APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS

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1 COMPTE DE COMMERCE APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS 1 ANALYSES DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSIONS ET PROGRAMMES EXERCICE 2011 COMPTE DE COMMERCE APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS MAI 2012

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3 COMPTE DE COMMERCE APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS 3 Compte de commerce «Approvisionnement des armées en produits pétroliers» Programme 901 Approvisionnement des armées en produits pétroliers

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5 COMPTE DE COMMERCE APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS 5 Sommaire Synthèse... 7 Introduction I - LA PROGRAMMATION ET L EXECUTION BUDGETAIRES A - LE PERIMETRE DU COMPTE A CONTINUE A EVOLUER EN 2011, CE QUI REND LES COMPARAISONS DANS LE TEMPS DIFFICILES B - POUR L ACHAT DE CARBURANTS, LA PREVISION EST UN EXERCICE DIFFICILEMENT MAITRISABLE C - L EXECUTION 2011 A DEPASSE LES PREVISIONS ET L EXECUTION D - L AUTORISATION DE DECOUVERT A ETE RESPECTEE EN E - ANALYSE DETAILLEES DES RECETTES ET DES DEPENSES II - LE PILOTAGE DES MOYENS ALLOUES A LA GESTION 26 A - LA COMPTABILITE DU COMPTE DE COMMERCE ET LA MISE EN ŒUVRE DE CHORUS SONT ENCORE DEFICIENTES27 B - UNE POSSIBILITE DE PILOTAGE ORIGINALE MAIS PEU UTILISEE EN 2011 : LA GESTION DES STOCKS C - LE PILOTAGE DES RECETTES : UNE DEGRADATION GENERALE DES PERFORMANCES D - RETARDS DE PAIEMENT ET INTERETS MORATOIRES E - DES OPERATIONS DE FIN DE GESTION MIEUX MAITRISEES F - L UTILISATION DES INSTRUMENTS FINANCIERS DE COUVERTURE VA ETRE RELANCEE SUR LA BASE D UNE NOUVELLE STRATEGIE III - LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR A - SUIVI DES RECOMMANDATIONS ANTERIEURES B - RECOMMANDATIONS NOUVELLES... 38

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7 COMPTE DE COMMERCE APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS 7 Synthèse (Md ) LFI : Dépenses : 0,65 ; Recettes : 0,65 ; Solde : 0 Exécution : Dépenses : 0,75 ; Recettes : 0,73 ; solde : - 0,02 Découvert autorisé en LFI : 0,13 Le compte de commerce n 901 retrace essentiellement les opérations financières relatives au commerce de produits pétroliers au profit de clients rattachés ou non au ministère de la défense. Le service des essences des armées (SEA) effectue 15 % de son activité au profit de ces autres bénéficiaires, notamment des armées étrangères. Les clients réguliers alimentent la trésorerie du compte par le versement de provisions. Les consommations sont ensuite imputées sur ces avances. Les avances non employées en fin d exercice sont remboursées aux clients au cours de l exercice suivant. En 2011, alors que la Cour avait critiqué dans la NEB 2010 le caractère systématique de ce mécanisme, la situation s est améliorée : le montant des avances non employées a été fortement réduit à 13,03 M. Après l intégration en 2011 de la totalité des carburants de la marine, le périmètre du compte semble stabilisé : il retrace désormais l ensemble des questions pétrolières opérationnelles de ministère de la défense, exceptés les volumes cédés dans le cadre des accords d approvisionnement avec les américains et les britanniques. Le SEA semble bénéficier d un ensemble complet et varié d instruments pour mener sa politique d achats de carburéacteur au meilleur prix. Depuis juin 2011 et suivant les préconisations de la Cour, il peut réaliser des achats sur le marché «spot» afin de profiter des opportunités d achat à des cours intéressants. Pour le compte de commerce, la prévision est un exercice difficilement maîtrisable. Les volumes consommés sont sujets aux aléas des opérations extérieures. En outre, les prix sont fortement tributaires des variations du cours du pétrole et du taux de change, difficilement prévisibles. En 2011, le cours moyen du baril a été supérieur de 38% aux hypothèses retenues initialement. En 2011, les recettes globales du compte de commerce ont atteint, en droits constatés, 757 M (730 M en comptabilité de caisse) et les dépenses globales 753 M, en hausse de 16 % par rapport aux prévisions de la LFI pour 2011 et de 24 % par rapport à l exécution 2010.

