Eléments sur la réforme des attributions de logements locatifs sociaux

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1 Habitat Attributions des logements sociaux SECRETARIAT GENERAL Chargé de mission Jean-Pierre Schaefer Le 2 juillet 2013 Eléments sur la réforme des attributions de logements locatifs sociaux Résumé La question des attributions en logement social est un sujet majeur pour les partenaires de la Politique de la Ville car cela conditionne l évolution de la répartition des ménages entre les différentes fractions du parc social, tant au sein des quartiers prioritaires que dans les autres secteurs urbains. Le projet de loi ALUR prévoit un dossier unique par demandeur, dossier partagé entre partenaires et l amélioration de l information des demandeurs. Il ne propose pas de réforme des mécanismes de l attribution. La concertation entre partenaires sur la réforme des attributions a mis en évidence que si le consensus se fait sur les principes généraux, leur application concrète oblige les partenaires de l habitat à gérer de nombreuses contradictions. Améliorer la circulation de l information à tous les niveaux, tant pour les ménages demandeurs que pour les partenaires de l habitat social semble le principal axe de progrès, la question des systèmes de cotation restant en débat. Cette note résume l article 47 du projet de loi ALUR, le dossier de concertation sur la réforme des attributions et l avis du Comité des Sages. Il fournit des références de base pour un travail de fond à poursuivre sur les attributions et les évolutions du peuplement des quartiers prioritaires. Les mentions en italiques sont des commentaires et des compléments d information. Première analyse : Article 47 du projet de loi sur le logement (version juin 2013) L article 47 du projet de loi propose de donner plus de transparence et d équité au processus d attribution de logement locatif social. Il ne modifie pas ni les règles d attribution ni le dispositif actuel des commissions d attribution. Simplification (L ): enregistrement direct dans le système national d enregistrement par voie électronique (expérimenté dans certains départements) avec un dossier unique de demande permettant de déposer un seul exemplaire des pièces justificatives. Droit à l information (L modifié) pour demandeur sur les informations le concernant et l avancement de sa demande. Le demandeur doit également disposer d informations sur les caractéristiques du parc social et la demande exprimée sur l ensemble du territoire. Partage de la connaissance et de la gestion des demandes entre les acteurs au niveau intercommunal (L ). 5, R U E P L E Y E L S A I N T - D E N I S C E D E X ( F R A N C E ) - T E L E P H O N E ( 0 )

2 tout EPCI doté d un PLH élabore un plan partenarial de gestion de la demande de logement social et d information des demandeurs (L ), facultatif pour les autres EPCI. Ces différentes mesures sont d ordre général sur le fonctionnement du secteur locatif social et rejoignent des points évoqués dans la concertation (cf. infra). Ils n ont pas d impact direct mesurable en tant que tel sur les politiques de peuplement des quartiers prioritaires de la Politique de la Ville. Une connaissance mieux partagée (tant par les demandeurs que les partenaires) de l offre en locatif social peut contribuer à une meilleure répartition des ménages, donc aura un effet positif indirect sur le peuplement des quartiers. Seconde analyse : Concertation sur les attributions de logements sociaux Rapport du 22 mai 2013 La concertation sur la réforme des attributions a été organisée autour de 4 groupes de travail inter partenaires portant sur : la priorisation des demandes (G Potin-Rennes et S Dambrine-Paris Habitat), l information des demandeurs (M Vuaillot-ACTIS et C Jeannerot-ANIL), territoires et attributions (E. Greller-Fécamp et JM Delorme-DRIHL) adéquation typologique entre offre et demande (A Cursente-NL Méridional et S Thomassin-Bondy). Depuis une vingtaine d années la conception généraliste 1 du logement social a été régulièrement réaffirmée, mais celui-ci a accueilli de plus en plus de ménages pauvres. La politique nationale a souligné les besoins en logement des populations défavorisées. De 1996 à 2011, les flux d accession à la propriété dans le neuf comme dans l ancien furent importants ; si on prend comme référence le PTZ, près de 3 millions de logements donc de ménages, soit une moyenne annuelle de /an donc des ménages à revenus modestes et moyens qui ne se sont pas adressés au secteur locatif social ou qui l ont quitté. Des protocoles d occupation du locatif social (POLS) ont fixé des objectifs d accueil des populations défavorisées. Différents textes visent à la fois à accueillir les ménages modestes et à éviter les concentrations de populations défavorisées