Conseil Economique et Social Régional de Picardie

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1 Conseil Economique et Social Régional de Picardie *** Rapport Pour un avenir du service public et des services au public en milieu rural et en zones urbaines sensibles de Picardie Rapporteur : Alain MELCUS

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3 REMERCIEMENTS Le Conseil Economique et Social Régional de Picardie adresse ses remerciements à l ensemble des personnes auditionnées qui, par leurs expériences et analyses de la situation régionale, ont contribué à l élaboration du présent rapport. - Monsieur Francis CRAMPON, Directeur Régional Picardie du CNFPT, - Monsieur Pierre GUYARD, Directeur Général Adjoint du Conseil Régional de Picardie, - Monsieur Xavier HABOURY, Directeur Général de la MSA, - Monsieur SEGUIN, Directeur Régional de l INSEE Picardie, - Madame Line LEROUX, Chef de la Division «Analyses Spatiales et Locales» INSEE Picardie, - Monsieur Jean-François VASSEUR, Président du Point Info Europe, - Monsieur Alain ROUSSEAU, Sous Préfet d Abbeville, - Jean Pierre PERAL, Directeur de l Association d insertion «Les jardins du Plateau picard» - Pauline DEFRAITER, Communauté de communes du Plateau Picard - Cécile PONCET, Coordonnatrice de la Halte Garderie, Communauté de Commune du Plateau Picard - Béatrice BAZIN, Agent de Développement, Communauté de communes du Plateau Picard - Michel GOES, Maire de Wavignies - Séverine HERLEM, Directrice de la «Recyclerie du Plateau Picard» - Augustin FERTE, Président de la «Recyclerie du plateau Picard» - Monsieur Bernard THUILLIER, Président de la Commission «Formation des Hommes, Recherche, Culture», - Monsieur Jean-Luc POULAIN, Président de la Commission «Développement Economique et Emploi», - Monsieur Jacques MORTIER, Président de la Commission «Politique de la Ville, Environnement», - Monsieur Jean-Michel HULOT DE COLLART, Président de la Commission «Aménagement du Territoire, Transports, Tourisme», - Monsieur Dominique CARPENTIER, Président de la Commission «Action Sanitaire et Sociale, Logement, Santé», 3

4 - Monsieur Bernard DESERABLE, Président de la Commission «Finances et Synthèse», - Monsieur Michel CORDONNIER, Président de la Section Prospective, - Monsieur Jean-François GRIMAUD, ancien Secrétaire Général du CESR de Picardie, - Madame Nathalie DAUTEUIL, ancienne Chargée de Mission du CESR Picardie, - Monsieur Bruno LELIEVRE, Agent temporaire au sein du Cabinet du CESR. 4

5 SOMMAIRE Introduction... p. 13 I. La notion de service public... p. 15 II. L actualité du débat... p. 33 III. Les besoins en service public... p. 67 IV. Préconisations du CESR de Picardie... p. 109 Conclusion... p. 131 Lexique... p

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7 SOMMAIRE DETAILLE INTRODUCTION - PREAMBULE I. LA NOTION DE SERVICE PUBLIC I.1. Les différentes acceptions du Service Public I.1.1. Les principaux champs d intervention du service public français I.1.2. Les services publics administratifs (SPA) I.1.3. Les services publics industriels et commerciaux (SPIC) I.1.4. Les grands principes qui encadrent le service public I.2. Les services publics locaux I.3. Deux approches du service public I.3.1. Service public à la Française I.3.2. Le service public anglais I.4. L impact du droit communautaire sur le service public I.4.1. Les terminologies de la Commission des Communautés européennes I Services d'intérêt général I Services d'intérêt économique général I Service public I Secteur public I Obligations de service public I Le service universel I Entreprise publique I.4.2. La tendance du droit communautaire en matière de services d'intérêt économique général I.4.3. Les pistes ouvertes par le livre blanc sur les services d intérêt général I.4.4. Les conséquences perceptibles des choix communautaires sur les services publics I.4.5. L'influence du droit communautaire sur les actes des collectivités I.4.6. Les grandes caractéristiques de la politique régionale de l'union européenne I.4.7. La place des collectivités locales au niveau européen 7

8 II. L ACTUALITE DU DEBAT II.1. Un débat national II.1.1. Une réelle prise de conscience II.1.2. Vers la concrétisation des objectifs II.2. Etat des lieux juridique II.2.1. Le rapport du CES National II Distanciation «services publics» et «services au public» II Pour une meilleure efficacité des services au public II.2.2. La loi N relative au développemen t des territoires ruraux II.2.3. Sondage de la DATAR II Accessibilité et qualité des services publics II Coûts des services publics II.2.4. Le rapport DURIEU II.3. Etat des lieux en Picardie II.3.1. Les ZUS en Picardie II Le profil type des ZUS II Le CRA, outil régional de renouvellement urbain II.3.2. Les facteurs d évolution du service public et des services au public II L évolution du service public local II Appréhender les territoires en «espaces temps» II La logique de polarisation des territoires II L accessibilité II.3.3. Les Pays II.3.4. Les bassins de vie II Définition du bassin de vie II La Picardie est constituée de 89 bassins de vie II L'organisation de la vie au sein de la Picardie II Intercommunalité et bassin de vie 8

9 III. LES BESOINS EN SERVICE PUBLIC III.1. Des besoins en terme d équipements III.1.1. Les facteurs d influence sur le taux d équipement III.1.2. Le caractère rural ou périurbain influence la nature du service III.2. Le financement et l'impact des services publics et au public III.2.1. Pertinence des territoires administratifs avec les modes de vie III.2.2. Préserver la péréquation III.2.3. Les effets de la comptabilité analytique III.2.4. les collectivités territoriales comptables des deniers publics III.2.5. L impact du futur Contrat de Projets Etat Région III.2.6. Rechercher le dynamisme économique local III.2.7. Le commerce multiservice : facteur de vitalisation III.2.8. Une place pour l'économie sociale et solidaire dans le dynamisme économique local III L'économie sociale III L'économie solidaire III Une alternative économique à soutenir et à développer III.3. Les besoins en terme de présence postale III.3.1. L'ouverture de point poste dans des commerces locaux III.3.2. Regroupement de la Poste avec un autre établissement public (comme la mairie ou la perception) III.3.3. Le financement par les collectivités locales du Bureau de Poste III.4. Les besoins en terme de santé III.4.1. La démographie médicale, un enjeu pour l accès à la santé III.4.2. Le maintien des services sanitaires de proximité III La structuration III La démographie médicale III La prévention III L'action en direction des publics spécifiques 9

10 III La petite enfance, l'enfance et l'adolescence III Les personnes handicapées, dépendantes ou âgées III Les populations défavorisées III.5. L'action sociale III.5.1. L'action sociale, une compétence marginale III.5.2. La stratification des territoires administratifs créée des handicaps d'action III.5.3. La vocation sociale des Conseils généraux III.5.4. Les actions sociales envisageables par les EPCI III.5.5. Faire évoluer le rôle des structures III.6. La sécurité des biens et des personnes : une compétence avant tout régalienne III.7. Acquisition et développement des savoirs, priorité du service public III.7.1. Education III.7.2. Lutter contre l'illettrisme III.7.3. Se former tout au long de la vie III.7.4. Préserver la culture III.8. Accéder aux services publics et aux publics III.8.1. L accessibilité par les transports III.8.2. L accessibilité par les TIC III L administration électronique III La dématérialisation de l administration III.9. Les maisons de services publics III.9.1. L espace territorial des MSP III.9.2. MSP, une logique de partenariat III.9.3. Une large palette de services dans les MSP III.9.4. Les MSP comme outil de cohésion sociale 10

11 III.9.5. Les ressources humaines, premier facteur de réussite III.9.6. Une qualité de service III.9.7. L accessibilité par les Maisons de Services Publics (MSP) III.10. Les besoins en services publics de demain III Les perspectives démographiques III L'économie détermine la démographie d'un territoire III Mettre en place une gestion prospective des emplois IV. PRECONISATIONS DU CESR DE PICARDIE IV.1. Développer l implication du citoyen IV.2. Privilégier et assumer des choix partagés IV.3. Développer le lien social par l égalité d accès aux services IV.3.1. La préconisation d'une offre structurée de service de proximité au niveau du bassin de vie IV.3.2. Hiérarchiser les niveaux de réponses IV.4. Intégrer la problématique particulière des Maisons de Services Publics IV. 4.1 Piste de réflexion : Les "Points Villages" de la Champagne Picarde IV.4.2. Piste de réflexion : Les "Points Visio-Public", guichets virtuels de l Auvergne IV.5. Renforcer et stimuler l usage des TIC IV.6. Mutualiser pour maîtriser les évolutions IV.6.1. Piste de réflexion : appliquer aux services publics et aux publics la logique des «Programmes Locaux d'aménagement» (PLA) 11

12 IV.7. Préserver les services de grande proximité IV.8. Réaliser une réflexion prospective sur les transports en commun IV.9. Améliorer l'offre de santé IV.10. Structurer et développer l action sociale IV.11. Renforcer l acquisition et le développement des savoirs IV.12. La situation des zones urbaines sensibles appelle à une réponse différenciée CONCLUSION LEXIQUE 12

13 INTRODUCTION - PREAMBULE Par saisine en date du 23 septembre 2004, le Président du Conseil régional de Picardie a sollicité l avis du CESR sur le «maintien des services publics en milieu rural et dans les zones défavorisées» afin d établir «un état des lieux de la situation actuelle préalablement aux propositions» que nous serons amenés à formuler. La saisine du Président du Conseil régional s inscrit dans le cadre de la mise en place progressive des Contrats de Pays puisque les objectifs fixés dans ces contrats visent notamment «à rechercher et à garantir le maintien de l accès à un minimum de services publics au sein des espaces ruraux et dans les zones défavorisées, à organiser et à redistribuer les services en s appuyant sur un maillage local, à encourager les initiatives économiques individuelles». Cette saisine intervient dans un climat d inquiétudes des citoyens, de la société civile, des décideurs politiques locaux, résultant de l'accumulation de plusieurs facteurs, notamment économiques et réglementaires. Cette situation semble trouver son origine dans diverses initiatives de suppressions et de restructurations du service public et des services au public. Dans le même temps, l'administration a compris la nécessité d'associer la société aux mutations à venir du service au public et des services au public. Pour cela, elle met en place, sous diverses formes, des instances de consultation, de concertation et d évaluation. Le Conseil Economique et Social de Picardie a fait le choix de présenter l'évolution du service public et des services au public, leur environnement juridique et économique, leurs différentes formes de mise en œuvre, les principales alternatives ainsi que l'état des lieux en Picardie. Le Conseil Economique et Social a également fait le choix de distinguer les notions de «service public» et «services au public». Si la notion de «services au public» est fréquemment employée sans pour autant faire l objet d une définition officielle, dans le présent rapport, l expression sera utilisée pour désigner indifféremment les services rendus à la population et à la personne par le service 13

14 public et les acteurs (caritatifs, associatifs et commerciaux) dans des domaines aussi divers que le sanitaire et social, le commerce ou les transports en commun. Seront ensuite exposées les réalités spécifiques du service public et de servcies au public en secteur rural et en zones défavorisées. Au final, outre la réponse apportée au Président GEWERC, le CESR de Picardie a souhaité que le présent rapport permette aux citoyens Picards qui s'intéressent à cette réflexion, de comprendre les enjeux du maintien du service public et des services au public. 14

15 I. LA NOTION DE SERVICE PUBLIC Il est sans doute osé de faire remonter la notion de service public à l apparition des civilisations mais, cependant, si l on accepte l'idée que le service public sert l'intérêt général, on peut déceler cette notion dans la capacité qu'a eu l'homme, de tous temps, par la solidarité, à s organiser pour assurer sa survie et son évolution. Les prémices de ce qu est, aujourd'hui, le service public, s'apparentaient alors à la loi du plus fort, celui du chef dont le rôle était d'assurer la pérennité du groupe (alimentation, sécurité, protection contre les éléments naturels). Les civilisations antiques ont fait évoluer les choix politiques vers l'expansionnisme et la sécurisation des territoires et, jusqu'au Siècle des Lumières, il était possible d'affirmer que le service public était dédié à la réalisation des objectifs de l'etat. Ce n'est qu'ensuite que chaque homme est devenu un sujet et que, petit à petit, le service public a atteint la finalité qui lui est aujourd'hui reconnue : celle d'une solidarité envers la communauté 1. La contribution de chacun des membres de la communauté à la réalisation de ce service constitue une caractéristique constante à travers l histoire de ce que nous appelons ici la notion de service public. Le CESR de Picardie considère, aujourd'hui, que le service public : - est l'expression d'une solidarité à l'échelle des territoires locaux, de la Nation, voire de l Europe, dans la mesure où l'impôt des citoyens est redistribué sur ces différents espaces territoriaux, - doit voir réaffirmée sa vocation de cohésion sociale et territoriale, - est une activité d intérêt général, gérée par une personne publique ou sous son contrôle étroit. 1 La nature de la «communauté» est variable. Elle peut être locale, nationale, voire aujourd'hui supranationale avec l'apparition de l'europe. 15

16 I.1. Les différentes acceptions du Service Public Le service public est l activité essentielle exercée par l Etat et les collectivités territoriales à travers les administrations. Il correspond à un besoin ressenti des administrés auxquels les décideurs politiques décident de répondre favorablement 2. L intérêt général n est pas forcément la somme des intérêts de chacun bien qu il puisse parfois se confondre avec des intérêts privés. Le législateur et le pouvoir réglementaire font évoluer la nature de l activité du service public. Toutefois, il revient au juge administratif de se prononcer sur l intérêt général au gré des besoins et des conceptions politiques et sociales dominantes du moment. Ainsi, depuis la fin du XIXe siècle, la justice administrative a dégagé quelques grandes lignes sur le caractère du service public. Il doit réunir essentiellement deux critères : - avoir pour objet la satisfaction d un intérêt général (matériel), - être géré par une personne publique ou sous son contrôle (organique), Le cumul de ces deux critères a pour conséquence une soumission au droit public. En outre, la notion de «prérogative de puissance publique 3» peut suppléer l absence d un des critères, voire le compléter. I.1.1. Les principaux champs d intervention du service public français Le service public peut être classé en quatre champs majeurs d interventions : - Un noyau dur constitué des activités nécessaires à l exercice de la souveraineté de l Etat : la défense extérieure, la justice, les affaires étrangères et la sécurité intérieure et l Education nationale 4. Ces activités non marchandes sont réalisées 2 Cette affirmation est cependant mise à mal par certains : «[ ] le citoyen qui paie ses impôts, pour moi, est un client, et le client est roi», Jean François COPE in l'express, 25 juillet 2005, p. 21, «Le citoyen est un client». La logique du Ministre délégué au Budget et à la Réforme de l'etat implique que seul le citoyen qui paie des impôts dispose d un droit d'exigence. Si le «citoyen client» peut formuler des exigences, celles-ci peuvent-elles être proportionnelles au niveau de l'investissement? La question se pose car si le citoyen devient le client de l'etat, il s'instaure une relation devenue purement commerciale avec une notion de rentabilité de l'investissement consenti, finalité de toute transaction commerciale. En outre cette logique exclurait de fait ceux qui n'ont pas de revenus suffisants pour devenir «client» de l'etat. 3 Pour remplir au mieux certaines missions de services publics (police, justice armée, éducation), l Administration dispose de moyens propres que ne peuvent détenir les personnes privées ou morales. Ainsi, lorsque qu une personne publique prend une décision, elle peut, dans certains cas, la faire exécuter d elle-même sans en demander la permission au juge. Dans la même logique, lorsqu une administration passe un contrat, elle dispose de la «clause exorbitante du droit commun» et peut, par exemple, modifier unilatéralement les conditions du contrat. 4 Dans son avis final, le CESR, en plénière, a distingué l'education comme un champ d'intervention à part entière. 16

17 par les agents de l Etat. En France, ces activités ne font pas l objet de délégation dans leur mise en œuvre 5, - Les services publics économiques : transports, eau, épuration, ordures ménagères, - Les services publics sociaux : sécurité sociale, logement social, santé, équipements sportifs, - Les services publics socioculturels : bibliothèques, musées, monuments historiques. La délimitation du champ d action du secteur public a longtemps représenté un enjeu majeur dans notre société en ce qu il dérogeait à la loi du marché. Cela n'est plus forcément le cas aujourd hui. C est là que réside l enjeu des négociations de l Organisation Mondiale du Commerce (OMC), sur l Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS) et le contenu final de la directive dite «Bolkestein». Jusqu'à une date récente, en France comme dans de nombreux pays européens, un grand nombre des servcies publics, mis en œuvre directement par les pouvoirs publics ou délégués à des prestataires, bénéficiaient d une situation de quasi-monopole les mettant à l abri de la sanction du marché. Ce ne l'est plus pour La Poste, la SNCF, EDF, GDF, Air France ou France Télécom. Ces entreprises sont aujourd hui placées en situation de concurrence. Ces évolutions sont consécutives à la construction européenne qui, au travers de l adoption de divers traités (Rome, Maastricht, Nice), parfois plus contraignants que les dispositions de l OMC, obligent les états membres à briser les monopoles nationaux et à introduire la concurrence entre les acteurs économiques. Dans l absolu, si cela n oblige pas la privatisation des entreprises publiques industrielles et commerciales, cela entraine l ouverture de leur capital aux investisseurs extérieurs 6. Toutefois, l Europe autorise le financement des activités éventuellement non rentables aux motifs de l intérêt général et du service public. 5 Il ne faut cependant pas ignorer une tendance nouvelle, née au Etats-Unis à l occasion de la guerre en Irak, qui voit le gouvernement américain déléguer à des sociétés privées la réalisation d opérations militaires. Il y a également de plus en plus de prisons privées qui se construisent dans certains états. De même, en France, certaines tâches de surveillance, auparavant exercée par la police nationale, sont aujourd'hui assurées par des sociétés privées. Il ne s'agit cependant pas de prérogative propre à l'etat dans la mesure où il s'agit de surveillances de domaines privés (centres commerciaux, salles publiques louées à des personnes privées, complexes industriels ou sportifs, ) dans lesquels les forces régaliennes de l'etat intervenaient contre indemnisation de la prestation. En revanche le juge administratif s'est toujours opposé à la protection des biens et des personnes par des sociétés privés ou des associations pour réserver ces activités, dans le cadre de règles strictes définies par le code de procédure pénale, à des agents du service public de l'etat et des collectivités locales 6 Suite à une augmentation de capital, la participation de l'etat français dans France Télécom est passée de 34,9% à 33,1 %. Néanmoins, il reste l actionnaire majoritaire. Cela ne signifie pas qu'il restera le «décideur» du conseil d'administration, une coalition d'actionnaires minoritaires pouvant renverser les rapports de force. 17