8 8 COUR DES COMPTES L exécution 2011 est marquée par une augmentation des cessions de 37 % en valeur et de 14 % en volume. Un tiers de cette hausse résulte d une augmentation des consommations des clients tiers. Cette hausse résulte elle-même en grande partie d une augmentation des montants facturés aux armées alliées, notamment dans le cadre de l opération en Libye. En 2011, l autorisation de découvert (125 M ) a bien été respectée, même si la trésorerie a été négative la plupart du temps. Les tensions de trésorerie les plus graves ont concerné le début de l exercice, avec un découvert maximal de 113,7 M le 25 mars La principale cause de ces tensions est le retard mis par les clients soumis au système des provisions à verser ces dernières. Le calendrier de versement n a ainsi pas été respecté, du fait notamment de difficultés de recouvrement liées à Chorus. Afin de respecter l autorisation de découvert de 125 M, le service gestionnaire dispose de plusieurs leviers. L'agence comptable du compte de commerce tient trois types de comptabilités : la comptabilité budgétaire de l'état et la comptabilité générale de l'état, d une part, et une comptabilité commerciale d autre part. Seule la comptabilité commerciale, facultative, permet de donner une image fidèle de la situation du compte. Le passage à Chorus a par ailleurs généré de nouvelles difficultés en 2011: l intégration des recettes du compte de commerce dans Chorus a en effet provoqué un grave retard dans le recouvrement des recettes et généré d importants restes à recouvrer. La gestion des stocks permet d amortir, au moins partiellement, l impact de variations temporaires du cours du pétrole et du taux de change. Cette méthode de pilotage trouve cependant ses limites lorsque les prix du pétrole sont durablement élevés, ce qui a été le cas en Les stocks n ont ainsi pas pu être complètement reconstitués en fin d année. La politique de recouvrement peut aussi avoir un impact sur la trésorerie. Au 31 décembre 2011, le taux de recouvrement atteignait 95 %, en baisse par rapport à Cette dégradation est en partie due aux difficultés conjoncturelles en lien avec Chorus (émission tardive des factures). Cependant, comme en 2010, les restes à recouvrer en 2011 sont majoritairement récents ce qui semble témoigner des diligences adéquates effectuées pour le recouvrement. Des créances de 2009 restent toutefois impayées. Une possibilité contestable - de relâcher les contraintes de trésorerie consiste à payer en retard les fournisseurs. Le compte de

9 COMPTE DE COMMERCE APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS 9 commerce y a fortement recours en période de trésorerie faible. Cette flexibilité a néanmoins des conséquences négatives : le paiement d intérêts moratoires, voire la rupture ponctuelle des livraisons. Malgré les difficultés de trésorerie de 2011, les intérêts moratoires payés par le compte de commerce sont en baisse en 2011 (0,299 M ) par rapport à Des instruments financiers de couverture (options d achat) ont été utilisés entre 2005 et 2009, dans le but de mieux maîtriser les risques liés à la volatilité des cours du pétrole. Ces opérations financières se sont traduites par une perte cumulée de 14,5 M sur la période. A compter de 2012, le ministère s oriente vers une nouvelle stratégie basée sur les swaps, a priori moins risqués. Une telle politique devra cependant n être mise en œuvre que de manière prudente.

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11 COMPTE DE COMMERCE APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS 11 Introduction 1 - Présentation du compte a) Cadre juridique et rattachement ministériel Le compte de commerce n 901 Approvisionnement des armées en produits pétroliers a été ouvert par l article 71 de la loi de finances pour 1985 (loi n du 29 décembre 1984). Ce compte est géré par le ministre chargé de la défense. L article 20-II de la LOLF dispose que «chacun des comptes spéciaux dotés de crédits constitue une mission au sens des articles 7 et 47». A contrario, le compte de commerce Approvisionnement des armées en produits pétroliers, qui n est pas doté de crédits, ne constitue pas une mission au sens de la LOLF. b) Objet Aux termes de l article 22-I de la LOLF, «les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l État non dotés de la personnalité morale». Le compte de commerce n 901 retrace actuellement les opérations financières relatives à trois types d opérations : 1 ) le commerce (achat et vente) de produits pétroliers au profit de clients rattachés ou non au ministère de la défense ; 2 ) l exploitation de l oléoduc Donges-Metz et des dépôts afférents ; 3 ) la couverture des variations du prix des approvisionnements par des produits financiers (depuis la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010). c) Les masses budgétaires en jeu Le compte de commerce représente 753 M de dépenses et 730 M de recettes, l autorisation de découvert étant fixée à 125 M. d) Le SEA, bras armé du compte de commerce Le service des essences des armées (SEA) exerce ses missions sous la responsabilité de l'état-major des armées (EMA). L article R du code de la défense charge le SEA d assurer «l'approvisionnement, le stockage et la distribution des produits pétroliers nécessaires aux armées

