Les consommateurs et les services publics (droit français)
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- Fabien Rancourt
- il y a 8 ans
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1 1 Les consommateurs et les services publics (droit français) Existe-t-il des «consommateurs de services publics»? L expression est, pour le moins, inhabituelle : on parle classiquement «d usagers» du service public, voire, dans certains cas, de «clients» du service, mais jamais de «consommateurs de service public» 1. L expression est, en outre, idéologiquement marquée : à l usager du service public, qui représenterait la conception française classique du service public, s opposerait une «logique marchande» 2, une «idéologique économique» 3, défendues notamment par l ordre juridique communautaire, prônant la consécration de la logique consumériste en matière de service public. Pour autant, la question est particulièrement importante en droit français au regard de la place occupée par les services publics. La notion de service public englobe en effet des services régaliens comme la justice ou la police, pour lesquels la question de l application du droit de la consommation peut sembler saugrenue, mais également des services publics «marchands», comme les transports, la distribution d énergie ou encore les casinos, pour lesquels la référence au droit de la consommation semble beaucoup plus naturelle. Pour resituer le débat, il convient de rappeler que le droit français des services publics est traversé par une distinction entre services publics administratifs et services publics industriels et commerciaux qui exprime à la fois une différence de nature les seconds correspondant, de manière schématique, à des services marchands alors que les premiers relèvent des fonctions «naturelles» des personnes publiques 4 -, et une différence de régime juridique. Les services publics administratifs sont, de manière générale, régis par le droit public et l usager du SPA est placé dans une situation que la jurisprudence qualifie de «légale et réglementaire». Cet usager ne signe pas de contrat avec le gestionnaire du service, il est soumis à un statut entièrement prédéterminé. Les services publics industriels et commerciaux sont, sous réserve d importantes exceptions, soumis au droit privé et à la compétence du juge judiciaire, l usager du SPIC étant lié au gestionnaire du service par un contrat de droit privé. Cette présentation sommaire appelle les observations suivantes : d une part, la compétence judiciaire est écartée lorsqu est en cause un acte réglementaire relatif à l organisation du service, que cet acte édicte le règlement du service ou constitue une disposition réglementaire insérée dans le contrat liant l usager au service. D autre part, le caractère contractuel de la relation de l usager avec le gestionnaire du SPIC apparaît souvent comme artificiel dans la mesure où l usager du SPIC se trouve souvent placé dans une situation fort comparable à celui d un service public administratif. Il n a aucun choix quant à la personne de son cocontractant et le «contrat» qui le lie au service ne fait l objet d aucune 1 Sur le sens à donner à ces différentes expressions, v. notamment ; H. Pauliat, Usager, client, consommateur du SPIC local, in «SPIC : questions actuelles, dir. J.-B. Auby et S. Braconnier, LGDJ 2003, p H. Pauliat, préc. 3 A. Van Lang, Réflexions sur l application du droit de la consommation par le juge administratif, RDP 2004, p. 1015, qui retient comme sous-titre à la première partie de son article un intitulé particulièrement explicite : «la raison du marché est toujours la meilleure». 4 Selon l expression du procureur générale Matter, dans ses conclusions sous l arrêt Bac d Eloka, considéré comme l acte de naissance des SPIC. Sur les difficultés de distinction SPA/SPIC et sur le caractère peu opérant du critère de l objet de l activité, v. S. Braconnier, Droit des services publics, PUF thémis, p. 185.