18 Les collectivités locales sont, tout autant que l Etat, concernées par ces évolutions. Depuis le début du XXe siècle, de nombreux services publics locaux ont été créés, le plus souvent pour compenser les carences de l Etat ou du secteur privé. Ces créations répondent à des circonstances particulières de temps et de lieu, justifiant l intervention de la collectivité locale pour assurer un intérêt public. I.1.2. Les services publics administratifs (SPA) Les SPA sont la forme la plus ancienne de service public. Ils correspondent notamment aux missions traditionnelles de l Etat (justice, défense, police, état civil ) mais aussi des collectivités territoriales (services sociaux, protection de l enfance ). Les SPA sont caractérisés par leur gratuité, leur mode de financement qui repose sur des recettes fiscales ou des subventions publiques et la possibilité de mettre en œuvre des moyens exorbitants de droit commun 7. L Administration a le privilège de «l exécution d office». Lorsqu une personne publique prend une décision, elle peut la faire exécuter elle-même, sans en demander l autorisation au juge, à la différence d un particulier 8. De même lors de la passation d'un contrat, une administration dispose de «clauses exorbitantes de droit commun», qui peuvent lui donner le pouvoir de prendre des décisions qui s imposent à tous les usagers. Plus généralement, le droit lui permet d imposer et de faire exécuter ses ordres et décisions. De façon générale, le législateur et le juge administratif définissent comme relevant du SPA toute activité dont le statut juridique ne correspond pas à celui d'un SPIC ou de l'initiative privée. I.1.3. Les services publics industriels et commerciaux (SPIC) Cette forme de service public s est développée après la première guerre mondiale. Dans le cadre d'une SPIC, l objet du service peut s inscrire dans la concurrence. Le financement est fondé sur des redevances ou des acquittements tarifaires. 7 Le régime exorbitant de droit commun, prise de décision unilatérale, fondé par l arrêt Blanco (CE, 13 février 1873), émane du seul intérêt général et ne se justifie que par lui. 8 A titre d exemple : un propriétaire privé ne peut pas expulser lui-même un locataire ne payant pas son loyer. 18

19 I.1.4. Les grands principes qui encadrent le service public Cinq grands principes s imposent au service public : la mutabilité, la continuité, l égalité, la laïcité et la neutralité. Le principe de mutabilité est sans doute le plus important car il signifie que le régime des services publics doit être en mesure de s adapter aux évolutions des besoins de la collectivité et des exigences de l intérêt général. En conséquence, aucun obstacle ne doit pouvoir s opposer aux changements à accomplir. Le principe de mutabilité ne donne donc pas de droit acquis pour l usager (un service public peut être supprimé sauf dans les cas d un service rendu obligatoire par la loi, l école par exemple), ni de droit acquis pour le personnel public quant à l organisation et au fonctionnement du service. Le principe de continuité impose un fonctionnement régulier des services sans interruptions autres que celles prévues par la réglementation. Cela qui ne signifie pas pour autant un principe de permanence. Ainsi, depuis 1946, le Conseil constitutionnel a élevé au même rang constitutionnel le principe de continuité du service et l exercice du droit de grève. Depuis, seules les exigences du service ont justifié le retrait du droit de grève à certaines catégories de personnels publics (policiers nationaux, sapeurs pompiers, militaires notamment). Le principe d égalité est un principe général de droit. Il s applique à tous les usagers et à tous ceux qui entrent en contact avec le service public. Toute personne doit être placée dans une position égale à l égard du service public et personne ne peut bénéficier d un avantage particulier ou subir une discrimination injustifiée. Les différences de traitement ne peuvent donc être fondées que sur des différences de situation 9 ou être justifiées par l intérêt général. Cependant, l exigence d égalité est moins forte concernant les services publics industriels et commerciaux dès lors que le service public rendu n est pas obligatoire 10. Le principe de laïcité et de neutralité s impose aux services publics. La neutralité par rapport aux opinions politiques, syndicales ou aux croyances religieuses est un corollaire du principe d égalité. Le juge administratif est régulièrement sollicité pour trancher les divergences d appréciations dans leur application Par exemple, les tarifs établis sous condition de ressources. 10 Le Conseil d Etat admet une différenciation des tarifs des cantines scolaires au profit des enfants domiciliés dans la commune, du moins tant que le tarif le plus élevé reste inférieur au prix de revient d un repas (CE sect. 5 octobre 1984 Préfet, commissaire de la République du département de l Ariège) 11 Notamment le port de signes religieux dans les écoles ou par des agents publics (CE 27 novembre 1989 ; CE 14 mars 1994), les demandes de dispenses d assiduité pour raisons religieuses (CE Ass. 14 avril 1995) 19

20 I.2. Les services publics locaux Les collectivités territoriales qui mettent en place des services au public sont dans l obligation de rester dans la sphère des compétences définie par la loi. Les services qu'elles proposent doivent viser à satisfaire un intérêt public local. Il ne peut être porté atteinte à la liberté du commerce et de l industrie. Seules des circonstances particulières de temps et de lieu peuvent justifier une telle intervention de la collectivité 12. Les services publics locaux contribuent largement à la valorisation des territoires par leur implication dans des activités économiques, culturelles, sanitaires et sociales, éducatives ou encore sportives. A titre d'exemple et suite aux différentes phases de décentralisation, les collectivités locales interviennent aujourd hui sur la quasi-totalité des services à la personne, et ce, du début à la fin de vie. I.3. Deux approches du service public I.3.1. Service public à la Française Le «service public à la française» se caractérise par un maillage fin du territoire national par les administrations et par une forte implication des finances publiques dans de nombreux secteurs économiques. La notion de service public à la française s est développée après la seconde guerre mondiale afin de reconstituer l outil de production et de garantir l indépendance de la France face aux blocs de l Est et de l Ouest. Dès 1946, se sont ainsi développées de grandes entreprises publiques (EDF, GDF, Air France ) aux cotés d administrations anciennes contribuant également au dynamisme économique du Pays (La Poste, la SNCF, ). Plus tard, ce sont des entreprises publiques qui ont été développées pour contribuer aux desseins de la Nation (Elf, Air France, Aérospatiale, ) 12 Notamment pour pallier la carence de l initiative privée. Un décret-loi de décembre 1926 autorise les communes à «exploiter des services d intérêt public à caractère industriel et commercial». A titre d exemple : le Conseil d Etat, en 1964, a autorisé la création d un cabinet dentaire municipal à Nanterre, en reconnaissant qu une partie défavorisée de la population ne pouvait accéder aux soins des praticiens à des conditions financières normales. 20

21 Cet interventionnisme économique de l Etat a permis à la France d organiser son développement économique et l aménagement de son territoire, notamment en apportant les fonds nécessaires à la conduite de projets stratégiques (indépendance énergétique et technologique) et de projets à long terme (centrales nucléaires, trains à grande vitesse,.) tout en s imposant comme un partenaire incontournable au sein des grands projets européens (Arianespace, ). Le modèle français n'a pas son équivalent en Europe. Il rencontre d'importantes difficultés à être reconnu par les autres partenaires du fait de la forte implication de l'administration et des financements publics dans de nombreux secteurs d'activités. Cela rend le système français, aux yeux des autres pays de l Union Européenne, susceptible de fausser les règles de libre concurrence. Par ailleurs, la France a toujours pratiqué la gestion déléguée des services publics, pratique qui remonte à Colbert. L exception française du service public se distingue par sa philosophie solidaire et égalitariste, conception républicaine, dont l arme essentielle est souvent la solidarité tarifaire par la péréquation et par la tarification au coût marginal. C est cette option républicaine égalitaire qui semble aujourd'hui menacée. I.2.3. Le service public «anglais» 13 Le service public anglais se distingue du service public à la française par une implication à minima de l Etat et des collectivités. L action de l Etat se limite au plus près de ses compétences régaliennes que sont la sécurité intérieure et extérieure, la diplomatie et la justice. Cela a pour conséquence des inégalités sociales et territoriales à l opposé du résultat obtenu en France. Dans le but de donner à la Nation les moyens nécessaires à son essor économique et à la satisfaction des besoins des administrés, l Etat et les collectivités s impliquent également dans les domaines aussi variés que l éducation, les transports ou la santé. Mais contrairement au système français, le service public anglais n'intervient quasiment pas dans 13 Les exemples mis en avant, tirés du modèle anglais plus que du modèle anglo-saxon, justifie l'emploi de ce terme. La nuance est importante dans la mesure où différentes formes de mise en œuvre des services publics sont constatés entre pays gallois, écossais, irlandais du nord et anglais. 21

22 l'offre culturelle et sportive, laissant ces champs d'activités à l'initiative privée. Cela a pour conséquence de conditionner l'accès de ces services au niveau des ressources. La différence entre les systèmes français et anglais s'est encore accrue au cours de ces dix dernières années avec une vague importante de privatisation des services publics anglais, comme les chemins de fers. A cette occasion, les partenariats «public privé» se sont développés sous diverses formes Trois types de partenariats «public privé» se sont développés : - «l'initiative marché élargi», des entreprises privées développent d'autres activités à partir d'un bien public, qui en reçoit en partie les bénéfices. Il en est ainsi pour le financement de l'entretien des canaux par l'organisation sur leurs rives d'opérations immobilières, de loisirs, de lieux de restauration. - La création d une société privée en charge d'un service public, mais à but non lucratif et sans actionnaire avec un statut proche de celui des associations déclarées d'utilité publique en France (la Compagnie des eaux du pays de Galles). - Un «joint-venture», un partenariat «public privé», comme y ont recours les collectivités locales pour les équipements de loisirs. A coté de ces partenariats publics-privés, le système anglais comprend également un le «Private Finance Initiative» (PFI), caractérisé par le recours à l investissement privé reste le partenariat le plus commun. Ces initiatives ont été instaurées en Le principe consiste à confier la conception, le financement, la construction et la gestion de certains services publics à des prestataires privés. En contrepartie, L'Etat verse à l'investisseur un loyer pendant plusieurs dizaines d'années pour l utilisation de ces services. Ce système est le plus répandu. Concernant ce système, adopté par le gouvernement anglais dans le but de soulager les finances publiques, certains considèrent que ces privatisations n'ont pas apporté de réelles solutions puisque l'etat anglais et les collectivités doivent abonder les financements pour couvrir les déficits et pallier l'insuffisance des investissements privés dont la démarche est, avant tout, la recherche de profits rapides. Cette situation a ouvert une polémique de 22

23 fond sur le sujet dans un pays culturellement libéral 14. Les contribuables anglais admettent difficilement l'idée que gérer la santé ou l'éducation puisse être compatible avec l'idée de profit 15. Il s avère donc qu entre «Service public à la française» et «service public anglais», au-delà de choix politiques, ce qui légitime un service public est la capacité d'une société à mobiliser des financements et à les pérenniser pour le bien commun. I.3. L impact du droit communautaire sur le service public européennes I.3.1. Les terminologies 16 de la Commission des Communautés Les traités européens, en matière de service public, sont notamment marqués par les principes de libre concurrence et de service public universel. Si l'europe n'a pas achevé sa réflexion ni pris toutes ses décisions concernant le service au public et les services au public, différentes terminologies sont à prendre en compte dans le cadre de notre réflexion. I Le service universel C'est l'une des plus anciennes terminologies employée. Dès 1992, puis dans le Livre vert postal, le service universel est décrit comme "le service de base offert à tous dans l'ensemble de la communauté à des conditions tarifaires abordables et avec un niveau de qualité standard". Le service universel serait donc plus un service minimum (ou de base) dans un environnement concurrentiel qu'un véritable service public entendu dans sa conception extensive. Le livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi présentée par la commission européenne les 10 et 11 décembre 1993 confirme cette vision puisqu'il y est dit que "l'exigence de service universel (...) est susceptible de figurer clairement dans la mission 14 Le 10 sept 2001 Bill Morris, le président du TUC, a déclaré craindre «qu'une société largement dépendante du secteur privé pour faire fonctionner ses services publics n'aurait rien d'un système capable de créer l'égalité et la justice sociale». En réponse et après avoir affirmé qu'il faisait autant confiance aux fonctionnaires qu'au secteur privé Tony Blair déclarait dans «The Guardian» du 11 sept 2001 : «Les services publics, c'est la justice sociale devenue réalité (...). Si le privé peut les rendre meilleurs alors qu'il le fasse. Mais si ce n'est pas le cas, alors qu'il ne le fasse pas». 15 En février 2002, 83% des britanniques se déclaraient opposés aux privatisations (Annonce publicitaire diffusée dans les cinémas britanniques par UNISSON, syndicat anglais de la fonction publique). 16 Les définitions sont extraites des livres vert et blanc traitant des services d'intérêt général et publié par la Commission des Communautés Européennes en 2003 et

24 d'un service public". Dès lors, certains voient le service universel comme une contrepartie à l'ouverture des services publics en réseaux à la concurrence, un garant contre les risques d'une remise en cause de la cohésion sociale liée à la libéralisation. Le service public constitue donc bien un ensemble plus large que le seul service universel. L'intérêt de la notion de service universel est de définir clairement une obligation commune à tous les pays membres, délimitant rigoureusement le service minimum à fournir. Il est censé permettre une juste appréciation de la qualité du service effectivement rendu et éviter les polémiques sur les contours incertains d'un service public aux multiples interprétations. Cependant, comme la notion de service public, la notion de service universel est appelée à évoluer au fur et à mesure de l'évolution technologique et des attentes de la société 17. I Services d'intérêt général L'expression «services d'intérêt général» couvre les services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d'intérêt général et qu elles soumettent à des obligations spécifiques de service public. En conséquence, cette terminologie a une application générale que n'a pas celle de "service universel" qui reste cantonnée aux industries de réseaux 18. I Services d'intérêt économique général L'expression «services d'intérêt économique général» n est pas définie dans les traités européens ou dans le droit dérivé. Dans la pratique communautaire, elle se réfère aux services de nature économique que les États membres ou l'union soumettent à des obligations spécifiques de service public en vertu d'un critère d'intérêt général. La notion de services d'intérêt économique général couvre donc plus particulièrement certains services fournis par les grandes industries de réseau comme le transport, les services postaux, l'énergie et les communications. Toutefois, l'expression s'étend également aux autres activités économiques soumises, elles aussi, à des obligations de service public. 17 Sources : La Documentation Française, Légifrance, et le Code des télécommunication dont l'article L-35 stipule que le service public comprend le service universel des télécommunications, les services obligatoires de télécommunication et les missions d'intérêt général. 18 Transports, électricité, gaz, télécom, poste, 24

25 La dimension économique ou marchande des SIEG recouvre des activités très diverses et évolutives selon les différents Etats. Les SIEG ne doivent pas, dans leur fonctionnement ni dans leur financement, porter préjudice aux règles générales de la concurrence. I La notion de service public L'expression «service public» est jugée moins précise par les instances communautaires que les termes «service d'intérêt général» et «service d'intérêt économique général». Le terme «service public» se rapporte ainsi au fait qu'un service est offert au grand public ou qu'un rôle particulier lui a été attribué dans l'intérêt public. Il se réfère également au régime de propriété et au statut de l'organisme qui fournit le service. Ce terme n est pas employé par la Commission des Communautés Européennes. I Secteur public L expression «secteur public» englobe toutes les administrations publiques ainsi que toutes les entreprises contrôlées par les autorités publiques. I Obligations de service public L'expression «obligations de service public» est utilisée par la Commission des Communautés Européennes. Elle désigne les obligations spécifiques imposées par les autorités publiques à un fournisseur de service afin de garantir la réalisation de certains objectifs d'intérêt public, par exemple dans le secteur du transport aérien, ferroviaire ou routier et dans le domaine de l'énergie. Ces obligations peuvent être imposées au niveau communautaire, national ou régional. I Entreprise publique L'expression «entreprise publique» est généralement utilisée pour définir le régime de propriété du fournisseur de service. Le traité prévoit une stricte neutralité. Le fait que les fournisseurs de services d'intérêt général soient publics ou privés n'a pas d'importance dans le droit communautaire et sont soumis aux mêmes obligations. 25

