La politique agricole de l UEMOA: aspects institutionnels et politiques

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1 TCAS Working Document No. 53 Avril 2003 La politique agricole de l UEMOA: aspects institutionnels et politiques (Version provisoire) par Bénédicte Hermelin SOLAGRAL Agricultural Policy Support Service Policy Assistance Division

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3 Sommaire SOMMAIRE... 3 LISTE DES SIGLES... 6 INTRODUCTION L UNION ECONOMIQUE ET MONETAIRE OUEST AFRICAINE DE LA ZONE FRANC A L UEMOA LES OBJECTIFS DE L UEMOA LES INSTITUTIONS DE L UEMOA La Conférence des chefs d Etat Le Conseil des ministres de l Union La Commission de l UEMOA Les autres organes LE FONCTIONNEMENT DE L UEMOA Régime juridique Prise de décision Le budget de l Union LA REALISATION DU MARCHE COMMUN L Union douanière La politique commerciale commune LES POLITIQUES SECTORIELLES L INTEGRATION REGIONALE UNE ARCHITECTURE COMPLEXE La CEDEAO Le CILSS La CMA/AOC DES POLES D ATTRACTION VARIABLES SELON LES PAYS LES RELATIONS ENTRE LES DIFFERENTES OIG UEMOA-CEDEAO La concertation régionale LA REPRESENTATION DU SECTEUR AGRICOLE LES RESEAUX REGIONAUX Le ROPPA Le Réseau des Chambres d Agriculture (RCAO) DES SITUATIONS DIFFERENTES SELON LES PAYS Burkina Faso, Guinée Bissau, Niger, Sénégal : une représentation par des organisations paysannes Coexistence OP / Chambres d Agriculture au Bénin et au Mali Les Chambres d Agriculture, seule représentation professionnelle nationale au Togo L INTEGRATION REGIONALE, FACTEUR DE CONSTITUTION DE RESEAUX REGIONAUX LA PRISE EN COMPTE DES ACTEURS PAR L UEMOA LE PROCESSUS D ELABORATION DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE DE L UEMOA (PAU) DESCRIPTION DU PROCESSUS LE BILAN DES ACTEURS La Commission de l UEMOA Les consultants Les Etats-membres Les organisations paysannes Version provisoire 2 Solagral avril

4 5. LE CONTENU DE LA PAU LES OBJECTIFS DE LA PAU LES PRINCIPES DIRECTEURS DE MISE EN ŒUVRE LES GRANDS AXES D INTERVENTION Axe 1 : Adaptation des systèmes de production et amélioration de l environnement de la production Axe 2 : Approfondissement du marché commun dans le secteur agricole et gestion des ressources partagées Axe 3 : Insertion dans le marché sous-régional et le marché mondial MODALITES DE MISE EN ŒUVRE ET PRINCIPAUX INSTRUMENTS Structures de concertation Les systèmes d information, de suivi et d évaluation Le Fonds régional de développement agricole (FRDA) LA PRISE EN COMPTE DES DEMANDES DES PAYS ET DES PROFESSIONNELS LES ATTENTES DES ETATS-MEMBRES LES POSITIONS DU ROPPA Un processus propre aux OP La contribution du ROPPA LA MISE EN ŒUVRE DE LA PAU LE PROGRAMME TRIENNAL D ACTIVITE L AVANCEMENT DES DIFFERENTS CHANTIERS Généralités Les axes d intervention : des avancements indépendants de la volonté de l UEMOA Les instruments : la création du guichet agricole L INFORMATION SUR LA PAU L information par la Commission L information dans les pays L information vers les réseaux régionaux L ARTICULATION DE LA PAU ET DES POLITIQUES NATIONALES LA PRISE EN COMPTE DE L UEMOA ET DE L INTEGRATION REGIONALE DANS LES POLITIQUES NATIONALES Une contrainte commune Des dispositifs nationaux spécifiques LES POLITIQUES AGRICOLES NATIONALES ET LA PAU Niger Togo Bénin Sénégal Guinée Bissau Mali Burkina Faso LE SUIVI DES NEGOCIATIONS COMMERCIALES L ARTICULATION ENTRE LA PAU ET LES AUTRES POLITIQUES REGIONALES LE TARIF EXTERIEUR COMMUN ET LA POLITIQUE AGRICOLE REGIONALE L HARMONISATION DE LA TVA CONCLUSION : QUELS ENSEIGNEMENTS DE L ELABORATION DE LA PAU? DES SPECIFICITES QUI FAVORISENT L INTEGRATION REGIONALE UN NIVEAU GEOGRAPHIQUE PEU PERTINENT UNE DEPENDANCE VIS-A-VIS DE L EXTERIEUR UN PROCESSUS D ELABORATION DE LA PAU STRUCTURANT UNE DYNAMIQUE RETOMBEE DES DIFFICULTES A VENIR LE ROLE PREPONDERANT DU MARCHE COMMUN DES PAYS CONSCIENTS DE L ENJEU LA FORTE CONTRAINTE DES CAPACITES ADMINISTRATIVE DES ETATS-MEMBRES Version provisoire 2 Solagral avril

5 LISTE DES TABLEAUX ET ENCADRES : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES BIBLIOGRAPHIE Version provisoire 2 Solagral avril

