Mise en œuvre des démarches d insertion dans les projets de rénovation urbaine. Rapport d étude et de capitalisation de bonnes pratiques

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1 Mise en œuvre des démarches d insertion dans les projets de rénovation urbaine Rapport d étude et de capitalisation de bonnes pratiques Décembre 2011

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3 Sommaire 1 Contexte : situation sociale et chômage dans les quartiers Les principaux effets de la mise en œuvre des clauses sur l insertion professionnelle des habitants des quartiers concernés Des démarches d insertion plutôt bien ciblées sur les habitants des quartiers sensibles mais certains habitants plus difficilement pris en compte Des difficultés à intégrer en entreprise les personnes les plus fragiles, nécessitant d être préparées à l emploi Un dispositif «structurellement» réservé aux hommes orientés vers le secteur du BTP Des effets individuels, mais aussi collectifs La mise en œuvre des clauses d insertion dans les projets de rénovation urbaine : logiques de recours, modalités de mise en œuvre et effets constatés en fonction des acteurs Les Placi : vers de nouveaux modes d intervention et d interactions La négociation et la structuration des Placi vectrices de partenariat Un rôle majeur d interface des facilitateurs / chargés de mission clause d insertion Des approches de proximité innovantes pour repérer les publics Une difficulté à investir la gestion urbaine de proximité (GUP) Des Placi vecteurs de pratiques d achats responsables Entreprises et structures d insertion par l activité économique : des structures au cœur des systèmes d actions déployés sur le terrain Les entreprises : une adhésion aux clauses d insertion à géométrie variable Les structures d insertion par l activité économique : des contributions différenciées Page 3 sur 60

4 4 L amélioration des démarches d insertion dans les PRU et l inscription des acquis dans la durée Des dispositifs à pérenniser, une gouvernance à conforter Pérenniser, voire développer, les ressources humaines en charge des clauses d insertion Eviter la complexification du dispositif Diffuser les «bonnes pratiques», favoriser les échanges d expériences Un travail partenarial à mener pour garantir la qualité des parcours d insertion Renforcer la dimension qualitative des clauses d insertion Diversifier les supports d insertion Des liens à tisser, ou à renforcer Mieux connecter l emploi et le logement, deux piliers de l insertion sociale et professionnelle Renforcer le partenariat entre les entreprises et les différentes SIAE Mieux mobiliser les Départements et les Régions Faire le lien entre insertion, gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et responsabilité sociale des entreprises Bonnes pratiques Repérage et suivi des publics Parcours professionnels Diversification des supports d activité Mobilisation des entreprises et des SIAE Gouvernance...47 Annexes Glossaire L application des clauses dans les marchés publics Liste des personnes rencontrées Page 4 sur 60

5 Préambule Mis en place par la loi du 1 er août 2003 de programmation et d orientation pour la ville et la rénovation urbaine, le programme national de rénovation urbaine (PNRU) représente un investissement global de plus de 40 milliards d euros de travaux ciblé sur 485 quartiers caractérisés par une grande concentration de difficultés sociales. Pour répondre pleinement à l ambition de réduction des inégalités sociales et territoriales assignée à la politique de la ville, la loi du 1 er août 2003 a souhaité que le PNRU, au-delà de l amélioration du cadre de vie, puisse aussi être un levier pour dynamiser les parcours d insertion sociale et professionnelle des habitants de ces quartiers où les taux de chômage sont particulièrement élevés. Cet objectif s est traduit par l adoption en février 2005 par le Conseil d Administration de l Agence d une charte nationale d insertion, qui est le premier document à imposer nationalement une obligation de résultat en matière d insertion : consacrer à l insertion professionnelle des habitants des ZUS (ou des quartiers assimilés 1 ) au moins 5% des heures travaillées dans le cadre des investissements du projet de rénovation urbaine et 10% des emplois créés dans le cadre de la GUP ou de la gestion des équipements. Cette charte nationale d insertion se décline dans chaque projet de rénovation urbaine par la signature d un plan local d application de la charte nationale d insertion (Placi). L enquête menée annuellement par l ANRU a permis de recenser, au 30 juin 2011, bénéficiaires de contrats de travail via les clauses d insertion ayant réalisé 12 millions d heures d insertion dans le cadre des investissements relatifs aux PRU. Ces résultats montrent que les clauses d insertion sont aujourd hui massivement utilisées dans les projets de rénovation urbaine, et même au-delà, car de nombreux maîtres d ouvrage sont d ores et déjà engagés dans une démarche de généralisation des clauses d'insertion dans leurs marchés. L Agence souhaite encourager autant que possible ce mouvement de généralisation des clauses d insertion, considérant que cela contribuera fortement à améliorer la qualité et la diversité des parcours d insertion des habitants des ZUS. Dans cette perspective, et pour mieux appuyer les porteurs de projet, l ANRU a réalisé une étude relative aux démarches locales d insertion développées dans les PRU, pour affiner sa connaissance des effets des clauses d insertion auprès des habitants qui en sont bénéficiaires, mieux comprendre les conditions de consolidation des partenariats nécessaires à la bonne mise en œuvre des clauses d insertion et capitaliser les pratiques intéressantes développées pour répondre aux enjeux locaux. Dans un contexte d achèvement des premiers PRU et de réflexions relatives à la poursuite de la rénovation urbaine, nous espérons que les conclusions de cette étude pourront enrichir les réflexions aussi bien locales que nationales sur la pérennisation et la qualité des démarches d insertion. Pierre SALLENAVE 1 «Le programme national de rénovation urbaine vise à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible et, à titre exceptionnel, après avis conforme du maire de la commune ou du président de l établissement public de coopération intercommunale compétent et accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues» (article 6 de la loi du 1 er août 2003 d orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine). Page 5 sur 60