26 I.3.2. La tendance du droit communautaire en matière de services d'intérêt économique général En Europe, il existe un large consensus sur l'importance primordiale des services d'intérêt général pour les sociétés européennes. De même, il est généralement admis que ces services doivent être assurés prioritairement dans l'intérêt des utilisateurs. Il s agit là d un constat important, et positif pour la société française, au vu de la diversité des cultures et des approches des états membres dans ce domaine. Dans ce contexte, le droit communautaire intervient principalement dans les secteurs de services d intérêt économique général couverts par le secteur privé et/ou les entreprises publiques. Ce sont jusqu à présent les industries de réseau qui sont réglementées par le droit communautaire. L objet d intervention principal du droit communautaire est l ouverture à la concurrence des marchés nationaux. Cet objectif atteint, il importe peu à la Commission des Communautés Européennes que le service visé soit mis en œuvre par une administration, un établissement public ou une société privée. Le fait essentiel réside dans l éligibilité de tous les concurrents à un même marché. Cela implique que les administrations et entreprises publiques concourant à ces marchés valorisent tous leurs actifs pour se placer sur un pied d égalité avec leurs concurrents du secteur privé. I.3.3. Les pistes ouvertes par le livre blanc sur les services d intérêt général Dans un livre blanc adopté le 12 mai 2004, la Commission expose l'approche adoptée par l'union européenne pour favoriser le développement de services d'intérêt général de qualité. Ce document définit plusieurs principes guidant les politiques de la Commission dans le domaine des services d'intérêt général, tels que : - Le maintien des niveaux élevés de qualité et de sécurité, - La garantie des droits des consommateurs et des usagers, - La régulation la plus proche possible des citoyens et des entreprises, - La garantie de la cohésion et l'accès universel, - Le respect de la diversité, l'évaluation du fonctionnement des services, la transparence et la sécurité juridique. 26

27 Selon la Commission européenne, la nécessité d'une «directive cadre» relative aux services d'intérêt général ne s impose pas pour le moment en raison des avis partagés sur ce sujet. Cependant, une approche horizontale est effective sur certains points particuliers comme le suivi et l évaluation des services d intérêt général, l application des règles sur les aides d Etat à la compensation financière ou encore le recours aux fonds structurels pour le soutien des services d intérêt général. Par ailleurs, la nécessité d'un cadre clair et transparent pour le choix des entreprises chargées d'un service d'intérêt général s impose. La Commission compte ainsi examiner la législation communautaire garantissant l'attribution transparente de concessions de services. Elle a donc lancé une consultation sur les aspects des partenariats «public privé» qui concernent les marchés publics. Le livre blanc souligne le fait que, dans le domaine des services d'intérêt général, les responsabilités sont partagées entre l'union et les États membres en insistant notamment sur le rôle des autorités nationales, régionales et locales pour définir, organiser, financer et contrôler les services d'intérêt général. I.3.4. Les conséquences perceptibles des choix communautaires sur les services publics Les choix communautaires, en matière de services publics, touchent tous les Pays membres. Leur impact intéresse autant les citoyens «usagers bénéficiaires» que les agents en charge de sa mise en œuvre ou les économies nationales et locales. Les dispositions déjà prises conduisent l'adaptation du service public et des services au public aux choix communautaires, notamment : Sur les principes du service public : - Les choix communautaires s'imposant à tous les Pays membres, toute réflexion sur le service public français se doit d'intégrer les conséquences des directives européennes, - Le service public vise à concilier efficacité économique et efficacité sociale. La décision politique, par le biais des autorités publiques, décide de ce qui relève du service public et pas seulement du service marchand. 27

28 Sur l'ouverture à la concurrence des services publics : L'organisation des services publics au sein de la communauté européenne se fonde notamment sur l'ouverture à la concurrence : - L'objectif affiché est d'obtenir un fonctionnement pragmatique tendant au meilleur service pour le meilleur coût, - Ce principe n'implique pas de privatiser les services existants, - Le choix de privatiser les services existants relève des choix politiques nationaux, - L'ouverture à la concurrence s'est traduite par une concurrence «public privé», - Le choix d'une concurrence internationale «public public» à partir des services existants au sein des différents états membres ne semble pas avoir été envisagé. Sur l'impact des investissements privés : - L'ouverture à la concurrence permet à l'initiative privée d'investir le service public. Sont concernés les œuvres caritatives, le tissu associatif et les investisseurs privés. Ces derniers s'imposent par leur capacité à mobiliser des financements lors de l'ouverture du capital des sociétés publiques privatisées. - La finalité des investisseurs privés est l'obtention rapide de plus-values à servir à leurs actionnaires : - Cette obligation est rarement compatible avec le maintien à niveau des moyens du service public 19. Le respect des cahiers des charges, des obligations, des valeurs à mettre en œuvre, sont en effet autant de facteurs de non rentabilité financière, - La nécessité de servir des dividendes aux actionnaires et de mettre les sociétés privatisées en état de faire face à la concurrence fait craindre à plus ou moins long terme des suppressions d'emplois La privatisation du chemin de fer britannique, réalisée entre 1993 et 1996, est l'exemple type en la matière. La recherche du profit par les investisseurs privés a stoppé l'entretien des réseaux. Entre 1997 et 2001, quatre accidents ferroviaires majeurs, générant plus de quarante morts, sont imputables à cette situation. Depuis, le gouvernement anglais a été amené à injecter de l'argent public pour sécuriser à minima le réseau ferroviaire. 20 Ainsi, la vente partielle des entreprises publiques belges, comme Belgacom ou Sabena, à des groupes étrangers, se traduit aujourd'hui par de lourdes suppressions d'emplois : 600 à 700 chez Sabena, à Electrabel (détenu à 40 % par le Français Suez-Lyonnaise des eaux), chez Belgacom, à La Poste Belge. 28

29 Sur la place des agents du service public : - Il faut distinguer «service public» et agents en charge de sa mise en œuvre. - Lorsque le service public est mis en œuvre par les détenteurs d'un emploi public 21, cela a un effet positif sur l'environnement social et économique des territoires sur lesquels vivent ces agents. Ainsi même en cas de bas revenus, mais du fait de leur régularité, ils contribuent à une certaine stabilité économique et sociale. C'est ce qui explique, par exemple, que le conjoint de l'artisan ou du petit commerçant du milieu rural ou des ZUS est assez fréquemment un agent de la fonction publique. - Au-delà du présent rapport, il serait utile de mesurer précisément la contribution au dynamisme local qu'apporte la présence du service public et des services au public, ainsi que des personnels 22 en charge de leur mise en œuvre. Sur la place du citoyen européen : - Les citoyens «usagers bénéficiaires» sont avant tout attachés à la qualité du service rendu tout en jugeant incompatible la recherche de profits à l'occasion de la mise en œuvre de ces services, - La nécessité d'investir pour rendre les services publics performants, et d'en payer le coût correspondant, est une logique admise par «l'usager consommateur» 23, - L'ouverture à la concurrence a entraîné l'apparition d'un grand nombre de sociétés 24. Les procédures restrictives à respecter pour changer de société de service ou/et la différenciation souvent complexe des tarifs propres à chaque fournisseur rendent les consommateurs captifs et sans lisibilité sur le coût réel des services qu ils utilisent L'emploi public est entendu ici au sens statutaire de la fonction publique Française. 22 Notamment, une comparaison avec des agents du service public précarisé par la suppression du statut. Dans ce cas de figure, le coût du service public ne diminuerait pas puisque les économies réalisées serviraient les dividendes à allouer aux investisseurs privés. Une étude de l'économie financière que procurerait une réduction drastique des effectifs affectés à la réalisation du service public par rapport à son coût social serait riche d'enseignement sur ces questions. 23 A titre d exemple, le téléphone mobile. Le consommateur accepte de payer relativement cher la possibilité de téléphoner de n'importe quel endroit mais refuse l'existence de zones non-couvertes. Or, actuellement, notamment en milieu rural, le consommateur paie et se trouve régulièrement confronté à des zones non-couvertes malgré (ou en raison de) la concurrence de trois opérateurs distincts. On peut donc s'interroger sur le fait savoir si France Télécom, maintenu en opérateur unique, et par là même, en situation de monopole, aurait été ou non en mesure de faire mieux pour le même niveau global d'investissement et de coût d usage. 24 Les investisseurs mettent souvent en avant les créations d'emplois que génère cette concurrence, tout en précisant que ceuxci peuvent tout aussi bien localisés en Inde, qu'au Maghreb ou en Picardie (centres d'appels par exemple). 25 C'est le cas notamment pour la téléphonie : les tarifs sont calculés selon le temps, les zones et les types d'appel. Cela rend difficile la comparaison entre fournisseurs. Le même scénario se met à nouveau en place avec les numéros 118 pour les renseignements téléphoniques. 29

30 Le citoyen européen, devenu «client du service public» en est réduit à s'en remettre aux autorités de régulation nationales pour défendre ses intérêts «d'usager du service public». Les instances européennes, en introduisant de leur propre initiative le concept «d'autorité de régulation» posent les limites de la libéralisation du secteur public sans se prononcer pour autant sur les avantages que sont censés en retirer les citoyens d'europe. I.3.5. L'influence du droit communautaire sur les actes des collectivités Le droit communautaire est établi par les institutions européennes à l'attention des Etats membres. Il est ensuite transposé dans le droit interne par chaque chacun d'eux. Les collectivités territoriales ne sont pas impliquées dans la transposition mais dans l'application de ce droit, y compris lorsque l'etat n'a effectué la transposition. C'est cependant l'etat dont dépend la collectivité qui ferait l'objet d'un recours en cas d'un tel manquement. La possibilité, pour une collectivité territoriale, de saisir la Cour de Justice des Communautés Européennes est la même que pour une personne privée. Elle peut donc effectuer un recours uniquement contre une décision dont elle est destinataire ou qui la concerne directement et individuellement. La situation des collectivités territoriales est donc difficile. Assimilées à l'etat en cas de défaut d'application d'une directive, même si celle-ci n'a pas été transposée par l'etat, elles sont assimilées à des particuliers dans les autres cas. I.3.6. Les grandes caractéristiques de la politique régionale de l'union européenne L'Union européenne, par sa politique régionale 26, cherche à développer la cohésion économique et sociale du territoire européen et à en atténuer les inégalités de développement qui se sont accentuées suite aux élargissements. Les fonds structurels sont les principaux instruments de cette politique 27. Ces fonds complètent les dépenses des États membres. Ils se concentrent sur un projet ou une zone 26 C'est le second poste de dépenses de l'ue après la politique agricole commune (PAC) avec un budget de près de 34 milliards d'euros en 2003 (34 % du budget total de l'ue) et 235 milliards d'euros pour Les fonds structurels représentent 195 milliards d'euros sur la période Ainsi, le FEDER corrige les déséquilibres régionaux par le financement d'infrastructures et par des investissements productifs. Le FSE mène différentes actions favorisant l emploi, la formation et la reconversion professionnelle tandis que le FEOGA (section orientation) adapte des structures agricoles et de développement rural. 30

31 afin d'éviter les saupoudrages inefficaces. Ils s'insèrent dans un plan de développement sur plusieurs années en associant les collectivités territoriales et les partenaires économiques et sociaux. Pour la période , les fonds ont eu pour principaux objectifs de promouvoir le développement des régions en retard de développement, de soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle, d'encourager l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi. Le fonds de cohésion 28, qui finance les améliorations de l'environnement et des infrastructures de transports, ne concerne pas la France. A ce titre, il n a aucun impact sur nos services publics. I.3.7. La place des collectivités locales au niveau européen Les collectivités locales ne sont pas reconnues comme des acteurs à part entière de la construction européenne. Elles s'expriment et agissent au sein du «Comité des Régions» où siègent 350 membres titulaires dont 24 français. Le traité de Nice (1er février 2003), impose que tous soient titulaires d un mandat électoral régional, local ou politiquement responsable devant une assemblée élue. Le Comité est obligatoirement consulté par le Conseil ou la Commission sur les questions relatives à l éducation, la culture, la santé publique, les réseaux transeuropéens, la cohésion économique et sociale, et, depuis le traité d Amsterdam, l emploi, les questions sociales, l environnement, le fonds social, la formation professionnelle et les transports. Autant de domaines qui touchent au service public dans sa conception française du terme. Elles s expriment également par différentes actions de lobbying réalisées essentiellement par deux associations : le Conseil des communes et des régions de l'europe (le Conseil des communes d Europe a été fondé en 1951 ; l appellation actuelle date de 1984) et l'assemblée des régions de l'europe (1985). A leurs côtés, se développent de nombreuses associations et «groupes de contact» qui s'unissent autour d'une «dimension partagée» : par exemple Arc Atlantique, Arc Latin, Arc Manche (qui concerne la Picardie) ainsi que les bureaux de représentation des collectivités locales européennes qui mènent une action de communication et recherchent des partenaires afin de réaliser d'éventuelles coopérations. 28 Le fond de cohésion est doté d'une enveloppe de 18 milliards d'euros pour la période Il s'adresse aux États membres dont le PIB est inférieur à 90% de la moyenne communautaire et qui suivent un programme de convergence établi dans le cadre de l Union économique et monétaire. La Banque européenne d'investissement complète ce dispositif. 31

32 La loi du 6 février 1992 reconnaît aux collectivités locales le droit à une action extérieure sous forme de coopérations entre collectivités 29. Aucun accord de l'etat n'est nécessaire pour cela tant que cette coopération reste dans les limites des compétences des collectivités concernées. La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales rend possible la création de districts européens et de groupements locaux de coopération transfrontalière. Ceux-ci peuvent être fondés à l initiative des collectivités territoriales et de leurs groupements. Ces districts sont dotés de la personnalité morale et disposent de l autonomie financière. Avec la construction Européenne, les centres décisionnels majeurs se situent aujourd hui, et pour les 25 Pays de l UE, à Bruxelles et à Strasbourg. La région Picardie et les collectivités territoriales Picardes gagneraient à se donner la capacité de défendre et de promouvoir les intérêts des populations qu ils représentent par une action commune de lobbying au niveau Européen. 29 La coopération transfrontalière a été consacrée par la «convention cadre» de Madrid en La loi du 4 février 1995 a permis de signer plusieurs traités avec les États voisins, dont l'espace SAR-LOR-LUX. La promotion d'échanges et le partenariat d'entreprises, les transports de technologies et de savoir-faire constituent des axes importants de cette coopération et se traduisent par la signature d'une convention qui est la voie privilégiée pour tous les types de coopération ; la formation d'une institution de coopération, par exemple l'eurorégion (Nord-Pas-de-Calais, Kent, régions flamande, bruxelloise et wallone). À cela, viennent s'ajouter les initiatives communautaires ( ), menées en partenariat entre la Commission et les États, et dont l'aide vient en complément des aides nationales ou locales. 32

33 II. L ACTUALITE DU DEBAT II.1. Un débat national Suite aux suppressions successives, notamment en zones rurales 30, de services aussi divers que des perceptions, des antennes ASSEDIC, des bureaux de poste ou encore de classes d école, le débat sur le maintien du service public et des services au public s est imposé comme un enjeu majeur dans notre société. Faut-il conserver tous les services publics existants? Faut-il les faire évoluer? Ces évolutions masquent-elles d éventuelles suppressions ou réduction de leurs capacités? II.1.1. Une réelle prise de conscience de l'importance du servcie public et des services au public La prise de conscience de ces enjeux a mené les élus nationaux et locaux à prendre de nombreuses décisions : - Signature, le 21 juillet 2003, d'un accord national entre l'etat, l'amf, les présidents des Conseils Généraux concernés et quinze opérateurs de services publics de proximité pour conduire des «expériences pilotes» en Charente, Corrèze, Dordogne, et Savoie. Le 30 novembre 2004, cette décision a été étendue à onze autres départements dont l'oise et la Somme, - Installation par Monsieur le Premier Ministre d une commission chargée d'établir diverses recommandations pour l amélioration du service public, sous la Présidence de Monsieur Yves CANNAC, membre du Conseil Economique et Social, - Adaptation des limites des arrondissements en fonction des évolutions démographiques, pour les mettre en cohérence avec les bassins de vie ou les intercommunalités (Art. 135 de la Loi du 13 Août 2004), 30 Le Code général des collectivités territoriales définit les communes rurales comme suit : En métropole, sont considérées comme communes rurales les communes dont la population n'excède pas habitants ; les communes dont la population est supérieure à habitants et n'excède pas habitants, si elles n'appartiennent pas à une unité urbaine ou si elles appartiennent à une unité urbaine dont la population n'excède pas habitants. L'unité urbaine de référence est celle définie par l'institut national de la statistique et des études économiques. La population prise en compte est la population totale authentifiée à l'issue du recensement de la population. (Source : JORF du 14 avril 2006, page 5586) 33

34 - Réforme du dispositif de concertation nationale et départementale permettant de fixer pour chaque organisme en charge d une mission de service public, des objectifs d aménagement du territoire dans le but d assurer «l égal accès de tous aux services publics», (Loi du 23 février 2005), - Installation le 7 février 2005 de la «Conférence Nationale des Services Publics en Milieu Rural» dont le président, monsieur Paul DURIEU, a présenté son rapport le Jeudi 17 novembre Cette Conférence a eu pour vocation de mener des réflexions portant sur l ensemble de l offre de services dans les territoires ruraux. Cette mission recouvre l offre de services publics et l offre des différents services à la personne, en réponse aux attentes exprimées, - Demande du Premier Ministre, en mars 2005, «qu il soit renoncé à toute réorganisation entraînant une suppression ou une réduction significative du service public en milieu rural, sauf accord exprès des élus concernés». Ces dispositions s appliquent notamment aux projets de fermetures de collèges ou d écoles (sauf si ces dernières s envisagent dans le cadre d un regroupement pédagogique) 31, - Demande du Premier Ministre au gouvernement d'explorer des sujets comme la mise en commun des moyens et des prestations entre les différents réseaux de services, la mise en place d une véritable évaluation de l impact territorial des évolutions envisagées, l'étude des dispositifs financiers et juridiques de nature à accompagner les expériences innovantes et l évolution des réseaux 32, - Dans le cadre de la mise en œuvre d une politique renouvelée en faveur du monde rural, les préfets se voient confier une mission de concertation locale visant à réaliser un diagnostic de l offre de services, à analyser et à quantifier les besoins des usagers, à formuler des propositions d évolution à court et moyen terme 33, 31 Extrait du rapport DURIEU et circulaires du 3 mars Circulaire du 27 mai Circulaire du 2 août

