Codéveloppement rapport E Besson F. Delalande, 21 octobre 2008

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1 Codéveloppement rapport E Besson F. Delalande, 21 octobre 2008 Note sur le rapport d Eric BESSON, secrétaire d Etat chargé de la prospective, de l évaluation des politiques publiques et du développement de l économie numérique intitulé : «Les migrants, acteurs du développement solidaire soutenir les initiatives des migrants en faveur du développement de leur pays d origine» Le rapport, accessible sur le site du secrétaire d Etat ( cherche tout d abord à cerner la contribution financière des migrants au développement de leur pays d origine ; il en conclut que les transferts de fonds ne financent que marginalement l investissement en dépit de l importance des flux financiers considérés. Le rapport analyse ensuite la portée des dispositifs français d aide publique aux investissements accomplis par les migrants dans leurs pays d origine, et il relève le caractère modeste des moyens mis en œuvre et des résultats enregistrés. L examen des pratiques et des politiques mises en œuvre par nos principaux partenaires européens conduit à des conclusions similaires. Le rapport débouche alors sur cinq propositions indépendantes les unes des autres : - développer un service sélectif de conseil et d accompagnement à la création d entreprises dans les pays d origine ; - amplifier le soutien financier que notre pays accorde à des projets de développement économique local cofinancés par des migrants résidant en France ; - améliorer la transparence et la concurrence concernant les conditions de transferts de fonds des migrants vers leurs pays d origine ; - favoriser la mobilité et le transfert des compétences des diasporas qualifiées au profit de leurs pays d origine ; - mettre en oeuvre une stratégie de communication sur les mesures qui auront été retenues. Ce rapport aborde un sujet qui a été évoqué à l occasion de discussions au sein du groupe Santé du Conseil d orientation et il apparaît de nature à intéresser les membres et les partenaires du GIP.

2 1) Les transferts de migrants constituent une source importante de financement pour certains pays en développement, mais la part consacrée à l investissement est restreinte. Au niveau mondial, le montant officiel des transferts de fonds des migrants au profit des pays en développement a atteint 221 milliards de dollars selon la Banque mondiale, soit plus du double de l aide publique au développement évaluée à 104 milliards de dollars selon l OCDE. La Banque mondiale ajoute que ce montant est inférieur de 50 % aux flux réels car il ne tient compte ni des transferts qui ont un montant inférieur aux seuils de déclaration obligatoires ( dans l UE), ni de ceux qui revêtent un caractère informel. Pour la France, selon un rapport réalisé en 2006 à la demande du ministre de l intérieur, les transferts formels de fonds des migrants étaient évalués à 4,4 milliards d euros par an, dont 3,7 imputables à cinq pays (Algérie, Maroc, Tunisie, Mali, Sénégal). Par comparaison, l APD consentie par la France en faveur de ces mêmes pays était évaluée à 1 milliard d euros par l OCDE. Les transferts contribuent directement à la réduction de la pauvreté en augmentant les revenus des ménages bénéficiaires et indirectement au moyen d effets multiplicateurs. Ainsi, selon l OCDE, une étude menée au Mali dans la région de Kayes dans les années 90 a montré que les transferts représentaient 51 % du revenu total des familles comptant au moins un émigré ; leur revenu annuel était de ce fait 1,6 fois celui des familles ne comptant pas d émigré. L incidence des transferts apparaît également favorable en matière d équilibre financier extérieur. Ils constituent des sources de financement relativement stables pouvant lisser les effets d une récession ou d une crise. Certains considèrent cependant que les transferts peuvent avoir des effets indésirables tels que l accroissement des pressions inflationnistes ou encore une appréciation du taux de change entraînant une perte de compétitivité-prix. La plupart des fonds transférés sont consacrés aux dépenses de consommation courante (alimentation, habillement), de santé, d éducation (frais de scolarité) ainsi qu à l achat de biens durables. L immobilier (achat d un terrain, rénovation ou achat d un logement) et l investissement productif constituent deux autres postes mais d importance secondaire par rapport aux dépenses de consommation courante. Une étude de la Banque africaine de développement souligne cependant que plus la catégorie socio-professionnelle du migrant est élevée, plus la part consacrée à l immobilier et à l investissement productif est forte. 2) Les dispositifs publics de soutien aux investissements des migrants sont dotés de moyens limités en France comme chez nos partenaires européens. En France, l essentiel de l effort financier public en faveur du développement solidaire apparaît au budget de l Etat dans le programme 301 créé au sein de la mission «aide publique au développement» dans la loi de finances Les crédits de paiement s élèvent à 29,5 M pour 2008 soit 1 % des crédits de la mission, les autorisations d engagement sont fixées quant à elles à 60 M. Cette enveloppe se répartit à raison de : - action 1 : aides multilatérales en faveur du codéveloppement : 10 M destinés à la création d un fonds fiduciaire auprès de la Banque africaine de développement ou de la Banque mondiale ;

