Démocratie, Citoyenneté, Décentralisation dans la gestion du pouvoir local. Les expériences au Brésil.

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1 Démocratie, Citoyenneté, Décentralisation dans la gestion du pouvoir local. Les expériences au Brésil. Caractérisation de la République du Brésil : Tout d abord notons que le Brésil est un pays fédératif caractérisé par l existence de multiples centres de pouvoir, un système complexe d interdépendance politique et financière entre les différentes sphères gouvernementales, non gouvernementales et multilatérales. L organisation politicoadministrative de la république fédérative du Brésil comprend: l Union, les Etats, le District Fédéral et les «Municipes», tous automnes selon la constitution. On y trouve un gouvernement central, un gouvernement par Etat et un gouvernement municipal. Le pouvoir législatif, exécutif et judiciaire est représenté à ces trois niveaux. Le gouvernement municipal (maire, vice-maires, conseillers) est élu au suffrage universel. Il existe au Brésil municipalités, selon les données fournies par l Institut de Géographie Brésilien en Décentralisation : des rôles contradictoires selon les périodes. La décentralisation au Brésil a pris diverses formes puisqu'elle a été expérimentée par tous les gouvernements de la république que ce soit un gouvernement démocratique, populiste ou dictatorial avec certaines ambiguïtés et des résultats très contradictoires. La décentralisation fut étroitement liée à la politique de développement. Par exemple, la mise en oeuvre d une politique de régionalisation dans les années 50, à partir de la création des surintendances régionales, comme la SUDENE (pour la région du Nordeste, SUDAM (pour la région de l Amazonie), et d autres organismes régionaux d incitation au développement basés sur une politique d aide fiscale. La décentralisation se justifiera dans un premier temps par un impératif d ordre économique et de développement. Dans la pratique se sera plutôt une déconcentration, une sorte de délégation de compétences sans délocalisation du pouvoir de décision, simplement un aménagement spatial des institutions administratives de l Etat pour ensuite promouvoir une décentralisation de la politique du développement régional dans le pays. Les relations intergouvernementales dans le fédéralisme ont toujours connu des tensions. Une manière de résoudre les pressions régionales fut de concéder des aides financières afin d effectuer certains arrangements selon le poids politique des régions. Le clientélisme, la pratique oligarchique a dominé complètement la vie politique brésilienne. Naissance d une culture «municipaliste» de participation : Les années 60/70 furent une période de planification stratégique et d émergence d une culture «politique municipaliste», avec la mise en place des PDLI-Plans de Développement Local Intégré, PRODAIs, projets de développement intégré, PDC, projets de développement communautaire. Certaines municipalités intègreront des méthodologies participatives dans leur gestion. Ce seront les premières tentatives que nous pouvons qualifier de participation restrictive ou instrumentale. Il s agira d impliquer des catégories sociales directement concernées par un projet spécifique ou un programme de dimension locale. La municipalité définira le niveau de participation et la population concernée par le projet. Des organismes de gestion et de planification seront créés en vue d'apporter leur appui aux collectivités territoriales/locales, aux communes intéressées par la planification stratégique et à des méthodologies participative. Une élite d'intellectuels sera formée à l'aménagement du territoire, à la planification stratégique au développement et à la planification urbaine. La méthodologie dialectique de l éducation populaire : Parallèlement, un mouvement d éducation populaire va se mettre en place dans tout le pays; les mouvements ouvriers, paysans, les syndicats s organiseront, les pastorales populaires de l église catholique émergeront, les Cebs -les communautés ecclésiales de base transformeront le visage de l église- l option préférentielle pour les pauvres donnera les bases de la Théologie de la Libération. Les centres de formation d éducateurs populaires seront créés dans les différentes municipalités du pays. Des partis politiques de gauche, principalement le parti Communiste, formeront aussi leurs cadres. L éducation populaire est un processus de formation intégrée qui développe les capacités à l exercice de la citoyenneté active, critique et participative. La conception de la participation populaire est