35 - Instauration des Commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics. Elles ont pour finalité de cerner les besoins et les attentes de la population résidant dans les territoires ruraux. Il leur est demandé de formuler des propositions concrètes et innovantes d'accès aux services, selon les réalités du terrain. La démarche globale de ces commissions se résume à un renforcement de l expérience de terrain, à replacer l usager au centre des préoccupations des décideurs et à recueillir les idées des acteurs sur le terrain. Certaines de ces commissions se sont vues octroyer par la commission nationale d'organisation et de modernisation des services publics, le financement d'une étude ayant pour objet d'identifier précisément les besoins en services publics d'un territoire donné afin d'y répondre. II.1.2. Vers la concrétisation d'objectifs de modernisation du service public La «Charte du maintien du service public en milieu rural», s'élabore avec l'ambition d'atteindre les objectifs recherchés par l'etat auprès de ses partenaires : - donner la parole aux acteurs locaux, - connaître les besoins des usagers. De même, l'article 29 de la loi d orientation pour l aménagement et le développement du territoire permet «une relance et une modernisation des procédures de concertation, et répond au souci d information et de dialogue fréquemment exprimé par les élus locaux. Il place le préfet de département au centre d un dispositif de concertation avec les élus et l ensemble des opérateurs ou des autorités organisatrices d un service public au sein du département. Cette concertation doit prendre d une part une forme prospective pour proposer toute action visant à garantir l accès aux services publics. Elle doit prendre d autre part une forme réactive en cas de projet de réorganisation d un service public : le préfet, systématiquement informé avant l entrée en vigueur du projet, dispose d un délai de trois mois pour mener une réflexion visant à analyser et le cas échéant corriger, les effets de la réorganisation en termes d accès au service. Par ailleurs, le préfet détient un pouvoir d appel auprès du Ministre chargé de la tutelle de l organisme concerné et du Ministre chargé de l aménagement du territoire» Extrait du rapport «DURIEU» 35

36 Dans le même temps, un des axes importants de l'action du Gouvernement pour l'année 2005 a été la réforme de l'administration départementale de l'etat. Considérée par le gouvernement comme le corollaire nécessaire de la deuxième phase de décentralisation engagée par la loi du 13 août 2004, cette réforme vise à renforcer l'autorité de l'etat et à améliorer son fonctionnement : - en accroissant son efficacité, notamment en renforçant l'unité de son action, - en rendant son organisation plus claire pour l'usager, - en recentrant les fonctionnaires sur leurs missions au service des usagers, plutôt que sur des fonctions de support et de soutien, qui, notamment dans les petites structures, mobilisent encore une trop large part des ressources publiques 35. Ces dispositions se traduisent par un recentrage des ressources humaines de l'etat au niveau des préfectures et d'un minimum de sous-préfectures, le nombre de ces dernières tendant à être revues à la baisse. L audition du secrétaire général du ministère de l intérieur, par la Commission Nationale pour le Maintien du Service Public en milieu rural précise que «l'instance de concertation locale de droit commun est la Commission Départementale d Organisation et de Modernisation des Services Publics (CDOMSP). C est donc au sein de cette structure que doit être définie la méthode de concertation et de discussion qui devra être respectée par l ensemble des acteurs des services publics dans le département» 36. Dans ce cadre, ce sont les préfets 37 qui orchestrent cette stratégie d accès aux services publics dans les territoires. Les sous-préfets, quant à eux, sont appelés à faire de leurs sous-préfectures, des «postes avancés de l Etat» dans les zones rurales 38. Ainsi, s il se désengage de plus en plus, l Etat garde toujours un droit de regard et de décision sur l organisation globale des services publics. Dans le même temps, la réflexion sur le service public et les services au public est menée à tous les niveaux. Elle trouve pour principale justification les évolutions de l'union européenne dont les choix ne sont pas définitifs dans ce domaine. 35 Circulaire du 16 novembre 2004 relative à la réforme de l'administration départementale de l'etat 36 Extrait du Rapport DURIEU 37 Loi du 23 février 2005, article Déclaration de Monsieur le Ministre de l Intérieur, le 5 mars

37 Le moment apparaît donc opportun de concevoir l'évolution de nos services publics pour intégrer une organisation cohérente au niveau européen tout en préservant les points forts de notre système national actuel. Il est essentiel de préserver les principes actuels de notre Service Public pour ce qu il génère de lien social et d égalité d accès. Les changements de cap des gouvernements successifs quant à l'évolution et la modernisation du service public et des services au public n'ont pas permis de trouver un équilibre entre les coûts, la proximité et la qualité qui sont les critères naturels d'une organisation et d'un fonctionnement efficace du service public et des services au public. Les conséquences s'en font ressentir dans les aires rurales et les zones urbaines sensibles. Dans l'immédiat, le CESR de Picardie considère que les collectivités territoriales picardes doivent mettre à profit les réflexions en cours sur le service public et les services au public pour, ensemble, définir une politique globale et des politiques sectorielles, engageant chacune d'elle solidairement et en cohérence. II.2. Etat des lieux juridique II.2.1. Le rapport du CES National Le 10 janvier 2006, Jean-Alain MARIOTTI, Conseiller Economique et Social, viceprésident de l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie, présentait au CES National un rapport intitulé «Aménagement du territoire, services publics et services au public». II Distanciation «services publics» et «services au public 39» Le CES national a mis l accent sur la nécessité de mieux prendre en compte le rôle du secteur privé et de renforcer les compétences des collectivités face aux grands opérateurs pour la passation et le suivi des marchés. Il affirme également que tous le services actuels ne pourront pas être partout maintenus et, qu'en conséquence, leur adaptation et leur modernisation doivent être recherchées. 39 La formulation «services publics» et «services au public» est celle adoptée par le CES national pour l'intitulé du rapport «Aménagement du territoire, services publics et services au public» 37

38 Le CES national suggère également "de recourir désormais à la notion plus large de services au public, considérés comme l ensemble des services indispensables à la vie des populations et des territoires. Cette notion englobe les services publics marchands et non marchands, qui remplissent une mission de service public définie par la puissance publique, et les services privés, jugés comme de première nécessité (activités artisanales et commerciales de proximité, services médicaux, associatifs...). La ligne de partage entre les différentes catégories n est pas immuable mais dépend de la rencontre à un moment donné entre les besoins exprimés et les choix politiques faits. 40 " Le CESR de Picardie préfère pour sa part maintenir la différenciation entre "service public" et "services au public" en considérant que le premier, ne peut relever du secteur marchand (service public administratif) et que le second peut-être mis en œuvre par l'initiative privée et publique dans un cadre concurrentiel. II Pour une meilleure efficacité des services au public, le CES national préconise : - d éviter les doublons entre les divers niveaux d administration, - de rechercher constamment le «niveau territorial pertinent», - de privilégier l accessibilité par rapport à la proximité physique, - d intégrer les critères de temps dans la notion de distance, - de rendre le service au meilleur coût (certains services comme l éducation et la santé doivent être rendus quelque soit leur coût, tant en milieu rural qu en zone urbaine), - de privilégier une approche «globale» permettant d inclure pleinement le privé ainsi que les interactions entre public et privé. Il est admis par le CES national que certains territoires, compte tenu de leurs handicaps (y compris les Z.U.S.) doivent bénéficier de «traitements spécifiques voire inégaux» 41. Cela passe par le fait de privilégier une offre établie sur une meilleure évaluation des nouveaux besoins des habitants. En terme de coordination et de mutualisation, le CES national s est intéressé aux diverses solutions qui permettent, aujourd hui, de concrétiser les choses : téléprocédures, maisons de services publics, sous-préfectures ou mairies fournissant certaines prestations au-delà de leurs compétences légales, services au public rendus par des acteurs privés 40 Source : note de présentation «Aménagement du territoire, services publics et services au public», 41 Principe de discrimination positive 38

39 (service postal rendu par un commerçant par ex.) ou services privés rendus par des acteurs publics. Les réorganisations du service public et des services au public devant permettre un certain nombre d économies budgétaires, le CES national propose que soit complètement levée la difficulté de réaffectation des sommes économisées et qu une partie des économies dégagées par chaque administration serve à rendre de nouveaux services. Le CES national insiste également sur la nécessaire formation de tous les acteurs, à commencer par les agents publics. II.2.2. La loi N relative au développemen t des territoires ruraux Spécifiquement dédiée à la ruralité, cette loi replace l ensemble des territoires ruraux au cœur de la politique nationale d aménagement du territoire. L Etat rappelle qu'il est le garant de la solidarité nationale. Une «Conférence de la ruralité» est ainsi appelée à se réunir chaque année sous la présidence du Ministre en charge des Affaires Rurales. Elle a pour objectif de suivre les progrès des politiques de développement rural, de formuler des propositions pour l avenir et, d établir, le cas échéant, le bilan des difficultés rencontrées. Ce texte reconnaît la spécificité des territoires ruraux et de montagne. Il traite spécifiquement des zones de revitalisation rurale 42 : déclin de la population, déclin de la population active ou forte proportion d emplois agricoles sont les trois critères socioéconomiques les caractérisant. Les dispositions à mettre en œuvre par l Etat et les collectivités territoriales sont énumérées. Il est ainsi nécessaire d y développer les activités économiques, d assurer un niveau de service de qualité et de proximité ou encore d améliorer la qualité de l habitat. A titre d exemple, les activités économiques en milieu rural doivent favoriser, l acquisition et la réhabilitation de logements dégradés ou vacants en vue de leur remise sur le marché ou encore la réalisation d équipements touristiques, sportifs, culturels et de loisirs. 42 L arrêté du 30 décembre 2005 constate le classement des communes en zone de revitalisation rurale, ainsi, dans l Aisne, il concerne l ensemble des communes des cantons d Aubenton, Craonne, Oulchy le Château, Rozoy sur Serre (à l exception de la commune de Clermont les Fermes), Saint-Richaumont. Dans la Somme, ce sont les communes des cantons de Bernaville, Combles, ainsi que les communes de Berneuil, Bonneville, Fieffes-Montrelet et Vitz sur Authie. Auncun commune de l Oise n est concernée. 39

40 Concernant l égal accès des services au public, l Etat établit les objectifs d aménagement du territoire et de services rendus aux usagers que doit prendre en compte tout établissement, organisme ou entreprise chargé d un service au public, dès lors qu ils ne sont pas déjà pris en compte au titre du service universel. Le représentant de l Etat dans le département est informé des perspectives d évolution de l organisation du service public et des services au public, ainsi que de tout projet de réorganisation susceptible d affecter de manière significative l accès à ces services. Dans le respect des règles applicables (en matière de concurrence notamment), il est également prévu que des personnes dont l activité ne relève pas d une mission de service public puissent participer à une maison des services publics. Une telle structure est créée par une convention signée entre les responsables des services publics et, le cas échéant, des personnes privées appelées à y participer. La loi énonce par ailleurs que dans une commune, pour maintenir la présence d un service de proximité, la personne publique qui en a la charge, peut confier par convention, dans le respect des règles applicables (notamment en termes de concurrence, de confidentialité et de déontologie), l exécution de ce service à une personne dont l activité habituelle ne relève pas d une mission de service public. II.2.3. Sondage de la DATAR Ce sondage, réalisé en août 2005 auprès des habitants des communes de moins de habitants et des espaces à dominante rurale a été réalisé afin de percevoir les attentes des usagers en matière d accès au service public et aux services au public. L'étude des résultats met en relief une attente globale de service public et de services au public. On constate également qu'un service emblématique comme La Poste est mis en tête des besoins, même si l'ensemble des services de proximité nécessaires à la vie quotidienne est cité, qu'ils viennent de l'etat ou des collectivités territoriales. L'électricité, les transports, les services aux jeunes et aux personnes âgées occupent une place non négligeable dans les attentes exprimées. Les personnes interrogées sur la notion même de service public évoquent effectivement un large éventail de services, La Poste (47%), EDF-GDF (27%), la SNCF (23%), l'enseignement, le Trésor public, les hôpitaux et la santé (21%) la mairie (20%). 40

41 Parmi les services prioritaires devant être maintenus ou développés à proximité de leur commune de résidence se trouvent en tête : La Poste (47%), l'école (16%), les services de santé (13%) et les transports en commun (9%). II Accessibilité et qualité du service public et des services au public Plus de 75% des sondés jugent satisfaisant l'accès au service public et aux services au public en termes de qualité d accueil et de compétence du personnel. Ces deux critères sont jugés essentiels. L'importance de la proximité des services avec le domicile ou le lieu de travail n'est cité en premier lieu que par 15% des sondés. Ce chiffre a néanmoins son importance : il signifie que 15% des sondés sont confrontés à des difficultés de déplacement. 63 % des personnes interrogées considèrent que l'offre de services ne s'est pas dégradée au cours des dernières années. 16 % pensent même qu elle s'est améliorée. La dégradation du service public et des services au public est évoquée suite à des fermetures (27%), la réduction des plages d'ouverture (25%) et les délais d'attente (13%). L'accessibilité est perçue par les habitants ruraux sous deux angles : les services auxquels ils souhaitent accéder sur la communes et ceux dont ils estiment logique d'avoir à se déplacer pour en bénéficier. Parmi les services attendus sur la commune, sont cités : l école (72%), les transports collectifs (69%), La Poste et les commerces alimentaires (66%), les médecins (64%) et les crèches (64%). 80% des personnes interrogées jugent que «le temps de trajet maximum acceptable pour se rendre dans un petit commerce alimentaire, à l école ou dans un bureau de poste ne peut excéder dix minutes». Les services dont les ruraux acceptent l'éloignement sont : les maisons de retraite, les collèges et les lycées, les trésoreries, les centres de sécurité sociale, les antennes ANPE-ASSEDIC. Concernant les «points multiservices», ces derniers ne sont aujourd hui accessibles qu'à 11% des sondés. Sur ce sujet, la DATAR propose que la mairie prenne en charge des démarches relevant de la préfecture ou la possibilité d acheter des billets de train au bureau de poste. Il faut souligner que le principe du «point multiservices» recueille une forte 41

42 adhésion chez les personnes interrogées qui expriment le souhait de voir se développer et se généraliser ce type de structure. L étude révèle que la prise en charge de l'organisation des services au public doit être confiée en priorité aux collectivités locales (mairie (37%), intercommunalité (13%), conseil général (10%), contre 29% à l'etat. Les collectivités locales recueillent là le bénéfice de leur proximité et de leur disponibilité. II Coûts des services publics Lorsque la proximité et la qualité du service public sont opposées, c'est la qualité du service (horaires, prestations) avec 51% qui remporte les suffrages des sondés. Ce résultat doit cependant être pondéré par les 44 % privilégiant la proximité au sein de la commune. Le résultat est du même ordre lorsqu'il est proposé de choisir entre une meilleure accessibilité et une augmentation des impôts locaux : 55% des personnes questionnées optent pour la stabilité fiscale et 39% pour une augmentation des impôts. II.2.4. Le rapport DURIEU Après avoir entendu la diversité des acteurs du service public et des services au public en milieu rural, le rapport DURIEU établit une méthode reposant sur six principes : a. Partir des besoins des usagers qui ont fortement évolué au cours des dernières années, puisque ceux-ci font apparaître dans leurs souhaits prioritaires, après La Poste, l action en faveur de la petite enfance, l accès aux services de santé, l accompagnement des personnes âgées et le transport à la demande. Les trésoreries, les perceptions, les DDE, les DDA et les gendarmeries sont, quant à elles, toujours importantes pour les élus. b. S adapter à la diversité des territoires ruraux, qu ils soient situés en périurbain ou en «rural profond», en zone de montagne, littorale ou touristique, qu ils soient en pleine évolution démographique avec des «néo ruraux» exigeant les mêmes services qu en ville ou, enfin, qu ils subissent un vieillissement de leur population. 42

43 c. Mettre en œuvre une approche globale, c est à dire appréhender, sur le territoire départemental par exemple, l ensemble des besoins et de l offre de service public et des services au public, pour éviter les approches sectorielles antérieures vouées à l échec. d. Négocier, au plus près des réalités locales, c est à dire à un échelon infra départemental défini par les élus locaux (communautés ou Pays), les projets de réorganisation ou de création pour s adapter au terrain, à ses caractéristiques et à ses contraintes. e. Privilégier, suivant les cas, la proximité ou l accessibilité, en utilisant toutes les ressources des nouvelles technologies de l information et de la communication. Ceci suppose, en préalable, une plus large diffusion du haut débit partout sans jamais omettre l accompagnement humain nécessaire à la bonne utilisation de ces technologies par tous. f. Rationaliser, quand cela est nécessaire, le fonctionnement des services publics en incitant au regroupement ou à la mutualisation, sans oublier qu il existe mairies qui sont les premières maisons de service public. Il est également précisé que «ces principes sont déjà partiellement mis en œuvre par des services de l Etat ou des opérateurs; reste donc à encourager leur généralisation 43». Le cas de La Poste est cité en exemple, celle-ci «objet de très virulentes critiques de la part des maires, a su, grâce à l impulsion du président Bailly, mettre en place une véritable concertation avec les élus locaux. Dès lors, Jacques Pelissard, président de l AMF, a pu signer avec La Poste, après 10 ans de conflit, un protocole permettant de créer, dans des conditions y compris financières, acceptables pour tous, des agences postales communales ou intercommunales 44». 43 Paul DURIEU, Président de la Conférence Nationale des Services Publics en Milieu Rural, à l'occasion de la remise du rapport au Premier Ministre. 44 Idem 43