12 12 COUR DES COMPTES et à tout autre service ou organisme relevant du ministre de la défense» («clients défense»). Le SEA peut intervenir, dans certaines circonstances, au profit d'autres bénéficiaires, personnes privées ou publiques, françaises ou étrangères («clients tiers») : armées étrangères, notamment lors des OPEX, autres personnes ou collectivités publiques françaises ne relevant pas du ministère de la défense (douanes, gendarmerie), clients privés. Ces clients représentent 15 % des montants facturés. La gestion du compte de commerce est assurée par la direction de l exploitation et de la logistique pétrolières interarmées (DELPIA), située à Nancy. Les opérations effectuées par les ordonnateurs sont assignées sur l agence comptable du compte, créée par le décret n du 30 décembre 1985 et elle aussi située à Nancy. Aucune fonction support ni dépense de personnel n'est comptabilisée par le compte de commerce, conformément à l article 20 de la LOLF. Les dépenses liées aux fonctions supports du SEA sont supportées par la mission Défense du budget général (sous-action 81 «fonction pétrolière» de l action 5 «logistique et soutien interarmées» du programme 178). 2 - Les préoccupations fixées par la cour pour l examen de l exécution budgétaire 2011 sont sans objet pour le compte de commerce n 901 L exercice de prévision est très aléatoire en raison de l impact important de la variation des cours du pétrole et du taux de change. S il existe des prévisions pluriannuelles des dépenses de carburants opérationnels du programme 178, un tel exercice n est pas mené pour l activité du compte de commerce. Par ailleurs, le compte de commerce n implique aucun opérateur, aucune dépense fiscale et aucun crédit de titre Le fonctionnement du compte est atypique a) Un préfinancement partiel par les clients réguliers Les clients réguliers, principalement les «clients défense» et «autres administrations publiques» (les armées et BDD, la DGA pour partie, la gendarmerie, la DGDDI et la DSC) alimentent la trésorerie du compte en début de gestion par le versement de provisions ou avances sur

13 COMPTE DE COMMERCE APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS 13 leurs achats prévisibles de l'année. Les consommations sont ensuite imputées sur ces avances. En général, les avances ne sont cependant pas versées en intégralité dès le début de l exercice. Les armées ne reçoivent au 1er janvier qu une partie (25 %) de leurs dotations en crédits et le premier versement a lieu en février. Par ailleurs, depuis l exercice 2011, un calendrier échelonne le versement des avances jusqu en août alors que les armées disposent de l intégralité de leurs crédits (hors réserves et régulation) dès le début du mois de mars. De la sorte, le système d avances, a priori favorable à la trésorerie du compte de commerce, peut aboutir à l effet inverse, le compte de commerce supportant des dépenses pour lesquelles les recettes n ont pas été encaissées préalablement. Cela peut générer, notamment en début d année, une tension importante sur la trésorerie du compte. Lorsque la provision versée par un client ne suffit pas pour couvrir ses consommations effectives, un appel à provision supplémentaire est émis en cours d année. Inversement, les reliquats non consommés sont remboursés aux clients au cours de l exercice suivant, après émission par eux d un titre de recettes. Les reliquats non réclamés dans les deux ans sont reversés au budget général. b) Un circuit de dépense court pour les autres clients : les cessions remboursables Pour d autres clients, principalement des clients tiers, le SEA, après avoir acheté et livré les produits pétroliers, émet une facture et assure le recouvrement des recettes correspondantes. C est ainsi la trésorerie du compte de commerce qui supporte systématiquement le délai entre dépense et recette. De ce fait, le système des «cessions remboursables» est généralement abandonné dès que le système des avances peut le remplacer. Il ne concerne en 2011 que 15 % des livraisons de produits pétroliers.