6 Liste des sigles ACP AGOA ANAG AOPP APCAM BCEAO BOAD CEDEAO CEMAC CILSS CMA/AOC CNCR CSRP DDRE FAIR FENOP FRDA FUPRO OIG OMC OP PAU PCS PIC PRSA RCAO ROPPA RS SIAR TEC TCI TDP TVA UE UEMOA UMOA ZF Afrique Caraïbes - Pacifique African growth opportunity act Association nationale des agriculteurs de Guinée Bissau Association des organisations professionnelles paysannes (Mali) Assemblée permanente des Chambres d Agriculture du Mali Banque centrale d Afrique de l Ouest Banque Ouest-africaine de développement Communauté économique des Etats d Afrique de l Ouest Communauté économique et monétaire d Afrique centrale Comité permanent Inter-Etats de Lutte contre la Sécheresse au Sahel Conférence des ministres de l agriculture de l Afrique de l Ouest et du Centre Cadre national de concertation et de coordination des ruraux (Sénégal) Cadre stratégique de réduction de la pauvreté Département du développement rural et de l environnement de l UEMOA Fonds d aide à l intégration régionale Fédération nationale des organisations paysannes (Burkina Faso) Fonds régional de développement agricole Fédération des unions de producteurs (Bénin) Organisation inter gouvernementale Organisation mondiale du commerce Organisation paysanne Politique agricole de l Uemoa Prélèvement communautaire de solidarité Politique industrielle commune Programme régional de sécurité alimentaire Réseau des Chambres d Agriculture d Afrique de l Ouest Réseau des organisations paysannes et des producteurs agricoles de l Afrique de l Ouest Redevance statistique Système d information agricole régional Tarif extérieur Commun Taxe conjoncturelle d importation Taxe dégressive de protection Taxe sur la valeur ajoutée Union européenne Union économique et monétaire Ouest africaine Union monétaire Ouest-africaine Zone Franc Version provisoire 2 Solagral avril

7 Introduction Cette étude a été réalisée dans le cadre du programme cadre de la FAO : «Appui aux intégrations régionales dans les PVD : Mise en place de politiques agricoles communes dans un contexte de négociations commerciales internationales». Ce programme prévoit la réalisation de deux études de cas, l une sur la SACU, l autre sur l UEMOA. L étude de cas sur la politique agricole de l UEMOA a pour objectifs d aborder les question et les enjeux de l intégration régionale dans la perspective d une politique agricole commune. Il s agissait donc d analyser les aspects institutionnels de la définition de la politique agricole, du point de vue de l UEMOA, des pays et des professionnels du secteur Pour réaliser ce document, des missions dans les pays membres de l UEMOA, à l exception de la Côte d Ivoire compte tenu de la situation du pays, ont été réalisées par deux consultantes de Solagral (Marie-Cécile Thirion et Bénédicte Hermelin) en début 2003, afin d interviewer les parties prenantes au niveau régional et dans les différents pays (voir liste des personnes rencontrées). L étude s appuie aussi sur les différents documents officiels des pays et de la région. L étude est structurée en trois grandes parties. La première partie (chapitres 1 à 3) est consacrée à une présentation générale de l UEMOA, des différents niveaux d intégration régionale et de la représentation professionnelle dans la sous-région. Il ne s agit pas de faire une présentation exhaustive, mais de se concentrer sur les spécificités agricoles. La deuxième partie (chapitres 4 à 6) aborde la politique agricole de l UEMOA : processus d élaboration, contenu, prise en compte des attentes des Etats-membres et des professionnels. Enfin, la troisième partie (chapitres 7 à 9) étudie l état d avancement de la mise en œuvre de la PAU, sa prise en compte dans les politiques nationales, l articulation avec les politiques fiscales et tarifaires de l UEMOA. Le chapitre 10 constitue la conclusion de l étude et fait ressortir les points significatifs à ce stade de l élaboration de la politique agricole de l UEMOA. Version provisoire 2 Solagral avril

8 1 L Union Economique et Monétaire Ouest Africaine 1.1 De la Zone Franc à l UEMOA L UEMOA (Union économique et monétaire Ouest Africaine) est une étape dans le processus d intégration régionale en Afrique de l Ouest, qui a débuté avec la création de la Zone Franc (ZF). La Zone Franc est un accord entre la France et 15 pays africains, qui couvre deux unions monétaires. Deux banques centrales gèrent ces unions depuis 1959, la BCEAO (Banque Centrale d Afrique de l Ouest) pour les pays de l UEMOA, et la BEAC (Banque centrale des Etats de l Afrique Centrale) pour les pays de la CEMAC. La monnaie commune, le franc CFA (franc de la Communauté Financière Africaine) est géré par le Trésor français, et le franc CFA reste arrimé au franc français à la même parité jusqu en 1994 (1 FCFA = 0,02 FF). La France et les pays de l Afrique de l Ouest connaissent une période de croissance, qui se finira lors du choc pétrolier de A partir du milieu des années 80, la situation économique de la zone franc se dégrade, suite à la chute des cours internationaux des matières premières, à de mauvaises politiques macro-économiques et un laxisme budgétaire. La dette extérieure des pays augmente fortement. La pression des institutions de Bretton Woods, la perspective de la création de l Euro, la dégradation de la situation économique de certains pays, en particulier la Côte d Ivoire, ont conduit à la dévaluation du franc CFA, le 1 er janvier Dévalué de 50 %, il ne vaut alors plus que 0,01 FF. Dans la foulée, le 10 janvier, les sept chefs d Etat de l UMOA (Union monétaire Ouest Africaine) signent le traité créant l UEMOA. L absence de la convergence des économies entre les pays de la Zone franc pesait sur sa viabilité, et l intégration économique est devenue une nécessité. La création de l Euro n a pas modifié l accord liant la France et les pays de la Zone franc, mais toute modification de l accord doit être soumise à l approbation du Conseil européen, ainsi que toute modification de la parité Euro - franc CFA. Enfin, l élargissement de la Zone franc, et donc de l UEMOA, doit être soumise à l accord du Conseil européen. Encadré 1 : Repères chronologiques 9 septembre 1939 : création formelle de la Zone Franc 25 décembre 1945 : création du franc CFA avril 1959 : création de la BCEAO et la BEAC : la BCEAO couvre 6 pays nouvellement indépendants : le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d Ivoire, la Mauritanie, le Niger et le Sénégal 12 mai 1962 : création de l UMOA, Union monétaire Ouest africaine 1963 : adhésion du Togo 1967 demande d adhésion du Mali, effective en : la Mauritanie quitte l UMOA 10 janvier 1994 : création de l UEMOA 2 mai 1997 : la Guinée Bissau rejoint l UEMOA 1.2 Les objectifs de l UEMOA Pour renforcer la cohésion de l Union monétaire, les Etats de l UMOA ont décidé de l étendre au domaine économique, et de la transformer en une nouvelle Union, l UEMOA, par de nouveaux transferts de souveraineté. Les objectifs de l UEMOA, définis dans l article 4 du Traité, sont les suivants : renforcer la compétitivité des activités économiques et financières des Etats membres dans le cadre d un marché ouvert et concurrentiel et d un environnement juridique rationalisé et harmonisé ; Version provisoire 2 Solagral avril