2 fondée sur une idée de partage du pouvoir. L individu va devenir sujet et non plus objet de l histoire. Il sera citoyen, avec la capacité de créer, proposer, de faire pression et de protester. Ce travail d éducation populaire poussera les administrations municipales à impliquer la population dans la formulation et la décision des politiques publiques. Une forte mobilisation autour des réformes sociales de base commence, une municipalisation de l éducation populaire se mettra en marche. Cette culture participative embryonnaire fut très vite interrompue par la dictature militaire. Les centres d éducation populaire, adeptes de la méthode Paulo Freire, seront fermés. Les syndicats, les associations de base, les mouvements sociaux seront interdits. Les intellectuels engagés, les leaders des mouvements populaires seront persécutés, arrêtés, torturés. Une grande partie sera dans l obligation de quitter le pays. Malgré la répression pendant la dictature, la pédagogie de l opprimé de Paulo Freire continuera dans la clandestinité, dans les favelas, dans les quartiers populaires. Se laisser éduquer mutuellement, socialiser le savoir-faire de chacun au bénéfice d un projet collectif de transformation sociale. Sous la protection des factions progressistes de l église catholique et protestante et avec l appui de la solidarité internationale, les organisations populaires continueront d exister ainsi que les mouvements d éducation de base et les centres populaires de cultures. Dans les années 80 de nouveaux mouvements sociaux apparaîtront (l exemple du MST-Mouvement des Sans Terre) et des ONG de développement se restructureront. Même dispersés, et parfois fragilisés, ils mèneront le combat pour la démocratisation. Il ne s agira plus d instrumentaliser les associations, les organisations populaires dans le champ politique traditionnel, mais de les concevoir comme une autre manière de faire de la politique, une nouvelle démocratie. Les exilés politiques à l étranger s organiseront aussi en petits groupes de réflexion sur les alternatives politiques à construire lors du retour au Brésil. Certains vécurent dans des pays communistes, mais à la fin des années 70, la majorité se trouvait dans des pays d Europe occidentale, principalement en France, à Paris. Une vision critique du socialisme réel et de la démocratie dans les pays capitalistes alimentera de longues discussions. Quelle sera l alternative pour la gauche? Reconnaître la démocratie comme une valeur universelle implique que la conquête du pouvoir et le contrôle de l Etat ne passe plus par la lutte armée. Il faudra bâtir une nouvelle culture démocratique fondée sur la citoyenneté active et la participation populaire, valoriser le pluralisme des identités sociales construites sur les multiples appartenances ethniques, géographiques, culturelles, politiques, genre. Il faudra reconnaître le rôle joué par les nouvelles organisations sociales qui mènent alors dans le pays une lutte contre la dictature et pour un développement solidaire, intégré et durable. Dans ce contexte riche en discussions et polémiques le Parti des travailleurs (le PT) est né. Comment réunir la diversité et respecter la différence? Les pluralismes idéologiques des mouvements, les expériences et la maturité des exilés politiques, la nouvelle génération qui n a connu que la dictature, les déçus du socialisme réel, tous ensemble, ils essaieront de bâtir un programme politique! Quel défi! La démocratisation citoyenneté politique - décentralisation La culture démocratique et participative s enracinera tout d abord dans les organisations et les mouvements sociaux, chacun découvrira une utopie réalisable. Tous ensemble ils iront contribuer à un bonheur commun! Le slogan du P.T était : «sem medo de ser feliz»-il ne faut pas avoir peur d être heureux-. La dictature est délégitimée par l émergence d une nouvelle société civile. Une grande campagne nationale est organisée pour les élections au suffrage universel (mouvement pour les élections directes) en La démocratie représentative traditionnelle se réorganise et la transition démocratique se fera avec l aval des militaires. La mobilisation des mouvements sociaux, des ONGDs, des syndicats, des partis politiques d opposition pour la démocratisation de l Etat se poursuivront. L accord établi entre les représentants de la politique traditionnelle et les militaires stipulait que l ouverture politique serait lente et graduelle Pour la première fois une forte articulation se mettra en place entre les représentants des différentes catégories sociales, des secteurs populaires jusqu alors exclus en tant qu interlocuteurs. Les ONGDs, les syndicats, les mouvements sociaux, les pastorales, les associations de quartiers, des favelas, des indigènes, des noirs, des femmes, des homosexuels, etc. se considèrent comme des acteurs de cette nouvelle société civile. Ils joueront un rôle actif dans la participation à l élaboration d une nouvelle constitution brésilienne, avec plus de 3000 propositions.

