Conception et préfiguration d un Service Public pour l Efficacité Energétique

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1 Programme de recherche «Lutte contre le changement climatique, Habitat et urbanisme» Conception et préfiguration d un Service Public pour l Efficacité Energétique Territoires de Lille métropole et de l agglomération de Saint-Omer CRESGE 60, Boulevard Vauban, CS Lille cedex +33 (0) Vesta Conseil & Finance 84 Quai de Jemmapes Paris +33 (0) Synthèse octobre 2013 Union Régionale des PACT Nord-Pas-de-Calais 73, Boulevard de la Moselle Lille +33 (0) Latournerie, Wolfrom & associés 164 rue du Faubourg Saint-Honoré Paris +33 (0)

2 Synthèse Objet et méthode Dans le cadre de l appel à projets «Lutte contre le changement climatique» de l ADEME et de la Région Nord-Pas de Calais, le groupement formé par le CRESGE, Vesta Conseil&Finance et l URPACT Nord-Pas de Calais a conduit une recherche ayant pour objet la conception d un service public pour l efficacité énergétique (SPEE). A partir d une analyse des freins aux travaux observés chez les propriétaires de logements privés, le SPEE est conçu comme un dispositif développé par les collectivités locales pour inciter les ménages à réaliser des travaux d efficacité énergétique ambitieux sur leurs logements et contribuer ainsi aux objectifs de leur politique énergie-climat. Le choix d organiser ce dispositif sous la forme d un service public constituant une modalité possible de l intervention des collectivités, la recherche s est attachée à décrire dans un premier temps le contenu de ce dispositif que nous avons qualifié de «Service intégré de la rénovation énergétique» (SIRE). Il s agit d une approche globale du projet de travaux sur le logement, dont les principaux facteurs de succès résident dans l intégration des dimensions : information conseil - réalisation des travaux financement - suivi des consommations, et dans la mobilisation d une offre qualifiée des professionnels du bâtiment, à coûts maîtrisés. Cette recherche a été conduite en interaction avec d une part la Région Nord-Pas de Calais, qui déploie son «Plan logements», d autre part deux collectivités territoriales Lille métropole communauté urbaine (LMCU) et la Communauté d agglomération de Saint-Omer (CASO) qui ont constitué notre terrain d investigations. La recherche a été conduite en trois étapes : - une analyse des freins à la réalisation des travaux, ainsi que des attentes et des besoins des propriétaires complétée d une analyse de dispositifs comparables mis en œuvre au Royaume-Uni et en Belgique ; - la conception d un Service intégré de rénovation énergétique en considérant le contexte des territoires des collectivités associées à la recherche, et en approfondissant deux volets : le «parcours de service» et le «tiers-financement» ; - une discussion sur le caractère approprié du service public pour matérialiser le SIRE et organiser les interventions des différents acteurs, en particulier l articulation entre l orientation du projet par le Conseil régional et l intervention des collectivités, en prenant appui sur l animation qu elles assurent déjà sur le terrain. Les freins identifiés par les acteurs institutionnels et les ménages L analyse des freins et des attentes des propriétaires s est appuyée sur le point de vue des acteurs institutionnels rencontrés dans les territoires de Lille métropole et de l agglomération de Saint-Omer, sur des échanges avec des propriétaires, ainsi que sur les enseignements tirés de deux expériences étrangères («Pay as your save» au Royaume Uni, Plan Marshall 2.Vert en Wallonie). A partir d une analyse du processus de décision des ménages et d une identification des étapes du cycle de vie favorables à la réalisation de travaux, ont été identifiés des freins de plusieurs natures : financiers, administratifs, et de nature psychologique. A partir des remarques exprimées par les propriétaires ou les acteurs institutionnels et des enseignements des expériences anglaise et wallonne, ont pu être dégagées les qualités que devrait présenter l offre à développer en direction des propriétaires : - intervenir au bon moment, - inspirer confiance, - éviter le paiement d avance, 1