6 Rappel de la méthodologie utilisée Etude des données statistiques disponibles à l ANRU et analyse des contenus d une centaine de Placi et de certains éléments issus des points d étape. Entretiens approfondis avec les principaux acteurs des Placi sur sept territoires : La Rochelle, Perpignan, Grenoble, Saint-Dizier, Châteauroux, Chanteloup-les-Vignes, Plaine Commune. Audition d acteurs nationaux impliqués dans les clauses d insertion. La liste complète des personnes rencontrées est annexée au présent document. La plupart des chiffres illustrant ce rapport sont issus de l enquête annuelle menée par l ANRU sur la mise en œuvre des clauses d insertion dans les projets de rénovation urbaine (chiffres cumulés au 30 juin 2010). Page 6 sur 60

7 1 Contexte : situation sociale et chômage dans les quartiers Comme en atteste le rapport 2011 de l observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), les disparités socio économiques entre les quartiers de la politique de la ville et le reste des agglomérations qui les englobent continuent à se creuser. On constate une dégradation des principaux indicateurs socio professionnels, au premier rang desquels se trouve le chômage des moins de 25 ans. Les données de l ONZUS (rapport 2011) font apparaitre un «sur-chômage» structurel des habitants des ZUS, avec 10,6 points d écarts entre quartiers ZUS et hors ZUS en 2010, soit l écart le plus élevé mesuré depuis Les jeunes (15-24 ans) sont les premiers concernés, avec 41,7 % des actifs en situation de chômage (en augmentation continue depuis 2007). Les jeunes hommes sont plus exposés que les femmes (37% de taux de chômage pour les femmes et 43% pour les hommes en 2009). Ces disparités et la paupérisation qui caractérisent les quartiers les plus en difficulté sont pour partie liées aux flux démographiques. Selon l ONZUS, chaque année, 7 % des habitants quittent le quartier et sont remplacés par de nouveaux ménages, généralement en situation de précarité accrue par rapport aux partants. Depuis 2003, les taux de chômage ont toujours été supérieurs à 17%, à l exception de 2008 (16,9%). En 2010, «l effet crise» s est davantage fait ressentir dans les quartiers ZUS que dans les autres quartiers. Dans ce contexte, la mise en œuvre des clauses d insertion a représenté une opportunité supplémentaire pour nourrir des parcours vers l emploi trop souvent stériles. En effet, de nombreux acteurs et différentes mesures étaient déjà mobilisés en faveur de l insertion sur ces territoires. Pour autant, notre analyse montre que la mise en œuvre des Placi s est avérée complémentaires aux solutions existantes, que ce soit en matière de mobilisation des acteurs publics et privés ou en termes d outillage des parcours d insertion (en tant que supports de mise en situation, de formation, etc.). Page 7 sur 60

8 2 Les principaux effets de la mise en œuvre des clauses sur l insertion professionnelle des habitants des quartiers concernés Jetant des ponts entre des sphères souvent trop distantes (employeurs privés collectivités structures d insertion habitants), les Placi représentent un outil complémentaire à ceux du droit commun permettant le retour à l emploi des personnes exclues du marché du travail. L une de leurs particularités est de cibler plus particulièrement les habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Il convient d évaluer dans quelle mesure ces outils profitent en priorité aux habitants des quartiers prioritaires à la recherche d un emploi, et de mieux en préciser les effets et les limites. 2.1 Des démarches d insertion plutôt bien ciblées sur les habitants des quartiers sensibles Les clauses d insertion mises en place dans les PRU bénéficient très majoritairement aux demandeurs d'emploi résidant au sein des ZUS ou des quartiers assimilés (70 % des bénéficiaires en moyenne). Même si cette proportion peut varier d un projet à l autre, les acteurs rencontrés cherchent réellement à cibler les habitants de ces quartiers. Les acteurs locaux ont des pratiques diverses en matière de priorisation des publics, mais il semble que le critère de la motivation (volonté de travailler, de surcroît dans le secteur du bâtiment) soit déterminant, quel que soit le territoire, pour accéder aux emplois proposés via les clauses d insertion. L objectif est notamment de répondre aux attentes minimales exprimées par les entreprises. Pour le reste, les territoires étudiés ont pu mettre en avant des critères de priorisation sensiblement différents, parfois opposés : Priorité en faveur des jeunes sans ou à faible qualification ; Priorité à la réaffiliation des publics en rupture avec l emploi et le service public de l emploi ; Priorité aux publics déjà en parcours d insertion, qui s intègreront facilement en entreprise, mais qui ont besoin d un dernier «coup de pouce» pour accéder à l emploi. Ces différents critères ne sont pas exhaustifs, mais sont les plus fréquemment évoqués. Par ailleurs ils ne sont pas exclusifs les uns des autres : par exemple, les jeunes en situation de désaffiliation du service public de l emploi sont plus particulièrement ciblés sur certains territoires. Certains chargés de mission «clauses d insertion», en lien avec leurs partenaires, cherchent à toucher des publics différents en fonction des chantiers, des emplois proposés et des clauses d insertion mobilisables (article 14, article 15, article 30 et article 53 du code des marchés publics 2 ). Ainsi, des chantiers avec un nombre important d heures d insertion pourront être utilisés pour de la formation de jeunes dans le cadre de l alternance, alors que les chantiers plus courts seront utilisés pour 2 Voir détail des articles du code des marchés publics concernés en annexe Page 8 sur 60