3 - action 2 : aide à la réinstallation de migrants dans leur pays d origine : 5 M pour les actions de l Agence nationale de l accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) ; - action 3 : autres actions bilatérales de codéveloppement (qui n impliquent pas forcément des transferts de fonds des migrants). Une vision exhaustive de l effort public en faveur du codéveloppement solidaire impliquerait la prise en compte des actions menées par l AFD et les collectivités territoriales en ce domaine. En France, plusieurs dispositifs s adressent aux migrants porteurs de projets. a) le compte épargne développement et le livret d épargne pour le codéveloppement, qui visent à favoriser l investissement des migrants dans leur pays d origine. Le compte épargne développement, créé par la loi du 24 juillet 2006 relative à l immigration et à l intégration, est destiné à recevoir l épargne des ressortissants de certains pays en développement afin de financer des opérations concourant au développement économique. Il est assorti d un avantage fiscal. A l heure actuelle, une convention en vue de la commercialisation de ce produit a été signée entre l Etat et le groupe des Caisses d épargne, et une autre convention a été finalisée avec l Union tunisienne de banques. Le livret d épargne pour le codéveloppement, créé par la loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l immigration, à l intégration et à l asile, est également destiné à recevoir l épargne de ressortissants de certains pays en développement. A l issue d une phase d épargne d au moins trois ans, les titulaires du livret qui contractent un prêt pour financier des opérations d investissement dans els pays signataires d un accord avec la France bénéficient d une prime d épargne renforcée ; un premier accord a été conclu cette année avec la Tunisie. b) Le programme «migrations et initiatives économiques» (PMIE) qui offre des services d accueil et de conseil aux porteurs de projets. Créé en 1998, le PMIE, subventionné par l Etat à hauteur de , est mis en œuvre par une association, «programme Solidarité-Eau», au sein d un réseau d organismes impliqués dans le soutien aux initiatives aux migrants. L association accueille près de 200 porteurs de projets par an, elle leur dispense des conseils, et elle accorde de 20 à 30 bourses par an à certains d entre eux pour un montant unitaire de 1300 afin de la aider à financier un déplacement dans le pays d origine ainsi qu une étude faisabilité par un opérateur local agréé. c) L aide à la réinstallation dans le pays d origine financée par l ANAEM. Les crédits de l Agence ont permis par exemple la création de 630 micro-entreprises et de 1800 emplois au Mali au cours des cinq dernières années au Mali, pays d origine principal des bénéficiaires de cette subvention qui est en moyenne de Une enquête menée sur 123 projets a montré que pour 60 % d entre eux, l activité économique créée avait permis aux migrants de subvenir aux besoins de leur famille et de créer en moyenne trois emplois à temps dont celui du migrant. La subvention représentait en moyenne 75 % du budget de démarrage. Par ailleurs, certains projets collectifs de migrants en faveur de leur région d origine sont cofinancés par des fonds publics français. Au Maroc par exemple, l association «Migrations et Développement», créée en 1986 par des salariés marocains résidant en France, est d abord intervenue dans les villages d origine dans le domaine des infrastructures (électrification rurale, irrigation, adduction d eau,