9 assurer la convergence des performances et des politiques économiques des Etats membres par l institution d une procédure de surveillance multilatérale ; créer un marché commun entre les Etats membres, basé sur la libre circulation des personnes, des biens, des services, des capitaux, ainsi que sur un tarif extérieur commun et une politique commerciale commune ; instituer une coordination des politiques sectorielles nationales, par la mise en œuvre d action communes et éventuellement de politiques communes notamment dans les domaines suivants : ressources humaines, aménagement du territoire, transports et télécommunications, environnement, agriculture, énergie, industrie et mines ; harmoniser, dans la mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun les législations des Etats membres, et particulièrement dans le domaine de la fiscalité. 1.3 Les institutions de l UEMOA Le modèle institutionnel de l Union européenne a largement inspiré l architecture de l UEMOA. Les organes de l UEMOA sont en effet constitués par la Conférence des chefs d Etat et de Gouvernement, le Conseil des ministres, la Commission, la Cour de Justice, la Cour des comptes La Conférence des chefs d Etat Elle se réunit au moins une fois par an, et définit les grandes orientations politiques de l Union. Elle adopte les actes additionnels, qui complètent le Traité sans le modifier Le Conseil des ministres de l Union Il assure la mise en œuvre des orientations générales décidées par la Conférence des chefs d Etat. Il se réunit au moins deux fois par an. Il est composé des ministres en charge de l Economie, de Finances et du Plan des Etats membres. Les décisions qui ne portent pas principalement sur la politique économique et financière sont d abord examinées par les ministres compétents, mais la délibération finale revient au Conseil des ministres statutaire. Enfin, pour les questions politiques et de souveraineté, les ministres des Affaires Etrangères siègent au Conseil des ministres de l UEMOA. Les délibérations du Conseil des ministres sont préparés par un Comité des experts, composé de représentants des Etats membres. La Commission de l UEMOA est représentée aux réunions du Comité des experts. Le Comité adopte des avis transmis au Conseil. Le Conseil édicte des règlements, des directives et des décisions, et peut formuler des recommandation ou des avis La Commission de l UEMOA Elle a pour rôle : de transmettre à la Conférence et au Conseil les recommandations et avis qu elle juge utiles à la préservation et au développement de l Union ; d exercer le pouvoir d exécution des actes pris par le Conseil, par délégation expresse et sous le contrôle de celui-ci ; d exécuter le budget de l Union ; de recueillir les informations utiles à l accomplissement de sa mission. La Commission établit un rapport annuel sur le fonctionnement et l évolution de l Union et assure la publication du bulletin officiel de l Union. La Commission est composée de Commissaires nommés pour 4 ans renouvelables, ressortissants des Etats membres. Le nombre de Commissaires est fixé par la Conférence. Ils sont 8, un par Etat membre. Parmi eux, la Conférence désigne le Président de la Commission pour un mandat. Cette désignation doit être faite de façon à ce que tous les Etats membres soient appelés successivement à la présidence de la Commission. Depuis la Version provisoire 2 Solagral avril

10 création de l UEMOA, le sénégalais Moussa Touré exerce la présidence de la Commission. Le Président détermine l organigramme des services de la Commission et assure les nominations aux différents postes. Le Gouverneur de la BCEAO participe aux réunions de la Commission, avec voix consultative Les autres organes Des organes de contrôle parlementaire sont prévus dans le Traité de l UEMOA. En attendant la création d un Parlement de l Union, un Comité interparlementaire est composé de cinq représentants de chaque Etat membre, désignés par l organe législatif de l Etat ; ce Comité, qui se réunit au moins une fois par an, doit contribuer aux efforts d intégration par le débat et le dialogue, et exprime ses vues par des résolutions ou des rapports. Le Traité portant création du Parlement de l Union a été adopté par la Conférence le 29 janvier Les députés seront élus pour 5 ans au suffrage universel direct. La consultation du Parlement sera obligatoire sur certains domaines, en particulier les questions budgétaires et les politiques sectorielles communes, dont la politique agricole. Le contrôle juridictionnel est assuré par la Cour de Justice, qui veille au respect du droit pour l application et l interprétation du Traité, et la Cour des comptes qui contrôle l ensemble des organes de l Union. La Chambre consulaire régionale a un rôle consultatif, et doit permettre l implication du secteur privé dans le processus d intégration régionale. Elles est composée des chambres consulaires nationales, des associations professionnelles et des organisations patronales des Etats membres. Enfin, la BCEAO et la BOAD, institutions spécialisées autonomes de l Union concourent en toute indépendance à la réalisation des objectifs du Traité de l UEMOA. Elles sont représentées lors des réunions des différentes instances de l UEMOA. Encadré 2 : Les grandes étapes de l UEMOA 10 janvier 1994 : adoption du Traité portant création de l UEMOA 30 janvier 1995 : installation de la Commission à Ouagadougou 10 mai 1996 : 1 ère Conférence des Chefs d Etat 2 mai 1997 : la Guinée Bissau devient le 8 ème membre de l UEMOA 17 février 1998 : création du FAIR 8 décembre 1999 : adoption de la Politique Industrielle Commune, du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité. 1 er janvier 2000 : réalisation de l Union douanière 14 décembre 2000 : adoption de la Politique Minière Commune 19 décembre 2001 : adoption de la Politique Agricole de l Union et de la Politique Energétique Commune. 29 janvier 2003 : adoption du Traité portant création du Parlement de l Union par la 7 ème Conférence des chefs d Etat 1.4 Le fonctionnement de l UEMOA Régime juridique Les règlements, du Conseil ou de la Commission, ont une portée générale et sont directement applicables dans les Etats membres. Les directives du Conseil lient les Etats membres quant aux résultats à atteindre. Les décisions du Conseil sont obligatoires pour les Version provisoire 2 Solagral avril

