CHAPITRE V : FINANCES PUBLIQUES

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1 CHAPITRE V : FINANCES PUBLIQUES Le déficit budgétaire de 2015 a été le plus élevé depuis l année Il résultait de la baisse de près de 30 % des recettes fiscales des hydrocarbures consécutive à la baisse de près de 47 % du prix moyen du pétrole et d une hausse significative des dépenses publiques, notamment d équipement. La poursuite de la baisse du prix du pétrole, de 15,2 % en 2016, a encore fait baisser les recettes des hydrocarbures de près de 25 %. Cependant, en raison d une baisse sensible des dépenses publiques, notamment d équipement et d une hausse appréciable des recettes hors hydrocarbures, le déficit budgétaire de 2016 a légèrement fléchi à 13,5 % du PIB contre 15,3 % en En outre, si le financement du déficit du solde global de Trésor en 2015 (2 621,7 Mds de dinars) a été financé à hauteur de 89,1 % par des prélèvements sur le Fonds de régulation des recettes (FRR), celui de 2016 ne l a été qu à concurrence de 58,1 % en raison du recours à d autres sources de financement, notamment l appel à l épargne du reste de l économie. V.1- RECETTES BUDGETAIRES En 2016, les recettes budgétaires s établissent à 5 042,2 milliards de dinars contre 5 103,1 milliards de dinars en 2015, en diminution de 60,9 milliards de dinars (- 1,2 %). Cette quasi-stagnation des recettes budgétaires totales s est matérialisée en dépit de la baisse des recettes des hydrocarbures (- 592,4 milliards de dinars, soit -25,0 %). Rapportées au PIB, les recettes totales ont légèrement reculé, en 2016, à 29,0 % du flux annuel de richesse produite (PIB) contre 30,6 % en 2015 et 33,3 % en 2014, en contexte de hausse en valeur du PIB. En revanche, le ratio recettes hors hydrocarbures sur PIB Hors hydrocarbures s est nettement amélioré, passant de 18,7 % en 2014 à 20,1 % en 2015 pour finir à 22,7 % en Les recettes des hydrocarbures (fiscalité pétrolière + dividendes versés par la compagnie nationale) ont diminué de 25 % en 2016 (contre 30 % en 2015), passant de 2 373,5 milliards de dinars en 2015 à 1 781,6 milliards de dinars en 2016 en raison de la baisse du prix du pétrole de 15,2 % et malgré la hausse de la valeur ajoutée du secteur des hydrocarbures de 7,7 %. 49

2 En raison de la baisse drastique des prix du pétrole, notamment en 2015, les recettes des hydrocarbures rapportées aux recettes budgétaires totales, qui s étaient établies à 59,0 % en 2014, ont diminué à 46,5 % en 2015 puis à 35,3 % en 2016 (61,7 % en 2013) et ne couvrent plus que 24,1 % des dépenses budgétaires totales contre 31 % en 2015 et 48,4 % en 2014 (61,1 % en 2013). De même, alors qu en 2014 et 2015, les mêmes recettes des hydrocarbures représentaient respectivement 75,4 % et 51,4 % des dépenses courantes, elles n en représentent plus en 2016 que 38,8 %. La même tendance à la baisse est observée lorsque ces recettes des hydrocarbures sont rapportées aux dépenses en capital, (respectivement 135,5 %, 78,1 % et 63,8 % en 2014, 2015 et 2016) révélant ainsi une détérioration de la couverture des dépenses courantes et en capital par les recettes des hydrocarbures. Les recettes hors hydrocarbures ont atteint en 2016 un montant global de 3 261,1 milliards de dinars, en progression de 19,5 % contre 16,2 % Leur part dans les recettes budgétaires totales passe de 53,5 % en 2015 à 64,7 % en 2016 en raison, principalement, de la forte hausse des recettes non fiscales qui ont compensé la baisse des recettes des hydrocarbures. Elles financent 44,2 % des dépenses totales contre 35,7 % en 2015 et couvrent les dépenses courantes à hauteur de 71 % contre 59,1 % en La progression appréciable des recettes hors hydrocarbures résulte principalement des recettes non fiscales. Leur contribution à la croissance des recettes hors hydrocarbures s élève à 87,2 % et celle des recettes fiscales s établit à 12,8 % contre 69,3 % en Les recettes fiscales ont atteint 2 422,9 milliards de dinars en 2016 contre 2 354, 7 milliards de dinars en 2015, soit une progression de seulement 2,3 % contre 12,6 % en Cette faiblesse relative de la croissance des recettes fiscales résulte tout autant de la faible hausse des impôts sur les revenus et les bénéfices (69,3 milliards de dinars) et des impôts sur les biens et services (32,9 milliards de dinars) que de la baisse des produits des douanes (- 43,6 milliards de dinars). On observera que sur la période , comme sur la période , la fiscalité directe progresse plus rapidement, en moyenne, que la fiscalité indirecte aboutissant ainsi à une inversion dans la structure des recettes fiscales : les impôts sur les revenus et bénéfices qui ne représentaient que 23,2 % des recettes fiscales en 2002 en représentent cette année (2016) 45,6 %, en hausse de 1,6 point de pourcentage par rapport à 2015 ; en revanche, le poids des impôts sur biens et services passe à 35,4 % contre 35 % en