3 - faciliter la prise de décision, - donner la preuve par l exemple, - proposer un financement à long terme pour que les charges de financement puissent se comparer aux économies d énergie, - vérifier qu avec un financement adapté, le projet est à la portée financière du ménage, - accompagner le ménage jusqu à la réception des travaux, - favoriser ensuite la sobriété énergétique et prévoir l entretien des équipements. Le parcours de service Dans le cadre de ce que nous avons convenu d appeler le «Service Intégré de Rénovation Energétique» (SIRE), le parcours de service a été défini comme l ensemble des interactions entre l organisation qui délivre ces prestations et les ménages, du point de vue de ces derniers. Le parcours de service commence en amont de tout contact direct avec les professionnels concernés, ce qui suppose de bâtir un réseau de prescripteurs pour capter l attention des ménages aux moments favorables, puis de passer par les étapes suivantes : Etape du parcours de service Information, sensibilisation Audit énergétique et environnemental (AEE) Conseil, définition du projet de rénovation Contractualisation avec le propriétaire Finalisation du projet, plan de financement Consultation et choix des entreprises Suivi et réception des travaux, certification Retour d expérience, suivi des consommations Objet Informations et conseils en direction des propriétaires qui s interrogent sur la possibilité d engager des travaux de rénovation thermique Sensibilisation, démarche proactive, repérage en direction des propriétaires qui n ont manifesté aucune intention en la matière Diagnostic thermique du logement Identification de différents scénarii en matière de travaux, avec une estimation du coût et de l impact sur les consommations d énergie Exposé des arguments permettant d arbitrer entre différents scénarii de travaux Accompagnement de la décision d engager ces travaux Signature d un contrat précisant les options (avec ou sans maîtrise d œuvre, recours au tiers-financement ) Décision relative au choix des travaux sur les bases de l étude détaillée Constitution des dossiers de financement Analyse des devis Choix des entreprises et signature des bons de commande Suivi de la réalisation des travaux et réception du chantier Mission de maîtrise d œuvre Relevé des consommations, analyse des écarts entre les prévisions et les consommations effectives Analyse des usages du logement, conseils sur l utilisation des équipements Recueil des appréciations sur les travaux et l usage du logement rénové 2

4 Nous avons pu observer dans les territoires de LMCU et de la CASO l existence d un accompagnement des propriétaires dans les premières étapes du processus pour du conseil et de l information mais peu d interventions dans les étapes en aval, lorsque les propriétaires doivent choisir les entreprises et suivre les travaux. Lors des échanges avec les acteurs de ces territoires, ont pu être soulevées de nombreuses interrogations qui ont permis ensuite la formulation d une série de recommandations : - Identifier dans un premier temps les besoins d accompagnement des propriétaires spécifiques au territoire, et les comparer à ce qui existe en la matière (contenu des prestations, intervenants ) ; - Définir un parcours de service tenant compte des orientations stratégiques retenues au niveau local (type de propriétaires ciblés, recours au tiers-financement ) ; - Concevoir un dispositif qui permette de renforcer les actions existantes, et de réunir les conditions pour améliorer leur impact, et identifier les services à ajouter pour que les propriétaires soit accompagnés tout au long du processus de rénovation thermique ; - Renforcer la qualification des acteurs, qu il s agisse des conseillers info énergie, des auditeurs thermiques, des opérateurs d OPAH ou de PIG, des entreprises ; - Favoriser les échanges entre ces différentes catégories d acteurs afin de développer progressivement une culture locale commune en matière de rénovation thermique ; - Veiller à renforcer les étapes aval du processus d accompagnement afin que les propriétaires soient bien accompagnés lors du choix des entreprises et de la réalisation des travaux. Le tiers-financement Notre proposition de définir le contenu de ce service intégré de rénovation énergétique, à partir d une analyse des freins à la réalisation des travaux, nous a conduit à consacrer une place centrale à l enjeu du financement du service : non seulement le financement des travaux, mais aussi le financement des prestations de conseil et d accompagnement qui visent précisément à abaisser les freins au «passage à l acte» pour les ménages. Une première voie consiste à proposer aux réseaux bancaires une relation partenariale dans le cadre du SIRE, pour qu ils proposent des conditions de financement améliorées (durée plus longue, barème de taux plus avantageux) pour financer les travaux. Ce partenariat pourrait viser en particulier à tirer parti du financement des acquisitions immobilières pour intégrer dans les prêts immobiliers le financement des travaux prescrits par le SIRE. En complément à ce partenariat avec les banques, le tiers-financement consiste à proposer au ménage un paiement échelonné sur le long terme d une partie ou de la totalité du montant des travaux. Cette intervention assimilable à une opération de crédit, ne remet pas en cause le rôle «habituel» du propriétaire. Le tiers-financeur doit s assurer que le ménage a les moyens de le rembourser mais il ne se substitue pas à lui pour supporter les risques et les bénéfices de l investissement. L objectif étant de baisser au maximum les barrières à la décision de réaliser les travaux, le tiersfinancement incorporé au SIRE se distingue des caractéristiques des financements bancaires existants sur les points suivants : - Le montant du financement doit incorporer le pré-financement des aides individuelles ; - La baisse des consommations d énergie est prise en compte pour évaluer la capacité de remboursement de ménages. Ces caractéristiques reposent sur une bonne intégration du financement dans le projet de rénovation. La qualité des créances du tiers-financeur sur le ménage qui en résulte, dépendra de la prise en compte des facteurs qui impactent sur la satisfaction des ménages et la réalisation effective d économies d énergie dans la conception globale du dispositif. En tout état de cause, la capacité du 3