au nom de l équilibre sociologique (en fait socio économique) au sein du parc locatif social. Le DALO va mobiliser à nouveau de façon accrue le parc social, nettement plus répandu que le parc privé conventionné. Le CNV s était ému fin 2010 d une mobilisation sans concertation de l offre locative sociale en quartiers sensibles au profit du DALO. D une part les quartiers sensibles sont souvent le principal réservoir de logements disponibles à faible coût. D autre part l expérience du terrain montre que la mise en œuvre du DALO, procédure juridique, renvoyait à une grande variété de situations sociales et humaines, qu il était imprudent de cataloguer comme une catégorie globale de situations problématiques. La procédure aboutissant à une attribution, un refus ou un ajournement, apparaît peu lisible pour le demandeur qui connaît mal l état d avancement de son dossier. Le mécanisme de gestion des divers contingents de réservation dépend d une commission d attribution (CAL) qui demeure le «dernier privilège du bailleur». 1 Généraliste c est à dire incluant des classes moyennes notamment des actifs mobiles, par différence avec les conceptions dites «résiduelles» où le logement social n accueille que les exclus du marché, et avec les approches «universelles» sans plafond de ressources 2/7

3 Quand la demande dépasse l offre, il y a forcément sélection. Où commence la discrimination? Deux critères de refus «objectifs» sont l un économique (conditions de ressources), l autre purement administratif (titre de séjour). Le critère économique évoque le taux d effort, seuil de 30%, relevant non de la réglementation mais de l usage courant (comme en accession). Il est plus délicat d apprécier les notions de précarité des ressources ou de reste à vivre (qui lui est un niveau absolu). Mais ce critère des ressources minima (la solvabilisation par l APL est partielle et l organisme doit équilibrer ses comptes 2 ) repose la question de qui loge une personne sans ressources (donc condamnation selon le DALO). Quel lien avec la commune? La référence à l appartenance communale peut être intériorisé tant par les décideurs que les demandeurs. Ce critère n est pas légal, en revanche le lien avec un emploi local est, lui, admissible. L implicite aussi, du côté de la non expression de la demande, tient à l inégale répartition du parc HLM, concentré à 90% sur environ deux mille communes. Il n y a pas d expression de la demande sociale sur des communes où ce parc est absent ( communes) ou rare ( communes). Mixité (ou diversité) sociale : évoquée de longue date, donne lieu à interprétations diverses, voire opposées : des faire revenir des classes moyennes par une offre en habitat de qualité (notamment par le renouvellement urbain), l attractivité tenant soit à la qualité du bâti (neuf), à la typologie du bâti (individuel) ou au statut (accession à prix raisonnable). Faire revenir en locatif social des catégories modestes bien insérées notamment par des réservations dans une offre locative sociale attractive (logement rénové) Réguler l accès de catégories jugées surreprésentées, sur le plan socio économique ou culturel dans un quartier d habitat social, approche qui peut être discriminatoire. Cette approche, parfois présentée dans l intérêt même des demandeurs, peut être jugée positive si elle oriente des ménages vers d autres quartiers où ces ménages sont peu présents. Cela suppose la disponibilité d une offre abondante bien répartie. Les critères utilisés et la connaissance réelle des ménages par les gestionnaires locaux sont au centre du débat. o Ainsi la proximité familiale fait partie des déterminants importants dans la localisation de la demande en logement. A quel moment cette proximité à l échelle d un ménage peut-elle être jugée comme aboutissant à une concentration jugée néfaste pour les résidents comme pour les demandeurs? o Un habitat antérieur spécifique (centre d hébergement, prison, centre psychiatrique) peut-il servir de critère pour orienter vers un quartier plutôt qu un autre? Les exemples abondent de contradictions relevées entre le droit au logement, la non discrimination et la gestion du peuplement visant la mixité sociale. Sans doute plus que toute considération légale, le critère économique de disponibilités en logement bon marché dans les quartiers sensibles fait partie des facteurs de concentration des ménages les plus modestes. La mixité sociale est un concept «valise» qui fait consensus chez les élus comme chez les bailleurs, mais qui renvoie à des logiques économiques et techniques fortes qui s y opposent, face à de faibles marges d action politiques destinées à la promouvoir. 2 Rappeler que l organisme HLM doit équilibrer ses comptes revient à dire que les impayés de certains locataires n ont pas à être payés par les autres locataires, l organisme étant lui-même totalement dépendant des loyers. Cette solidarité de fait entre locataires, organisée par l organisme, a donc des limites qui obligent à recourir à la solidarité nationale. On résume en disant que les pauvres n ont pas à payer pour les plus pauvres. 3/7