9 tester les publics sur leur projet professionnel, leurs aptitudes réelles en situation de travail Les chantiers les moins techniques (souvent les lots de peinture ou d entretien pendant le chantier) peuvent permettre, grâce à l utilisation de l article 30 du code des marchés publics, de mettre en place un chantier école visant les publics plus éloignés de l emploi. Toutefois, ces réflexions sur l utilisation des clauses en fonction des publics n ont pas toujours lieu, y compris dans des collectivités importantes fortement investies dans les politiques d insertion. 2.2 mais certains habitants plus difficilement pris en compte Des difficultés à intégrer en entreprise les personnes les plus fragiles, nécessitant d être préparées à l emploi Dans un contexte de conjoncture économique basse, les clauses d insertion ont pu être utilisées davantage comme des opportunités d emploi immédiat, que comme des supports de construction de parcours d insertion durable. Cette tendance a pu être renforcée par l absence fréquente de stratégies d utilisation des clauses d insertion (la priorité étant d atteindre les objectifs quantitatifs définis dans les Placi). De fait, les questions qualitatives, notamment de construction de parcours d insertion, ont pu être reléguées au second plan. Cela ne permet alors pas toujours de toucher les publics plus fragiles et éloignés de l emploi, qui ont besoin d un accompagnement social important et ne pourront pas s intégrer directement dans une entreprise. Au regard de telles tendances, des solutions ont été localement mises en place. Celles-ci reposent notamment sur la mise en œuvre de «sas» pour les personnes les plus en difficulté. Sont mobilisés à ce titre des chantiers d insertion et chantiers-écoles (Ateliers et chantiers d insertion [ACI]) qui, œuvrant à la resocialisation et à la remobilisation des personnes, permettent de les préparer avant d accéder aux marchés comprenant des clauses d insertion plus «classiques». Sur d autres territoires, la mise en réseau des structures d insertion par l activité économique (SIAE) permet d orienter les publics les plus fragiles vers les clauses d insertion (personnes en insertion qui passent d un ACI à une EITT par exemple). Ces pratiques restent toutefois peu développées Un dispositif «structurellement» réservé aux hommes orientés vers le secteur du BTP Compte tenu de la nature des programmes d investissement, les clauses d insertion dans les PRU ont été très majoritairement appliquées dans les marchés de travaux du secteur du bâtiment, offrant donc des emplois sectoriellement ciblés, peu qualifiés, et réputés masculins. Eclairage 90 % des emplois proposés dans le cadre des clauses d insertion étaient occupés par des hommes en 2010, 95% en Page 9 sur 60

10 Les opportunités offertes par les clauses d insertion dans les projets de rénovation urbaine correspondent donc à un public ciblé (majoritairement des hommes, peu qualifiés, avec une part importante de jeunes de moins de 26 ans). Les opportunités de mise à l emploi pour d autres profils (femmes, seniors, personnes se destinant d autres secteurs) sont nettement plus rares du fait d une utilisation encore limitée des clauses concernant les marchés de services ou de prestations intellectuelles. Faut-il considérer cette tendance comme intrinsèque (vue la structure des marchés liés aux PRU) ou comme un enjeu pour l avenir dans la mise en œuvre des clauses? Si des progrès peuvent être réalisés dans le sens d une diversification des emplois proposés et des profils de salariés éligibles, celle-ci ne saurait être massive à court terme. En effet, l élargissement des clauses aux emplois de services ou à des emplois plus qualifiés est de façon générale la résultante d un processus de maturation au sein d une collectivité, d un maître d ouvrage ou d un dispositif partenarial. 2.3 Des effets individuels, mais aussi collectifs Le passage par les emplois issus des clauses d insertion permet aux salariés bénéficiaires : D être «repérés» par les entreprises ou les entreprises d intérim. Il s agit d un premier développement d un «réseau professionnel» qui fait si souvent défaut chez les demandeurs d emploi des ZUS. Les entreprises peuvent alors plus facilement faire appel à eux, pour un nouveau contrat dans le cadre des clauses d insertion, ou même pour une embauche plus pérenne en CDI ou CDD de plus de six mois (20% des bénéficiaires des clauses d insertion sont en CDD ou en CDI, six mois après la fin de leur premier contrat). De (re)créer du lien avec les acteurs de l insertion sociale et professionnelle intervenant dans les quartiers : Missions locales, régies de quartier, voire centres sociaux souvent impliqués dans le repérage des publics Ce lien peut bien sûr dépasser le cadre du quartier : maison de l emploi, Pôle emploi, SIAE Certains chargés de mission «clauses d insertion» demandent ainsi systématiquement aux candidats souhaitant bénéficier des clauses d insertion de s inscrire à Pôle emploi ou à la Mission locale. D avoir accès à une formation via : o des contrats de professionnalisation (pour les jeunes en particulier) permettant la formation à des métiers reconnus qui, malgré la crise, font toujours l objet d une importante demande de la part des employeurs. 13% des contrats de travail proposés dans le cadre des clauses d insertion relèvent de l alternance. o des formations courtes qui facilitent l accès au marché du travail : habilitation électriques, gestes et postures, Ces formations sont proposées par les entreprises, les entreprises de travail temporaires (notamment d insertion), et Pôle emploi. Page 10 sur 60

11 Exemple : certification de compétences à Saint-Dizier Un demandeur d emploi, après un premier contrat d une semaine en électricité permettant de valider ses compétences, a bénéficié d une formation financée par Pôle emploi, et a ainsi obtenu une habilitation électrique. Il a été repositionné sur des clauses d insertion en attendant une opportunité d emploi durable sur une filière métier qui offre de réelles opportunités sur le territoire mais qui exige des certifications de compétences (en l occurrence l habilitation électrique). D accéder à un revenu et à des droits liés au statut de salarié. Dans certains cas, cela permet d acquérir de nouveaux droits sociaux (mutuelle, sécurité sociale de droit commun, assurance chômage ) et d avoir plus facilement accès à un logement (contrats longs permettant l accès au logement social ou au 1% logement, pouvant être mobilisé notamment par les EITT et les ETT). Exemple : mobilisation du 1% logement à Plaine-Commune L EITT Emploi 93 est fréquemment sollicitée sur la question du logement. Elle mobilise le 1% logement, qui a permis de proposer dix logements aux salariés en insertion (30 demandes en 2010 et 2011). Le développement des clauses d insertion a également des effets sur les organisations : Une meilleure perception des structures de proximité impliquées dans les démarches de recrutement grâce à la possibilité de proposer rapidement des offres d emploi et d organiser des rencontres avec des employeurs, et ce d autant plus que ces emplois ne demandent pas de démarches préalables importantes (stages de préparation, de préqualification ), et ont une forte visibilité dans les quartiers. Une évolution positive des représentations des employeurs sur les habitants des ZUS en insertion, notamment les jeunes. Un plus grand respect des chantiers et des travaux réalisés lorsque des habitants du quartier y travaillent, notamment lorsqu ils occupent des postes liés à la sécurité ou au gardiennage. Il s agira toutefois de rester vigilant aux effets négatifs que cela peut comporter : o spécialisation des fonctions sur des critères d appartenance à un groupe davantage que sur des compétences ; o pressions implicites (explicites dans certains cas) à employer des salariés des ZUS non pas dans une logique d insertion et d accès à l emploi mais de minimisation des risques de dégradation, contribuant ainsi à renforcer l image négative des quartiers. Page 11 sur 60