44 II.3. Etat des lieux en Picardie Après avoir examiné le cadre légal dans le quel évolue les services publics, ainsi que l'état du débat national sur le sujet, il convient maintenant de dresser un état des lieux du service public et des services au public sur le territoire picard. II.3.1. Les Zones Urbaines Sensibles en Picardie 45 La saisine du président du Conseil Régional invitait le CESR de Picardie "à rechercher et à garantir le maintien de l accès à un minimum de services publics dans les zones défavorisées". Les «Zone défavorisée» ne font pas l'objet d'une définition officielle. Il semblerait que l on puisse désigner par ce terme les banlieues de nos villes. Or, dans ces banlieues, ont été définies par les dispositifs de la politique de la ville, des zones urbaines sensibles (ZUS) qui sont des zones caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d habitat dégradé et par un déséquilibre accentué de l habitat et l emploi. Elles comprennent les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU). En Picardie, on dénombre 21 ZUS qui représentent habitants soit 12.5 % des unités urbaines de la région 46. II Les ZUS se caractérisent notamment par : - un taux de chômage pratiquement le double de la moyenne nationale, principalement chez les jeunes actifs (moins de 25 ans), - un taux de jeunes de moins de 25 ans supérieur à la moyenne de la zone urbaine, - un taux élevé de personnes sans diplôme, - un potentiel fiscal des familles inférieur au potentiel fiscal de la commune. 45 La problématique des zones urbaines sensibles a été développée par le CESR de Picardie dans un rapport-avis relatif à "La Politique de la Ville en Picardie", présenté par Dominique ALLAUME-BOBE et Claude MAILLARD, rapporteurs, adopté le 4 juillet INSEE RP 1999 Exploitation DIV Observatoire national des ZUS 44

45 L'analyse statistique a mené à la création d un indice statistique d exclusion (I.S.E.) destiné à rendre compte du degré d exclusion que le quartier est censé subir. Il est composé comme suit : ISE = %moins 25 ans x % chômeurs longue durée x % sans diplôme x population totale du quartier Potentiel fiscal de la commune Cet indice pourrait peut-être servir à déterminer les territoires ruraux les plus en difficulté en remarquant toutefois qu il surclasse les zones à forte densité démographique. Concernant les données socio-économiques, les ZUS possèdent les caractéristiques suivantes : - peu de ménages de cadres, de professions intellectuelles supérieures, peu d indépendants et de chefs d entreprises, - surreprésentation de ménages dont la personne de référence est un ouvrier ou un employé, - habitat social prédominant : près de 2 habitants sur 3 vivent en HLM, - concentration de familles nombreuses et / ou de familles monoparentales, - part des ménages dont la personne de référence est étrangère est le double du taux prévalant dans l ensemble des agglomérations françaises, - prestations sociales (hors retraites) servant souvent de source de revenus pour les ménages (plus du quart des revenus). II Le CRA, outil régional de renouvellement urbain Le Conseil Régional de Picardie intervient en matière de politique de la ville à travers les Contrats Régionaux d Agglomération (CRA), fondés sur la définition par les collectivités concernées d un projet urbain à l échelle de l agglomération (et non plus seulement à l échelle du quartier). Ces CRA visent à favoriser des actions de restructuration urbaines qualitatives et portent sur six thématiques : 1. Favoriser l accueil d entreprises, 2. Valoriser le traitement qualitatif des entrées d agglomérations, 3. Rétablir les continuités écologiques et les modes de déplacement écologique, 4. Maintenir un centre-ville dynamique, 5. Favoriser les transports collectifs, 6. Développer la mixité sociale par le logement. L Etat et la Région conviennent d assurer la cohérence et la complémentarité entre contrat de ville et contrat d agglomération. Dans ces conditions, on voit bien toute 45

46 l importance de l accès à l ensemble des services publics pour des familles démunies matériellement : services sociaux, transports, écoles, crèches ou encore services postaux. ZONES URBAINES SENSIBLES DE PICARDIE EN 2004 AISNE Contrat de Ville ZUS Laon Champagne Moulin Rouge, Ile de France, Montreuil Saint Quentin Europe, Faubourg d Isle, Vermandois, Neuville Soissons Presle Chevreux Hors contrat de plan Chauny-Tergnier-La Fère, Château-Thierry, Hirson OISE Contrat de Ville ZUS Beauvais Argentine, Saint-Jean Agglomération Creilloise Plateau Rouher, Les Martinets, Les Obiers, La Commanderie Méru La Nacre Hors contrat de plan Noyon (Mont Saint Siméon) Compiègne (La Victoire, Clos des Roses, ZUP 922) SOMME Contrat de Ville ZUS Abbeville Soleil Levant, Les Bouleaux, ZAC l Espérance Amiens Etouvie, Quartier Nord, Quartier Sud-Est Hors contrat de plan Albert Sauf à examiner en détail la situation de chacune des ZUS de Picardie, il ne nous est permis ici que de tirer des grandes tendances en matière de service public et de services au public de ce qui constitue un certain nombre de «villes dans les villes». Les habitants des ZUS bénéficient, globalement, d'un taux satisfaisant de couverture en matière de services publics 47. Il s'avère même souvent supérieur à celui des autres quartiers de la ville même s il est inférieur à celui des centres villes. Les effets des différentes étapes de la «politique de la ville» impulsées depuis 25 ans ont, par exemple, désenclavé ces quartiers par un maillage plus dense qu'ailleurs de transports en commun. C'est l'un des impacts du service public au sein des ZUS. Souvent localisés en limite de ville, ces quartiers étaient en toute logique des «fins de lignes» pour les transports en commun. Le service public démontre à cette occasion la pleine réalité du 47 Rapport du CES National «Aménagement du territoire, services publics et services aux publics», présenté par Monsieur Jean-Alain Mariotti, Janvier

47 rôle de «générateur de lien social» qu'on lui attribue. Et il n'est pas inutile de rappeler à cette occasion que le «surcoût» que constitue cette opération parait largement rentabilisé (bien que difficilement chiffrable) par l'exclusion sociale qu'il a évité 48. De même, au sein des ZUS, les services publics sont généralement présents par les mairies annexes, les équipements sportifs, culturels et sociaux culturels, les structures sanitaires, sociales et d'accueil de la petite enfance. Nombre de prestataires sociaux (comme la CAF, la sécurité sociale ou l ANPE) assurent des permanences au sein même des zones de grands ensembles d'immeubles ou y entretiennent des antennes. Enfin, depuis 1997, sous l'impulsion de Jean Pierre CHEVENEMENT, alors Ministre de l'intérieur, on constate un retour des commissariats de quartier au sein même des ZUS avec la présence effective et permanente d'un officier de police judiciaire. Le rôle de l'officier de police judiciaire est crucial pour la tranquillité des habitants des ZUS car la Loi permet à ce fonctionnaire de donner une suite judiciaire concrète et immédiate aux infractions à la loi pénale. Il contribue ainsi à réduire le sentiment d'impunité qui prévalait chez les auteurs de contraventions et de petits délits. Ce redéploiement de la police judiciaire au profit des quartiers s'est effectué au détriment des services de recherche de police judiciaire. En quelques années, les auteurs de délits et de crimes organisés reprenaient le dessus sur la "petite délinquance". En 2002, Nicolas SARKOZY, nouveau Ministre de l'intérieur revenait sur les orientations de 1997 en donnant prédominance aux investigations judiciaires de grande ampleur (la création des Groupements de Recherche et d'intervention découle de ce choix). Dans les faits, les deux options sont nécessaires mais faute de moyens, un choix s impose. La flambée de violence dans les quartiers sensibles au cours du quatrième trimestre 2005 y trouve une bonne partie de son origine. En matière de service public, les économies ne sont pas forcément là où elles sont les plus visibles. Et il serait souhaitable, pour ne pas dire impératif, que les conséquences financières des choix politiques soient effectuées globalement et sur le long terme. Ainsi, ce qui est vrai en matière de sécurité publique l est également pour tous les autres secteurs du service public, comme le financement de la prévention sanitaire en amont de celui du système curatif de santé. 48 A titre d'exemple, nombre de salariés domiciliés dans les ZUS n'ont pas la capacité financière pour l'acquisition d'un véhicule personnel. Les transports en communs facilitent, par leur existence, l'intégration professionnelle. D'où l'intérêt de maintenir en activité les réseaux de transports en commun dans des créneaux horaires où la rentabilité n'est pas assurée du fait des volumes réduits de passagers mais essentiels aux salariés précaires souvent astreints à des horaires décalés. 47

48 Par ailleurs, la présence d'un bureau de poste ou d'une agence bancaire est fréquente. En revanche, le taux d'équipements commerciaux est plus faible et reste cantonné le plus souvent aux besoins de premières nécessités telles que la boulangerie, la boucherie, le bar tabac ou le magasin à bas prix de petite taille. Toutes les ZUS ne disposent donc pas de commerces de proximité en nombre suffisant. Ce qui pose un problème aux habitants ne disposant pas de moyens de locomotion. Lorsqu'ils existent, les commerces alimentaires et de services reflètent le plus souvent les caractéristiques ethniques ou culturelles de la population du quartier (comme la boucherie halal). Dans certaines zones urbaines sensibles, ces spécificités tendraient à s'imposer comme la norme, laissant penser à un repli communautariste préjudiciable à une réelle intégration au sein de la société. Les freins à l'accessibilité aux services publics tiendraient plus à des aspects culturels, à l'illettrisme, à la méconnaissance de la langue française, à la non maîtrise des usages en vigueur dans notre société et du fonctionnement de notre système administratif. A titre d'exemple, nous pouvons citer le cas posé il y a quelques années par Martine AUBRY, Maire de Lille, de réserver des créneaux horaires d'accès aux piscines aux seules femmes pour permettre aux femmes musulmanes de pratiquer la natation dans le respect de leurs contraintes culturelles et religieuses apparaît comme une «vraie» question d'accès aux services publics au sein des ZUS pour nombre de leurs habitants. Le service public doitil devenir inégalitaire dans ses conditions d'accès pour devenir accessible à tous? L'implantation d'un complexe de natation au cœur d'une zone urbaine sensible, équipé d'une fosse de plongée d'attractivité suprarégionale et d'un sauna permet au quartier d Amiens Nord de s'ouvrir à des utilisateurs extérieurs tout en répondant aux attentes en équipement de la population du site. Sans dépasser pour autant le cadre de la présente saisine, nous pouvons avancer que les services publics ont une responsabilité à assumer dans l'intégration des citoyens français et étrangers, vivant sur notre territoire, au sein de notre société. Il est donc d'intérêt général que le service public et les services au public continuent à contribuer à l ouverture des ZUS sur le reste de la ville en : - Continuant leur désenclavement, - Améliorant et diversifiant l'offre commerciale de proximité, 48

49 - Garantissant à leurs habitants un accès aisé, à défaut d'être présent sur le site, aux grandes enseignes commerciales, - Accueillant des équipements d'intérêt général à l'échelle de la ville ou de l'agglomération, - Diversifiant l'offre de logement afin d'améliorer la mixité sociale. De même, le service public, les services au public, les activités économiques, doivent s'ouvrir aux populations issues de ces zones urbaines par un accompagnement intensifié des personnes ne maîtrisant pas notre langue et/ou notre système administratif. L'expérience des Points Information Médiation Multiservices : les PIMMS constituent un outil de réponse à ces préoccupations. Ce sont des points d accueil en libre accès, situés dans des zones urbaines sensibles, dont la finalité est de faciliter l accès du service public et des services aux publics pour les usagers. La présence de médiateurs de quartier et d'accompagnateurs de vie sociale dans ces structures permet l'accompagnement de populations ciblées dans leur relation et leurs démarches, notamment avec le service public. Face au succès de ces PIMMS, il a été demandé à l Union des PIMMS d expérimenter des structures similaires en milieu rural, en intégrant des services de proximité complémentaires. La préparation aux concours d'accès aux fonctions publiques et l'affectation équilibrée des lauréats à la fois dans les ZUS mais aussi et surtout sur le reste du territoire sont également primordiales. Il ressort de ce qui vient d'être développé que l'action du service public et des services au public en zones urbaines sensibles doit être maintenue et même renforcée. Si des efforts supplémentaires doivent être réalisés, leur forme doit tenir compte des besoins dans des domaines «clés» pour l'autonomie des administrés, notamment la maîtrise des savoirs fondamentaux, de la formation professionnelle, de l accès à la santé et à l emploi. La réelle intégration des habitants des zones sensibles au sein de notre société doit également être privilégiée par l application d un code de conduite partagé : - Le respect des administrations envers ces personnes, - L inconditionnalité du respect de la loi et des règlements en vigueur par tous. 49

50 II.3.2. Les facteurs d évolution du service public et des services au public Le maintien du service public et des services au public en milieu rural est devenu une préoccupation essentielle de nos territoires ruraux. Plutôt que de s'attacher d'emblée à tenter d'établir une liste exhaustive des services nécessaires, il est préférable d'identifier les grandes problématiques qui déterminent la nécessité du maintien, voire du développement d un service ainsi que son niveau pertinent de structuration. II L évolution du service public local Les territoires urbains et ruraux évoluent. Leur métropolisation en témoigne. La nécessité budgétaire de réduire les coûts de mise en œuvre des services, la technicité et la complexité toujours plus grande des procédures et des réglementations sont mises en avant pour justifier les démarches de restructuration qui visent notamment : - à réduire les coûts de fonctionnement. La constitution de sites avec un effectif suffisant pour améliorer la gestion des ressources humaines, permettre l'équipement en moyens techniques adaptés, notamment les TIC, professionnaliser les agents, - à obtenir une spécialisation par site pour une capacité réelle d'expertise dans des domaines «clés». Concernant la problématique particulière de la polyvalence, et afin d éviter tout excès de usage, elle doit être cantonnée au point d accueil multiservices. Ces constats, qui renvoient aux économies d'échelle, tendent à s'appliquer dans tous les domaines : services publics de l'etat, collectivités locales, établissements publics. Les moins engagées à ce jour dans cette logique sont les collectivités locales rurales. Chaque commune dispose de son propre service administratif parfois limité à quelques heures par semaine pour les plus petites d entre elles 49. Il est cependant difficile d'imaginer que, dans les années à venir, ces agents ne soient pas regroupés en unités de travail à une échelle plus importante. L'intercommunalité a pris naissance sur de tels constats notamment en matière d'équipement et de réalisation de projets ; elle accédera à la maturité en évoluant vers la mutualisation des ressources humaines. 49 C est le cas des secrétaires de mairie qui doivent maîtriser l ensemble des procédures à mettre en œuvre par une collectivité. Dans les faits le volume de travail est différent de celui d une commune de habitants par exemple. Mais le niveau de professionnalisation et d expertise requis est identique. 50

51 II Appréhender les territoires en «espaces temps» L'espace «temps» est un territoire fluctuant, qui varie en fonction des besoins à satisfaire. On peut ainsi recenser : - Des grandes métropoles (comme Paris, Londres, Bruxelles ou encore Lille ou Reims) pour des activités exceptionnelles ou rares ; - Des pôles urbains régionaux comme Saint Quentin, Beauvais, Compiègne, Amiens pour les grands équipements ; - Des villes plus proches pour les activités de proximité ; - Les bassins de vie pour les activités de grande proximité. Par ailleurs, l impact des modes de déplacements physiques (transports) et immatériels (TIC) sur nos modes de vie fait évoluer les mentalités vis-à-vis de l organisation du service public et des services au public. Les derniers réfractaires s'en convaincront en observant une carte de France vue depuis le TGV : les temps de transport rapprochent les villes reliées entre-elles par les LGV alors que les autres s'éloignent inexorablement. Ainsi, Saint-Quentin et Amiens sont plus éloignées de Paris que Lille ou Arras desservies par une LGV avec arrêt en centre ville. L'impact des technologies de communication et de l'information (TIC) aura, au final, les mêmes conséquences que les LVG : plus le débit électronique sera important sur un territoire, plus il rapprochera «temporellement» les usagers des centres décisionnels, que ceux-ci soient administratifs, économiques, financiers, industriels ou encore, culturels. Dans l'absolu, la Thiérache ou le Marquenterre desservis par des lignes à très haut débit, seront plus près de Paris, Lille, Bruxelles ou Londres que n'importe quel quartier de banlieue urbaine desservi par des lignes à débit standard. II La logique de polarisation des territoires Longtemps organisés selon un découpage administratif adapté aux contextes de la société des XIXe et XXe siècles, nos territoires se redessinent aujourd'hui d'eux-mêmes à partir de nos habitudes de vie, faites de mouvement, pour donner un impact toujours plus pertinent à la logique d'attractivité. 51

52 Dans les faits, la polarisation s entend de l'attractivité qu'exerce un lieu sur les territoires environnants dans un domaine quelconque. L'importance du pôle variera en fonction de sa taille initiale. Cependant, plus son attractivité sera grande, plus son influence sera déterminante sur le dynamisme à venir du territoire où il se trouve. A contrario, un territoire sans pôle d'attraction sera, en toute logique, appelé à disparaître ou à devenir dépendant 50. Par ailleurs, plus le territoire pris en considération est important, plus les niveaux d attractivité seront nombreux, de même que leur diversité. Il n'y a donc pas à opposer les pôles urbains aux pôles ruraux ou les pôles de même nature entre eux mais à rechercher leur complémentarité pour qu'il en résulte une irrigation équilibrée de nos territoires. A ce stade des constats, il faut cependant souligner qu'avec 350 pôles, les français ont accès en moins d une heure trente, à tous les services rarement sollicités, épisodiques ou sophistiqués, que ces pôles sont seuls à fournir. La Picardie a une répartition spatiale d'urbanisation qui se distingue de la plupart des régions par un ensemble de pôles urbains de faible et moyenne importance, complété par un maillage dense de pôles ruraux. Ses décideurs doivent donc réfléchir et effectuer des choix afin de créer en un point pertinent du territoire un pôle majeur d'attractivité de services au public, aisément accessible à l ensemble des habitants. A titre d exemple, se trouve ci-dessous une carte mettant en exergue une forme de polarisation, sur le nord-ouest de la France. 50 La réalité n'est pas nouvelle : jusqu'au Moyen Âge, Saint Riquier (80) était une ville de habitants quand Abbeville, distant de sept kilomètres, ne comptait que quelques milliers d'âmes. Les évolutions, notamment économiques, avec l'opportunité d'un port commercial et le développement de l'industrie textile à Abbeville ont tout bouleversé. Saint Riquier est retombée à 1300 habitants et Abbeville a atteint administrés. 52