4 écoles). Puis à partir des années 2000, elle s est orientée vers le soutien aux activités économiques : aide aux producteurs d huile d olive et de safran, investissements dans la construction de gîtes ruraux. L association a joué un rôle d opérateur délégué pour le compte de l AFD et elle a bénéficié de financements multiples d origine française et européenne. De leur côté, nos principaux partenaires européens ont chacun des approches distinctes à l égard du développement solidaire. Au Royaume-Uni : le ministère de la coopération a fait de la réduction du coût des transferts sa principale priorité. Il a suscité en 2005 la création d un site Internet ( permettant de comparer leurs coûts vers environ 80 pays à partir de plusieurs pays européens. Il a mis en place des partenariats bilatéraux sur les transferts avec plusieurs pays en développement (Ghana, Nigeria, Bangla-Desh). Dans le domaine de la mobilité des compétences, le gouvernement britannique a annoncé en mars dernier la mise en place d un financement de 4 M sur trois ans pour inciter les migrants qualifiés à s engager dans des activités de transferts de compétences au profit de leurs pays d origine. D importantes associations de migrants s impliquent également dans le domaine de l aide au développement, le cas échéant sans aide publique. Aux Pays-Bas : dès 1974 a été lancé le programme Remplod qui s adressait aux migrants originaires du Maroc. Depuis, de multiples programmes ont été mis en œuvre, le plus souvent par l intermédiaire des ONG. Le gouvernement a ainsi confié à la fondation IntEnt la mise en œuvre d un dispositif très sélectif d appui aux porteurs de projets de création d entreprises. Ce programme permet aux bénéficiaires retenus de disposer d une assistance qui se poursuit un an après la création de l entreprise. Il implique cependant une participation financière du bénéficiaire qui s élève à 1050 en moyenne. Au Maroc, ce programme s est traduit au cours des six dernières années par la création de 57 entreprises avec un investissement initial allant de à , chacune d entre elles créant en moyenne quatre emplois dans un délai d un an. En Italie : le gouvernement a confié à l Organisation Internationale des Migrations la réalisation de plusieurs programmes permettant de lancer des campagnes d information et de formation sur la création et la gestion d entreprises destinés aux migrants. L un de ces programmes, dénommé «Migressources», s adresse aux migrants originaires du Maroc ayant un projet de retour ; il vise à la création d un environnement favorable grâce à une mise en réseau des entreprises, des associations et des administrations des deux pays, et à la mise en œuvre de parcours de retour pour les migrants qualifiés. Les interventions de l OIM se caractérisent toutefois par un coût relativement élevé au regard du nombre de bénéficiaires. En Espagne : l intervention des pouvoirs publics s est notamment traduite par la signature en 2007 entre le gouvernement et les deux associations professionnelles du secteur bancaire de deux accordscadres visant à une bancarisation accrue tant des migrants résidant en Espagne que de leurs familles dans les pays d origine. Les banques espagnoles ont pris de l avance sur le segment de marché que représentent les migrants en les ciblant comme un type de clientèle spécifique ayant des besoins et des comportements particuliers. Par ailleurs, plusieurs banques coopératives ont conclu un accord de partenariat avec la principale institution de microfinance de l Equateur.