11 destinataires qu elles désignent. Tous les actes pris par les organes de l UEMOA sont publiés au Bulletin officiel et rentrent en vigueur à la date de publication. Le transfert de souveraineté des Etats membres vers l UEMOA, dans les secteurs couverts par les compétences de l UEMOA, est relativement important, puisque l article 6 du Traité stipule que tous les actes arrêtés par les organes de l Union sont appliqués dans les Etats membres nonobstant toute législation nationale contraire, antérieure ou postérieure. En particulier, cela implique que les actes s appliquent immédiatement, sans nécessité de transposition dans la législation de l Etat membre, comme c est le cas pour certaines décisions de l Union européenne par exemple Prise de décision Les actes juridiques sont soumis à l adoption du Conseil des ministres sur proposition de la Commission. Le Conseil ne peut faire d amendement à cette proposition qu en statuant à l unanimité de ses membres. Les décisions concernant le fonctionnement des organes de l Union, le budget de l Union, les grandes orientations sur les politiques économiques, se prennent à la majorité des 2/3. Au sein du Comité des experts, les décisions se prennent à la majorité des membres présents. Les Etats-membres ne soulignent pas que certains pays pèsent plus que d autres dans les discussions, le facteur le plus important restant le niveau de préparation par les Etats-membres des réunions des experts. La préparation peut être rendue difficile soit par une défaillance interne aux Etats (manque de coordination par exemple) ou par des défauts de fonctionnement de la Commission (documents transmis trop tard, changement d ordre du jour pendant la réunion par exemple). Les délibérations de la Commission sont prises à la majorité simple des membres. En cas de partage, la voix du Président est prépondérante Le budget de l Union Présentation générale Les ressources de l UEMOA sont de deux sortes. Les ressources propres sont constituées du montant obtenu par le Prélèvement communautaire de solidarité, (PCS) sur toutes les marchandises importées dans l UEMOA. Initialement fixé à 0,5 %, le PCS a été relevé à 1 % depuis le 1 er janvier Des aides extérieures abondent aussi le budget de l UEMOA (Union européenne, coopération française, FAO ). Les ressources ont quatre affectations : Le fonctionnement de la Commission. Il n est pas établi par département, mais par type d action, ce qui apporte une grande souplesse mais un déficit de sécurité pour les budgets des départements. Le fonds de réserve. Le fonds de compensation, qui est destiné à compenser les pertes de recettes douanières des Etats membres depuis la mise en place du tarif extérieur commun (TEC). Ce fonds de compensation est dégressif, et doit disparaître en Le fonds d aide à l intégration régionale (FAIR) est un fonds structurel destiné au financement de l'aménagement équilibré du territoire communautaire, en contribuant à la réduction des disparités régionales Le FAIR Trois objectifs spécifiques sont assignés au FAIR : Objectif 1 : désenclavement des régions et soutien aux activités de production et d échanges (amélioration des infrastructures économiques en particulier de transports et Version provisoire 2 Solagral avril

12 communications, aménagements agro pastoraux, électricité). Cet objectif a reçu 50 % des ressources pour la première période de programmation ( ). Objectif 2 : amélioration des conditions de vie des populations, par l amélioration de l accès aux services sociaux essentiels et la promotion ou le financement de projets ou micro-projets qui participent à la lutte contre la pauvreté (30 % des ressources pour ). Objectif 3 : reconversion des régions affectées par les conséquences des réformes de l Union (20 % des ressources pour ). Les ressources du fonds sont concentrées sur des objectifs limités et sur des régions sélectionnées. Les critères d éligibilité des régions sont fondés sur des indicateurs socioéconomiques. Pour la première période de programmation ( ), les indicateurs retenus furent : la densité du réseau routier bitumé ; la densité du réseau routier en terre ; la densité du réseau de pistes rurales ; le taux de scolarisation ; l indice de développement humain. La programmation quinquennale de l utilisation du fonds est proposée par l Etat membre à l approbation de la Commission, sous forme d un document cadre de programmation. Le fonds vient en complément des ressources dégagées par l Etat ou les collectivités locales bénéficiaires. Les bénéficiaires du FAIR sont l Etat, les collectivités locales ou les organisations de base pour les infrastructures (objectifs 1 et 2), et les micro entreprises, PME, PMI et les organisations de base pour les activités créatrices d emplois et génératrices de revenu (objectif 3). Le fonds intervient sous forme de subventions ou de bonification d intérêt des prêts accordés par la BOAD, pour les infrastructures. Pour les activités génératrices de revenu et le soutien à la reconversion des régions, le FAIR intervient sous forme de prêts. Enfin, le fonds peut octroyer des subventions pour le renforcement des capacités locales dans les régions éligibles. Deux catégories de programmes peuvent bénéficier du soutien du FAIR. Les programmes d initiative nationale sont initiés par des bénéficiaires au niveau national, et s inscrivent dans le document cadre national de programmation. Les programmes d initiative communautaire sont initiés par deux Etats membres, la Commission ou la BOAD. Ils présentent un intérêt particulier pour l Union, en particulier dans les zones transfrontalières. Pour la période , le FAIR est doté d un montant global de 118 milliards de FCFA, destinés à financer des projets d initiative communautaire (43 milliards de FCFA) et des projets d initiative nationale (75 milliards de FCFA). La répartition du fonds entre les pays est fondée sur une combinaison de critères : PIB, IDH, niveau des infrastructures, taux d alphabétisation, indicateurs de santé,... Tableau 1 : Ressources du FAIR affectées aux programmes d initiative nationale pour Bénin Burkina Faso Côte d Ivoire Guinée Bissau Mali Niger 5 milliards de FCFA 12 milliards de FCFA 3 milliards de FCFA 15, 5 milliards de FCFA 14 milliards de FCFA 15 milliards de FCFA Version provisoire 2 Solagral avril