3 La conquête de la citoyenneté politique se mettra en marche. Il faudra radicaliser la démocratie pour casser la culture de l exclusion et ouvrir des chemins pour l apprentissage de la négociation démocratique. La participation à l élaboration d une nouvelle constitution démocratique et populaire en marquera le début et élargira l espace pour la gestion démocratique et participative. La décentralisation rentrera dans le nouvel agenda de re-démocratisation du pays. En 1988, la nouvelle Constitution brésilienne apportera des changements considérables dans les structures politiques et sociales du pays. Le caractère démocratique, de la décentralisation de la gestion municipale garantira la participation de la population à travers des organisations représentatives. Ces organisations pourront participer à l élaboration des politiques et au contrôle des actions municipales à tous les niveaux ( Art.194 et Art.204. Cela représentera une avancée considérable dans l histoire de la formation de l Etat brésilien. Les élections municipales dans la nouvelle république connaîtront une forte participation des représentants de la société civile, beaucoup de municipalités seront conquises par l opposition, la culture «municipaliste» sera renforcée. La décentralisation de la gestion municipale deviendra une question centrale de la rénovation politique et de démocratisation de l Etat. Les grandes municipalités comme Porto Alegre, Sao Paulo, Belo Horizontes, Rio de Janeiro, Fortaleza, Recife, Belém sans compter une centaine des moyennes et petite communes seront gouvernées par les partis de gauche, en majorité du PT. La pratique de l intermédiation Etat et société civile dans le paysage politique brésilien n est pas toujours un fleuve tranquille Le processus de la décentralisation est le chemin pour restaurer la démocratie et une réponse à la crise économique. Les gouvernements locaux prendront en charge un rôle important dans la fourniture de services sociaux et en même temps amortiront les effets de la politique économique nationale. Dans ce sens la décentralisation jouera un rôle contradictoire : alors que le gouvernement fédéral transfère le pouvoir et les ressources financières aux municipalités et aux fractions de la société, auparavant exclues du processus de décision, il va diminuer drastiquement leurs capacités d investissement pour minimiser les inégalités inter et intra-régionales. Cependant, en posant un regard sur la manière dont le pays a été gouverné pendant des siècles, sans compter la longue période de dictature militaire, on découvre de riches expériences de démocratie représentative associées à la démocratie participative. Elles ne sont certainement pas parfaites, ni encore loin d avoir produit une véritable culture démocratique dans l ensemble du pays. Mais ce sera essentiel pour affronter les limites et les contradictions léguées par une histoire dominée par les oligarchies. Démocratie représentative versus démocratie participative La Constitution a assuré des pouvoirs plus importants aux organismes du pouvoir législatif du Brésil. Au niveau de la Municipalité, elle a assuré au Conseil Municipal une position de cogestion et de contrôle à l égard du pouvoir exécutif. LES FONCTIONS DES CONSEILLERS MUNICIPAUX : a) fonction législative - Le Conseil Municipal, avec le concours du Maire, élabore les lois de compétence municipale, à savoir celles qui sont appliquées localement. La Loi Organique de la Municipalité doit indiquer les sujets de compétence législative du Conseil Municipal. Celui-ci doit également intervenir dans le processus législatif en ce qui concerne les lois générales et le Budget Municipal. b) fonction délibératoire - Le Conseil Municipal exerce les attributions de sa compétence, telles que : Résolutions référendaires, approbation, autorisation et avis technique indépendants de l avis du Maire, qui doivent être déterminées par une Loi Organique propre. c) fonction de contrôle - Depuis la promulgation de la nouvelle Constitution, le contrôle des finances municipales est une des principales fonctions du Conseil Municipal, qui se fait aider par la Cour des Comptes de l Etat. Plusieurs mécanismes sont prévus à cet effet, tels que : demande d information au Maire, convocation des assistants directs de celui-ci, mise en place de commissions spéciales d enquête, réquisition et examen des comptes de la Mairie, etc. d) fonction de jugement - Le Conseil Municipal a la charge de juger le Maire et les Conseillers Municipaux pour des infractions politico-administratives.

4 QUEL EST LE ROLE DES AUTRES CONSEILS ET CONSEILLERS? Les Lois Organiques d un certain nombre de Municipalités brésiliennes prévoient la mise en place de deux autres types de conseils: les Conseils Populaires et les Conseils Sectoriels. Les Conseils Populaires sont destinés à la discussion et à la consultation lors de l élaboration des politiques municipales. Ils sont généralement composés d associations populaires. Le Conseil Populaire est un organisme autonome, avec des statuts propres, qui n est pas subordonné à l Administration Municipale. Les Conseils Sectoriels sont liés au Pouvoir Exécutif Municipal. Ils sont composés de représentants de l Exécutif, du Législatif et des associations de la société civile. Ils ont des attributions spécifiques, selon la politique administrative publique mise en oeuvre dans chaque secteur. Leur fonction est de consultation et d inspection. Le fonctionnement véritable de ces nouveaux conseils en tant que mécanismes de discussion et d articulation des divers acteurs sociaux avec l Etat - et surtout en tant que mécanismes de contrôle de celui-ci - reste à mettre au point pour certaines municipalités. Pour ces nouveaux conseils, cette mise au point présente encore un grand défi. Pour ce faire, il serait nécessaire que les conseillers aient une grande connaissance de la réalité sociale, du Budget Municipal et des politiques publiques sectorielles. LE ROLE