RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES PAR LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE FRANCHE-COMTE SUR LA GESTION DE LA COMMUNE DE BOUVERANS
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- Jules Martin
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2 RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES FORMULEES PAR LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE FRANCHE-COMTE SUR LA GESTION DE LA COMMUNE DE BOUVERANS 2002 à 2005 Délibéré le 29 mai 2008
3 La procédure L examen de la gestion de la commune de Bouverans a été engagé par une lettre du président de la chambre régionale des comptes de Franche-Comté du 20 juin Le rapport d observations provisoires a été adopté par la chambre dans sa séance du 10 janvier 2008 et notifié à l ordonnateur le 30 janvier Une réponse de M. Letondal a été enregistré au greffe le 3 avril Le rapport a également été adressé au préfet du Doubs le 30 janvier 2008 ; sa réponse a été adressée au greffe de la chambre le 7 avril Un extrait de ce rapport a été adressé au président du Conseil Général qui y a répondu le 21 mars Après avoir examiné l ensemble des réponses, la chambre a adopté ses observations définitives lors de sa séance du 29 mai Introduction L examen de la gestion de la commune de Bouverans a concerné les trois premières tranches des travaux relatifs à l assainissement. Les vérifications ont porté sur la régularité des actes pris par la commune ainsi que sur l économie des moyens mis en œuvre. 1. Les travaux d assainissement En 1997, la commune de Bouverans a décidé de réaliser la totalité de son réseau d assainissement selon la technique du réseau séparatif. Ces travaux ont été effectués en plusieurs tranches : : rue des Sept Fontaines, rue du Chalet, Grande Rue et clos Jacquenet (1 ère tranche) ; /2004 : quartiers «clos du pont» et «vers le moulin» (2 ème tranche) ; /2004 : quartiers «coin des petits» et «derrière l église» (3 ème tranche) ; : chemin du Luciau (non vérifié par la chambre) ; /2006 : quartiers «mont de sel» et «derrière la ville» (non vérifié par la chambre). Lors du lancement de chacune des tranches de travaux, le conseil municipal a sollicité le concours de la direction départementale de l agriculture et de la forêt (DDAF) pour assurer une mission de maîtrise d œuvre. Chaque tranche a fait l objet d un marché de maîtrise d œuvre passé entre la commune et la DDAF. Une information à destination des habitants de Bouverans, de novembre 2002, précisait que le financement des travaux de raccordement chez les particuliers serait «couvert, dans le cadre de la solidarité, à travers la comptabilité assainissement». Cette rédaction signifie que le conseil municipal avait alors décidé de financer sur le budget communal, l ensemble des travaux de raccordement au réseau public, y compris les travaux effectués sur les propriétés des riverains. Une décision du conseil municipal a été prise dans ce sens le 19 novembre /8
4 Un courrier du sous-préfet de Pontarlier au maire de Bouverans, en date du 6 décembre 2002, a remis en cause cette délibération en raison de son illégalité. Le représentant de l Etat a rappelé les dispositions très explicites du code de la santé publique, qui interdit la prise en charge des travaux de branchements privatifs par la collectivité. Le code de la santé publique (article L ) prévoit que les travaux de branchements privatifs restent à la charge des particuliers, dans les termes suivants : «les ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement sont à la charge exclusive des propriétaires et doivent être réalisés dans les conditions fixées à l article L La commune contrôle la conformité des installations correspondantes». Malgré le rappel du sous-préfet, la commune a pris en charge sur le budget communal des travaux de branchements que la loi met à la charge des particuliers. La chambre a souhaité évaluer la dépense communale indûment payée, ceci pour chacune des tranches examinées au cours de l instruction : - 1 ère tranche : rue des Sept Fontaines, rue du Chalet, Grande Rue et clos Jacquenet ; - 2 ème tranche : clos du Pont et vers le moulin ; - 3 ème tranche : coin des Petits et derrière l église. 