13 Sénégal Togo 5 milliards de FCFA 5,5 milliards de FCFA 1.5 La réalisation du marché commun L Union douanière L Union douanière a été réalisée par la mise en place d un tarif extérieur commun (TEC), et par la libéralisation des échanges à l intérieur de l espace UEMOA La libéralisation des échanges dans la zone L élimination des barrières tarifaires sur les échanges de produits à l intérieur de l UEMOA a été réalisée en l espace de 4 ans. Dès le 1 er juillet 1996, la libéralisation été effective pour les produits du cru (agriculture et élevage) et les produits artisanaux traditionnels, originaires de l UEMOA. Pour les produits industriels agréés originaires de l UEMOA, la libre circulation s est opérée progressivement, en 4 étapes (voir encadré 3). Pour faciliter encore la circulation des produits agricoles, la contrainte de la règle d origine a été levée pour les produits du cru, qui circulent librement accompagnés d un simple certificat phytosanitaire ou sanitaire. Cette contrainte est toujours en vigueur pour les produits de la pêche, où les fraudes sont plus faciles (produits mauritaniens devenant sénégalais par exemple). Cependant, le seul certificat sanitaire est insuffisant pour les animaux qui se déplacent à pied, car il peut y avoir de substitutions d animaux (les certificats sanitaires sont attribués par catégories d animaux). Ces substitutions sont plus difficiles lors de transports par camions. Les fraudes semblent aussi exister sur des produits agricoles transformés, comme les huiles. Ainsi, de l oléine brute importée en Côte d Ivoire serait naturalisée ivoirienne et circulerait ensuite librement dans l espace UEMOA. La forte augmentation des exportations d huiles ivoiriennes, alors que la Côte d Ivoire est largement déficitaire, confirmerait cette fraude. Malgré cette libre circulation officielle, certains pays (Guinée Bissau, Niger, Togo, Mali) ont constaté la persistance d obstacles formels ou non aux échanges de produits agricoles ou d élevage entre pays de l UEMOA. La libre-circulation ne s est pas forcément accompagnée d un formation suffisante des douaniers, en particulier sur la différence entre «produit venant d un pays de l UEMOA» et «produit originaire d un pays de l UEMOA». Il faut aussi remarquer que seul le riz paddy est considéré comme produit du cru, le riz blanc ayant subi une première transformation. Les pays potentiellement exportateurs de riz dans la sous région, comme le Mali, souhaitent que la classification soit modifiée et que le riz usiné soit considéré comme produit du cru. Encadré 3 : La libéralisation des échanges intra-uemoa 1 er juillet 1996 : franchise totale pour les produits de l agriculture, de l élevage et de l artisanat et réduction de 30 % des droits de douane pour les produits industriels originaires de l UEMOA agréés. 1 er juillet 1997 : la réduction des droits sur les produits industriels passe à 60 % 1 er janvier 1999 : la réduction des droits sur les produits industriels passe à 80 % 1 er janvier 2000 : libre circulation en franchise de douane pour les produits industriels 1 er janvier 2003 : levée de la contrainte de la règle d origine pour les produits de cru, sauf les produits de la pêche Le tarif extérieur commun Le tarif extérieur commun (TEC) a été mis en place en trois étapes, et est en vigueur depuis le 1 er janvier Il comprend trois droits et taxes à caractère permanent et deux taxes Version provisoire 2 Solagral avril

14 temporaires. Le droit de douane, la redevance statistique (RS) de 1% et le prélèvement communautaire de solidarité (PCS) de 1% constituent les droits permanents. Encadré 4 : Les étapes de l Union douanière 1er juillet 1998 : fixation à 30 % du taux maximum des droits de douane, hors redevance statistique 1er juillet 1999 : fixation à 25 % du taux maximum des droits de douane 1er janvier 2000 : entrée en vigueur du TEC Le droit de douane comprend quatre taux, applicables en fonction de la nature des produits, classés en quatre catégories. type de produits droit de fiscalité catégorie 0 catégorie 1 biens sociaux essentiels : pétrole brut et semi raffiné, médicaments et produits médicaux, livres, journaux, papier journal biens de première nécessité, matières premières de douane de porte 0 % 2 % 5 % 7 % base, biens d équipement, intrants spécifiques catégorie 2 autres intrants et produits intermédiaires 10 % 12 % catégorie 3 biens de consommation finale et autres biens 20 % 22 % Début 2003, la Direction de l union douanière de l UEMOA considérait que l application du TEC était globalement bonne. Trois pays (Guinée Bissau, Niger et Burkina Faso) sont en totale conformité, les autres ayant des différences de taux sur moins de 5% des lignes d applications. Les deux taxes non permanentes, la taxe conjoncturelle à l importation (TCI) et la taxe dégressive de protection (TDP) sont destinées à apporter une protection complémentaire aux filières affectées par cette baisse globale des droits de douane. La TDP a été instaurée à la mise en place du TEC, lorsque le taux de protection tarifaire a fortement chuté. Initialement, elle devait être supprimée au 31 décembre 2002, mais à la demande des Etats membres, elle a été prolongée pour un an. Les taux applicables pour la mise en œuvre de la TDP sont de 10% pour les activités nécessitant une protection complémentaire faible (TDP basse) et de 20% pour les activités nécessitant une protection complémentaire plus importante (dont les produits agricoles) (TDP haute). Les taux de base mentionnés ci-dessus sont appliqués de manière dégressive suivant le calendrier ci-après : TDP basse TDP haute du 01/07/1999 au 31/12/ % 20% du 01/01/2000 au 31/12/2000 7,5% 15% du 01/01/2001 au 31/12/2001 5% 10% du 01/01/2002 au 31/12/2002 2,5% 5% du 01/01/2003 au 31/12/2003 2,5% 5% à partir du 1 er janvier % 0% Version provisoire 2 Solagral avril