12 3 La mise en œuvre des clauses d insertion dans les projets de rénovation urbaine : logiques de recours, modalités de mise en œuvre et effets constatés en fonction des acteurs 3.1 Les Placi : vers de nouveaux modes d intervention et d interactions Les territoires les mieux dotés en ingénierie relative à l insertion arrivent rapidement à être opérationnels. Toutefois, les territoires plus limités en ressources sont aussi capables de mettre en place des systèmes d actions performants. Mieux, sur ces territoires, lorsque les élus mettent en place des équipes dédiées, le Placi peut jouer un rôle moteur des politiques d insertion professionnelle territoriales. Cela a été observé à Saint-Dizier, qui a bénéficié de l intervention d un expert du «pôle ressource» de l ANRU. Lorsque les acteurs locaux n ont aucune expérience des clauses d insertion, ce type d appui peut être prépondérant dans la structuration des dispositifs de pilotage, de mise en œuvre opérationnelle, d outillage De façon générale, si la mise en œuvre des Placi n a pas structurellement changé l organisation des systèmes locaux d insertion, des représentations ont évolué et des habitudes de travail et des pratiques professionnelles intéressantes ont été développées La négociation et la structuration des Placi vectrices de partenariat Le processus de négociation des Placi a souvent été une opportunité pour développer un dialogue entre les acteurs de l insertion professionnelle et les employeurs. Dans de nombreux cas, les Placi ont été formalisés dans le cadre d instances de pilotage réunissant autours d un porteur de projet (maire ou président de l EPCI [Établissements publics de coopération intercommunale]) à la fois des représentants des entreprises (principalement la Fédération Française du Bâtiment [FFB] et la Confédération de l'artisanat et des Petites Entreprises du Bâtiment [CAPEB]), des acteurs de l insertion professionnelle (Pôle emploi, maison de l emploi et Plie, Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la compétitivité, du travail et de l emploi (DIRECCTE), Missions locales, structures d insertion par l activité économique ) et des maîtres d ouvrage. Ce travail de mise en lien des acteurs de l insertion, des acteurs économiques et des acteurs publics a pu favoriser l émergence d une concertation territoriale appliquée à l insertion professionnelle. Eclairage Fortement mobilisées pour la conception et le lancement des Placi, ces instances partenariales ont, dans plusieurs cas, continué à se réunir régulièrement, afin de piloter les dispositifs, de traiter des difficultés rencontrées sur le terrain ou de faire des points réguliers, devenant de facto des lieux d échanges continus. Le service public de l emploi est membre du comité de pilotage dans près de la moitié des projets, et les représentants des entreprises dans le tiers des cas. Dans la majorité des cas ces groupes sont animés par la maison de l emploi, le plan local pour l insertion et l emploi (Plie), la ville ou l agglomération. Page 12 sur 60

13 Eclairage Le contenu des Placi est aujourd hui assez normé. Il est constitué : - D un diagnostic local de l emploi, plus ou moins fin selon les territoires (peu de diagnostics permettant de faire le lien entre offre et demande d emploi) ; - D un rappel du cadre légal national ; - De précisions sur le public visé (ce ciblage reste souvent large même si l accent est mis sur les publics ZUS) ; - Des objectifs quantitatifs et qualitatifs (ces derniers étant souvent assez généraux) - D une présentation de la structuration des dispositifs de pilotage stratégique et de mise en œuvre opérationnelle des Placi. C est sans doute la partie la moins standardisée. Elle précise les modalités de fonctionnement concrètes des Placi en fonction des acteurs de l emploi et de l insertion présents sur le territoire. In fine, les Placi se contentent souvent de décliner la charte nationale d insertion, sauf en ce qui concerne le dispositif opérationnel de mise en œuvre, adapté aux spécificités locales. Au sein de chaque organisation partenaire des Placi (collectivités locales, entreprises, bailleurs sociaux), l implication au titre des clauses repose souvent sur les convictions individuelles, mais aussi sur les systèmes d évaluation de leur organisation, qui valorise ou non cette implication (démarches de responsabilité sociale au sein des entreprises, objectifs politiques affichés au sein des collectivités, etc.). A contrario, cette adhésion est entravée lorsque les systèmes d évaluation internes reposent d abord sur d autres variables (respect des coûts, des délais, des contraintes techniques ) et que la culture professionnelle laisse peu de place aux questions de gestion des ressources humaines (GRH) de manière générale, et d insertion en particulier. Un portage politique fort est donc une condition essentielle pour diffuser une culture de l insertion à l ensemble des services. Il doit toutefois s appuyer sur des processus internes qui permettent de valoriser les clauses d insertion comme éléments de performance Un rôle majeur d interface des facilitateurs / chargés de mission «clauses d insertion» La charte nationale d insertion impose de désigner dans le Placi une structure opérationnelle pilote, chargée de coordonner la mise en œuvre des clauses d insertion. Dans plus de 60% des cas, ce rôle est assuré par le Plie ou la maison de l emploi, et dans près de 40% des projets, il s agit des services de la ville ou de l EPCI. Même si la charte nationale incitait à s appuyer sur les structures existantes, la création ou la montée en charge de postes de chargés de mission «clauses Page 13 sur 60