3 mais 46,3 % en 2002 et celui des droits de douane recule de 2,3 points à 15,2 % en 2015, contre 26,6 % en Tableau V.1 : Evolution de la structure des recettes fiscales hors hydrocarbures (en %) Dans la même perspective, l évolution des structures des impôts sur les revenus et bénéfices et des impôts sur les biens et services révèle des insuffisances dans le recouvrement de la fiscalité directe hors salaires et de la fiscalité indirecte sur les activités intérieures. En effet, bien que les années 2015 et 2016 ne confirment pas les tendances lourdes observées sur la période , à savoir les augmentations (i) du poids des impôts sur les salaires dans les impôts directs et corrélativement la diminution de celui des impôts sur les bénéfices des sociétés et (ii) de la part de la TVA et prélèvements sur les importations et corrélativement la baisse de celle de la TVA sur les activités intérieures, il n en demeure pas moins que l évolution des structures des impôts directs et indirects contrastent fortement avec les tendances à la hausse : - de la part des excédents nets d exploitation dans la valeur ajoutée nette des activités économiques hors hydrocarbures et agriculture d une part, - de la valeur ajoutée de la sphère réelle. Tableau V.2 : Evolution de la structure des impôts sur les revenus et bénéfices Tableau V.3 : Evolution de la structure des impôts sur biens et services (en %) 51

4 En outre, la part des prélèvements et de la TVA sur les produits pétroliers dans la fiscalité indirecte, qui représentaient 20 % des impôts sur les biens et services en 1997, n a cessé de diminuer jusqu à devenir quasi nulle ces dernières années. En 2016, les mesures de relèvement de certaines taxes sur les carburants ont relevé cette part à 6 % des impôts indirects. Graphique V.1 : Structure des recettes budgétaires Ces reculs et les faiblesses relatives de la fiscalité directe sur les bénéfices et de la fiscalité indirecte sur les activités intérieures témoignent du recul de la capacité de recouvrement d une partie de la fiscalité ordinaire ainsi que des diverses exonérations. Ils constituent, néanmoins, une source très importante d espace budgétaire permettant de concourir, à moyen terme, à la viabilité des finances publiques si des efforts particuliers visant à limiter le champ des activités informelles et à rationaliser les exonérations pour une meilleure relance de l investissement marchand étaient entrepris. En ce qui concerne les recettes non fiscales, elles enregistrent en 2016 une très forte hausse de 123,6 %, passant de 374,9 milliards de dinars en 2015 à 838,2 milliards de dinars en 2016, après celle, non moins élevée de 45 % en Cette très forte progression des recettes non fiscales résulte de celle, exceptionnelle, des dividendes de 610,5 milliards de dinars versés au Trésor par la Banque d Algérie. Ce faisant, la part des recettes non fiscales dans les recettes hors hydrocarbures a été portée de 13,7 % en 2015 à 25,7 % en