15 La TCI est destinée à apporter une protection complémentaire. Elle peut être appliqué par un Etat membre, s il estime que les cours des produits importés sont trop faibles et concurrencent les productions locales. Une liste de base des produits sensibles est déterminée. Pour un produit qui n est pas dans cette liste, l agrément de la Commission de l UEMOA doit être obtenu. La TCI est normalement de 10 % mais elle peut être plus élevée si elle concerne des produits subventionnés dans leur pays d origine. Elle est appliquée au Sénégal sur le sucre depuis 1999 et sur la farine de blé depuis fin La Côte d Ivoire a demandé son application sur les huiles végétales. Globalement, le niveau du TEC est bien inférieur aux taux pratiqués dans les pays avant son application, sauf pour le Togo et le Bénin qui ont traditionnellement de faibles protections douanières. Il est de fait très en deçà des taux consolidés notifiés par les pays à l OMC. Le taux le plus élevé de la fiscalité de porte appliqué dans la zone avant l entrée en vigueur du TEC était de 65,5 %, contre 22 % depuis. Cette forte baisse s explique essentiellement par la volonté des donateurs, en particulier de la Banque Mondiale, qui souhaitait une baisse de tarifs douaniers de 75 % (le consensus a été trouvé autour de 50 %). De plus, le TEC a été négocié par les ministres de l Économie et des Finances qui étaient tous face à la contrainte de programmes d ajustement structurel dans leur pays. En outre, certains pays de la région estiment que le faible taux du TEC sur certains produits (graines oléagineuses par exemple) a été choisi pour favoriser l industrie de transformation ivoirienne. Depuis l achèvement du marché commun, et même si des difficultés persistent au niveau de la libre circulation des produits, on constate une intensification des échanges entre les pays de la zone UEMOA. Ainsi par exemple, l Europe qui était traditionnellement le premier partenaire commercial du Niger, a perdu sa place en 2000 au profit de l Afrique. Au Bénin, on estime que les échanges commerciaux avec l UEMOA ont augmenté de 20 % La politique commerciale commune L objectif de la politique commerciale commune vis-à-vis des pays tiers est de consolider et de rendre attractif le marché consolidé par l Union douanière. Elle se matérialise par des discussion d accords bilatéraux (avec le Maroc, la Tunisie) et par la participation aux négociations commerciales multilatérales. En effet, l UEMOA peut conclure des accords commerciaux internationaux, et la Commission représente l Union dans les négociations. Si les accords se traitent au sein d organismes où l Union ne dispose pas de représentation propre, comme c est le cas pour l Organisation Mondiale du Commerce, les Etats membres doivent conformer leurs positions de négociations aux orientations définies par le Conseil. L UEMOA a pour le moment un statut d observateur au sein de l OMC et a demandé un statut de membre, qui est en cours d examen. La situation pour les négociations des Accords de partenariat économiques avec l Union européenne, qui visent à constituer des zones de libre-échange entre l UE et des blocs régionaux ACP, est plus confuse. En effet, bien que le mandat initial de négociation ait été confié par la Conférence des chefs d Etat à l UEMOA, un mandat similaire a été donné à la CEDEAO (à laquelle adhère tous les pays de l UEMOA). Si la Conférence de l UEMOA de janvier 2003 a renouvelé le mandat de l UEMOA, il semble que la négociation sera menée pour la zone CEDEAO, la Commission de l UEMOA participant en tant que telle aux discussions. 1.6 Les politiques sectorielles L UEMOA s est dotée de plusieurs politiques sectorielles. Outre la politique agricole, objet de cette étude, il s agit de la politique industrielle commune (PIC) adoptée fin 1999, de la politique minière commune, adoptée fin 2000, et de la politique énergétique commune (PEC) adoptée fin Le même processus est utilisé pour la préparation des politiques sectorielles. Une phase préliminaire, à laquelle sont associés les acteurs privés en particulier par des ateliers, abouti Version provisoire 2 Solagral avril

16 à la réalisation d un document formulant des recommandations. Il sert ensuite de support à l élaboration des textes juridiques, discutés en réunion des ministres de secteurs concernés, puis par le Conseil des ministres statutaire (Economie et Finances) et adoptés par les Chefs d Etat sous forme d un acte additionnel au Traité de l UEMOA. Version provisoire 2 Solagral avril

17 2. L intégration régionale 2.1 Une architecture complexe Plusieurs niveaux d intégration régionale existent en Afrique de l Ouest. Outre l UEMOA, qui est à ce jour le niveau le plus abouti d intégration (tarif extérieur commun, début de politiques communes, monnaie commune), on peut recenser au moins trois autres niveaux, qui interfèrent avec l espace UEMOA pour les questions agricoles. Cette interférence n est pas forcément négative. La plupart des politiques de l UEMOA sont en effet pensées pour être déclinées à un échelon plus large. En effet, le Traité constitutif de l UEMOA prévoit que tout Etat Ouest africain peut demander à devenir membre de l Union, et que tout état Africain peut demander à participer à une ou plusieurs politiques de l Union en tant que membre associé. Ceci facilite l intégration régionale, ce qu illustre parfaitement l exemple de la mise en place d une procédure régionale d homologation des médicaments vétérinaires (encadré 8) La CEDEAO La Communauté Economique des Etats d Afrique de l Ouest existe depuis le 25 mai 1975, et regroupe quinze Etats : outre les huit pays de l UEMOA, elle couvre le Cap Vert, la Gambie, le Ghana, la Guinée, le Liberia, le Nigeria et la Sierra Leone. La mission de la CEDEAO est de «promouvoir l intégration économique dans tous les domaines de l activité économique», parmi lesquels l agriculture, en vue de créer une union économique et monétaire. Le chantier de l intégration des marchés a peu avancé par rapport aux objectifs initiaux : pas de réelle libéralisation des échanges entre les pays, le tarif extérieur commun n est pas défini, et les politiques économiques ne sont pas harmonisées. Ce retard est attribué à l instabilité politique dans de nombreux pays, à la faiblesse des économies nationales, l insuffisance des infrastructures de communications, le déficit de volonté politique et la multiplication des organisations d intégration régionale. Cependant, la CEDEAO bénéficie d un atout majeur par la présence du Nigeria, économie dominante en Afrique de l Ouest, qui renforce la pertinence économique d une intégration à l échelle de la CEDEAO. De plus, la décision de négocier les Accords de partenariat économique avec l Union européenne à l échelle de la CEDEAO va inévitablement accélérer le processus d intégration, au minimum pour la création du marché commun et de l union douanière Le CILSS Créé en 1973, le Comité Inter Etat pour la Lutte contre la Sécheresse au Sahel regroupe les pays de la zone sahélienne, c est-à-dire le Burkina Faso, le Cap Vert, la Gambie, la Guinée- Bissau, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Sénégal, le Tchad. Son mandat est de s investir dans la recherche de la sécurité alimentaire et dans la lutte contre les effets de la sécheresse et de la désertification, pour un nouvel équilibre écologique du Sahel. Il réunit donc des pays liés par de enjeux communs au niveau climatique et de la sécurité alimentaire. Parmi les activités du CILSS, le programme majeur sécurité alimentaire intervient dans le champ des politiques agricoles. Ses activités prévues pour sont en effet entre autre de proposer des outils pratiques de rapprochement et d harmonisation des politiques agricoles et alimentaires ; de réduire les entraves au bon fonctionnement des marchés nationaux et à l intégration des marchés régionaux. Version provisoire 2 Solagral avril