14 14 COUR DES COMPTES I - LA PROGRAMMATION ET L EXECUTION BUDGETAIRES A - LE PERIMETRE DU COMPTE A CONTINUE A EVOLUER EN 2011, CE QUI REND LES COMPARAISONS DANS LE TEMPS DIFFICILES Ces dernières années, les changements de périmètre ont eu des effets opposés. La prise en compte de ces modifications est nécessaire pour apprécier correctement les évolutions constatées d une année sur l autre sur les volumes de produits pétroliers achetés et livrés par le compte de commerce. Concernant les resserrements de périmètre, l'externalisation auprès de l'ugap, la centrale d achat public, de la fourniture de fioul domestique a engendré une diminution d'activité de m 3 en Le paiement du fioul domestique est désormais effectué par les armées sur leur budget de fonctionnement et n'est plus assuré par le compte de commerce qui se recentre sur les carburants opérationnels. De même, depuis 2010, la gendarmerie effectue en interne l achat de ses carburants routiers (35 M pour m 3 en 2009). Inversement, l article 62 de la LFI pour 2010 (loi n du 30 décembre 2009) a élargi le champ des «clients défense» en intégrant les combustibles de soute de la marine. Cet article a aussi formellement élargi le champ des «clients tiers», qui ne pouvaient être auparavant que les «gouvernements étrangers». L intégration des combustibles de la marine n a produit la totalité de ses effets qu en 2011 ( m 3 ). En 2010, les opérations concernant les dépôts de Brest et Toulon n avaient en effet été prises en compte qu à partir de juillet. Cependant, les FAA (Fuel Exchange Agreements), accords d approvisionnement avec les américains ( m 3 de carburants environ) et les britanniques, continuent à être gérés directement en régie par la marine nationale et l armée de l air, sans transiter par le compte de commerce. Les avenants permettant le transfert au compte de commerce n ont toujours pas été signés par la partie américaine (la Defense Logistics Agency Energy). Après plusieurs années d évolutions dans les deux sens, le périmètre semble stabilisé : le compte de commerce retrace désormais l ensemble des questions pétrolières opérationnelles de ministère de la défense.

15 COMPTE DE COMMERCE APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS 15 B - POUR L ACHAT DE CARBURANTS, LA PREVISION EST UN EXERCICE DIFFICILEMENT MAITRISABLE 1 - Des volumes sujets aux aléas des opérations extérieures La fixation par l EMA des hypothèses de consommation est une tâche très délicate. Si la consommation «de base» des armées, liée notamment aux entraînements et exercices, est en effet relativement stable, les suppléments ou réductions de consommation générés par le lancement ou l arrêt d opérations extérieures sont essentiellement tributaires de circonstances extérieures ne relevant pas du service gestionnaire ni même de l EMA. Pour les clients hors ministère de la défense, la prévision est principalement fondée sur les statistiques des années antérieures. 2 - Des prix fortement tributaires des variations du cours du pétrole et du taux de change a) La programmation budgétaire pour 2011 a retenu des hypothèses de cours du pétrole plus réalistes qu en 2010 mais encore insuffisamment élevées Les hypothèses de construction budgétaire (HCB) relatives au prix (cours du pétrole, taux de change euro/dollar) sont réalisées par la DAF et la division PPE (plans programme et évaluation) de l EMA. Les achats de produits pétroliers représentant la quasi intégralité de l activité du SEA, la construction budgétaire est très sensible aux anticipations retenues. Principales hypothèses utilisées et cours atteints en exécution Cours du pétrole prévision (en $ par baril) exécution Taux de change prévision 1,45 1,4 1,35 1,4 (en $ pour 1 ) exécution 1,4 1,25-1,40 1,39 Source : ministère de la défense En 2009, les hypothèses retenues se sont avérées trop pessimistes, le cours du pétrole s établissant finalement à un niveau inférieur au cours prévisionnel : dépenses et recettes ont donc été inférieures aux prévisions, la baisse des cours ayant été répercutée aux clients. Inversement, les hypothèses pour 2010, qui se calquaient sur l exécution 2009, ont été inférieures aux cours constatés, plaçant le SEA dans une position