2 2 négociation entre les parties. Cela étant souligné, la distinction SPA / SPIC revêt une importance certaine pour la question de l application du droit de la consommation : d une part parce que les gestionnaires de SPIC ont naturellement tendance à voir dans leurs usagers des «clients» - la SNCF parle ainsi plus fréquemment de ses clients que de ses usagers -, d autre part parce que la compétence du juge judiciaire a entraîné une application plus rapide et plus radicale des règles protectrices des consommateurs. Il apparaît en effet que ces règles s appliquent aux services publics. Les consommateurs de services publics existent et bénéficient même d un statut qui, en première analyse, peut paraître plus protecteur que celui garanti aux autres consommateurs (I). Cette analyse doit être complétée par un examen de l effectivité des droits conférés, en théorie, à l usagerconsommateur (II). I. La double protection de l usager-consommateur Dans un article publié en 1975, Jacques Chevallier relevait que «l usager de service public est un consommateur placé dans une situation privilégiée» 5. Cette analyse reposait sur le constat selon lequel des règles générales dégagées en matière de droit de la consommation pouvaient être appliquées à l usager de service public, qui, en tant que tel, bénéficiait déjà des dispositions protectrices dégagées par la jurisprudence pour la gestion de ces services. L auteur considérait d ailleurs qu il existait plus de règles substantiellement protectrices en matière de droit des services publics qu en matière de droit de la consommation. L analyse mérite d être aujourd hui reprise à l aune des progrès réalisés par le droit de la consommation (B) et de l évolution des règles applicables en matière de service public (A). A. La protection par le droit du service public La situation «d usager» de service public est censée être, en elle-même, garante d un certain nombre de droits qui permettent d opérer une distinction entre cette situation et celle d un simple «administré». La gestion des services publics est ainsi soumise à des contraintes, qui constituent autant de garanties pour la personne qui recourt au service. Certaines de ces contraintes sont classiques, d autres apparaissent comme plus nouvelles et constituent un renouveau des garanties offertes aux usagers du service public. L usager bénéficie ainsi des principes d égalité, de mutabilité et de continuité qui ont pu être présentés comme les «lois du service public» et qui, pour l égalité et la continuité, sont des principes à valeur constitutionnelle. L égalité assure à tous à la fois un accès égal au service et un traitement égal pour ceux qui, ayant accédé au service, l utilisent. Le principe est classiquement tempéré par le fait qu il ne joue que pour des personnes placées dans la même situation et qu il peut y être dérogé pour des motifs d intérêt général en rapport avec l objet du service. Les discriminations tarifaires sont donc juridiquement possibles dès lors qu elles reposent sur des différences de situations pertinentes. On relèvera que le droit français a une vision très 5 «Les droits du consommateur usager de services publics», Dr. Social 1975, p. 75.
3 3 abstraite de l égalité puisque, contrairement au droit communautaire, il ne reconnaît pas de droit à un traitement différencié aux personnes se trouvant dans des situations différentes. Au principe d égalité est, par ailleurs, rattachée l obligation de neutralité qui s impose au service aucun usager ou groupe d usager ne doit être privilégié - et aux agents qui le font fonctionner, la neutralité étant alors en lien direct avec la laïcité 6. Le principe de mutabilité a pour objet d assurer «l adaptation constante des services publics, assis sur l intérêt général, aux besoins des usagers et à l évolution technique» 7. Cela peut jouer au bénéfice des usagers, qui doivent être assurés de trouver le service le plus adapté à leurs besoins, mais c est également ce principe qui justifie que l administration puisse, à tout moment, supprimer un service public 8. Enfin, les services publics doivent en principe «fonctionner sans heurts, sans à coups, sans arrêts» 9. Le principe de continuité des services publics, qui est directement lié à la nécessaire continuité de l Etat est sans doute le principe le mieux connu des usagers, même si, on le verra, ils ne peuvent pas en l état actuel du droit - être considérés comme bénéficiant d un «droit à la continuité» 10. Ces principes qui formaient classiquement l ossature du régime juridique des relations entre les usagers et les services publics