2. Pour la première tranche (Rue des Sept Fontaines, rue du Chalet, Grande Rue et clos Jacquenet) La commune reconnaît avoir pris en charge les travaux des particuliers, dans un souci d intérêt public et de garantie de qualité des branchements. Cette façon de procéder permettait ainsi de «résoudre diverses difficultés techniques liées à la situation des lieux, aux fins d éviter des branchements défectueux et leur cortège d inconvénients (eaux parasites, pertes d eaux usées dans le milieu naturel, etc )». La chambre relève que lors de la première tranche, la commune a pris en charge les travaux de branchements effectués dans les propriétés des particuliers. Le paiement du décompte général et définitif (DGD) est intervenu le 31 janvier 2002 sous la gestion de M. Letondal ; ce décompte ne comportait aucune rubrique détaillée permettant de connaître le montant des travaux indûment pris en charge. 3. Pour la deuxième tranche (quartiers clos du pont et vers le moulin) Les travaux ont commencé avant l intervention du sous-préfet en date du 6 décembre 2002, déclarant la décision du conseil municipal du 19 novembre 2002 illégale. La chambre observe que le financement des parties privatives des branchements d assainissement par les collectivités ne semble pas constituer un cas unique à Bouverans car les élus du secteur ont sollicité la sous-préfecture de Pontarlier sur ce sujet. Ils ont demandé au représentant de l Etat dans quelles conditions les collectivités pourraient poursuivre cette prise en charge. La question a donné lieu à plusieurs réunions de travail. La chambre relève qu à deux occasions, au moins, par une lettre du 6 décembre 2002 puis par le relevé de conclusions du 14 mai 2003, le représentant de l Etat a rappelé clairement que le code de la santé publique met les travaux de raccordement à la charge exclusive des particuliers. Pourtant, le maire expose qu une tolérance aurait été admise afin de permettre un traitement équivalent des particuliers concernés par la 2 ème tranche. 3/8
5 Malgré la production d une attestation établie par le maire d une commune voisine en vue de justifier cette tolérance, la chambre considère que le simple rappel de l article L du code de la santé devait conduire la commune et son maître d œuvre à suspendre la prise en charge des parties privatives des branchements, et que ce rappel étant intervenu le 6 décembre 2002, cette situation devait cesser immédiatement. La chambre relève donc que malgré le rappel de la loi, la commune a poursuivi la prise en charge de ces travaux lors de la réalisation de la 2 ème tranche. Comme pour la première tranche, le DGD ne comportait aucune rubrique permettant de connaître le montant des travaux indûment pris en charge. 4. Les travaux de la troisième tranche (quartiers coins des petits et derrière l église) Les travaux ont été réalisés dans la stricte application de la loi, «qui interdit à la commune de se substituer au propriétaire en matière d assainissement». S agissant de cette troisième tranche, tous les raccordements effectués sur les parties privées ont été pris en charge par les propriétaires. Cette affirmation est appuyée par : - la déclaration du maire ; - les déclarations formelles des deux adjoints qui ont assisté, le 24 octobre 2007, à un entretien entre le maire et le rapporteur de la chambre ; - des attestations écrites établies par la plupart des particuliers concernés à la demande de Maître Coppi, avocat de la commune ; - les déclarations des services de la direction de l agriculture. Une convergence de l ensemble des personnes interrogées amène ainsi à cette conclusion. 5. Sur les trois tranches de travaux Au total, la chambre relève donc que la commune a pris en charge et financé irrégulièrement l ensemble des branchements privatifs effectués sur les 1 ère et 2 ème tranches. Les documents de la comptabilité communale ne permettent pas d évaluer précisément le montant des branchements privatifs. La suite du rapport montrera les insuffisances des documents et décomptes. A la demande de Maître Coppi, avocat de la commune, la DDAF a procédé à un chiffrage des travaux privatifs ; pour la première tranche, ils sont évalués à ,38 HT, et pour la deuxième tranche à ,08 HT. La commune n a pas contesté le montant des paiements effectués par elle de manière irrégulière : ils s élèvent à TTC au total. La chambre a également examiné les pièces des différents marchés relatives aux trois premières tranches de travaux d assainissement. 4/8