16 16 COUR DES COMPTES défavorable. L écart observé entre le prévisionnel et le réel était cependant moindre en 2010 qu en En 2011, les cotations ont, comme en 2010, été supérieures aux HCB retenues. Le baril a atteint une moyenne de 110,36 $, soit + 38 % par rapport au coût prévisionnel, alors même que ce dernier avait été augmenté de 33 % par rapport à celui de La parité /$ était en moyenne à 1,3921, soit + 3,12 % par rapport aux HCB. L exercice 2011 a débuté avec un écart très défavorable entre les hypothèses de construction budgétaire et les cours constatés, le baril atteignant son plus haut fin avril 2011 à plus de 120 $. La fin de l exercice 2011 a été davantage marquée par une relative stabilité du cours du brut (autour de 110$) et du taux de change. La prévision pour 2012 (100 $ par baril, soit une hausse de 25 %) semble, à l instar des prévisions pour 2010 et 2011, reposer avant tout sur une reprise du chiffre constaté l année précédente. b) La réforme de la gouvernance a été partiellement abandonnée La volatilité des cours pétroliers et les contraintes croissantes pesant sur les dotations budgétaires et le suivi de la trésorerie ont conduit le SEA à proposer lors du conseil de gestion de mai 2009 une amélioration de la gouvernance. Conformément à l article R du code de la défense, le conseil de gestion du SEA «évalue la satisfaction des besoins et apprécie la qualité de la gestion du service». Couvrant l ensemble du SEA et le compte de commerce 901, il se réunit en pratique une fois par an, sous la présidence du major général des armées. Y sont représentés le secrétaire général pour l administration et le délégué général pour l armement. Compte tenu de l ampleur de sa mission, cette instance ne semblait pas pouvoir accomplir, en profondeur, les missions qui lui incombent (évaluation des résultats, analyse de la satisfaction des clients, orientation détaillée de la politique d approvisionnement pétrolier). Compte tenu de ces éléments et du déficit d information entre les différentes parties prenantes, le ministère de la défense avait décidé de mettre en place en 2010 une nouvelle structure de pilotage : le «comité d orientation stratégique des carburants» qui devait se réunir une fois par trimestre avec la participation de l EMA, du SEA et de la DAF. Cependant, au cours du conseil de gestion du 8 juin 2011, l EMA et le SGA ont estimé que les objectifs recherchés avaient été atteints grâce à l amélioration des échanges entre les différents acteurs et à la fiabilisation

17 COMPTE DE COMMERCE APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS 17 de l information en résultant. La mise en place d un comité spécifique n a donc pas été jugée utile. C - L EXECUTION 2011 A DEPASSE LES PREVISIONS ET L EXECUTION Une augmentation plus forte des recettes par rapport à celles des dépenses a abouti à un résultat légèrement amélioré Evolution des recettes et dépenses en comptabilité générale En M (droits constatés) Recettes Dépenses Solde de l année Solde cumulé Source : Cour des comptes, ministère de la défense Evolution des recettes et dépenses en comptabilité de caisse En M (caisse) 2011 (exécution) 2011 (LFI) 2010 (exécution) Recettes Dépenses Solde de l année Solde cumulé au 31/ Source : Cour des comptes, ministère de la défense En 2011, le résultat global en comptabilité générale est en très légère hausse : les recettes globales ont atteint 757 M et les dépenses globales 753 M, en hausse de 16 % par rapport aux prévisions de la LFI pour 2011 et de 24% par rapport à l exécution Ce dépassement est lié tant aux déficiences et incertitudes dans l établissement des hypothèses de prix qu aux aléas relatifs aux consommations en volume. Cependant, comme précisé ci-dessus, l interprétation des évolutions d une année sur l autre est tributaire des changements de périmètre du compte de commerce, de l intensité des opérations extérieures menées par les armées françaises ou alliées et des variations du prix du baril de pétrole et du taux de change euro/dollar. 2 - Des volumes vendus en forte hausse suite au lancement ou à l intensification non anticipés d opérations militaires d envergure La LFI 2011 prévoyait une réduction des volumes consommés, en lien avec la diminution de l activité sur certains théâtres d opérations hors