14 d insertion 3» dans le cadre des PRU a apporté des compétences nouvelles, permettant : D assurer le lien entre les différentes parties prenantes (maîtres d ouvrage, structures de l insertion professionnelle, structures d insertion par l activité économique, salariés ), De faire connaître aux acteurs de l insertion les contraintes réelles des acteurs économiques et vice versa, De faire évoluer les représentations réciproques souvent négatives et faire travailler ensemble des structures qui n y sont pas habituées Ce travail d interface, qui n est pas toujours suffisamment investi dans les projets relatifs à l emploi, a constitué un élément clé du développement effectif de partenariats opérationnels et stratégiques dans les Placi. Eclairage Le rôle de chargé de mission «clauses d insertion» a été fondamental pour créer les interactions nécessaires à la bonne mise en oeuvre des clauses d insertion. Toutefois, les missions qui leur sont confiées sont souvent bien plus larges : - Appui technique aux maîtres d ouvrage pour l intégration des clauses d insertion dans les marchés publics. - Participation au travail de repérage et de positionnement des candidats sur les emplois créés selon différentes modalités sur les territoires (diffusion des annonces aux partenaires du service public de l emploi, centralisation des candidatures et diffusion aux employeurs, entretiens avec les candidats ). - Ingénierie sociale permettant un meilleur repérage des publics, leur suivi, leur accompagnement (en matière d ingénierie certains chargés de mission estiment ne plus avoir suffisamment de temps pour développer de nouvelles actions, en raison de la multiplication du nombre d heures d insertion à gérer). - Suivi et reporting de la réalisation des heures d insertion par les maîtres d ouvrage, suivi des emplois proposés aux publics, suivi du devenir des salariés à l issue des clauses d insertion - Communication au niveau local de la plus value des clauses d insertion (comités de pilotage ANRU, commission insertion au niveau de la commune et/ou de l EPCI ). - Recherche de nouveaux maîtres d ouvrage hors ANRU pour pérenniser le dispositif. Selon la configuration des territoires, la commande politique locale, l avancement des démarches et le profil professionnel des chargés de mission, ces différentes fonctions auront des poids différents. 3 Sur de nombreux territoires les chargés de mission «clauses d insertion» sont appelés «facilitateurs». Page 14 sur 60

15 3.1.3 Des approches de proximité innovantes pour repérer les publics Le repérage des publics n est généralement pas basé sur des diagnostics lourds, même si quelques territoires ont réalisé un travail plus fin, mettant en relief la nature de la demande d emploi sur le territoire, permettant de détecter, quantifier et différencier les publics. Des approches pragmatiques ont été privilégiées au regard de l ampleur des besoins. Certaines approches misent sur la proximité avec les demandeurs d'emploi au sein des sites observés, s appuyant sur : L information et la mobilisation d acteurs de terrain pour repérer les publics et les orienter vers les structures ad hoc susceptibles de les positionner sur des emplois dans le cadre des clauses d insertion. La mobilisation des clubs de prévention (Canteleu par exemple), des agents de proximité des bailleurs sociaux (sur le site d Avion République par exemple) ou encore de médiateurs est intéressante. Des temps d information collectifs consacrés aux opportunités d emploi et aux métiers du BTP. Ces démarches sont organisées en partenariat avec des structures de proximité (centres sociaux, maisons de quartiers ) et prévoient le plus souvent l intervention d une ou plusieurs entreprises. Ces temps collectifs favorisent une mise en relation rapide entre les recruteurs et les candidats. Les deux approches ci-dessus sont bien évidemment complémentaires et susceptibles d être menées conjointement. Elles ne se substituent pas aux modalités de repérages plus classiques (diffusion des offres d emploi à la Mission locale, au Plie, à Pôle emploi..). Ces approches de proximité, qui tirent parti des réseaux existants et privilégient la mise en relation immédiate entre employeurs et demandeurs d'emploi, permettent de toucher un éventail de public élargi (y compris parmi des actifs qui ne sont plus inscrits dans les dispositifs d insertion). Tous ne se verront pas proposer un emploi, mais le lien ainsi créé pourra entrainer leur réaffiliation au service public de l emploi. L analyse menée sur cent Placi montre une forte importance accordée par les acteurs de terrains aux démarches de communication spécifiques en direction des publics, 59% des sites mettant en place des actions de communication spécifiques. Démarches spécifiques concernant la mobilisation et la préparation des publics Accompagnement et suivi dans l'emploi 58,3% Formation 54,8% Communication 59,1% Page 15 sur 60