5 dispositif à maîtriser les défauts de remboursement devrait être testée à une échelle modeste, permettant de calibrer le montant des «premières pertes» à provisionner et d ajuster les critères d octroi de tiers-financement, avant d envisager une généralisation du projet. Cette intégration entre service et financement ne va pas de soi eu égard au monopole bancaire institué par le code monétaire et financier. Le risque de débordement financier peut toutefois être relativisé d une part par son échelle expérimentale dans un premier temps, et d autre part en établissant un parallèle entre le tiers-financement et le financement d infrastructure : le tiersfinancement proposé aux propriétaires des logements doit être adossé à un financement de long terme, tout comme dans un contrat de partenariat public privé ou de délégation de service public, les redevances perçues tout au long du contrat sont adossées au même type de financement. Ce qui met les banques qui prêtent aux opérateurs de tiers-financement en position de leur imposer des règles de gestion financière. Les conditions de succès du SIRE L insertion du SIRE dans la politique menée par la collectivité, la perception par le ménage tant de son intérêt patrimonial que de l intérêt général poursuivi par la collectivité, la bonne coordination des différents échelons territoriaux, la comparaison coûts/bénéfices du service intégré de rénovation énergétique par rapport à d autres offres de solutions disponibles sur le marché, sont autant de facteurs à prendre en compte pour la réussite du projet, lors de la conception et de sa mise en œuvre. La mise en œuvre du SIRE sous forme de service public Le SIRE étant constitutif d une intervention des collectivités territoriales dans le champ économique, il convient d examiner les conditions permettant de déroger par rapport à la règle de nonintervention du secteur public sur le marché avant de discuter des avantages qu apporte particulièrement la forme du service public pour mettre en œuvre ce dispositif. Une fois le service public de l efficacité énergétique créé, ces avantages résident dans la plus grande plasticité des schémas juridiques qui peuvent être mis en place au fur et à mesure de la maturation du projet, en termes d intervention des différents échelons territoriaux dans l organisation, de contrôle du service et sa gestion, de possibilité de déléguer ce service à des sociétés entièrement publiques, publiquesprivées ou entièrement privées. La forme du service public présente aussi d autres avantages par rapport à la création directe d une société d économie mixte : elle permet une intégration du SIRE dans un champ plus large, tel que le service public du logement envisagé à Lille. Elle permet de concilier la notion de service rendu avec celle d obligation, finançable par taxe. La forme du service public permet enfin de mettre à profit des analogies avec d autres services publics, tels que celui de l assainissement non collectif, ou celui des caisses de crédit municipal, qui comportent eux aussi une activité de financement. Ces exemples permettent de conforter le modèle de tiers-financement motivé par l intérêt général, qui est une activité hybride de service et financement par définition. Enfin, nous récapitulons les conditions à réunir pour une expérimentation satisfaisante du SPEE : - Insérer le SPEE à la croisée de la politique locale de l habitat et énergie-climat ; - Concevoir une organisation efficiente, passant notamment par une articulation des composantes du service entre niveaux local et régional ; - Ne pas fausser la concurrence ; - Favoriser l émergence de la valeur patrimoniale de la réalisation des travaux ; 4

6 - Englober le SIRE dans les enjeux de formation professionnelle, de développement économique et de résilience énergétique à l échelle régionale ; - Présenter le dispositif comme une alternative à des politiques d efficacité énergétique basées sur la contrainte ; - Favoriser l appropriation du projet par les acteurs pour créer les conditions de diffusion de l innovation. 5

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