semblent avoir été complétés par d autres exigences, qui relèvent d une logique un peu différente se rapprochant de la logique consumériste. Les relations des usagers avec les gestionnaires de services publics font ainsi place à un principe de transparence qui se manifeste de manière classique par des obligations d information pesant sur le gestionnaire et, de façon plus moderne, par la mise en place de processus participatifs. Les dispositions de la loi du 17 juillet 1978 sur l accès aux documents administratifs ont vocation à s appliquer, au-delà des personnes publiques, à toute personne privée chargée de la gestion d un service public et des textes spécifiques ont imposé la production de rapports annuels pour rendre compte de la gestion du service 11. Par ailleurs, la participation des usagers à la gestion des services publics a été encouragée, notamment par l institution, dans les régions, les départements, les communes d une certaine importance et les établissements publics intercommunaux, d une commission consultative des services publics locaux. Il était initialement prévu que devaient siéger dans cette Commission des représentants d associations d usagers du ou des services publics concernés, mais l article L du Code général des collectivités territoriales dispose, depuis la loi du 30 décembre 2006, qu y siègent des représentants d'associations locales désignés par l assemblée délibérante, ce qui constitue un certain retour en arrière pour la participation des usagers à «la vie des services publics», pour reprendre l expression toujours utilisée par le CGCT. 6 De ce point de vue, la neutralité peut apparaître comme se détachant du principe d égalité, car emportant des incidences plus importantes que celles traditionnellement attachées à l égalité (v. notamment, J.-F. Lachaume, Cl. Boiteau, H. Pauliat, Droit des services publics, A. Colin, 3è éd., p. 433 ; V. Donier, Les lois du service public : entre tradition et modernité, RFDA 2006, p. 1219). 7 S. Braconnier, Droit des services publics, PUF Thémis, p Le principe selon lequel les usagers n ont pas de droit acquis au maintien d un service public cède toutefois lorsque le service en cause est un service public dont l existence est constitutionnellement protégé. 9 Selon l expression de L. Rolland. 10 La continuité est inhérente à certains services publics régaliens, comme la justice ou la police. La question du droit, pour les usagers, à la continuité du service se pose principalement pour des services publics industriels et commerciaux comme les transports publics, pour lesquels l usager peut, on le verra, être considéré comme un consommateur. La question est également pertinente pour certains services publics administratifs comme l éducation nationale. 11 Code général des collectivités territoriales, art. L et L
4 4 Dans le même ordre d idées, l exigence de qualité paraît revêtir une importance grandissante 12, ce qui rapproche le régime des services publics des logiques propres au droit de la consommation. Le droit communautaire appuie cette évolution puisqu il fait de la qualité un des éléments consubstantiels du service universel 13. Les textes sectoriels mettant en place de tels services en matière de télécommunication ou encore en matière postale imposent ainsi au prestataire diverses obligations au titre de l exigence de qualité 14. La difficulté est cependant d évaluer ce que l on est en droit d attendre du service, ce qu est, en d autres termes, un service de «qualité», et les sanctions qui sont susceptibles d être attachées au non-respect de cette exigence. Pour l heure, la qualité apparaît davantage comme une règle de bonne conduite que comme une obligation juridique, sauf dans le cas où elle se manifeste par des engagements contractuels envers l usager. Dans ce dernier cas, en effet, le non-respect des termes du contrat peut être sanctionné et la situation de l usager se rapproche alors de celle d un client, voire d un consommateur. B. La protection par le droit de la consommation La question de l application du droit de la consommation aux services publics n est pas neuve, même si elle a connu, ces dernières années, d importants développements jurisprudentiels. Dans son étude déjà citée, Jacques Chevallier relevait ainsi que «l idée de défense des consommateurs est d abord apparue, à la fin du XIXème siècle, dans l ordre des services (ligue des abonnés du téléphone, fédérations de lignes de voyageurs)» 15. La question a toutefois pris une ampleur plus importante avec l important développement qu a connu ces dernières années le corpus de règles protectrices