16 Exemple : un «coach des publics en insertion» à Chanteloup-les-Vignes A Chanteloup-les-Vignes, un «coach des publics en insertion» mène un travail important sur le terrain, à mi-distance de l intervention d un éducateur de rue et de celle d un conseiller de Mission locale. Il a toute latitude pour organiser son activité, sachant que la rencontre avec les jeunes peut se faire : - Par le contact avec les partenaires locaux (qui informent le coach que des jeunes non suivis par la Mission locale se sont adressés à eux sans pouvoir être fidélisés) via sa participation au groupe de travail «rupture scolaire» (jeunes de 16 ans qui sont les décrocheurs de l éducation nationale), par une permanence dans le club de prévention «AGIR», et, depuis peu, par un travail avec les sections d enseignement général et professionnel adapté (SEGPA). - Par un travail de terrain et de rencontre des jeunes sur leurs lieux de vie (espaces publics du quartier, club de foot). Une fois les jeunes repérés et le contact établi, le coach peut les orienter directement vers une structure (notamment Mission locale), ou continuer à les suivre pour un temps, menant un travail de «réassurance» et de conseil au travers de contacts réguliers. Les clauses d insertion peuvent être utilisées pour remobiliser ces jeunes. Elles ont notamment l avantage, de par leur dimension concrète, d asseoir la crédibilité du coach et de la Mission locale. Dans le cas présent, la fonction est fortement identifiée à la personne : le coach est un animateur titulaire d un bac+5, qui connait bien la cité en tant que résidant. Cent-quatre jeunes ont ainsi été suivis en 2008, dont plus de la moitié ont trouvé des solutions en emploi ou en formation Une difficulté à investir la gestion urbaine de proximité (GUP) L introduction de clauses d insertion dans les marchés de travaux, avec un objectif chiffré en termes d heures, ne pose pas de difficultés particulières. En revanche, en matière de GUP, les acteurs restent dans des postures d attente dans la mesure où les postes nouvellement créés demeurent peu nombreux. Les chargés de mission «clauses d insertion» ont aujourd hui des difficultés à considérer la GUP comme un vecteur de développement des clauses d insertion, même si des marchés ont été lancés avec des clauses d insertion (entretien des espaces verts et des parties communes des immeubles par exemple). La plupart des embauches sont réalisées par le biais des entreprises d insertion et des régies de quartier, qui sont «historiquement» positionnées sur ce domaine, mais peu de pratiques innovantes ont pu être remarquées. Les marchés liés à l entretien des espaces et la gestion des équipements, même s ils représentent un volume plus faible que les marchés de travaux, sont toutefois des opportunités intéressantes pour développer des parcours de plus long terme, et toucher des personnes très éloignées de l emploi. Page 16 sur 60

17 3.1.5 Des Placi vecteurs de pratiques d achats responsables Malgré la possibilité ouverte par le code de marchés publics (depuis 1993) d utiliser des clauses d insertion, les interlocuteurs rencontrés sont unanimes pour dire que, sans l obligation de mise en place de clauses d insertion dans les marchés publics relatifs aux projets de rénovation urbaine, les pratiques seraient sans doute demeurées moins structurées, et basées fréquemment sur le volontariat. Eclairage Quelques agglomérations comme Strasbourg (Haut Rhin), Plaine Commune (Seine Saint Denis), Grenoble (Isère), la CREA (agglomération Rouennaise, Seine Maritime) avaient préalablement aux PRU développées des clauses d insertion et/ou des chartes de coopération avec les entreprises permettant, sur des chantiers importants (stade de France, tramways ), de favoriser l emploi des publics en difficulté, notamment issus des quartiers Politique de la ville. Sur ces territoires, les Placi ont permis de poursuivre les démarches locales d achats socialement responsables et d amplifier le recours aux clauses d insertion. Jusqu à présent les incertitudes de certains acteurs, les risques juridiques encourus (ou supposés) et le manque de structuration des partenariats locaux avaient pu constituer des obstacles au développement des clauses d insertion et à leur appropriation politique. L obligation de résultat posée par la charte nationale d insertion et la rédaction de plans locaux d application ont sensiblement modifié cet état de fait. Les cas étudiés ont en effet montré que la mise en œuvre des Placi a incité les collectivités, bailleurs et sociétés d économie mixte à se mettre en ordre de marche pour respecter leurs obligations, mobilisant pour cela leurs services internes (services marchés, services insertion/emploi, ), ainsi que les différents acteurs locaux de l insertion professionnelle (service public de l emploi, structures d insertion, etc.). Au delà de la mobilisation des moyens existants, les collectivités locales se sont également dotées des compétences nécessaires pour assurer le bon fonctionnement des Placi sur leur territoire, en régie directe ou en lien notamment avec les Plie et les maisons de l emploi. Cet important travail de structuration a permis, dans certains cas, d intégrer les clauses d insertion au fonctionnement courant des maîtres d ouvrage et des entreprises, moyennant la mise à disposition de ressources humaines dédiées (fonction de médiation et d ingénierie de projet). Preuve de ces avancées, il est acquis sur la majorité des sites étudiés que les clauses d insertion continueront à être appliquées dans les marchés publics d une certaine envergure à l issue des PRU, avec dans certains cas une diffusion élargie de ces pratiques à de nouveaux secteurs d activité et types de marchés.14% des sites en rénovation urbaine prévoient d aller au-delà de l objectif de 5% d heures d insertion, et 80% indiquent que le Placi a eu un «effet de levier» en faveur de l extension des clauses d insertion dans d autres marchés. L exemple des clauses d insertion dans les PRU, le fonctionnement satisfaisant des structures opérationnelles de suivi des clauses, semblent avoir fait des émules, notamment au niveau des conseils généraux et régionaux, qui tendent aussi à mettre en œuvre des politiques d achats responsables. Page 17 sur 60