DES CONSEILLERS Les conseillers ont un rôle important à l intérieur de ces dispositifs car ils sont le lien entre les politiques publiques (l Etat) et les demandes sociales (la société). Les fonctions des conseillers: établir des diagnostics des municipalités établir la priorité des demandes élaborer des plans de développement prendre connaissance des politiques sectorielles et des programmes du gouvernement de façon à les socialiser auprès des communautés concernées intervenir dans l élaboration du budget municipal de façon à ce que soient prévues des ressources pour le secteur concerné suivre, conseiller, évaluer et contrôler les services fournis à la population par les organismes publics dans les limites du secteur concerné. Les différentes formes de participation : Pour résumer, les expériences dans la manière de combiner la démocratie représentative et participative sont très hétérogènes. De la même manière, il existe de grande diversités dans la capacité à profiter des avantages de la décentralisation. Les résultats varient selon la condition sociale et financière de la majorité des municipalités brésilienne. Il existe différents degrés et niveaux de participation et différentes manières de stimuler la participation populaire. Tout dépend de chaque réalité, de la corrélation de certaines forces auprès de la société, de la culture et de la tradition du pouvoir local. Cela explique la diversité des programmes et des projets et des mécanismes institutionnalisés ou non, créés par la pression populaire. -la participation restrictive ou instrumentale, il s agit d impliquer des catégories sociales directement concernées par un projet spécifique ou un programme de dimension locale. La municipalité définit le niveau de participation et la population concernée par le projet. -la participation comme voix, comme parole : incorporation des catégories de la population marginalisées, exclues du processus de décision dans les structures associatives, forum, conseil communautaire avec le but d influencer sur les décisions que les concernent ; Ce mode de participation manifeste un maintien prudent de la démocratie représentative en préservant la capacité de décisions de ceux qui ont été élus pour représenter les intérêts des communautés locales ; -la participation comme «empowerment», «empoderamento», qui signifie que les groupes, les personnes auparavant exclus du processus de décision prennent conscience de leur exclusion et, commencent à participer au jeu politique comme un moyen de transformer sa condition politique et sociale. Cela implique une prise de conscience des injustices et des iniquités mais en même temps ils créent les possibilités d action collective pour promouvoir des changements. Rappelons-nous les formes de participation qui peuvent être vues comme une conquête, une concession, une induction ou une imposition. Il est clair que la participation comme la liberté et la démocratie ne sont solidement acquises que si c est le résultat d un effort collectif d un groupe.

5 Les initiatives de participation les plus connues : -Budget Participatif : la société civile discute et décide la réalisation des travaux et des services prioritaires pour la ville ( il n y a pas un modèle unique, la méthodologie varie selon la municipalité) -Congrès de la Ville : - un espace de discussions et de décisions en dehors des structures de l Etat, où la Mairie et la société approfondissent la réflexion sur les politiques publiques et planifient l avenir de la ville ; -Programmes d aide à la construction de logements, urbanisation des «favelas» : ces programmes sont élaborer et mis en place avec la population. L entraide dans la construction de logement avec la création des coopératives d accès à l habitat ; -Le Budget participatif de la jeunesse : ( à Belém - l état du Para en Amazonie : Les jeunes de 12 à 25 ans discutent et font des propositions sur le sport, la culture et les loisirs. La première année il y a eu la participation de 5000 jeunes, l année suivantes ils étaient plus de ; -Elaboration et mise en place de projets de développement dans les différents domaines d action avec un partenariat élargi (ONGD, Mouvements sociaux, syndicats, Centre de Recherches, Université) ; -Participation conjointe dans l élaboration de Plan de développement local intégré; -Commission de gestion des équipements : impliquer la population des usagers à contrôler l utilisation des équipements de la mairie ; -Forums, conseils municipaux de caractère sectoriel (santé, éducation, transports etc. ) Créés auprès des secrétariats de la municipalité avec le but d élaborer les plans d orientation et d action et de suivre la mise en place des projets; Il existe d autres exemples à citer dont le bilan reste à analyser de façon plus pertinente. Cependant le fait de chercher à définir les priorités de l action du gouvernement avec les représentants de la société civile organisée reflète la volonté politique de gouverner autrement. Peut être serai-il souhaitable que la démarche brésilienne de bâtir un pouvoir local à partir d un partenariat entre la démocratie représentative et la démocratie participative, contribue au débat politique de gouvernabilité française. Il est nécessaire de reconnaître le besoin de multiplier les espaces pour l exercice d une citoyenneté plus active où les rapports de pouvoir seront ouverts à la contestation démocratique. BIBLIOGRAPHIE: Constitution de la République Fédérative du Brésil, Refinetti Martins, Maria Lucia. Os desafios da Gestao Municpal Democratica Santos. POLIS, Steil, Carlos Alberto. Projetos Sociais. Instituto de Filosofia e Ciencias Humanas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 2001 Loi Organique de la Municipalité de Campina Grande, MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, Marilza de Melo Foucher Economiste, consultante pour la coopération internationale et développement Contribution à l Université d été de l ATTAC Arles août 2002.