des consommateurs. Contrairement à ce qui s est produit pour le droit de la concurrence, l application du droit de la consommation n a pas été confiée à un ordre juridictionnel donné. En d autres termes, le problème de la compétence n est pas venu occulter celui du droit applicable et il était donc plus simple, pour le juge administratif, de décider d appliquer les règles protectrices des consommateurs. Le uge judiciaire puis le juge administratif ont donc, chacun dans leur sphère de compétence, appliqué le droit de la consommation aux services publics. Le premier temps de l évolution a été le fait du juge judiciaire : compétent pour connaître des relations entre les SPIC et les usagers, il a considéré que ces relations contractuelles étaient régies par le droit de la consommation et notamment par celles relatives aux clauses abusives 16. Dès lors que le juge judiciaire est compétent pour connaître d un litige relatif à un service public qui ne peut être qu un service public industriel et commercial, les services publics administratifs étant, de manière générale, régis par le droit public -, les dispositions du droit de la consommation sont considérées comme applicables. 12 V. L. Cluzel, Le service public et l exigence de qualité, Dalloz, Nouvelle Bibliothèque de Thèses, Vol. 52, V. la définition classique du service universel fournie par la Commission : «service de base offert à tous, dans l ensemble de la Communauté, à des conditions tarifaires abordables et avec un niveau de qualité standard». Plus généralement, sur la question, v. L. Cluzel, Le service public et l exigence de qualité, préc., p. 423 et s. 14 Obligations en matière de délais d installation, de temps de réparation, de détail dans la facturation V. F. Peraldi-Leneuf, Le consommateur-citoyen et la mutation des obligations de service public, in «Service public et Communauté européenne : entre l intérêt général et le marché», t. II, Doc. Française, 1996, p Les droits du consommateur usager de services publics, préc. 16 Cass. 1 ère civ. 13 nov. 1996, Bull. civ. I, n 399.
5 5 La question s est donc posée de savoir si le juge administratif allait également faire application du droit de la consommation aux services publics. L évolution en ce sens paraissait inéluctable pour au moins deux raisons : d abord parce que certaines dispositions protectrices des consommateurs avaient une origine communautaire et que les textes communautaires avaient vocation à s appliquer aux personnes publiques 17 ; ensuite parce que le juge administratif avait intégré le droit de la concurrence dans le champ de son contrôle de légalité 18 et qu il apparaissait difficile de ne pas faire de même pour le droit de la consommation. En effet, la logique du droit de la consommation est en lien direct avec celle du droit de la concurrence, par ailleurs, on y reviendra, certaines dispositions du code de la consommation renvoient directement au Code de commerce et à ses dispositions relatives à la concurrence. Le Conseil d Etat a donc intégré le droit de la consommation dans le bloc de légalité et en a fait application à des relations usagers/services publics. Il a ainsi considéré que les contrats conclus par les services publics industriels et commerciaux à leurs usagers devaient être soumis aux dispositions relatives aux clauses abusives 19 et il a ensuite jugé que les dispositions interdisant la vente liée étaient applicables aux dispositions réglementaires organisant les services 20. Tant les actes contractuels qu il s agisse des dispositions contractuelles «classiques», relevant de la compétence du juge judiciaire pour un SPIC ou des clauses réglementaires, soumises au juge administratif - que les actes unilatéraux relatifs à l organisation et au fonctionnement du service sont susceptibles d être soumis au droit de la consommation. Le juge administratif a d ailleurs consacré une conception extensive du champ d application du droit de la consommation puisqu il a admis l applicabilité des règles relatives à la vente liée dans une hypothèse où le prestataire de service se trouvait en situation de monopole (il s agissait de la vente de billets pour le trajet Paris-banlieue par la SNCF et la RATP). Comme l ont relevé de nombreux annotateurs, il n était pas certain que la jurisprudence judiciaire se serait prononcée dans le même sens puisque la Cour de cassation semble faire de l intervention sur un marché ouvert à la concurrence un critère d application de l article L du code de la consommation 21. Par ailleurs, l ensemble des dispositions du Code de la consommation paraissent applicables