18 Ce mouvement de généralisation des clauses d insertion n est pas uniquement imputable aux PRU : les réflexions autour de l insertion des bénéficiaires du RSA ou des jeunes sortis du secteur scolaire sans formation ont également été favorables au développement des clauses d insertion. Cependant, les différents entretiens réalisés au cours de l étude montrent que les PRU ont eu une fonction «d expérimentation» qui a permis de lever les dernières hésitations de nombreux acteurs. En outre, certaines collectivités ont intégré dans leurs Agendas 21 des objectifs relatifs aux politiques d achats responsables, avec un volet environnemental et un volet social. Les clauses d insertion peuvent constituer tout ou partie du volet social permettant d atteindre les objectifs des Agendas 21 en matière d achats responsables (La Rochelle, Conseil Général du 93 ). 3.2 Entreprises et structures d insertion par l activité économique : des structures au cœur des systèmes d actions déployés sur le terrain Les entreprises : une adhésion aux clauses d insertion à géométrie variable Certaines entreprises considèrent encore les clauses d insertion comme de simples contraintes à respecter et les gèrent comme telles, en recrutant des salariés sans s organiser pour les accueillir, les intégrer, les former Il semble ainsi que des entreprises reportent leurs obligations en matière d insertion sur leurs sous-traitants. Ces derniers, souvent des PME et TPE, ont des difficultés à remplir leurs objectifs, faute de moyens et d outils de gestion des ressources humaines, parfois même faute d informations dans la mesure où les conventions entre entreprise principale et soustraitants ne font pas toujours mention des engagements en matière d insertion. Cependant, nombre d entreprises ont pris conscience des opportunités offertes par les clauses d insertion, et ce d autant plus qu une offre de services de gestion des ressources humaines leur est souvent proposée par les chargés de mission «clauses d insertion» et les acteurs locaux de l insertion professionnelle. Exemple : un «compte temps» à Perpignan Les entretiens réalisés montrent une tendance à limiter de plus en plus les contrats de moins d une semaine, et une volonté de proposer des contrats d un mois minimum, pour que ces emplois aient un réel impact en matière d insertion professionnelle. Il semble qu aujourd hui, les durées de contrats les plus fréquentes soient comprises entre 1 et 3 mois (72% des contrats). A Perpignan, cette volonté s est traduite par la création d un «compte temps entreprise» : lorsqu une entreprise a peu d heures d insertion à réaliser sur un lot (10 heures, 35 heures.), il lui est proposé de ne pas réaliser ces heures immédiatement mais de les reporter sur un «compte temps entreprise». Quand le «compte temps» atteint 140 heures, l entreprise doit réaliser les heures d insertion. Cela lui permet de mieux gérer ses ressources humaines et aux salariés de bénéficier d opportunités d emploi porteuses de sens (un mois de travail) durant lesquelles, ils sont en mesure d apprendre, de s intégrer dans une équipe, de faire valoir une réelle expérience de travail sur leurs curriculum vitae. Page 18 sur 60

19 Plusieurs sites observés ont développé des dispositifs d appui au recrutement en direction des entreprises locales, notamment : En amont des recrutements, orienter et pré-sélectionner des candidats et, parallèlement, mettre en œuvre des actions de découverte et de formations courtes sur les métiers du BTP, via les chantiers écoles ou encore par évaluation en milieu de travail préalable au recrutement (EMT PR) 4 ; Pour les recrutements à proprement parler, mieux cibler les postes et les besoins de compétences, accompagner l intégration des salariés en entreprise, ou encore former des tuteurs au sein de l encadrement intermédiaire des entreprises. La valeur ajoutée de ces dispositifs d appui RH est de manière générale reconnue par les entreprises, quelle que soit leurs tailles. Les PME ont toutefois affirmé un intérêt particulier pour ces dispositifs. En effet, sur un marché tendu, la question du recrutement est particulièrement stratégique pour ces entreprises qui n ont pas de service RH. Or, un recrutement, y compris sur des emplois peu qualifiés, ne va pas de soi : des habiletés et des compétences comportementales doivent être détenues, sachant que celles-ci s avèrent difficiles à repérer sans une connaissance préalable des candidats. Par ailleurs, sur un marché tendu, le mode de recrutement par réseau (privilégié dans les PME) pose problème compte tenu de la rareté de la main d œuvre disponible et des logiques de concurrence sur le marché du travail. Lorsqu une relation de confiance s est instaurée entre l entreprise et le chargé de mission «clauses d insertion», des entreprises demandent au chargé de mission de leur proposer des candidats y compris pour des marchés ne comportant pas de clause d insertion. Au final, les solutions RH développées dans le cadre des Placi (aide au recrutement, à l intégration en entreprise) représentent des dispositifs «assuranciels» qui permettent de sécuriser les recrutements, d en restreindre les coûts (gain de temps, limitation des échecs) et de consolider la compétitivité des PME et TPE locales. A ce titre, certains dispositifs liés aux Placi ont donc non seulement une vocation sociale, mais également une vocation économique, qu il est toutefois plus difficile d affirmer en période de conjoncture basse durant laquelle le marché de l emploi se détend y compris dans le secteur du bâtiment, malgré des tensions persistantes sur certains métiers. L analyse réalisée sur cent Placi montre que, pour mieux associer les entreprises, les facilitateurs s impliquent dans le conseil en recrutement (en premier lieu) et l intégration des publics (en second lieu) plutôt que dans des opérations de communication, plus visibles mais moins efficaces in fine. Démarches spécifiques concernant la mobilisation des entreprises Aide à l'intégration des publics 46,1% Aide au recrutement 60,9% Communication 40% 4 Les EMT PR sont une prestation de Pôle emploi permettant de mettre en situation de travail des publics afin de les évaluer préalablement à leur embauche. Page 19 sur 60

20 En contrepartie de ces dispositifs d accompagnement, nombreuses sont les entreprises ou fédérations départementales du bâtiment qui ont activement participé aux démarches engagées, que ce soit par le développement de nouveaux outils (notamment des GEIQ), la formation de tuteurs au sein de leurs équipes, ou encore par la participation récurrente et active aux informations collectives organisées dans les quartiers. De fait, alors que la participation des entreprises à l emploi des habitants des ZUS n est pas toujours recherchée (sauf opérations importantes avec des grands groupes, comme la SNCF, Vinci, SFR ), les Placi prouvent qu il est possible de mobiliser localement des fédérations et/ou des PME volontaires, au delà de leurs objectifs d insertion minimum, si elles sont convenablement accompagnées et mobilisées. La dégradation de la conjoncture économique a toutefois rendu plus difficile la négociation avec les entreprises autour de la mise en œuvre des clauses d insertion. Face aux difficultés réelles de certaines entreprises, les facilitateurs rencontrés, s attachent à privilégier un dialogue constructif et à parvenir à d éventuels échelonnements des recrutements pour ne pas amplifier leurs difficultés. Exemple : modulation des objectifs d insertion à Perpignan A Perpignan, face aux demandes des entreprises d assouplir le dispositif des clauses d insertion, la commune qui s est fixée des objectifs de 10% sur l ensemble de ses marchés, a maintenu cet objectif sur les clauses d insertion dans le cadre des PRU, mais a accepté de diminuer ses exigences hors PRU, en faisant passer l objectif des clauses d insertion de 10% à 5%. Enfin, au delà des entreprises du bâtiment, d autres entreprises ont été impliquées dans les Placi. Il s agit des entreprises de travail temporaire (ETT) notamment sur les territoires ne disposant pas d EITT. Elles aussi ont joué le jeu des clauses d insertion, (plus particulièrement lorsque les facilitateurs ont fait preuve d exigence) en mobilisant leurs outils de formations internes, dont certains ont été spécifiquement créés par l OPCA du fonds d assurance formation du travail temporaire pour professionnaliser les personnes en fin de mission et les demandeurs d emploi. Exemple : partenariat avec les entreprises de travail temporaire à Saint-Dizier A Saint-Dizier, une convention formalise le rôle des ETT dans le Placi et précise (de manière assez large) leurs engagements en matière d accompagnement, de tutorat et d utilisation de la formation pour les publics en insertion. Page 20 sur 60