5 V.2 - DEPENSES BUDGETAIRES En 2016, les dépenses budgétaires totales s établissent à 7 383,6 milliards de dinars contre 7 656,3 milliards de dinars en 2015, soit une baisse de 3,6 % faisant suite aux augmentations successives de 2014 et 2015 de respectivement 16,1 % et 9,4 %. Les dépenses en capital ont concouru pour plus de 90 % à cette diminution des dépenses totales. Rapportées au PIB, les dépenses totales ont diminué, en 2016, à 43,4 % du PIB contre 45,8 % en De même, les dépenses totales rapportées au PIB hors hydrocarbures ont aussi baissé pour atteindre 51,3 % contre 56,4 % en Les dépenses de fonctionnement et d équipement ont été budgétisées respectivement à 4 807,3 milliards de dinars et 3 176,8 milliards de dinars dans la loi de finances pour Les dépenses de fonctionnement décaissées ont été consommées à hauteur de 95,5 % et les dépenses en capital à hauteur de 87,9 %. Après avoir augmenté en 2014 et 2015, respectivement de 8,8 % et 2,7 %, les dépenses courantes ont quasiment stagné en 2016 à 4 591,4 milliards de dinars contre 4 617,0 milliards de dinars en 2015 (-0,5 %). Néanmoins, les dépenses de personnel ont augmenté de 5 % à 2 279,5 milliards de dinars tandis que les autres postes importants des dépenses courantes ont enregistré des diminutions, notamment les transferts courants qui ont modérément reculé à 1 929,3 milliards de dinars contre 2 000,8 milliards de dinars en 2015 (-3,6 %). Graphique V.2 : Structure des dépenses budgétaires 53

6 En ce qui concerne les dépenses d équipement, après avoir connu des hausses importantes en 2014 et 2015 qui les ont portées à 3 039,3 milliards de dinars en 2015 (18,3 % du PIB) contre 1 892,6 milliards de dinars en 2013, soit 60,6 % d augmentation en deux ans, elles s établissent, en 2016, à 2 792,2 milliards de dinars, en baisse de 8,1 % par rapport à A l exception du poste divers dont les dépenses ont augmenté de 91,5 % à hauteur de 759,4 milliards de dinars, les diminutions les plus significatives ont touché les secteurs suivants : - énergie et Mines de -76,5 % (de 114,7 Mds à 27,0 Mds de dinars), - l agriculture et hydraulique de -33,6 % (de 305,4 Mds à 202,8 Mds de dinars), - infrastructures Economiques et administratives de -12,8 % (de 1 032,2 Mds à 899,9 Mds de dinars), - éducation-formation de -24,3 % (de 227,9 Mds à 172,5 Mds de dinars), - infrastructures Socio-Culturelles de -11,9 % (de 135,4 Mds à 119,4 Mds de dinars), - habitat de -28,7 % (de 615,7 Mds à 438,4 Mds de dinars). L effort d ajustement et de consolidation budgétaire en matière de dépenses d équipement a donc été réparti sur la quasi-totalité des secteurs d activité. Le tableau ci-après précise la ventilation et l évolution des principales dépenses publiques d équipement. Tableau V.4 : Structure des dépenses d équipement (En % ) V.3 - CAPACITE DE FINANCEMENT En 2016, le solde budgétaire affiche un déficit de 2 341,4 milliards de dinars (13,5 % du PIB) contre un déficit record de 2 553,2 milliards de dinars en 2015 (15,3 % du PIB). Pour rappel, ce déficit était de 0,4 % du PIB en 2013 et de 7,3 % en Ce léger recul du déficit budgétaire résulte, en quasitotalité, de la diminution des dépenses publiques d équipement. 54