aux services publics. Il est vrai que certaines dispositions du Code de la consommation celles relatives aux refus de vente, vente liée ou vente forcée - voient leur champ d application déterminé par un renvoi à l article L du Code de commerce, aux termes duquel «les règles définies au présent livre s'appliquent à toutes les activités de production, de distribution et de services, y compris celles qui sont le fait de personnes publiques, notamment dans le cadre de conventions de délégation de service public». Pour ces dispositions, l application aux services publics pouvait paraître naturelle, notamment depuis que le Conseil d Etat a intégré le droit de la concurrence dans le champ du bloc de 17 C est notamment le cas de la directive européenne sur les clauses abusives du 5 avril CE 3 nov Million et Marais, Rec CE 11 juillet 2001 Société des eaux du Nord, CJEG 2001, p. 496, concl. C. Bergeal. La compétence du juge administratif s explique, s agissant d une relation entre un SPIC et un usager, par le fait qu il s agissait d une clause réglementaire du contrat en cause. Pour les autres clauses, le juge judiciaire est compétent et il applique également les dispositions protectrices des consommateurs. 20 CE 13 mars 2002 Union fédérale des consommateurs, AJDA 2002, p. 976, note Guglielmi, RFDA 2003, p. 772, note C. Deffigier 21 V. Notamment, A. Van Lang, Réflexions sur l application du droit de la consommation par le juge administratif, RDP 2004, p
6 6 légalité. Pour autant, on l a vu, les dispositions sur les clauses abusives sont également appliquées par le Conseil d Etat, sans qu existe d argument textuel similaire. Et, dans ses visas, le juge administratif se réfère au «Code de la consommation, notamment son article L » 22. On peut donc considérer que le Code de la consommation, dans son ensemble, a vocation à être appliqué aux services publics, dès lors toutefois que l on se trouve dans une relation juridique de consommation. II. L effectivité de la protection de l usager-consommateur L effectivité de la protection accordée à l usager-consommateur de service public se mesure à l aune de deux critères : quel est le champ véritable des garanties qui lui sont offertes (A), quelle est l efficacité de la protection juridictionnelle dont il dispose (B)? A. Les limites à l application des garanties Tant les garanties offertes à l usager du service public que celle qui bénéficient au consommateur de ce service, apparaissent comme étant limitées. Pour l usager, les principes régissant le fonctionnement des services publics ne s appliquent pas de manière absolue. Comme on l a souligné, le principe d égalité ne peut être invoqué que s il n existe pas de différences de situation justifiant une différence de traitement ou, plus largement, un motif d intérêt général en rapport avec l objet du service. Or, les différences de situation pertinentes sont très nombreuses dès lors que les disparités de revenus, ou le fait d être contribuable local, peuvent être pris en compte. En outre, le droit à l égalité ne permet pas de revendiquer un droit à la différence : si l administration ne décide pas de prendre en compte les différences de situation, celles-ci ne peuvent pas être invoquées par l usager pour bénéficier d un traitement différent. Enfin, mais peut-être surtout, le principe d égalité n implique pas nécessairement un droit au service. Pour certains services publics régaliens, l accès au service de tous doit nécessairement être garanti. Pour la plupart des services publics, cependant, et tout particulièrement pour les services publics industriels et commerciaux, l accès de tous au service public n est pas un droit. C est d ailleurs en cela que le service universel, tel qu il a été dégagé par le droit communautaire, constitue une véritable avancée par rapport au service public à la française : le service universel est un service dont l accès est garanti à tous, là où le service public peut n être qu une possibilité à la discrétion de l administration. Dans le même ordre d idées, la continuité du service public est fortement limitée par la reconnaissance constitutionnelle du droit de grève. Le Préambule de la Constitution de 1946 dispose certes que le droit de grève «s exerce dans le cadre des lois qui le réglementent», mais de tels textes n ont été adoptés que de manière exceptionnelle. Les usagers bénéficient ainsi d une continuité du service pour les services régaliens, dont les agents ont été privés du droit de grève (justice, police, administration pénitentiaire), ou encore en matière 22 Arrêt Société des Eaux du Nord, précité.
