emphytéotique «administratif» (articles L et suivant du CGCT) qui est toutefois également susceptible d être conclu sur un bien appartenant au domaine privé, lorsque le preneur se voit confier la gestion d un service public, ou en vue de la réalisation d une opération d intérêt général, ou en vue de l affectation à une association cultuelle d un édifice du culte ouvert au public ou pour la réalisation d enceintes sportives et des équipements connexes nécessaires à leur implantation. 46 Un bail commercial peut-il être conclu sur le domaine privé d une collectivité territoriale? Le juge administratif a reconnu la légalité du bail commercial conclu sur le domaine privé d une collectivité territoriale (CE 3 juin 1998, Commune de Saint-Palais-sur-Mer : Rec. CE p. 817). La commune peut toutefois dans un premier temps avoir recours au bail précaire régi par le Code de commerce (art. L.145-5). Hormis cette hypothèse strictement limitée, la «propriété commerciale» ainsi fondée au profit de son locataire viendra imposer à la collectivité le paiement d une importante indemnité en cas de résiliation dans le cadre du statut des baux commerciaux. Eu égard au caractère précaire et révocable de l occupation du domaine public, il ne peut exister de bail commercial sur le domaine public (CE, 28 avril 1965, Sté X, Rec. CE p. 246). XIV Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010

15 DE 43 À 50 LOCATION 47 Peut-on louer des réserves foncières? Le Code de l urbanisme indique dans son article L que la personne publique qui s est rendue acquéreur d une réserve foncière doit en assurer la gestion en «bon père de famille». Avant leur utilisation définitive, les immeubles acquis pour la constitution de réserves foncières ne peuvent faire l objet que de concessions temporaires qui ne confèrent au preneur aucun droit de renouvellement et aucun droit à se maintenir dans les lieux lorsque l immeuble est repris en vue de son utilisation définitive. Toutefois, indique ce même texte, lorsque les terres concédées sont à usage agricole, il ne peut être mis fin à ces concessions que moyennant préavis d un an au moins. 48 Que sont les concessions de logement dans les immeubles des collectivités territoriales? Comme l indique expressément l article L du CG3P, ces conventions obéissent aux dispositions de l article 21 de la loi n du 28 novembre 1990 (modifiées en 2007). Selon ce texte, une liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être attribué, gratuitement ou moyennant une redevance, par la collectivité ou l établissement public concerné, en raison notamment des contraintes liées à l exercice de ces emplois, peut être établie par l organe délibérant de la collectivité ou de l établissement. Cet article 21 précise les cas dans lesquels un logement de fonction peut être attribué par nécessité absolue de service aux agents occupant l un des emplois fonctionnels. Il en est de même, dans la limite d un seul emploi, pour les collaborateurs de cabinet. 49 Les biens du domaine privé peuvent-ils faire l objet d une location dispensée de loyer? L article L du Code général des collectivités territoriales s oppose expressément à une location à un prix inférieur au marché. La consultation de France Domaine n étant imposée que pour la prise à bail, la collectivité pourra vérifier auprès de professionnels de l immobilier si le loyer fixé correspond au prix du marché. A défaut, il importera de vérifier que le loyer fixé s inscrit dans le cadre des rabais autorisés au titre de la réglementation des aides des collectivités territoriales aux opérateurs économiques. 50 Les biens du domaine public peuvent-ils être loués à titre gratuit? L article L du Code général de la propriété des personnes publiques a été modifié à deux reprises afin de permettre d élargir les hypothèses dans lesquelles l occupation du domaine n implique pas le paiement d une redevance. L autorisation d occupation ou d utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement lorsque l occupation ou l utilisation est la condition de l exécution de travaux ou de la présence d un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous, et, lorsque l occupation ou l utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même. Par ailleurs, l autorisation peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d un intérêt général. Le Courrier des maires N 231 Janvier 2010 XV

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