4 Refonder le système d attribution est proposé s il s avère possible de : Produire une offre nouvelle importante (pour ne pas avoir à gérer que la pénurie) ; Rendre accessible le locatif social, en s appuyant sur les aides et en revoyant les loyers ; Réguler les loyers privés. Il n est pas proposé de revoir le système des contingents de réservation qui sont liés au financement donc à la production même du logement social. 1. concilier droit au logement, mixité sociale et ne pas discriminer, trois objectifs qui s inscrivent sur des axes différents dans un espace social multidimensionnel. 2. Une politique d attribution définie à l EPCI, avec les PLH. 3. Règles lisibles et transparentes communes aux bailleurs et aux réservataires. 4. Donner les moyens au demandeur d élaborer sa stratégie de recherche de logement. 5. Promouvoir la mobilité résidentielle. 1- Droit au logement et mixité, dépasser l aporie? La gestion de la contradiction entre droit au logement et mixité sociale conduit au débat entre un système de cotation et des conventions d objectifs de répartition de l accueil des défavorisés. La CA de Rennes combine les deux. La question de limiter la concentration de ménages en un endroit bute sur le risque légal de discrimination implicite ou explicite, il bute aussi sur la difficulté technique de critères objectifs et partagés. La mixité sociale doit être évoquée positivement, c est à dire mieux répartir les plus modestes et cela va de pair avec la répartition de l offre en logement. Cela prendra du temps ; la production annuelle c est 1 à 2% du stock ; il faut plus d une dizaine d années pour que les changements soient perceptibles Développement de l offre ; Production accrue notamment en résidences sociales, en PLA-I ; Typologie des logements : accroître la part des T1/T2 et des T5 face à une offre où domine le T3. Du point de vue de la gestion la rotation et forte pour les petits logements, faible pour les grands. Mais ces derniers doivent trouver leur clientèle donc en marchés équilibrés ou détendus les intervalles de vacance commerciale peuvent être longs. Le débat se prolonge sur la surface par type de logements : un logement plus petit a des loyers et des charges plus faibles pour l occupant. Mais à quel moment la réduction de surface s accompagne d une baisse perceptible de la qualité d habitat qui engendrera une rotation accrue puis à long terme une obsolescence du produit (cf. T4 de 55m 2 dans l habitat d avant guerre) : D autre part un petit logement revient plus cher au m 2 en raison des équipements fixes (sanitaire, cuisine), surcoût qui est composé dans le calcul des subventions (par le coefficient de structure) comme dans le calcul du loyer maximal réglementaire (le loyer appliqué pouvant être inférieur). Pour rentabiliser le foncier, valoriser des aides forfaitaire au logement, économiser les fonds propres et solvabiliser le locataires (couverture APL) poussent à réduire les surfaces. La commande politique en grands logements, les normes d accessibilité, la demande des ménages et les coûts fixes de gestion poussent à faire des grands logements (en typologie voire en surface). Pour l utilisation des aides publiques, la diminution de surface n entraîne pas d économie significative. 4/7

5 Le logement social, un produit de marché ou un bien d utilité sociale? : Que veut dire «remise en ordre des loyers dans le parc social»? Cette formulation correspond à un objectif évoqué de longue date dans l habitat social. Il est souvent déploré que le loyer d un HLM reflète l histoire de son financement : loyers faibles pour le parc d avant la réforme de 1977, loyer plus élevé quand la date d achèvement est plus récente. Au sein d une fourchette qui reste bien évidemment assez étroites (4 à 7 /m 2 ) mais dont l amplitude est fortement ressentie au niveau des ménages les plus modestes. Le loyer HLM peut apparaître comme déconnecté de la qualité du produit, notamment des PLA des années 80/90 peuvent être plus cher que des HLMO anciens, mêmes rénovés, et moins attractifs que des PLA-I récents. Différentes tentatives ont été faites (conventionnement global, remise en ordre des loyers) pour revoir les loyers en raisonnant à masse de loyer inchangée. Avec toutes les précautions qui s imposent, compte tenu des faibles amplitudes, le débat sur cette «remise en ordre» peut donc opposer une justice économique (le prix doit augmenter avec la qualité) et une justice sociale (un prix élevé renforce l exclusion sociale). Les