7 7 audiovisuelle ou en matière de contrôle aérien, les agents étant alors tenus d assurer un service minimum. Pour les autres services publics, la continuité ne peut être assurée puisque le droit de grève des agents ne fait l objet d aucun encadrement 23. Les garanties que le droit du service public offre à l usager sont donc d une portée limitée. Un constat sinon similaire, du moins proche peut être fait lorsque l on s intéresse au consommateur de service public. L application du droit de la consommation aux services publics est en effet enserrée dans d importantes limites, qui peuvent conduire à s interroger sur la portée véritable de cette application. En premier lieu, tous les services publics ne sont pas concernés. Pour que le droit de la consommation soit susceptible de s appliquer, il faut que l on se trouve en présence d une relation entre un «professionnel» et un «consommateur» ou, en tous les cas un «nonprofessionnel» 24. Ces notions sont suffisamment imprécises pour recouvrir des hypothèses très diverses et donc pour concerner des relations nouées entre un service public et ses usagers. Ce qui importe, c est qu un rapport de consommation soit établi entre le prestataire de service ou le fournisseur de produit et l utilisateur. Cela sera le cas lorsque le service public est de nature industrielle et commerciale : par définition, la prestation servie est alors une prestation marchande, susceptible de donner lieu à un contrat de consommation. La question est plus délicate pour les services publics administratifs 25 : certains d entre eux échappent, par nature, à toute relation de consommation ce sera le cas de la justice, ou encore de l utilisation de la voirie -, mais, pour les autres, on peut s interroger sur la nature de la relation existant entre le prestataire et l usager. Les services fournis par les hôpitaux ou par l éducation nationale pourraient, à cet égard, relever du droit de la consommation : de fait, il s agit bien de prestation de services, lesquelles sont également assurées par le secteur privé. La question n est pas encore tranchée, la jurisprudence ne s étant prononcée que sur l application du droit de la consommation à des services publics industriels et commerciaux : le champ exact de la notion d «usagers-consommateurs» de services publics n est donc pas encore déterminé. Par ailleurs, et pour les services publics entrant dans le champ du droit de la consommation, le juge administratif procède à une application adaptée de ce régime juridique 26. Si le Conseil d Etat vise bien les articles du Code de la consommation sans se référer comme il le fait parfois aux «principes» dont s inspirerait tel article de ce Code 27 -, il précise immédiatement que les «caractéristiques particulières» du service doivent être prises en compte 28. En d autres termes, et conformément à un raisonnement habituel du juge 23 La question va sans doute être à nouveau posée, et le législateur pourrait en être saisi prochainement, mais les effets d annonce ont déjà été très nombreux sur ce problème délicat et l on peut se demander si le gouvernement ira jusqu au bout des intentions affichées en période électorale. 24 Cf. l article L du Code de la consommation relatif aux clauses abusives qui vise les contrats conclus entre «professionnels et non-professionnels, ou consommateurs». 25 V. P. Delvolvé, La question de l application du droit de la consommation aux services publics, Dr. Adm. oct. 1993, p Les observations qui suivent ne concernent que l application, par le juge administratif, du droit de la consommation aux services publics. Lorsque le juge judiciaire est compétent, cette application se fait sans égards particuliers pour l activité de service public. 27 V. d ailleurs, pour une appréciation très critique de cette solution, A. Van Lang, Réflexions sur l application du droit de la consommation par le juge administatif, RDP 2004, p CE 11 juillet 2001 Société des eaux du Nord, préc. : «le caractère abusif d une clause s apprécie non seulement au regard de cette clause elle-même, mais aussi compte tenu de l ensemble des stipulations du contrat