53 De même, puisque tout ou partie du territoire régional est sous l influence d'autres pôles, nous devons penser à une échelle plus large dans certains domaines : - Mondiale, pour les transports aérien, Paris étant la seule plate forme intercontinentale de France, - Européenne, pour les lignes à grande vitesse, les TGV tendent à former un réseau de desserte des principaux pôles européens, - Inter-régionale Nord et Ile de France, pour les équipements lourds de santé (grands brûlés) et universitaire (spécialités rares), - Inter-régionale Champagne ou Nord-Pas-de-Calais, pour le développement de nouvelles activités industrielles et économiques (pôle Agro-Ressources, I-Trans). 53

54 La première préoccupation d'un territoire est donc son «moteur», quelle que soit sa nature (économique, industrielle, culturelle, de services) qui lui donnera le dynamisme nécessaire à une évolution en rapport avec les attentes de ses habitants. Relever ce défi implique donc la capacité de tous les acteurs d un territoire donné (décideurs politiques, citoyens, acteurs sociaux et économiques) à travailler sur un objectif commun. La logique de polarisation des territoires est la conséquence de la prise de conscience que les «territoires vécus 51» n ont pas les mêmes motivations que les territoires administratifs. Ces «territoires vécus», s'ils n'ont pas de reconnaissance politique et administrative, s'imposent néanmoins dans l'organisation des territoires. Comme le démontre la reconnaissance des bassins de vie. Prendre en compte le temps et la distance est devenu une nécessité pour l'aménagement du territoire, à une époque où la société est dominée par l accessibilité après l'avoir été longtemps par la seule mobilité. II L accessibilité Il y a quelques dizaines d années, la voiture était un signe extérieur de richesse. Aujourd'hui, elle est devenue un produit de consommation courante. Celui qui ne dispose pas de véhicule est exclu d'accès, de fait, à toute une panoplie d'activités, à commencer par le travail, sauf à résider dans un territoire desservi par la palette des moyens de transports répondant à ses besoins ou à travailler sur place. Le temps consacré aux déplacements évolue peu mais les distances parcourues augmentent (+ de 50 % sur les 15 dernières années). Les motifs des déplacements sont également plus variés que par le passé. Parmi les évolutions notables de comportements : - l'augmentation des déplacements en heures creuses (matinées et après midi) du fait des inactifs (jeunes et âgés) qui aspirent à se déplacer comme les actifs 52, - l'équipement des foyers avec deux véhicules ou plus, notamment en milieux ruraux et en périurbains, 51 Maillages économiques et/ou de services notamment 52 De toutes les catégories socioprofessionnelles, ce sont les femmes d'agriculteurs, fausses inactives, qui effectuent le plus de kilomètres. 54

55 - le rayonnement des déplacements pour effectuer les gros achats ou les démarches importantes (consultation d'un spécialiste, hospitalisation lourde, scolarité lycéenne spécifique ou étudiante) est de 120 kilomètres lorsqu'il y a proximité d'un réseau autoroutier, soit un trajet d'environ 1H30, - la polarisation en France des biens et des services s'accroît toujours plus alors que l'habitat progresse de manière continue en zones périurbaines et rurales. La nouvelle mobilité remodèle donc les espaces de vie, notamment en imposant la «durée» des déplacements comme mesure de référence à la place de la «distance». De manière plus générale, pour l'usager, le temps acceptable est donc fonction de la finalité du déplacement. Cela rend dès lors nécessaire la mise en place de dessertes autoroutières, liaisons grande vitesse, voire aériennes pour concourir à une plus grande attractivité économique de la région. Ce constat est valable pour les citoyens autonomes dans leurs déplacements. Pour les autres, la présence de transports en commun est indispensable. On constate ainsi que l organisation des transports en commun, en France, se fait toujours en «étoile». Dans le cas de la SNCF, la province dessert Paris et vice-versa mais les liaisons inter-province ne sont pas efficaces. Le TER Picardie dessert Amiens mais les liaisons entre deux autres pôles urbains sont difficiles, sauf à se situer sur un axe desservant Amiens. On retrouve alors le principe d'attractivité d'un pôle : plus il est grand, plus il est attractif et plus il grandit. II.3.3. Les Pays La vocation des Pays, dans l'organisation des services à la population, a été affirmée par la LOADT du 4 février 1995, puis par la LOADDT du 25 juin 1999 et enfin par la loi urbanisme et habitat rappelant que «L'État et les collectivités locales tiennent compte du projet de Pays pour l'organisation des services publics». Afin d'orienter et d'optimiser l action régionale à partir des problématiques locales, L espace régional est réparti en seize Pays ayant pour principale finalité le développement local sur le long terme. Plus que sur un périmètre type, le découpage des Pays picards repose plutôt sur ce qui rassemble naturellement les habitants d'un territoire donné : l'histoire, la communauté 55

56 culturelle, économique, sociale et/ou géographique. De ces éléments fédérateurs, la Région souhaite voir émerger un territoire de projet qui réunit élus, acteurs socio-économiques et associatifs, notamment pour l'élaboration d'une charte de développement à dix ans. Les Pays picards, en s'adossant au vécu des territoires, bassins d'emplois et bassins de vie, doivent donc constituer un nouveau mode d action publique fondé sur une large implication de la société civile. La vision commune de l'organisation du service public et des services au public devant découler de cette politique doit permettre aux collectivités de se réunir sur des objectifs fédérateurs et contribuer, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la mise en commun des moyens afin de répondre aux attentes de leur population. Ainsi, chaque pays, en analysant ses points forts et ses points faibles, doit être en mesure d'identifier ses besoins en service public et services au public, et d en rechercher la réponse équilibrée en termes d'accessibilité, de complémentarité de l'offre et de financement des équipements lourds. Dans les faits, les Pays picards devront donc s'impliquer dans des actions complémentaires aux priorités fixées par la politique régionale : l'élévation générale du niveau de formation, l'économie fondée sur l initiative 53 ou encore l'évolution de la Région dans l Europe de demain. Développer la concertation à l échelle des Pays 54 Mis en place avec les Pays, les Conseils de Développements (CdD) présentent l avantage d'être ouverts sur la société civile et de permettre une réflexion à une échelle territoriale de proximité dépassant le cadre cantonal ou intercommunal. La démarche de concertation mise en œuvre avec les CdD devrait s'institutionnaliser à brève échéance avec l'instauration des Chartes de Pays. Les CdD apparaissent dès lors comme l'outil de réflexion de la société civile sur le devenir de son territoire, à l'échelle des Pays. Ils auront notamment pour tâche de formuler des propositions cohérentes en matière d'aménagement du territoire local, de dynamisme économique et d'organisation du service public et des services au public. 53 L'initiative est autant publique que privée si l'on considère que l'etat et les collectivités territoriales sont également impliqués. Ainsi, à titre d'exemple, le Conseil régional se voit confier pour une durée de cinq ans l'élaboration du Schéma régional de développement économique (SRDE) aux fins d'en coordonner les actions (Loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) - 54 Se référer au Rapport- Avis "Pour les Conseils de développement des Pays en Picardie", présenté par Hubert de BRUYN, rapporteur, et adopté par le CESR de Picardie le 16 juin

57 Ils sont par ailleurs le lieu idéal pour apporter aux élus locaux et aux représentants de la société civile les informations nécessaires à une prise de décision éclairée 55. Il convient cependant de souligner que les CdD ne rempliront leur office que si est préservée leur autonomie de réflexion et de proposition. Leur financement gagnera donc à être pluriel entre le Conseil régional, le Conseil général et les communes notamment. II.3.4. Les bassins de vie II Définition du bassin de vie 56 Le bassin de vie constitue la plus petite maille territoriale sur laquelle s'organise la vie quotidienne des habitants. Les bassins de vie ont été construits à partir du découpage intitulé «les territoires vécus». C'est dans chacun de ces bassins à l'autonomie plus ou moins marquée que les habitants accèdent à l'essentiel des services, que les actifs ont leur emploi et les élèves leur établissement scolaire. En France, ce sont ainsi bassins de vie qui sont délimités. Parmi eux, bassins s'appuient sur un bourg ou une petite ville (commune ou unité urbaine de moins de habitants). Permettant l'observation des phénomènes socio-économiques à un niveau géographique fin et homogène sur l'ensemble de la métropole, les bassins de vie centrés sur les bourgs ou petites villes sont précieux pour éclairer la conduite des politiques d'aménagement du territoire rural. En Picardie, cette délimitation se traduit par l identification de bourgs centres, cœur même des bassins de vie régionaux. La carte présentée ci-dessous illustre ce phénomène. 55 Se référer à l avis du CESR de Picardie «les nouveaux modes de vie des populations non-urbaines en Picardie» du 16 juin Définition publiée dans "INSEE Picardie Relais" n

58 Doullens Abbeville Bapaum e Friville-Escarbotin F ressenneville G am aches Albert Blangy-sur-Bresle Peronne AM IEN S Aum ale M oreuil Nesle R oye Forges-les-Eaux G randvilliers Breteuil M ontdidier BE AU VAIS Saint-Just-en-Chaussée Les bassins de vie sont déterminés à partir du mode de vie des habitants. Les couleurs correspondent à la logique «emploi» (zonages en aires urbaines et zonages en aires d emploi de l espace rural, ZAUER). Les "oursins" figurent la logique d accès aux commerces et aux services (les pôles de services intermédiaires et les aires d influence de ces pôles). II La Picardie est constituée de 89 bassins de vie La Picardie a conservé un caractère rural très marqué, un habitat dispersé et une proportion d'habitants ruraux plus importante que la moyenne nationale. Cela n'empêche pas une évolution vers plus de diversité de son espace rural sous la pression conjuguée des mutations économiques et des modes de vie. La périurbanisation découle de ce phénomène que l'on retrouve un peu partout à travers le territoire national même si elle est moindre dans l Aisne et la Somme. Le découpage du territoire picard en fonction de l'organisation de la vie quotidienne permet d'appréhender précisément les évolutions, révélant ainsi les forces et carences de notre espace régional pour ce qui nous intéresse dans le cas présent : le service public et les services au public. Ce constat se traduit par l identification de 89 bassins de vie, dont sept bassins de vie urbains et 82 ruraux. 58

59 Douai-Lens Valenciennes (*) Arras Maubeuge (*) Cambrai Abbeville Amiens Albert Péronne Fresnoy-le-Grand Saint-Quentin Hirson Charleville-Mézières Formerie Montdidier Laon Beauvais Compiègne Soissons Vernon -Insee 2005 Creil Saint-Maximin Chantilly Goussainville Paris Meaux Château-Thierry Reims Unité urbaine de habitants ou plus Bassins de vie centrés sur une unité urbaine de habitants ou plus Epernay Bassins de vie centrés sur un bourg ou une petite ville de moins de habitants Châlons-en-Champagne Bassins de vie centrés sur un bourg ou une petite ville de moins de habitants situé en Picardie Limites régionales Source : Rapport de l'insee (avec la participation de l'ifen, l'inra et le SCEES) pour la Datar- juillet 2003 Les Sept bassins de vie urbains de Picardie sont animés par «les agglomérations les plus importantes de la région, Amiens, Beauvais, Chantilly, Compiègne, Creil, Soissons et Saint- Quentin. En dehors de ces villes, les sept bassins de vie concernés regroupent 333 communes et près de habitants 57». Ces territoires sont organisés en logique «urbaine». Leur existence a, bien entendu, une influence forte sur les bassins de vie ruraux dont ils se différencient par l'organisation, et auxquels ils ne peuvent être comparés. On constate que les évolutions démographiques sont plus favorables au sud de la région et autour d Amiens. De même, la densité de population est plus élevée près des villes. 82 bourgs ou petites villes structurent le territoire rural picard en bassins de vie. C'est autour de ces bourgs et petites villes (de moins de habitants) que s'organisent les territoires de vie ruraux en Picardie. Ces 82 bassins de vie ruraux représentent : - 82% du territoire régional, - 2/3 des habitants, - La moitié des emplois de Picardie. Il est à noter que la moyenne nationale est de 79% de territoires ruraux, 33% des habitants et des emplois. La Picardie est donc une région où la campagne est plus 57 INSEE Relais Picardie n "La Picardie ru rale s'organise en 82 bassins de vie" 59

60 densément peuplée que le territoire national (79 habitants au Km² par bassin de vie contre 49 au niveau national). Il est à noter que quatre bassins de vie se distinguent par leur taille : - Laon (02) avec 94 communes et habitants - Abbeville (80) avec 67 communes et habitants - Fresnoy-le-Grand (02) habitants 58 - Saint-Maximin (60), habitants 59 La dynamique de croissance des bassins de vie ruraux en Picardie était de 3,1% entre 1990 et 1999, soit mieux que la croissance de population au niveau régional qui est de 2,8% pour la même période, mais moins que la moyenne nationale de croissance démographique des bassins de vie ruraux qui est de 3,4%. Comparé à la période , le fléchissement de la dynamique démographique des bassins de vie ruraux picard est sensible. La conséquence immédiate est un fléchissement du desserrement de l'habitat urbain vers les territoires ruraux. Ce constat illustre bien, dans le cadre de la problématique du maintien du service public et des services au public en milieu rural, la nécessité de maîtriser les évolutions démographiques par un dynamisme accru des territoires. Un bassin de vie sur dix est en forte progression. En Picardie, l'insee estime que trente quatre bassins de vie sont en croissance démographique forte et soutenue depuis plusieurs années. Ce sont ces bassins de vie ruraux qui traduisent la périurbanisation des pôles urbains. En 1999, ils représentaient 1/3 du territoire et près de 50% de la population des espaces ruraux en Picardie. Ces territoires sont concentrés au sud de l'oise, de l'aisne et dans un rayon à moins de 30 minutes d'amiens. Vingt pour cent des bassins de vie ruraux ont une croissance modérée. Seize bassins de vie rassemblant 25% du territoire et de la population rurale, enregistrent une croissance démographique plus modérée et plus récente. Cette évolution résulte de l'effet conjugué des mouvements, naturel et migratoire. L'Insee constate que les navettes domicile/travail vers les pôles urbains sont encore possibles depuis ces territoires qui tendent à constituer une deuxième ceinture à la périphérie des villes. 58 Fresnoy-le-Grand (Nord-Est de Saint Quentin) forme un bassin de vie à lui seul 59 Saint-Maximin (entre St Leu d'esserent, Creil et Chantilly) forme un bassin de vie à lui seul 60

61 - Dans l'aisne, entre 1990 et 1999, les bassins de vie de Guignicourt et une partie de celui de Fère-en-Tardenois ont intégré la couronne périurbaine de Reims, - Dans la Somme, Conty et Villers-Bretonneux et une partie du bassin de Rosières-en- Santerre ont intégré celle d'amiens, - Dans l'oise, les bassins de Formerie et Grandvilliers sont passés également pour partie sous l'influence de Beauvais. Dans tous les cas, sauf pour le bassin de Villers-Bretonneux, situé à moins de 30 minutes d'amiens, les densités de population sont restés stables à environ 60 habitants au km². BASSINS DE VIE CENTRÉS SUR DES BOURGS DE MOINS DE HABITANTS EN PICARDIE ET EN FRANCE Picardie France Nombre de bassins de vie Nombre d habitants Part de la population en 1999 (en %) Part des emplois (en %) Superficie moyenne (en Km²) 187,2 245,8 Densité (hab/km²) 72,3 49,5 Nombre moyen d habitants par bassin de vie Source : INSEE Picardie L'accroissement du caractère rural des bassins de vie augmente leur autonomie par rapport au pôle urbain, en terme de réponse aux besoins de service public et de services au public. Deux larges espaces, à l'habitat très dispersé caractérisé par une densité démographique moyenne de 50 habitants au km² et un déclin continu de la population, sont identifiés au nord-est de la Picardie (Thiérache) et à l'ouest d'amiens (Picardie Maritime, notamment le Marquenterre). Ces deux espaces sont assimilés au rural agricole. Ils représentent 25% de la population rurale. Le déclin démographique se caractérise aujourd'hui uniquement par le vieillissement de la population, ce qui tendrait à signifier que l'exode rural est maîtrisé. Dans ces zones rurales, la vie s'organise essentiellement autour des bassins de vie animés par des bourgs centres de à habitants. Leur éloignement relatif des centres urbains fait qu'ils préservent une plus grande autonomie économique que les bassins de vie plus 61