Conventions d utilité sociale ont été présentées comme participant à cette «rationalisation». Cette logique économique du loyer selon le «service rendu» rentret-elle en contradiction avec la vocation sociale du parc en rendant plus cher des logements placés dans des quartiers prisés, donc en réduisant la possibilité d y loger des ménages plus modestes? La proposition «réviser la politique des loyers» laisse donc la voie ouverte à toute interprétation et application opérationnelle. Des mesures sociales spécifiques sont évoquées tels que l effacement des dettes antérieures, des baux glissants accompagnés d un suivi social renforcé. La question d un statut de droit commun (responsabilisant les ménages) face à une intermédiation associative (qui protége les bailleurs) fait aussi débat. 2- Structuration du système d attribution à l EPCI Large consensus (USH, Fédération ESH) pour ce niveau sans précision sur d éventuels seuils. Dans le cas de l Ile de France, en attendant la constitution d une métropole parisienne, les EPCI sont à retenir à titre transitoire. A noter que les EPCI franciliens doivent faire habitants en petite couronne et en grande couronne, donc une échelle assez vaste. Cette responsabilité suppose de regrouper au niveau de l EPCI les responsabilités du DALO, et des pouvoirs d urbanisme et d action foncière. Les PLH devraient aussi comporter un volet attribution 3 (qui pour l heure est marginal). 3- Des règles d attribution objectives : Une grille de cotation de la demande : exemples fournis par Agglo de Rennes, Haute Savoie Habitat, Montreuil, ARRA Rhône Alpes, AR Midi Pyrénées ; Sa mise en œuvre suppose une information sur la demande partagée entre les acteurs, bailleurs, CL, Etat, Action Logement ; Pas de grille nationale de cotation mais un socle de priorités ; Grille de cotation à définir par la gouvernance locale avec prise en compte des spécificités des réservataires (contractualisation avec chacun d entre eux). Un des critères de réussite d un dispositif rénové serait d aboutir à une réduction progressive des demandes DALO. 3 Le projet d e loi ALUR prévoit d intégrer dans les PLH le PDALPD 5/7

6 Le dispositif se propose de combiner un système de cotation de la demande (par nombre de points plutôt que par rang dans la file d attente pour un logement donné) et d adéquation de l offre, de conserver la règle historique de trois demandes pour un logement 4 et un processus d ajustement dans le cadre de la commission d attribution. Lever l opacité 5 des décisions nécessitera d expliciter les décisions, d ajournement ou de refus, et prendre en compte la notion de délai d attente raisonnable (ce qui rejoint un des ressorts du DALO) et afficher un délai d attente moyen par secteur. 4 - Peut-on élaborer une stratégie de recherche du logement social? L examen d exemples étrangers 6, l un dans un contexte de logements sociaux abondants (Pays-Bas) l autre plus rare (Royaume Uni) incite à développer la notion de «location choisie» (au sens de la localisation choisie). Une expérimentation qui mettrait en avant le choix du demandeur est envisagée sur le Grand Lyon pour une généralisation d ici trois à quatre années. 5- Promouvoir la mobilité résidentielle La mobilité des ménages, interne et externe est jugée comme favorable à une meilleure adéquation entre besoins et demande. Cela doit s inscrire dans une mobilité choisie et non pas imposée. Sur le plan financier, l aide personnelle joue en faveur des ménages de 3 premiers déciles, à l inverse le surloyer concerne les trois derniers déciles, soit une fraction assez symbolique des locataires. Les catégories intermédiaires sont donc ni pénalisées ni favorisées. Ce n est peut-être pas un hasard au demeurant, le système ayant été précisément conçu pour des catégories modestes et moyennes. Peut-on faire évoluer le SLS (dans quel sens? augmenter les loyers des classes moyennes?) et faire des réductions de bas de quittance 7 aux plus modestes? La question des logements sous peuplés 8 face aux logements surpeuplés agite régulièrement le monde du logement social. En fait la mobilité des ménages ne se décrète pas et surtout une inadéquation des besoins et des produits, estimée de façon globale sur le parc ne permet pas d identifier ponctuellement, à un endroit donné une meilleure optimisation du parc. Précisément parce que les typologies sont peu variées et que la structure des loyers fait qu il est délicat d inciter un ménage à prendre un logement plus petit qui serait plus cher. Il est proposé d organiser les échanges interorganismes, ce qui peut déjà fournir une plus grande base pour ces échanges. Au total le rapport compte dix propositions détaillées pour le groupe «Rapprochement demande offre», six pour le groupe «Amélioration du service rendu», trois pour les «politiques d attribution» et onze pour «Typologie des besoins et accompagnement des locataires en difficulté». 