6 6. Le devis et le décompte relatifs à la 1 ère tranche sont imprécis et incomplets Le devis d un montant total de ,56 HT ne fait pas mention de travaux de raccordements des particuliers. En effet, la rubrique 9001 «création de branchements eaux usées» utilisée habituellement par la DDAF dans ses documents contractuels, devis et décomptes, n est pas renseignée. Or, les rubriques figurant au devis n 322 du 9 janvier 2001, comme celles figurant au décompte des travaux du 15 novembre 2001 ne permettent pas d individualiser la nature et le montant des travaux payés par la commune et réalisés sur la partie privative des branchements. Selon un mémoire produit par Maître Coppi le 14 août 2007 (page 3), il apparaît que, dès la 1 ère tranche, «une partie des travaux ont porté sur la partie privative des branchements». La DDAF a indiqué que les travaux intervenus chez les particuliers étaient confondus avec ceux réalisés sur le secteur public dans certains postes d intervention. Le décompte général et définitif (DGD) est établi pour un montant très proche du devis, soit ,30 ; il appelle au moins deux observations. 1) Si, globalement, le montant du DGD est proche du devis, on observe que la consistance des travaux a fortement évolué entre le devis et sa mise en œuvre. Des rubriques telles que des plus values en terrassement rocheux n ont pas été facturées, mais d autres rubriques ont connu un accroissement symétrique (code 4206 fourniture de tuyaux d assainissement diamètre 150 mm ; code 4112 chargement et enlèvement de déblais). On observe ainsi que 25 % des travaux n ont pas été réalisés conformément au devis initial, mais compensés par la réalisation d autres travaux. L importance de cette variabilité jette un doute sur la qualité de ces documents. 2) Des affirmations de l ensemble des protagonistes, il ressort que les branchements privatifs ont bien été réalisés et payés par la commune. Dès lors, les documents de devis et DGD devaient les faire apparaître de manière claire et individualisée. Or, il n en est rien dans les documents joints aux dossiers de paiements. La chambre considère que la mauvaise rédaction des documents, devis et décomptes définitifs a eu pour effet de masquer la question importante de l illégalité de la prise en charge par la commune, des branchements sur propriété privée et a contribué à la persistance de la confusion entre dépenses publiques et dépenses privées. 7. Le rapprochement des devis et décompte définitif de la 2 ème tranche La chambre observe que les devis n 136 et 137 du 31 janvier 2002 font état de 23 branchements (code 9001) au coût unitaire de soit Or, le décompte définitif ne fait plus apparaître cette rubrique. Pourtant, le montant total des travaux facturés reste sensiblement identique à celui figurant aux devis et avenant ( ,17 HT pour le DGD et ,20 pour les devis). 5/8
7 A la lecture de ces documents, on comprend que les marchés ont été passés sur la base de devis prévoyant explicitement la réalisation de 23 branchements. Lors de l établissement du DGD, la rubrique 9001, utilisée par la DDAF pour les branchements privatifs, a disparu. On pouvait donc s attendre à une diminution du montant des travaux réalisés, a due concurrence ( ). Or, des travaux «hors marchés» (travaux non prévus, mais facturés sur la base du bordereau des prix DDAF) apparaissent au DGD pour un montant de HT. Ces travaux ont été facturés, de manière à permettre la réalisation effective des 23 branchements, sans que ceux-ci n apparaissent sur le document appuyant le paiement. En définitive, on observe dans cette 2 ème tranche que le DGD, contrairement au devis, ne fait pas apparaître de manière claire et individualisée la réalisation des 23 branchements. La chambre peut exprimer ses doutes sur la qualité des documents techniques, mais aussi relever la faiblesse de la certification du service fait. L ordonnateur a certifié la réalisation des travaux sans lire le DGD et sans le rapprocher du devis. La chambre considère qu en s abstenant de faire apparaître les rubriques correspondant aux branchements, le maître d œuvre et le maire ont masqué la réalité de la prise en charge des branchements privatifs par la commune. 