62 proches des agglomérations. Ils développement également une fonction commerciale et de service accrue. L'observation des «territoires vécus de la Picardie» met en évidence le maillage relativement homogène du territoire régional par les bourgs centres. Rapporté au maintien et à la structuration du service public et des services au public en milieu rural, cela conduit à s'interroger sur la pertinence des découpages administratifs. La question peut en effet être posée sur la nécessité ou non de maintenir un ensemble de découpages «stratifiés» (communes, communautés de communes, cantons, Pays, départements et régions) au fur et à mesures des créations, sans que jamais aucun n'ait été supprimé. La même question se pose sur les compétences dévolues à chacun d'eux. La commune, avec son maire et ses conseillers municipaux, est un moyen d'écoute auprès des administrés. Mais est-elle l'échelle pertinente de décision pour l'aménagement de proximité du territoire? Cela renvoie à l'exemple des «maires de secteurs», mis en place dans certaines communes urbaines (comme Amiens), qui décident et organisent «le territoire» qui leur est dévolu, dans le cadre d'une entité administrative en cohérence avec le bassin de vie (l agglomération répondant souvent à cette caractéristique). Le Maire : vecteur de proximité Les maires sont plébiscités par 73 % des Français 60 qui voient en eux le service public de première proximité. A l'occasion du Congrès des Maires de France, fin 2005, le Premier Ministre leur déclarait «Vous êtes bien la pierre angulaire de la République». Cette reconnaissance unanime de la société française pour les femmes et les hommes qui œuvrent au quotidien pour le bien être de leurs concitoyens et le dynamisme de leur commune apporte la preuve que «la proximité constitue bien une valeur essentielle aux yeux de chacun 61». Les mairies sont en effet les avant postes de l'etat dans les communes les plus reculées du territoire national. Leurs administrés s'y rendent pour toutes les démarches administratives et non administratives afin d'y trouver aide, conseil et assistance. Même ouvertes quelques heures par semaine, ces mairies sont un rouage essentiel, et bien souvent le point de départ de la solidarité nationale. Le système présente néanmoins quelques signes d'essoufflement sous l'effet conjugué de l'évolution sociologique de la population rurale, de ses aspirations et des procédures administratives. Ainsi, il est fréquent qu'une mairie rurale isolée soit l'interface entre un délégataire de service public (Urssaf, Cpam, Assedic ou encore Anpe) et un "habitant du cru". De même les élus ruraux peinent à satisfaire les besoins exprimés par leur population. Celle-ci est de plus en plus axée sur l'accès aux technologies (TIC), les modes de vie modernes (petite enfance, offre culturelle, desserte en transports) et sur l'emploi au plus près du domicile. 60 Journal des Maires du 15 janvier 2006 : «L'élu(e) préféré(e) des Français(e)s» par Christophe ROBERT 61 Idem 62

63 Ces constats, auxquels s'ajoutent les évolutions constantes du droit, de l'organisation des administrations et le développement des TIC amènent nombre d'élus locaux à juger insuffisants, voire inadaptés, les moyens mis à leur disposition par la loi pour assurer leur formation. Ce constat est à rapprocher de l'implication toujours plus grande des citoyens préalablement à la décision publique 62. Dans les deux cas, la constitution d'un outil de vulgarisation des connaissances de la chose publique serait susceptible de répondre en partie à la demande. Les TIC peuvent être le support adapté à ce type d'objectif et ouvrir la voie vers un niveau d'acquisition de connaissance plus élevé. En milieu rural, on constate des bassins de vie plus autonomes qui s appuient sur des pôles ruraux d emplois. Trois niveaux ont été définis par l INSEE pour l'attribution du degré d'autonomie de chaque bassin de vie. Ce degré d'autonomie est fonction de l'offre de services et d emplois : - Autonome (surtout des pôles ruraux), Présence de nombreux services et d emplois dans le bassin même, Déplacements des habitants essentiellement au sein du bassin, - Faiblement autonome (surtout ruraux) Peu d équipements et d emplois sur place Des déplacements des habitants surtout au sein du bassin - Dépendant (surtout périurbains) Services et emplois principalement dans un seul bassin voisin Déplacements vers un seul bassin voisin On constate que les temps d'accès aux équipements, à l emploi et à l éducation en Picardie sont conformes à la moyenne nationale : 62 "La démocratie participative recouvre des concepts permettant d'accroître l'implication et la participation des citoyens dans le débat public et la prise de décisions politiques qui s'en suivent. Les fondements d'une démocratie participative la concertation décentralisée, qui se traduit par des débats locaux traitant tant les décisions à cette échelle que celles ayant un impact national. L'objectif étant que toutes les mesures soient prises avec l'accord de la majorité des personnes concernées et dans le sens du "bien commun". L'implication du citoyen dans le débat ou la controverse qui précède la prise de décision politique, sociale, économique ou scientifique se réalise a plusieurs niveaux et dans plusieurs cadres. L'évolution actuelle de la technologie permettant d'appliquer ces notions (Internet) a renouvelé l'intérêt envers elles. De nombreuses communes et régions du monde appliquent sous l'une ou l'autre forme le principe de la démocratie participative". (source : 63

64 Accessibilité des territoires en minutes Picardie France Accessibilité générale en milieu rural 16,5 17 Accessibilité aux équipements : Concurrentiels Non concurrentiels dont de proximité De santé dont de proximité Accessibilité d après les déplacements constatés : Emploi (domicile travail) Equipements d éducation 11,5 14 Le milieu rural comprend ici les campagnes autour des villes et les bassins de vie ruraux. Source : INSEE Picardie, Analyses, n ,5 14 6,5 19 5,5 II L'organisation de la vie au sein de la Picardie La société a aujourd hui une obligation morale, qui est celle de définir l'espace territorial le mieux à même de concilier préservation de la proximité et mutualisation des moyens pour mener à bien des projets d'envergure. Ces espaces ne manquent pas. Outre la commune, nous trouvons parmi les découpages territoriaux administratifs, les intercommunalités et les cantons. Les uns comme les autres présentent l'avantage d'exister, d'être clairement identifiés par les administrations et la population. Cependant, ils présentent l'inconvénient, dans certains cas, de ne pas correspondre au vécu des territoires. Cette dernière notion doit aider à déterminer les espaces pertinents des communautés de communes en se référant aux bassins de vie Des exemples, parfois anciens de 20 ans, apportent la démonstration de ce constat. Ainsi, à titre d'exemple, depuis les années 1970, les élus des communes du canton de Maignelay-Montigny (60) s'organisent en matière de service public et de services aux publics. Le but est de répondre aux besoins de la population, marquée par la perte des emplois industriels du bassin creillois, de l agriculture et de l agro-industrie. A l'époque, le débat politique voulait simplement "ne pas accepter la mort du territoire" et gérer une masse critique de population pour "ne pas devenir des assistés". Avec l'atteinte de ces objectifs, quelques principes "directeurs" ont été identifiés. Ainsi, pour la Communauté de Communes, le cheminement est simple : une volonté politique, une période de "couveuse" pour les initiatives prises puis le temps de l indépendance. La qualité de la prestation assure le volume d'activité nécessaire. Elle aboutit à la rentabilité et crée l indépendance. L'organisation et l'offre des services ne sont pas figées. Elles évoluent avec les besoins. Dans le même temps, considérant qu'une Communauté de Communes atteint sa taille critique autour de 25 à habitants, l'objectif a été de fédérer les efforts tout en respectant l identité communale. Aujourd'hui, le territoire intercommunal du Plateau Picard est organisé, de façon réaliste, autour de deux bourgs centres (les chefs-lieux de cantons, "capitales administratives" et de grands commerces), sept bourgs structurants (commerces de proximité) et 43 communes rurales qui assurent les fonctions nobles de l habitat et de la protection de l environnement. Cet exemple démontre que trois conditions ont été réunies dans le temps : l'initiative politique intercommunale, une volonté politique inscrite dans la durée, un ensemble d'initiatives cohérentes et articulées entre-elles. 64

65 Définie par l'insee, la notion de "bassin de vie" présente l'avantage de découper les territoires en fonction des habitudes de vie, des déplacements et des pôles d'attractivités. car chaque commune vit de l attractivité d une autre plus importante. S'agissant du maintien du service public et des services au public, cette notion de bassin de vie présente l'intérêt de s'adapter aux différents niveaux de structuration. A titre d exemple, le hameau d Hanchy vit de l attractivité de la commune d'oneux (Mairie), qui vit de l'attractivité de la commune de Saint-Riquier qui, elle-même, vit de l'attractivité de la commune d'abbeville. Ce niveau constitue le bassin de vie. Celui-ci est dans l'aire d'influence d'amiens, qui est, à son tour attirée, par Lille et Paris. La structuration des réseaux commerciaux suit la même logique, celle du vécu des territoires. Adopter ce raisonnement pour l'organisation de notre territoire, consiste à mettre fin à une logique territoriale dominée par le découpage administratif issu, en partie, de l époque Napoléonienne. Ce raisonnement permettrait d aboutir à une organisation en mesure de s adapter aux évolutions des modes de vie qui devraient être fréquentes et rapides. II Intercommunalité et bassin de vie Il convient ici de souligner le succès de la réforme sur l intercommunalité, débutée en 1992, accentuée en Désormais, 82% de la population française vit sur le territoire d un EPCI. Le développement de l'intercommunalité en France correspond à une organisation 65

66 plus conforme et mieux adaptée aux dimensions actuelles de la vie urbaine et rurale lorsqu elle ne se calque pas systématiquement aux découpages cantonaux mais s adapte aux réalités des bassins de vie. Malgré tout, le territoire français apparaît comme un édifice complexe où les niveaux disponibles, sans les remplacer, s ajoutent aux anciens. Cette stratification est actuellement composée des communes, communautés de communes, cantons, pays, départements et régions. Les communautés de communes, lorsqu elles correspondent aux bassins de vie, paraissent plus aptes financièrement à mettre en place des structures et des services. Ceci en réponse au cadre communal, souvent trop "étriqué" et démuni de moyens financiers. Pour autant, ces nouveaux espaces n'ont pas encore modifié les pratiques locales et les rapports qui préexistaient entre les acteurs institutionnels locaux. A titre d'exemple, nous pouvons citer l'action sociale, qui reste cantonnée au cadre communal quand l'efficacité nécessaire justifierait de l'organiser à l'échelle intercommunale. S'assurer de la pertinence du découpage intercommunal «Le développement de l'intercommunalité a conduit à une profonde restructuration de l'organisation administrative locale faisant des EPCI des acteurs locaux de premier plan. Ce développement n'est cependant pas exempt de critiques formulées notamment par la Cour des comptes, tant sur la complexité de la carte intercommunale et sur les coûts qu'elle génère que sur l'insuffisance des compétences exercées pour porter de véritables projets intercommunaux de développement et d'aménagement local. Face à ce constat, il est de la responsabilité de l'état et des élus d'engager une réflexion globale sur la cohérence de la carte intercommunale dans chacun des départements pour tendre à plus d'efficacité dans l'action publique. Les préfets ont reçu des instructions à cette fin. Il leur a été récemment demandé d'élaborer, en étroite concertation avec les élus, un schéma d'orientation de l'intercommunalité recensant et programmant les évolutions souhaitables avec le souci de renforcer la cohérence des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et de rationaliser les transferts de compétences. La concertation et l'élaboration de ce schéma se feront, naturellement, au travers de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) constituée, conformément aux dispositions de l'article L du code général des collectivités territoriales, d'élus municipaux, départementaux et régionaux pour établir et tenir à jour un état de la coopération intercommunale et formuler toute proposition tendant à la renforcer. Compte tenu des enjeux, la concertation peut également se traduire par l'audition de toutes personnalités qualifiées susceptibles de contribuer au travail de la CDCI et des services de l'état sur ce dossier» Assemblée Nationale, réponse du Ministère de l Intérieur et aménagement du territoire à la question écrite n de M. FALALA Francis, publiée au JO du 21 février 2006 page

67 III. LES BESOINS EN SERVICE PUBLIC Les Picards ont des besoins diversifiés de service public et de services au public. L INSEE identifie trente six équipements de base de services au public, répartis en quatre gammes : Gamme de base Gamme de proximité Gamme intermédiaire Gamme élargie Alimentation générale, école primaire, maçon, bureau de tabac, garage automobile, menuisier ou charpentier ou plombier. Boucherie - charcuterie, bureau de poste, salon de coiffure, médecin généraliste, boulangerie - pâtisserie, station service, infirmier, pharmacie, plâtrier peintre. Supermarché - hypermarché, librairie-papeterie, magasin de vêtements, de chaussures, de meubles, d électroménager, collège, perception, dentiste, vétérinaire, notaire, droguerie - quincaillerie, centre de secours des pompiers, gendarmerie ou police, ambulance, masseurkinésithérapeute, banque ou caisse d épargne. Cinéma, laboratoire d analyses médicales, hôpital ou clinique non spécialisée. III.1. Des besoins en termes d équipements III.1.1. Les facteurs d influence sur le taux d équipement Abritant près de 30% de la population régionale, le territoire périurbain de la Picardie apparaît plus étendu que dans la plupart des autres régions françaises. L équipement moyen des communes périurbaines picardes en commerces et services est l un des plus faibles de France. La petite taille des communes, en nombre d habitants, explique les trois quarts du déficit en équipements de la région comparé à l ensemble du territoire national. Avec le développement des moyens de transports, un certain nombre de citadins souhaite s installer à la campagne tout en continuant de travailler en ville. Les communes périurbaines attirent en particulier les familles avec enfants. Parmi les 36 équipements les plus répandus, les communes périurbaines françaises disposent en moyenne de 7,5 équipements contre 8,3 pour l ensemble des communes. La Picardie n échappe pas à ce phénomène. Les communes picardes disposent en moyenne de 5,3 équipements et les seules communes périurbaines n en comptent, pour leur part, que 4,8. La proximité des pôles urbains limite le développement des commerces et des services en milieu périurbain contrairement au milieu rural. 67

68 A partir de habitants, une commune peut bénéficier des 36 équipements de référence. La taille des communes en nombre d habitants explique, en général, pour une grande part, leur niveau moyen d équipement. Or, celle des communes périurbaines picardes est, avec 622 habitants, bien inférieure à la taille moyenne de 928 habitants des communes périurbaines françaises. C est dans le département de l Oise que l espace périurbain est le plus développé. Il englobe près des deux tiers des communes du département (+ 25% depuis 1982). Près de la moitié de la population de l Oise habite une commune périurbaine d une taille moyenne de 815 habitants et d un niveau moyen d équipement de 5,6 sur les 36 équipements les plus courants. A titre d illustration, la carte ci-dessous met en évidence le niveau d équipement sportif des communes picardes. 68

69 Dans la Somme, l espace périurbain est très peu présent : il concerne environ une commune sur six, d une taille moyenne de 520 habitants pour 4,7 équipements. L Aisne se rapproche quant à elle du profil de la région : le périurbain représente un peu plus du tiers des communes en raison de leur petite taille (378 habitants en moyenne), ces dernières ne disposant que de 3,7 équipements. 69

70 III.1.2. Le caractère rural ou périurbain influence la nature du service Il apparaît que les petits commerces sont en voie de disparition. Les commerces spécialisés, magasins de chaussures, vêtements, électroménagers, meubles, librairies et les drogueries-quincailleries sont peu présents en milieu périurbain. De même, le service public (gendarmerie, perception, pompiers, ) et les services aux publics (poste, banque, notaire, vétérinaire, coiffeur, ) sont globalement moins bien représentés dans le périurbain que dans le rural, et particulièrement dans les communes de à habitants. Cependant, les équipements et les services liés au domaine socioculturel ou encore à l artisanat progressent plus vite en milieu rural. Parmi les structures sociales, sportives et culturelles, ce sont surtout les crèches et les haltes-garderies qui évoluent positivement. III.2. Le financement et l'impact des services publics et au public III.2.1. Pertinence des territoires administratifs avec les modes de vie L Etat et les collectivités territoriales, en fonction de leurs compétences, contribuent au financement du service public et des services au public. Au-delà de la satisfaction de l intérêt général, ils comptent sur les retombées financières indirectes liées à l'attractivité accrue du territoire. Un découpage intercommunal ne recouvrant pas le bassin de vie pourrait contribuer à modifier partiellement cette donne et avoir pour éventuelles conséquences d exclure de la décision une partie des utilisateurs potentiels (les communes du bassin de vie non incluses dans l'intercommunalité) et d influer sur la redistribution des recettes fiscales. Des freins sont aussi constatés dans la constitution des Pays amenant, par exemple, Alain ROUSSEAU, sous-préfet d'abbeville, à déclarer devant les élus locaux et la société civile lors de ses vœux : «J'espère que 2006 verra se profiler la création d'un Pays. Ce territoire est trop cloisonné, il y a trop de chacun pour soi entre l'intérieur et la côte, les gros et les petits. Il faut que 2006 fasse exploser les cloisons et en finir avec l'égoïsme communal. Il faut agir à plusieurs et croire à l'idée d'un projet collectif. Certains territoires réussissent mieux que d'autres, peut-être parce qu'ils savent mieux s'organiser». 70

71 III.2.2. Préserver la péréquation Les systèmes de péréquation permettent de réduire, au moins en partie, les écarts de richesse et donc les inégalités entre les différentes collectivités territoriales et les écarts dans les coûts que les collectivités doivent supporter pour assurer dûment les services dont elles sont responsables. La péréquation peut être verticale, assurée par les dotations et compensations de l Etat aux collectivités, la Dotation Globale de Fonctionnement en étant l instrument principal. Elle peut également être horizontale et s effectuer entre collectivités territoriales. Elle consiste alors à attribuer aux collectivités les plus «défavorisées» une partie des ressources des collectivités les plus «riches». L objectif ultime de la péréquation est de faire en sorte que chaque collectivité ait les moyens de rendre un niveau minimal de service public local, quelque soit le point du territoire considéré et il est donc essentiel de la préserver. III.2.3. Les effets de la comptabilité analytique Outil de gestion pertinent de maîtrise des coûts, la comptabilité analytique a trouvé une application dévoyée dans les services publics. Elle est, dans certains cas, devenue un argument utilisé pour mettre un terme à une activité jugée trop coûteuse ou insuffisamment rentable, les décideurs politiques mettant ainsi en avant leur capacité à utiliser à bon escient les deniers publics. Ils ne doivent cependant pas oublier la finalité première du service public : être au service de l intérêt général. Par ailleurs, il apparaît nécessaire d appréhender de manière globale et non de façon sectorielle les politiques publiques. Ce constat s applique également pour la mise en œuvre du service public et des services au public. A titre d exemple, si la SNCF décidait de fermer unilatéralement une ligne «Corail» jugée non rentable, l établissement public réaliserait de substantielles économies mais les territoires, rendus moins attractifs par l absence de desserte ferroviaire, en subiraient les conséquences économiques. 71