4 Cette règle qui relève des traditions du logement social reste théorique face aux produits peu demandés 5 A l occasion de leur AG annuelle de mai 2013, le président de la Fédération des Offices de l habitat a suggéré à ses membres d inviter la presse à suivre des commissions d attributions pour contribuer à une meilleure transparence des processus 6 Référence Publication OFCE n 128 Ville et logement la difficulté de comparaison avec les exemples britanniques ou néerlandais est d apprécier sur quelles échelle agglomération, commune ou quartier sont organisées les règles d attribution et les demandes de localisation des ménages 7 Baisse de bas de quittance c est à dire une remise après loyer et charges, de façon à ne pas abaisser le loyer nominal donc l APL correspondante 8 Le sous peuplement, défini par un écart par rapport à une norme reliant taille du ménage et nombre de pièces est considérablement plus élevé dans le parc privé que dans le parc social, compte des modifications des modes de vie et de l importance du parc de maisons individuelles 6/7

7 Troisième analyse : Rapport du Comité des Sages sur les attributions de logements sociaux mai 2013 Le Comité des Sages fut chargé de vérifier la cohérence des propositions émises par les divers groupes de travail mis en place dans la concertation. La cohérence globale de pensée n exclut pas des avis qui ont pu diverger au sein des groupes. Le Comité estime qu il faut mener de front deux tâches qui apparaissent contradictoires, loger les populations en difficultés et maintenir équilibre et mixité sociale au sein du parc social. Et cela en récusant toute notion de «concurrence» entre ménages modestes et les plus pauvres. Les règles d attribution ne peuvent résoudre les problèmes liés au déficit en logement très bon marché. La définition des règles doit bien se faire au plan local, sur le fondement d un cadre national. 1. La politique d attribution prend son sens à l échelle des agglomérations 9, insérée dans un PLH, tout en veillant au respect des objectifs du DALO et en articulant PLH et PDALPD. Le département conserverait un rôle de coordination hors agglomération Les informations doivent être partagées entre acteurs, par mutualisation des moyens et des structures existantes (ADIL, centres sociaux, CAF etc.) ; 3. L accueil et l orientation des demandeurs doivent se faire par un service intercommunal, inter bailleur, inter réservataire ; 4. La cotation de la demande doit permettre la transparence et l équité. Les critères nationaux ne doivent être prépondérant par rapport aux critères locaux, un quart des places devant être réservée aux mal logés, les circuits des mutations internes et des primo demandes devant être distingués. La composition des Commissions d attribution des logements (CAL) reste inchangée, sauf si renforcement des EPCI, mais l enjeu est le circuit avant la CAL ; 5. L adaptation des loyers doit profiter aux plus modestes, en rapprochant les loyers (tant élevés que faibles) des loyers plafond APL, ce qui devrait être neutre pour les ménages les plus modestes, et s appliquer aux nouveaux entrants. Le produit des SLS devrait être affecté aux remises de bas de quittance et un % (minimum) de bénéficiaires d APL pourrait être défini par immeuble pour aider à une plus grande mixité 11 ; 6. La «location choisie» doit être expérimentée en évitant les effets d éviction, de concentration et un marché noir du droit au bail 12. Toute expérimentation volontaire sur un territoire devra être suivie d une évaluation. Le Comité estime que le cadre législatif devra être précis dans ses mesures et son calendrier, en laissant une souplesse aux adaptations locales. La réponse aux besoins passe par une offre nouvelle, notamment en PLA-I et une mobilisation de l ancien diffus et des actions sur les charges locatives. Restaurer la confiance dans le bon fonctionnement de l attribution est un enjeu républicain. Références bibliographiques Projet de loi ALUR version «rose» 27/6/2013 «Action Rapport sur la réforme des attributions» mai 2013 «Rapport du Comité des sages» mai 2013 «Rapport moral de la fédération des Offices de l habitat» mai Le terme agglomération est un terme du langage administratif, par exemple communauté d agglomération, la statistique territoriale ne connaît que les termes unités urbaines, pôles urbains 10 Le département aura-t-il un rôle «résiduel» face à la création des métropoles et autres EPCI majeurs, ce sujet dépasse le sujet du secteur de l habitat 11 La réduction de la part de bénéficiaires d APL va de pair avec la durée de séjour, à revenu stable l APL se perd par départs des descendants 12 Observé notamment dans le parc locatif suédois 7/7