8. Le rapprochement des devis et décompte définitif de la 3 ème tranche La chambre observe que les devis n 135 et 140 du 31 janvier 2002 prévoient 18 branchements (code 9001) au prix unitaire de soit Or, le décompte général et définitif établi en juin 2005 fait apparaître 9 branchements réalisés, soit La chambre a relevé des discordances entre les devis et le DGD, mais, comme dans la 2 ème tranche, le montant global des devis, qui atteint , est très proche du montant du DGD, qui s élève à Des travaux supplémentaires «hors marché» mais correspondant à des facturations établies sur la base du bordereau des prix pour sont portés au DGD, et des travaux pour 9 branchements (code 9001) sont également portés au DGD pour Le maire, par l intermédiaire de son avocat, fait observer qu en effet le DGD retient bien 9 branchements ( ), mais que «dans les faits», cette somme correspond «à des travaux complémentaires» qui «avaient été sollicités lors de réunions de chantiers pour réaliser des extensions de réseaux en plusieurs lieux, extensions non programmées à l origine». Cette affirmation est confortée par les comptes rendus de chantiers relatifs à cette partie de travaux, établis par la DDAF, d où il ressort «que les particuliers ont assumé le coût et la réalisation des parties privatives de leurs branchements». Enfin, les élus (le maire et les adjoints) réaffirment que, contrairement à ce que fait apparaître le décompte général et définitif de juin 2005, «les particuliers ont assumé le coût et la réalisation des parties privatives de leurs branchements». 6/8
8 Interrogé sur ce constat, le maître d œuvre a reconnu le manque de transparence dans le rapprochement entre devis et décompte définitif et a indiqué que les décomptes généraux définitifs intégraient des travaux complémentaires, hors devis, sollicités lors des réunions de chantiers. Devant ce manque de transparence dans les documents, devis et DGD, la chambre considère, qu en effet, des travaux supplémentaires ont été effectués sur la 3 ème tranche, mais qu ils figurent au DGD dans les postes de travaux complémentaires établis sur la base du bordereau de prix. L existence de ces travaux supplémentaires ne saurait justifier la facturation, qui apparaît par ailleurs, de 9 branchements, dont la chambre a acquis la conviction qu ils ont été payés par les particuliers, et qu ils ne devaient alors pas être pris en charge par la commune. La DDAF a produit le 24 octobre 2007 un document qui attesterait du caractère erroné de cette rubrique 9001 pour , en indiquant que cette rubrique correspondrait à des travaux annexes, dont elle certifie oralement qu ils correspondent à des travaux réalisés sur le domaine public. La chambre relève qu à l occasion du contrôle du service fait, l ordonnateur, parfaitement averti de l impossibilité de payer les raccordements privatifs, devait rejeter le décompte. Dans leur réponse, les services de l Etat ont reconnu et déploré le manque de transparence du décompte général et définitif. 9. Les délais de réalisation de la 2 ème tranche L acte d engagement concernant la 2 ème tranche des travaux des quartiers «clos du pont» et «vers le moulin» a été signé le 2 juillet 2002 pour un montant de ,18 HT. La durée des travaux était de 6 mois à compter du 12 septembre 2002 (ordre de service n 1). Par ordre de service n 2, les travaux ont été arrêtés à compter du 21 décembre 2002, puis repris à compter du 3 mars 2003 (ordre de service n 3). Les travaux devaient donc se terminer au plus tard le 22 mai Un avenant pour travaux supplémentaires a été signé le 15 décembre 2003, soit plus de 6 mois après le terme du marché, pour un montant de ,01 HT soit ,55 TTC. Dans son article 4, le délai d exécution initial est passé de 6 à 8 mois. Par ordre de service n 4, ces travaux ont démarré à compter du 16 février 2004 et devaient être terminés le 16 avril Le procès-verbal de réception des travaux fixe la date du 25 mars 2004 pour achèvement. La chambre relève l impossibilité dans laquelle se trouvait la collectivité d adopter un avenant n 1 plus de six mois après la date d échéance du marché. Les services de la DDAF reconnaissent que la signature de l avenant est intervenue bien après l exécution effective des travaux et qu ainsi il s agissait d un avenant de régularisation. 7/8
9 La chambre observe donc que la fiabilité des informations figurant sur le procèsverbal de réception est plus que douteuse et qu elles n ont eu pour objet que de permettre l apparence de la régularité. 10. Le FCTVA et les subventions du département Dans le cadre du programme «assainissement rural», la commune a bénéficié d aides financières du département, ainsi que du versement au titre du FCTVA. Le maire reconnaît avoir, lors de l élaboration des demandes, déclaré le montant total des travaux de branchements, y compris les parties privatives. Il en est résulté une recette communale infondée, à hauteur de ( x 0,16) pour le FCTVA et ( x 45 %) pour les subventions du département, soit un total arrondi à , que la commune est donc invitée à reverser à l Etat et au département, chacun pour ce qui le concerne. 8/8
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