18 CMA/AOC Cap Vert Gambie Guinée Sénégal Mauritanie Mali Burkina Faso Guinée Bissau Togo Côte d Ivoire Ghana UEMOA Niger Bénin Tchad Nigeria CILSS Congo Gabon Guinée Equatoriale République centrafricaine Cameroun L INTEGRATION REGIONALE EN AFRIQUE DE L OUEST Liberia Sierra Leone CEDEAO

19 Le CILSS a adopté récemment un Cadre stratégique de sécurité alimentaire, dans une perspective de lutte contre la pauvreté, qui prévoit une coordination régionale de certaines dimensions de la sécurité alimentaire. L approche sous-régionale est en effet jugée indispensable en particulier pour inscrire les enjeux de la sécurité alimentaire dans une perspective d intégration régionale des marchés et maîtriser l interface entre les marchés régionaux et internationaux. Il s agit là de champs de compétences de l UEMOA. Enfin, le CILSS vient d être chargé de piloter une étude sur l établissement d une politique agricole commune, pour la CEDEAO. Le ministère de l agriculture du Bénin a été associé à l élaboration des termes de référence La CMA/AOC La Conférence des ministres de l agriculture de l Afrique de l Ouest et du Centre est une instance de concertation sur les questions agricoles et d élevage entre les pays suivants : Bénin, Burkina Faso, Cameroun, Cap Vert, République Centrafricaine, Congo, Côte d Ivoire, Gabon, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée Bissau, Guinée Equatoriale, Mali, Mauritanie, Niger, Nigeria, Sénégal, Tchad et Togo. Créée en 1991, elle vise à renforcer la capacité des pays membres pour améliorer l intégration économique et le développement des économies agricoles, par des actions concertées de coopération. De part ses objectifs, la CMA/AOC croise les compétences de l UEMOA sur les questions agricoles, mais n a cependant aucun pouvoir formel de décision ou de représentation, tout en occupant les terrains laissés libres par cette dernière, comme ce fut le cas sur le sujet du coton. Depuis plusieurs années, les pays d Afrique de l Ouest et du Centre producteurs de coton sont victimes d une baisse des cours internationaux dont la politique agricole des Etats-Unis est responsable en grande partie. Plusieurs réunions au niveau ministériel et associant les producteurs ont eu lieu au cours de l année 2002, au cours desquelles il a été discuté de la possibilité de porter plainte à l OMC contre les Etats-Unis. Il avait alors été demandé à la Commission de l UEMOA d étudier la faisabilité et l intérêt d une telle démarche pour les pays concernés. En septembre 2002, le Brésil a saisi l organe de règlements des différents de l OMC, arguant que les Etats-Unis ne respectaient pas l Accord Agricole de Marrakech, ce qui portait préjudice à leurs producteurs de coton. La position de l UEMOA n étant toujours pas définie sur ce dossier, c est finalement la CMA/AOC (qui n a aucun statut à l OMC) qui aurait demandé à être associée à la plainte, via la Côte d Ivoire. 2.2 Des pôles d attraction variables selon les pays L attraction des pays membres de l UEMOA vers tel ou tel niveau d intégration varie en fonction de leur situation géographique. Le Niger a des relations économiques privilégiées avec le Nigeria, qui absorbe 83 % des exportations agricoles officielles du Niger. Un accord commercial a d ailleurs été signé entre les deux pays. Certes, la dévaluation a largement contribué à renforcer la dynamique d intégration dans la zone UEMOA. Les légumes, les fruits, le poisson sont désormais importés du Burkina. Le mil et le sorgho viennent du Mali. Mais globalement, l'intégration UEMOA reste faible au regard des échanges avec le Nigeria. De fait au Niger, l UEMOA est perçue en premier lieu comme une zone d intégration financière et institutionnelle. La CEDEAO serait un espace plus pertinent d un point de vue économique. De même, le Togo et le Bénin, ont des flux d échanges importants avec le Ghana et le Nigeria, que ce soit au niveau officiel ou en fraude. Les différences de taxation des produits (pas de TVA au Ghana par exemple) et la perméabilité des frontières favorisent les échanges informels. Le Bénin occupe une position charnière entre les pays de l'union Economique et Monétaire de l'afrique de l'ouest et le Nigeria. Cette position induit un fonctionnement particulier à l'économie nationale et se caractérise par de faibles transactions commerciales avec les pays de l'uemoa et le développement exceptionnel des échanges avec le Nigeria. Version provisoire Solagral avril