8 8 administratif, l application du droit de la consommation doit être conciliée avec les exigences de l intérêt général. La technique est proche de celle du bilan 29 et conduit le juge administratif à s interroger sur l opportunité, pour le bon accomplissement du service, de l application du droit de la consommation. Une solution comparable avait d ailleurs été adoptée en matière de droit de la concurrence, le Conseil d Etat ayant estimé que l application de ce droit devait se concilier avec «l intérêt du domaine public» et, plus largement, avec l intérêt général 30. Concrètement, cela signifie que le juge administratif se réserve la possibilité d écarter les règles du Code de la consommation s il estime qu elles ne sont pas compatibles avec les nécessités du service. Bien que classique, cette «réserve d intérêt général» 31 paraît discutable. D abord parce qu elle ne repose sur aucun argument de texte : en matière de droit de la concurrence, le juge peut fonder sa solution sur une transposition des règles communautaires car l article 86 2 du Traité prévoit la possible mise à l écart des règles de concurrence si celles-ci sont de nature à porter atteinte à l accomplissement de la mission impartie au service d intérêt économique général ; rien de tel n existe dans le Code de la consommation. Ensuite, mais c est la conséquence de ce qui précède, parce que la notion de réserve d intérêt général repose uniquement sur l appréciation du juge, qui dispose ainsi seul du pouvoir d appliquer ou de ne pas appliquer des dispositions qui, pour certaines d entre elles sont d ordre public (prohibition des clauses abusives). Il s agit donc d un critère très subjectif, qui permet au juge administratif de moduler comme il l entend l application pourtant affirmée des dispositions du Code de la consommation. B. La protection juridictionnelle des droits La question qui se pose ici est de déterminer le traitement contentieux réservé aux recours des usagers consommateurs de services publics. Seul le contentieux administratif sera envisagé, les demandes portées devant le juge judiciaire ne faisant l objet d aucun traitement juridictionnel particulier, hors le cas des problèmes relatifs aux compétences respectives des deux ordres de juridiction 32. En première analyse, l usager-consommateur bénéficie d un large accès au juge et de procédures juridictionnelles efficaces. et, lorsque celui-ci a pour objet l exécution d un service public, des caractéristiques particulières de ce service». 29 V. en ce sens, A. Van Lang, préc. : «Ce droit (le droit public de la consommation) est issu d une forme de contrôle du bilan, le juge confrontant pour les concilier divers intérêts généraux en présence, celui de la protection des consommateurs et celui qui est à l origine des services publics». 30 CE 26 mars 1999 Société EDA, Rec., p. 96, concl. Stahl : «Considérant que s'il appartient à l'autorité administrative affectataire de dépendances du domaine public de gérer celles-ci tant dans l'intérêt du domaine et de son affectation que dans l'intérêt général, il lui incombe en outre lorsque, conformément à l'affectation de ces dépendances, celles-ci sont le siège d'activités de production, de distribution ou de services, de prendre en considération les diverses règles, telles que le principe de la liberté du commerce et de l'industrie ou l'ordonnance du 1er décembre 1986, dans le cadre desquelles s'exercent ces activités ; qu'il appartient alors au juge de l'excès de pouvoir, à qui il revient d'apprécier la légalité des actes juridiques de gestion du domaine public, de s'assurer que ces actes ont été pris compte tenu de l'ensemble de ces principes et de ces règles et qu'ils en ont fait, en les combinant, une exacte application». 31 Selon l expression de J.-B. Auby, Dr. Adm Nonobstant sa compétence de principe pour connaître des relations entre un service public industriel et commercial et ses usagers, le juge judiciaire est incompétent lorsque sont en cause le règlement du service ou une clause réglementaire du contrat liant le service et l usager.