7 Le flux d épargne publique (recettes totales moins dépenses de fonctionnement) est de 450,8 milliards de dinars contre 486,1 milliards de dinars en 2015, soit une épargne de seulement 8,9 %, très proche de celle de 2015 et loin derrière celle de 2014 (21,7 %). En 2016, Ce montant d épargne publique a financé les dépenses d investissement de l Etat à hauteur de 16,1 % (comme en 2015) contre 49,7 % en 2014 et 96,5 % en 2013, dégageant ainsi un besoin de financement du Trésor de 2 387,2 milliards de dinars. En conséquence, la capacité de financement du Trésor exprimée par l encours des épargnes financières auprès de la Banque d Algérie (Fonds de régulation des recettes, FRR) a diminué de 1 387,9 milliards de dinars pour s établir à 740 milliards de dinars contre 2 073,8 milliards de dinars à fin Cette capacité de financement, qui ne représente plus que 4,3 % du produit intérieur brut, s est donc érodée de près de milliards de dinars en trois années ( ). Désormais, l épargne financière du trésor ne représente plus que 10 % des dépenses totales de En 2013, ce ratio était de 93,7 %. Au total, les importants déficits budgétaires des années 2014 et 2015 ont été financés, essentiellement, par des prélèvements sur l encours du FRR. En 2016, outre le prélèvement de 1 387,9 milliards de dinars du FRR, le Trésor public a eu recours à d autres sources de financement, parmi lesquelles, l emprunt national auquel ont souscrit principalement les entreprises et ménages. Graphique V.3 : Indicateurs des finances publiques 55

8 V.4 - VIABILITE DES FINANCES PUBLIQUES, RÉFORMES AJUSTEMENT BUDGETAIRE Les déficits budgétaires élevés, notamment en 2014, 2015 et 2016, révèlent une forte vulnérabilité des finances publiques. Ces déficits résultent, certes, de la chute de la fiscalité pétrolière mais traduisent aussi, autant la faiblesse de la fiscalité ordinaire, eu égard au potentiel de prélèvement en la matière, que le poids élevé, voire excessif, de la dépense publique dans la dépense intérieure brute. C est pourquoi, dans un contexte de niveaux des prix du pétrole beaucoup plus faibles au cours des prochaines années et d épuisement de l épargne financière nette de l Etat, il devient impératif pour assurer la viabilité des finances publiques à moyen terme, (i) d améliorer le recouvrement de la fiscalité ordinaire, notamment la fiscalité directe sur les bénéfices des sociétés et la fiscalité indirecte intérieure, (ii) de réduire les subventions explicites et implicites et de n en faire bénéficier que les populations à revenus les plus faibles et (iii) de rationaliser les diverses exonérations fiscales et douanières en vue d élargir l assiette fiscale et de mieux stimuler l investissement productif marchand. En ce qui concerne la dépense publique, la consolidation budgétaire, entamée en 2016 et inscrite dans le cadre budgétaire à moyen terme, et déclinée en termes de rationalisation des dépenses courantes (dépenses de personnel et transferts courants) comme des dépenses d équipement doit se poursuivre. Elle ne doit, cependant, pas constituer le seul levier d ajustement macroéconomique graduel de la dépense intérieure brute (absorption) aux ressources nationales, ni être l unique fer de lance des politiques publiques. Le rétablissement nécessaire des équilibres macroéconomiques mais aussi l impératif de diversification de notre économie requièrent la mise en œuvre d autres leviers d ajustement complémentaires ainsi que des réformes structurelles visant à renforcer la régulation économique par le marché, condition nécessaire pour assurer une allocation plus équilibrée, voire optimale des ressources. Cela permettra une stimulation plus vigoureuse de l investissement productif marchand et de libérer le potentiel de croissance hors hydrocarbures de l économie nationale ; les expériences récentes de nombreuses économies émergentes en matière de croissance et de diversification témoignent de la pertinence de cette stratégie. 56