5 3) Le rapport émet cinq catégories de propositions visant à soutenir les initiatives des migrants en faveur du développement économique de leurs pays d origine. Première proposition : renforcer la portée du dispositif du compte épargne codéveloppement au profit des créateurs d entreprises. La France est le seul pays européen à s être doté d un tel dispositif. Il pourrait être complété par la création d un service de conseil et d accompagnement aux créateurs d entreprises sous forme d un «guichet unique». Il pourrait être testé avec un nombre limité de bénéficiaires en direction d un ou deux pays et faire l objet d une évaluation. Il conviendrait de tirer parti de la présence d institutions financières françaises dans les pays concernés, notamment de celle de l AFD. Celle-ci soutient déjà la microfinance, ainsi que le secteur financier des pays concernés par le biais de lignes de crédit et de lignes de garantie au profit des banques locales, ce qui correspond davantage aux besoins des PME. Deuxième proposition : poursuivre l action en faveur de la réduction du coût des transferts. La création fin 2007 par l AFD d un site Internet ( donnant des informations comparatives sur les coûts des transferts vers cinq pays destinataires a constitué une première avancée. Il pourrait être amélioré en s inspirant du site existant au Royaume-Uni. Cela étant, dans certaines zones, les migrants n ont pas le choix de leur société de transfert d argent, la société Western Union détenant une position dominante. Actuellement, en France, toute société de transfert de fonds doit être agréée par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d investissement (CECEI). Il faut toutefois anticiper les évolutions réglementaires ou technologiques qui s annoncent et les utiliser pour stimuler la concurrence et la transparence : une directive européenne sur les services de paiements doit faire l objet d une transposition d ici fin 2009 ; les opérateurs de réseau téléphonique ou numériques vont arriver sur le marché des transferts de fonds. Troisième proposition : soutenir davantage les initiatives collectives des migrants dans le domaine du développement économique et social, en amplifiant l effort public de cofinancement. Quatrième proposition : favoriser la mobilité et le transfert des compétences des diasporas qualifiées, notamment pour le secteur privé. Plusieurs gouvernements de pays en développement ont récemment pris des initiatives en ce sens : recensement des compétences au moyen de banques de données au Sénégal et à l île Maurice, manifestation annuelle visant à la mobilisation des ressortissants marocains hautement qualifiés pour le développement économique de leur pays d origine, création d un forum visant à mobiliser les cadres guinéens résidant hors de leur pays. La France pourrait contribuer à une meilleure diffusion de l offre et de la demande de ressources humaines qualifiées en subventionnant la création de sites Internet dédiés. Elle pourrait également favoriser la prise en charge partielle de la formation de ces ressources humaines qualifiées. Cinquième proposition : mettre en œuvre un plan de communication sur les mesures qui auront été retenues. Ce plan devrait cibler les acteurs les plus aptes à faciliter sa mise en œuvre, à savoir les associations de migrants et les ONG désireuses de s impliquer dans des actions de développement solidaire.

6 * L avis du Conseil Economique et Social sur la mobilisation de l épargne des migrants en faveur du codéveloppement. Le CES a rendu le 13 mai 2008 un avis sur la question suivante : «Comment mobiliser l épargne des migrants en faveur du codéveloppement» accessible sur son site ( Les éléments factuels énoncés dans cet avis sont relativement concordants avec ceux que donne le rapport Besson, de même que la plupart de ses propositions. Le CES attache une importance particulière à la question des transferts de fonds, qui doivent pouvoir être exécutés par le biais de circuits fiables et dans de meilleures conditions tarifaires. Sur leur volume annuel, il avance de son côté le chiffre de 9 milliards d euros, en observant qu il s agit le plus souvent de petites sommes (200 à 300 ) envoyées très régulièrement. Dans cet ensemble, le nombre des transferts informels est inversement proportionnel à la bancarisation des populations sur place : leur part serait de 80 % aux Comores contre seulement 20 % au Maroc. La bancarisation des populations locales constitue donc un enjeu crucial. Au sujet du compte épargne développement, le CES fait observer qu il n intéressera qu une faible partie de la population migrante puisque son avantage réside dans la défiscalisation partielle de l épargne déposée. En ce qui concerne les opérations qui donnent droit à cet avantage, le CES préconise qu une réflexion s engage sur la possibilité de les étendre au financement d une résidence principale et des infrastructures. Le CES se félicite par ailleurs des initiatives portées par des association soutenant ou rassemblant les femmes. Partant du constat qu elles ont déjà souvent une bonne connaissance financière au regard des outils qu elles mettent en place (tontines, microcrédit), il lui semble important de soutenir leurs actions dans les secteurs de l éducation et de la santé notamment. Ces deux dernières observations du CES mettent implicitement l accent sur la limite des effets que l on peut attendre des propositions destinées à orienter l épargne des migrants vers des actions consacrées à l investissement. Elles prennent en compte le fait que les transferts de fonds ont d abord pour finalité de soutenir au quotidien les membres de la famille restés au pays. Dans un second mouvement, elles visent à l amélioration des infrastructures de base et de proximité, et à l acquisition ou au développement d une résidence principale. L investissement productif ne peut représenter qu une part minoritaire de la destination de ces transferts, lorsque les besoins énoncés précédemment ont été au moins pour partie satisfaits. C est pourquoi, dans l élaboration ou l amélioration des dispositifs destinés à orienter ces transferts vers le développement, l avis du CES amène à avoir une vue plus nuancée de la distinction et de la hiérarchisation croissante que l on est de prime abord tenté d établir entre ceux qui ne font que soutenir la consommation, ceux qui portent sur les installations et les infrastructures, et ceux visent expressément à la création d activités productives du secteur marchand.

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