20 Tableau 2 : Réexportations du Bénin vers le Nigeria Produit Provenance Taux de réexportation en 1998 Volaille France, Royaume Uni 81% Lait Pays-Bas, France 58% Riz Thaïlande, Inde, Japon 15% Huiles Côte d Ivoire, Pays-Bas, Etats- 57% Unis, France Sucre Italie, France 43% Tomate concentrée Italie 68% Alcools Allemagne, France, Espagne, 78% Belgique, Royaume Uni Cigarettes France, Sénégal 87% Pneus Allemagne, France, Belgique 81% Tissus Pays-Bas, Chine, Inde 48% Fripes Royaume Uni, Etats Unis 69% Véhicules Japon, France, Allemagne 19% source : Joquet, 1999 Pour le Mali et le Burkina Faso, pays enclavés au sein de l UEMOA, la problématique est différente. Les échanges se font naturellement avec les pays côtiers de l UEMOA, traditionnellement destinataires du bétail des pays sahéliens. Les régions frontalières entre la Côte d Ivoire, le Burkina et le Mali sont depuis longtemps des zones d intégration régionale de fait (zone Sikasso Bobo Dioulasso Korogho). Même si la crise en Côte d Ivoire leur impose de diversifier les voies d échange vers la côte, par la Guinée pour le Mali par exemple, l espace UEMOA reste la destination privilégiée. Le Sénégal se trouve lui aussi à un niveau charnière entre l UEMOA, la Mauritanie et la Gambie. Mais à l inverse des relations avec le Nigeria, c est le Sénégal qui constitue le marché attractif vers lequel les produits sont réexportés, de la Gambie en particulier. Enfin, l adhésion de la Guinée Bissau à l UEMOA s est très concrètement traduite par l adoption du franc CFA, alors que les sept autres pays utilisaient cette monnaie depuis l indépendance. Le changement mmonétaire reste la seule référence de la population vis-àvis de l intégration régionale. Si un débat public sur les enjeux de l adhésion à l UEMOA a été organisé par une ONG (Alternag) avant l adhésion, les mécanismes de l UEMOA restent très largement inconnus de la population comme de l administration centrale, et les autorités abordent peu cette question. De plus, la Guinée Bissau est le seul pays non francophone de l Union, ce qui accentue les difficultés d intégration. Des efforts d information sont réalisés via des émissions diffusées par les radios et la télévision nationale abordant les différents chantiers de l UEMOA. Mais comme dans les autres pays, l intégration régionale est une réalité pour les populations via les dynamiques transfrontalières. 2.3 Les relations entre les différentes OIG UEMOA-CEDEAO Si les relations économiques existent de fait entre les deux zones, les relations institutionnelles sont plus difficiles. En effet, l intégration dans l espace UEMOA est beaucoup plus avancée que dans l espace CEDEAO, qui n est même pas une union douanière. L UEMOA peut donc se prévaloir d un TEC, d une monnaie commune, de critères de convergence macro-économiques et de politiques sectorielles. Cependant, l intégration régionale ne peut ignorer le poids lourd économique de la région, le Nigeria. C est d ailleurs Version provisoire Solagral avril

21 pour cela que la négociation des Accords de partenariat économique avec l Union européenne vont se dérouler à l échelon CEDEAO, ce qui va contraindre les pays à accélérer le processus d intégration CEDEAO. En effet, si la discussion sur l application d un tarif extérieur commun à la zone CEDEAO est officiellement sur la table depuis 2000, elle est au point mort. Ils pourront cependant s appuyer sur certains acquis de l UEMOA. D ailleurs, la Commission de l UEMOA estime que les constructions d aujourd hui se font dans la perspective d un élargissement futur à l échelle de la CEDEAO. Certaines réflexions se déroulent déjà en partie dans une cadre commun UEMOA CEDEAO, comme les discussions sur la transhumance transfrontalière, la lutte contre la désertification La concertation régionale Un cadre de concertation des organisations régionales existe depuis 1999, et se réunit régulièrement. Il regroupe huit entités : CILSS, CEDEAO, UEMOA, CMA/AOC, ADRAO, CORAF, CRAT. Lors de sa dernière réunion, il a été décidé d élaborer un programme commun harmonisé d intervention dans l agriculture. Des chefs de file ont été désignés pour les différents volets : UEMOA : cadre de politique agricole commune CEDEAO : marchés régionaux CMA/AOC : information agricole CORAF : recherche Version provisoire Solagral avril

22 3. La représentation du secteur agricole 3.1 Les réseaux régionaux La Commission de l UEMOA reconnaît deux interlocuteurs représentatifs du monde agricole à l échelon sous-régional. Il s agit du Réseau des organisations paysannes et du Réseau des chambres d Agriculture Le ROPPA Le Réseau des organisations paysannes et des producteurs agricoles de l Afrique de l Ouest a été créé formellement en juillet 2000, lors d une rencontre qui a rassemblé des responsables paysans de dix pays d Afrique de l Ouest, mais le processus de construction a démarré en Il regroupe aujourd hui des organisations ou des cadres de concertation nationaux du Bénin, du Burkina Faso, de Côte d Ivoire, de Gambie, de Guinée, de Guinée Bissau, du Mali, du Niger, du Sénégal et du Togo. La volonté du ROPPA est d arriver à la constitution d une plate forme paysanne par pays, regroupant toutes les organisations faîtières. Ce sont ces plates-formes nationales qui ont vocation à être membre du ROPPA. Si la création du ROPPA a été porté par des organisations paysannes déjà bien structurées dans certains pays, comme le CNCR du Sénégal ou la FUPRO du Bénin, elle eu aussi une influence sur la structuration des organisations paysannes dans d autres pays, où elle a favorisé l émergence de plate-forme paysanne (comme au Togo ou en Guinée Bissau par exemple). Enfin, le ROPPA a une démarche fédérative : l ensemble des organisations paysannes d un pays, les Chambres d agriculture, sont conviées aux ateliers organisés par le ROPPA dans leur pays (élaboration de la PAU par exemple). L ambition du ROPPA, à moyen terme, est de s élargir aux organisations paysannes de l ensemble des pays de la CEDEAO, qui représente pour lui la réalité de l Afrique de l Ouest. Encadré 5 : Les membres du ROPPA Bénin : FUPRO (Fédération des Unions de producteurs) Burkina Faso : Le CCOF (Cadre de Concertation des OP du Burkina Faso), qui regroupe plusieurs OP (la FENOP, l'unipa- B, la FEPA-B, l'unpc-b, la FENAFER (fédération des femmes rurales) la FEB (fédération des éleveurs). Côte d Ivoire : ANOPACI (Association nationale des OPA de Côte d Ivoire) Gambie : Cadre de concertation des organisations paysannes Guinée : Conseil National des OP de Guinée, qui regroupe 4 fédérations régionales Guinée Bissau : Cadre National de Concertation des Paysans et Producteurs de Guinée Bissau Mali : Cadre de concertation des OP Niger : Plate-forme paysanne, qui regroupe 16 fédérations et coopératives Sénégal : Conseil National de Concertation et de Coordination des Ruraux (CNCR) qui regroupe les principales fédérations paysannes et de producteurs (19 membres) Togo : Coordination togolaise des organisations paysannes et de producteurs Trois éléments ont motivé la création du ROPPA : l intégration sous-régionale au niveau de l UEMOA, et en particulier la préparation de la politique agricole régionale ; la décentralisation qui implique une meilleure implication des acteurs à la base ; la mondialisation qui met les producteurs en concurrence avec le marché mondial alors que les conditions de production et de mise en marché sont inégales. Version provisoire Solagral avril