9 9 Il est vrai que le juge administratif s est toujours montré sensible aux revendications des usagers, considérant qu ils avaient, en tant que tels, intérêt pour agir contre toutes les mesures, réglementaires ou individuelles, relatives à l organisation et au fonctionnement du service 33. Comme le relèvent les auteurs des grands arrêts de la jurisprudence administrative, la solution «vaut aussi bien pour les usagers d un SPIC que pour ceux d un service administratif, pour ceux d un service public exploité en concession, que pour ceux d un service exploité en régie, pour ceux d un service public national que pour ceux d un service public local». Les usagers peuvent donc, par le biais du recours pour excès de pouvoir, demander à ce que les droits qui leur sont reconnus soient juridiquement sanctionnés. Cela vaut pour les droit classiquement attachés aux services publics mais également pour les dispositions du droit de la consommation : l arrêt Société des eaux du Nord, appliquant les dispositions sur les clauses abusives à une clause réglementaire, a été rendu à la suite d un contentieux initié par des usagers ; quant à l arrêt relatif à la vente liée, il a été rendu à la suite d une requête présentée par une association de consommateur, l Union fédérale des consommateurs. L intérêt pour agir des usagers-consommateurs devant le juge administratif n est donc pas douteux, même si leurs recours sont souvent d une efficacité réduite. L observation vaut principalement pour les droits reconnus à l usager du service, le juge administratif se montrant particulièrement réservé sur la garantie qu il entend leur offrir. Alors que le principe de mutabilité du service est affirmé comme une «loi du service public», il ne fait ainsi l objet que d un contrôle juridictionnel réduit. Les usagers peuvent contester les mesures prises par le gestionnaire du service à ce titre, mais le juge se contentera d opérer un contrôle de l erreur manifeste d appréciation sur les décisions mettant fin à l exploitation d un service ou procédant à une adaptation de celui-ci. Dans le même ordre d idées, la continuité du service, pour fondamentale qu elle soit pour l usager, ne peut être imposée à l administration par le juge. De manière très critiquable, le Conseil d Etat considère que le pouvoir réglementaire peut intervenir pour limiter le droit de grève 34, mais qu il n est pas tenu d une obligation d agir 35. Les usagers ne peuvent donc pas se tourner vers le juge pour lui demander de contraindre l administration à garantir ce droit constitutionnel à la continuité du service. Ainsi, seul le principe d égalité avec les limites inhérentes à la conception française de l égalité rappelées précédemment peut être considéré comme étant véritablement garanti à l usager. Les autres principes, considérés pourtant comme structurant les services publics, sont dotés d une force contraignante très réduite pour le gestionnaire du service 36. De ce point de vue, le droit de la consommation pourrait venir renforcer la situation de l usager de service public : les droits reconnus au consommateur paraissent suffisamment précis pour donner lieu à une sanction juridictionnelle. Cela, toutefois, à la condition que le juge administratif ne fasse pas jouer de manière trop importante la réserve liée à l intérêt du 33 CE 21 déc Synd. des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, Rec. 962, concl. Romieu, GAJA n CE 7 jllt 1950 Dehaene, Rec. 426, GAJA n 66. La solution est particulièrement critiquable car les termes du préambule de la Constitution de 1946 réservent expressément cette possibilité au législateur.. 35 V. CE 1 er déc Onesto et autres, Dr. Adm. 2005, comm. M. Lombard, RDP 2005, p. 1087, note R. Noguellou ; CE 8 mars 2006 Onesto et autres, RFDA 2006, p. 1236, concl. R. Keller. 36 Le même constat peut être fait pour les «nouveaux principes» dégagés en matière de service public. La qualité, notamment, n existe que si et dans la mesure où elle a été prévue par des textes spécifiques. Et l usager ne pourra s en prévaloir que dans ces conditions limitées.
10 10 service et qu il ne retienne pas une conception trop favorable au gestionnaire de ce service des règles applicables 37. C est donc le juge administratif qui, par le jeu de la réserve qu il a lui-même posée, détient la clef de l effectivité de l application du droit de la consommation aux services publics et, par voie de conséquence, de la portée de la protection assurée aux usagers-consommateurs. La spécificité du service public «à la française» est ainsi garantie par un de ses plus ardents défenseurs. Rozen Noguellou Professeur à l Université de Nantes 37 Il a en effet pu être relevé une tendance du juge administratif à retenir une analyse très favorable à l administration, notamment dans l appréciation du caractère abusif de clauses liant un SPIC à ses usagers. V. en ce sens, la note de Jacques Fialaire sous un arrêt de la Cour administrative d appel de Nantes, 29 déc M. Vitteau, AJDA 2006, p
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