72 III.2.4. les collectivités territoriales : comptables des deniers publics «Avec l'élargissement des compétences des collectivités territoriales et la libéralisation de leur financement, les élus doivent disposer d informations et d indicateurs fiables et précis sur l impact financier de leur action. Un souci de transparence accrue vis-à-vis des citoyens et des partenaires, notamment financiers, des collectivités territoriales a conduit à l adoption de cadres comptables proches du plan comptable général, pour mieux appréhender la situation financière des collectivités tout en prenant en compte les spécificités de la gestion locale, et en particulier les règles d équilibre budgétaire. La modernisation des plans comptables, qui a commencé par les communes (M14), se poursuit par les départements (M52), les services départementaux d'incendie et de secours (M61) ainsi que par les régions (M71)» 65. III.2.5. L impact du futur Contrat de Projets Etat Région 66 Les préfets transmettent actuellement à la Délégation à l'aménagement et à la Compétitivité des Territoires (DIACT) les premiers éléments de propositions pour la prochaine génération de contrats Etat-Région Ceux-ci sont déclinés sous la forme d'une «liste» de grands projets d investissement d envergure nationale. Cette nouvelle génération de contrats, qui se nomme Contrats de projets, fonctionnera sur des bases renouvelées autour de 3 axes : compétitivité et attractivité des territoires, développement durable, cohésion sociale et territoriale. Chaque région aura connaissance de l enveloppe financière qui lui sera attribuée au cours du troisième trimestre Les premières estimations pour la Picardie laissent penser que l enveloppe de la région devrait osciller entre 130 à 150 M en part "Etat", soit un peu moins de 30% de l'actuel CPER Le CESR de Picardie souhaite que la prochaine période de programmation du CPER contribue à l'adaptation et à l'amélioration du service public et des services au public des zones rurales et des ZUS en Picardie. 65 Source : 66 Source : Présentation du Contrat de projets Etat-Région au Bureau du CESR de Picardie le mardi 4 avril

73 III.2.6. Rechercher le dynamisme économique local L'influence de l'économie locale sur le niveau de service public et de services au public doit rester une préoccupation constante de tout territoire. La mondialisation et les bouleversements qu'elle génère impliquent dans le même temps d'innover autant sur la nature des productions que sur leur niveau de technologie afin de concilier productivité, compétitivité et dynamisme économique territorial. L'ère des initiatives individuelles ou isolées semble révolue. La nécessité de travailler en filières et/ou en «systèmes productifs locaux» (SPL) s'impose à tous les niveaux. Certains territoires picards fonctionnent déjà ainsi (la Thiérache avec les productions mécaniques, le Vimeu avec les productions métallurgiques). D'autres émergent avec difficulté comme en Picardie Maritime avec le tourisme. Aujourd hui, il est admis que l'initiative politique locale contribue à l attractivité territoriale. Celle-ci génère le revenu fiscal direct et indirect et par là même participe au financement du service public et des services au public. Il s'agit d'un ensemble d'éléments complémentaires et indissociables 67. L'impératif étant le même pour tous, en Picardie comme en Europe, la nécessité d'une réflexion et d'un choix partagés s'impose à l'échelle de la région. Cette démarche doit prendre en compte les réalités intra territoriales existantes, ainsi que celles périphériques à la région Picardie. Il s'agit d'éviter les «doublons», sources de gâchis fiscal, d'affaiblissement et d'échec. Les capacités d innovation et d évolution sont également des facteurs clés de la réflexion. III.2.7 Le commerce multiservice : facteur de vitalisation La problématique du maintien des commerces de proximité n est pas aisée à résoudre. S il s agit d éviter la dévitalisation des espaces ruraux, la rentabilité des commerces encore en place est loin d être assurée. Parmi les réponses envisageables, la mise en place de commerces multiservices peut être une solution à retenir, l objectif étant de maintenir une activité économique tout en offrant à la population des prestations de services publics. 67 La Communauté de communes du Plateau Picard a entamé, depuis 1983, un programme de réhabilitation de l habitat. Ce volume d'activité, étalé dans le temps, a permis la survie puis le développement d'entreprises artisanales. Cela a eu également pour effet de préserver des emplois sur place et, indirectement, de contribuer pour partie au dynamisme de l'offre commerciale de proximité. Les effets de telles initiatives ne sont perceptibles que longtemps après leur mise en œuvre. Ils n'en sont pas moins réels et déterminants pour la renaissance d'un territoire. 73

74 C est ainsi que l on assiste, dans les zones rurales, à la mise en place de tels commerces. Le concept des «Points Multiservices» (PMS), développé en Auvergne, est une très bonne illustration des initiatives déjà existantes et qui ont fait leur preuve. Il vise à proposer de nouveaux services à une population rurale isolée tout en cherchant à attirer une clientèle supplémentaire dans des commerces qui sont souvent le dernier lieu d animation de la commune 68. Le «Point Multiservices» est une entreprise commerciale ou artisanale à dominante alimentaire (alimentation générale, bar, restaurant, boulangerie ) qui met à disposition des consommateurs, grâce à un partenariat avec des organismes publics ou privés, une gamme de services diversifiés. On y trouve, en tout état de cause, un télécopieur, un minitel, un photocopieur, un ordinateur avec imprimante et accès à Internet, ainsi qu un guichet pouvant représenter, selon les cas, un ou plusieurs organismes sociaux, services bancaires ou d assurance, services publics (SNCF), voire sociétés commerciales (La Française des Jeux, les Trois Suisses). On constate qu outre la collaboration des neuf CCI et des quatre chambres des métiers locales, de l Etat (au travers de la délégation régionale au commerce et à l artisanat) et de l Association régionale des Pays d Auvergne, le dispositif PMS s est adjoint celui de France Télécom et d EDF. Il s'est également assuré le partenariat d un nombre significatif d organismes qui trouvent intérêt à l opération 69. Le CESR estime que la Picardie pourrait utilement mettre en œuvre un dispositif similaire sur les territoires ruraux dépourvus de services au public ou en passe de le devenir Les PMS sont choisis en fonction de différents critères cumulatifs : le village, situé en zone rurale, doit avoir moins de habitants ; le commerce doit être à dominante alimentaire ; il ne doit pas constituer une concurrence déloyale pour des activités économiques existantes ; la priorité est donnée au dernier équipement de la commune ; le chef d entreprise doit être dynamique et volontaire. 69 Le réseau comprend actuellement 86 PMS en région Auvergne. Cette expérience positive, qui a relancé l animation rurale, a été adoptée par la région Poitou-Charentes, qui compte désormais 44 PMS, et va même être exportée puisque les régions de Coimbra, au Portugal, et de Salamanque et de Zamora en Espagne, ont l intention de mettre en place un tel réseau. 70 L évolution de la commune de Wavignies, à ce titre, mérite d'être citée. Cette commune a du faire face à une forte chute démographique dont le pic a été la fermeture de la sucrerie en Le conseil municipal a alors adopté une politique fondée sur la préservation de l'offre commerciale de proximité dans le but de maintenir, puis développer la population du village. Ainsi, en 1983, la commune a repris la boucherie, non rentable financièrement mais socialement indispensable. En 1986, l épicerie n'a plus d'exploitant. La commune, qui ne peut en assumer la charge, confie l'opération à la SA-HLM qui la rachète : c est aujourd hui un point "multi-services". En 1993, la commune reprend la friche industrielle de la sucrerie et la transforme en une zone d activité avec 2 entreprises et 40 salariés. L'année 1999 voit la création de la cantine scolaire. En 2000, est procédé à l'ouverture de la bibliothèque municipale et, en 2002, à la mise en place de l'accueil périscolaire. De 632 habitants en 1983, la commune de Wavignies en compte aujourd'hui Elle table sur habitants en 2010 du fait d une forte demande de logements "à la campagne" soutenue par une offre diversifiée et complémentaire de services de proximité. 74

75 III.2.8. Une place pour l'économie sociale et solidaire dans le dynamisme économique local 71 Face à la problématique du maintien d un minimum de services au public dans les espaces ruraux et défavorisés, l économie sociale et solidaire pourrait jouer un rôle important. En effet, il pourrait être pertinent de stimuler des alternatives économiques intermédiaires telles que l'économie sociale (coopératives, structures mutualistes, ) ou l'économie solidaire (par exemple, des associations telles qu Emmaüs ou La Bergerette à Beauvais, ). Ces structures présentent les caractéristiques communes de pratiquer la démocratie comme base de gouvernance d entreprise. Dans ce cadre, tout client est sociétaire et chaque personne compte pour une voix dans les décisions. III L'économie sociale Les structures relevant de l'économie sociale (coopératives, mutuelles, associations) peuvent s inscrire dans l économie de marché concurrentielle tout en entendant mettre en œuvre leurs objectifs propres de développement durable et de responsabilité sociale dont leur gouvernement est un outil. Le financement de leurs actions ne fait pas appel à l'argent public, sauf contrepartie d'un service effectif. Le sociétaire participe ainsi, directement ou indirectement, aux choix de la structure. Cela a pour conséquence notable, pour certaines d'entre elles, de ne pas avoir l obligation de servir des dividendes aux sociétaires. Les structures de l'économie sociale présentent, en outre, l'intérêt de réinvestir leurs bénéfices en priorité sur le territoire de leurs sociétaires. III L'économie solidaire L'économie solidaire a pour finalité de développer le principe de solidarité au sein d un réseau d économie sociale en améliorant l expression et la participation des usagers de ses structures. Elle se caractérise par son aspect non lucratif et l affectation de ses résultats au service de l Homme. Elle a également vocation à faire de l'homme un acteur de son propre projet de réinsertion A noter que le CESR de Picardie s est autosaisi de la problématique de l économie sociale et solidaire en Picardie et devrait présenter un avis au cours de premier semestre Source : Fédération nationale des associations d'accueil et de réinsertion sociale (FNARS) Association régionale de Picardie - 75

76 L'économie solidaire est principalement composée d'organisations d'insertion par l'activité économique. A ce titre, elle doit combiner initiative économique et engagement social ce qui implique des liens de proximité avec «les entreprises du secteur marchand et les organismes décisionnels du territoire (Conseils régional et général, DRAC, DRASS, CCI,...) 73». De fait, l'économie solidaire s'organise autour de différents dispositifs institutionnels de l insertion par l économie : «- les centres d adaptation à la vie active (CAVA), - les entreprises d insertion (EI), - les associations intermédiaires (AI), - les régies de quartier (RQ), - les entreprises de travail temporaire d insertion (ETTI), - les groupements d employeurs pour l insertion et la qualification (GEIQ), - les entreprises «insérantes» 74. Il en résulte une forte dépendance vis-à-vis de l'argent public, justifiée par son action de réinsertion sociale. III Une alternative économique à soutenir et à développer 75 L'économie sociale et solidaire apparaît comme une solution viable pour les territoires ruraux et défavorisés là où les initiatives publiques ou libérales peuvent ne pas avoir toute leur place. Les applications envisageables sont aussi diverses que les services aux personnes, le maintien des commerces ruraux et des zones urbaines sensibles (commerces que l'on peut envisager organisés en réseau), le recyclage des biens de consommation courante 76, les activités de prévention - restauration, de l'environnement et du patrimoine,. Souvent concentrées en milieu urbain, ces initiatives justifieraient : - d'être favorisées également en milieu rural 77, 73 "Pratiques d économie solidaire, développement local et proximité : les expériences des organisations d insertion par l activité économique en Picardie" par Edouard FONTAINE, Allocataire de recherche, CRIISEA, Université de Picardie Jules Verne, Faculté d économie et de gestion, Amiens. 74 Idem 75 L'avis du CESR de Picardie relatif au "Projet de schéma de développement économique", adopté le 15 mai 2006, considère que la présence du service public et des services au public constitue un environnement favorable au développement économique et à l'implantation de nouvelles entreprises - 76 Avis du CESR de Picardie relatif aux "Nouveaux modes de vie des populations non urbaines en Picardie" adopté le 16 juin L'insertion par l'économique est une démarche viable en milieu rural, sous réserve d'occuper un "créneau commercial ou d'activité" délaissé. Les exemples des "Jardins de Picardie" (production de légumes bio) et de la Recyclerie du Plateau Picard (recyclage avec remise en vente d'électro-ménager, de mobilier, de cycles et de métaux) démontrent que ce type d'insertion est conciliable avec une démarche économique même si cela reste difficile, fragile car particulièrement soumis aux variations législatives et réglementaires. 76

77 - de bénéficier de financements publics pérennes en contre partie de prestations à caractère social clairement identifiées en ce qui concerne l'économie solidaire et les associations en général. Ceci en complément des ressources propres que leur permettent de dégager leurs activités. III.3. Les besoins en terme de desserte postale En novembre 2005, le président de La Poste réaffirmait l'ambition de faire de cette dernière le premier réseau bancaire de proximité. Pour atteindre cet objectif, l'établissement public conçoit actuellement une nouvelle génération de bureaux largement ouverts aux technologies de l'information et de la communication (TIC). Prévus pour des «bourgs centres» 78 et les centres d'attractivité (comme les galeries marchandes), ces nouveaux bureaux préfigurent une certaine forme des services au public de demain et de la place qui sera faite à l'accueil des usagers. 78 A ce jour, la Poste n a pas communiquée d éléments sur ce qu est, selon elle, un «bourg centre», ni si elle se réfère à la définition qu en donne l INSEE. 77

78 Ils se caractérisent par différents espaces consacrés à des opérations spécifiques : - automates pour l'affranchissement, - recharge Moneo, - guichets ou boutiques pour la vente d'emballages spécifiques de type Colissimo, calendriers, cartes postales. Une hôtesse d accueil chargée d orienter l'usager vers l'espace adapté à sa demande afin de réduire les files d'attente est également prévue. La Poste envisage de rénover bureaux d'ici 2007 sur les existants actuellement. Ce chiffre est alarmant puisqu il n est pas précisé ce qu il adviendra des autres bureaux, quasiment tous situés en milieu rural isolé et, semble t-il, amenés à disparaître sous leur forme actuelle. Il est illusoire de croire à un changement de politique en ce qui concerne l'implantation des agences postales. Une réflexion sur les avantages et les inconvénients que peut retirer la population rurale de ces évolutions et sur les adaptations à effectuer pour pallier les carences émergentes semble nécessaire. poste : Trois sortes d'initiatives ont été prises pour remédier à la fermeture des bureaux de III.3.1. L'ouverture de points postes dans des commerces locaux De prime abord, confier l'activité postale aux commerces locaux parait séduisant. Cependant, les activités postales qui peuvent être déléguées à des enseignes privées sont limitées : ainsi, pour des motifs déontologiques et de sécurité, les opérations bancaires, audelà d un certain montant, ne leur sont pas accessibles. La rémunération forfaitaire, en contrepartie de l ouverture d un point poste n est pas toujours suffisante pour garantir la viabilité économique du commerce qui assure cette présence postale. Cependant, les technologies de l'information et de la communication devraient fortement modifier les habitudes de consommation dans ce domaine. Ce qui réduira d'autant la fréquentation potentielle. 78

79 III.3.2. Regroupement de la Poste avec un autre établissement public (comme la mairie ou la perception) Installer des bureaux de poste dans les locaux d autres administrations, ou inversement, est une initiative susceptible de réduire les coûts de fonctionnement par la concentration en un point de plusieurs services (pôle de service public). Ce type de réponse paraît le mieux adapté. Il permettrait, à terme, et sous réserve d évolution statutaire dans ce sens, à l'agent d une administration, d effectuer des opérations pour le compte d une autre administration ou d un autre service public, et ce, avec toutes les garanties nécessaires. III.3.3. Le financement par les collectivités locales du bureau de poste Une autre solution proposée par la poste visant à maintenir les bureaux de poste et les points postes dans les communes rurales consiste à faire supporter par la collectivité locale qui l accepte le coût de cette structure (investissement et/ou fonctionnement). Sur le long terme, une telle solution peut s avérer financièrement lourde de conséquences pour la collectivité. Parallèlement à cela, il convient de rappeler la prochaine ouverture à la concurrence du système postal, ce qui sera non sans poser quelques questionnements, notamment d ordre juridique. III.4. Les besoins en terme de santé III.4.1. La démographie médicale, un enjeu pour l accès à la santé 79

80 En France, depuis 1979, le nombre de médecins n a cessé de croître pour atteindre plus de actifs au 1 er janvier Néanmoins, on constate que le nombre de médecins retraités représente une part accrue : plus de 17% en fin d année 2004 contre 6% en A ces départs en retraite plus nombreux s ajoute un vieillissement des médecins en activité dans les années à venir, dû à un recrutement très insuffisant de jeunes médecins. Par exemple, l âge moyen des médecins en activité en 2015 serait, sous l hypothèse d un numerus clausus fixé à 7 000, de 51 ans, contre 47,9 ans au 1 er janvier La répartition des médecins sur le territoire est à l origine de disparités dans les densités de médecins : entre régions, entre départements, entre cantons d un même département. Au 31 décembre 2004, la densité de médecins en métropole était de 340 pour habitants. La Picardie est parmi les régions françaises les plus démunies avec une densité de médecins (généralistes + spécialistes) de 244 pour habitants. L écart avec le niveau national est surtout marqué chez les spécialistes, plus encore que pour les généralistes. Des travaux de projection montrent que le meilleur scénario retenu, avec un numerus clausus fixé à en France, offrirait un retour à une densité médicale comparable à 2005 aux alentours de 2040 en Picardie. 80

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