21 3.2.2 Les structures d insertion par l activité économique : des contributions différenciées Les structures d insertion par l activité économique ne sont pas toutes bien positionnées sur les clauses d insertion dans les projets de rénovation urbaine. Les ateliers-chantiers d insertion ont été par exemple relativement peu mobilisés, en raison notamment de l utilisation limitée de l article 30, qui convient a priori le mieux à leur structuration et à leurs publics. Concernant les entreprises d insertion, il n a pas été possible d observer de cas concrets de leur implication dans les PRU étudiés, mêmes si des initiatives existent. Sur les terrains étudiés, ce sont les EITT qui semblent les mieux positionnées sur les clauses d insertion. Dans certains territoires, elles assurent jusqu à 80% des recrutements (46% des heures d insertion sont réalisées en intérim en moyenne), et ont vu leur activité doubler. Les régies de quartier, bien positionnées depuis longtemps sur la GUP, ont été largement mobilisées, notamment dans le cadre d opérations de réhabilitation. Enfin, les GEIQ ont également pu se développer dans le cadre des clauses d insertion, et proposer des solutions intéressantes en matière d alternance, accompagnant fortement les entreprises concernées dans l intégration des salariés ainsi recrutés. Eclairage Modalités de réalisation des heures d insertion (les chiffres au 30 juin ANRU) Embauches directes 28% Sous traitance EI 4% Co traitance EI 1% ETTI/AI Intérim classique 15% 31% GEIQ ACI Autres 2% 8% 11% Dans le cadre de nos entretiens, ce sont plutôt les EITT filiales de grands groupes de l intérim qui ont été aux avant-postes de la mise en œuvre des clauses, en adoptant des démarches commerciales actives auprès des entreprises, et en tirant parti des accords-cadres qui les lient aux grands groupes du bâtiment. Les chargés de mission «clauses d insertion» restent toutefois vigilants, car ces structures, qui jouent un réel rôle de repérage et de mise à disposition des publics, peuvent avoir tendance à moins investir leur mission d accompagnement social et professionnel (faible mobilisation des outils de formation de l intérim ). Page 21 sur 60

22 Eclairage Sur les 7 sites étudiés, entre 50 % et 85 % des clauses sont réalisées via des EITT (ou des ETT lorsqu il n y a pas d EITT). Certains facilitateurs indiquent que, malgré certains dysfonctionnements concernant l accompagnement des publics, les EITT ou les ETT jouent un rôle incontournable pour atteindre les objectifs quantitatifs en matière d insertion. Autre élément remarquable sur les sites étudiés, les régies de quartier ont saisi l opportunité des clauses d insertion pour diversifier les offres d emploi proposées aux habitants, mais aussi pour expérimenter de nouvelles modalités de formation partiellement réalisées en situation de travail, en lien avec des organismes de formation (Perpignan et La Rochelle). Il semble toutefois que la capacité des régies de quartier à s inscrire dans les Placi soit très variable d un territoire à l autre. Exemple : formations qualifiantes à la Rochelle La régie de quartier est intervenue sur deux chantiers comprenant des clauses d insertion (un lot peinture et un lot nettoyage). Afin de permettre aux salariés positionnés sur ces chantiers d évoluer professionnellement à la fin de leurs contrats, deux actions de formation ont été montées pour que les salariés puissent obtenir un Certificat de Compétence Professionnelle (CCP). L action de formation permettant aux salariés d obtenir un CCP a été réalisée en lien avec l AFPA. Pour favoriser l adhésion des salariés à la démarche, les temps de formations étaient réalisés sur les chantiers par des formateurs de l AFPA. Le jury délivrant la certification était composé d un formateur et d un chef d entreprise qui ont jugé les salariés sur des situations de travail. Parmi les 8 candidats au CCP Peinture, 6 l ont obtenu. La démarche sera renouvelée en 2011, et pourra même concerner des chantiers sans clauses d insertion. Le montage de cette formation a été possible grâce à la mobilisation des services «politique de la ville» de la collectivité (crédits du CUCS), et à celle de la Région (crédits de formation). En tout état de cause les SIAE qui se sont organisées pour se positionner sur les clauses d insertion ont pu proposer de nouvelles opportunités d emploi à leurs publics et toucher, pour certaines d entre elles, de nouveaux bénéficiaires. Certains facilitateurs souhaitent donner plus de place aux autres structures de l IAE, notamment les ACI et les chantiers écoles, afin d éviter des situations de monopole. Il s agit aussi de faciliter l accès aux clauses d insertion à des publics différents. En effet, les EITT et les GEIQ, qui sont actuellement les principales SIAE impliquées dans les clauses d insertion, ne touchent pas les publics les plus en difficulté. Cette diversification passe notamment par l utilisation des possibilités offertes par le code des marchés publics (articles 30 et «14+53»), encore peu utilisées. Page 22 sur 60