18 18 COUR DES COMPTES de France métropolitaine. Or, le durcissement de l opération Licorne (Côte d Ivoire) et le déclenchement de l opération Harmattan (Libye) ont rapidement remis en cause cette prévision. Cette dernière opération représente à elle seule près de m 3 de carburéacteur soit 20 % des consommations de l année de ce carburant. Total Clients du programme 178 Autres clients Recettes définitives - cessions facturées variation Montant M % Volume % Montant M % Volume % Montant M % Volume % Source : ministère de la défense, Cour des comptes Note : l unité de volume est fictive (mélange de m 3, tonnes et autres unités) mais représente un bon indicateur de l évolution. Par rapport à 2010, l exécution 2011 révèle une augmentation des cessions de 37 % en valeur et de 14 % en volume. Cette hausse résulte, pour les deux tiers, d une consommation supérieure des clients du programme 178 et pour un tiers d une augmentation des consommations des autres clients (hausse de 68 % en volume et de 93 % en valeur entre 2010 et 2011). Cette hausse résulte elle-même en grande partie d une augmentation des montants facturés aux armées alliées en 2011 (74 M au lieu de 26 M en 2010), notamment du fait de l opération Harmattan en Libye. 3 - Des prix à nouveau supérieurs aux hypothèses de construction budgétaire En 2011, les cotations ont, comme en 2010, été supérieures aux hypothèses de construction budgétaire (HCB) retenues. Le baril a atteint une moyenne de 110,36 $, soit +38 % par rapport au coût prévu, alors même que ce dernier avait été augmenté de 33 % par rapport à celui de Inversement, la parité euro dollar effective, supérieure de 3,12 % aux prévisions, a eu, mais dans une moindre mesure, une influence favorable pour le SEA en tant qu acheteur.

19 COMPTE DE COMMERCE APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS 19 D - L AUTORISATION DE DECOUVERT A ETE RESPECTEE EN 2011 Aux termes de l article 22-I de la LOLF, «les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses [des comptes de commerce] ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d'entre eux a un caractère limitatif.». Les considérations de régularité budgétaire sont donc essentiellement liées au respect du découvert. Afin d éviter la rupture du paiement des fournisseurs (734 M en 2011), la trésorerie doit être maintenue à un niveau suffisant, en fonction notamment des recettes attendues et de l autorisation de découvert fixée en loi de finances (125 M en 2011). Une synthèse hebdomadaire de la situation financière présente les recettes et les dépenses cumulées de l'année, le report au 1 er janvier, le résultat cumulé à la date d'établissement du document, les dépenses en instance de paiement, les restes à recouvrer et la trésorerie disponible (restes à payer et autorisation de découvert inclus). 1 - L autorisation de découvert a été augmentée à la suite des difficultés de 2008 La fin de l exercice 2008 s était caractérisée par un besoin de trésorerie de 76 M alors que l autorisation de découvert atteignait jusqu alors 75 M. La cause principale de ce déficit était le retard mis par les clients soumis au système des provisions à alimenter la trésorerie du compte. Pour faire face à ces difficultés, la loi de finance rectificative pour 2008 a augmenté l autorisation de découvert de 75 M à 125 M, niveau conservé depuis lors par les lois de finances successives. Cette autorisation de découvert, propre aux comptes de commerce, permet au SEA d acheter des produits pétroliers alors même que les avances n ont pas encore été versées ou seraient insuffisantes pour couvrir les dépenses. Le solde de gestion est reporté d'une année sur l'autre, conformément au I de l article 20 de la LOLF. 2 - La trésorerie a été le plus souvent négative en 2011 tout en respectant de justesse le plancher autorisé Fortement décroissante de janvier à fin mars, la trésorerie s est améliorée progressivement à partir d avril et a atteint un maximum fin août à près de 50 M. La trésorerie n a été durablement positive que pendant 5 semaines en septembre.

20 20 COUR DES COMPTES Profil de trésorerie du compte de commerce en Source : ministère de la défense. Unité : M. En 2011, les tensions de trésorerie les plus graves ont concerné le début de l exercice, avec un découvert maximal de 113,7 M le 25 mars En prenant en compte les dépenses en cours de paiement, la trésorerie (potentielle) n était que de 4 M à cette même date. Le retard mis par les clients soumis au système des provisions à verser ces dernières explique traditionnellement les difficultés de trésorerie du compte de commerce. Les années précédentes, les avances étaient versées en deux fois, en début d année (février et mai). En 2011, sur demande de l EMA, les avances devaient être versées de manière échelonnée jusqu en août. Dans la mesure où les achats du compte de commerce sont aussi échelonnés au cours de l année, l équilibre pouvait être maintenu si les échéances et les montants étaient bien calculés. Comme le montre le tableau ci-dessous, le calendrier de versement n a cependant pas été respecté, une des causes étant les difficultés de recouvrement liées à Chorus (cf. infra). Le ministre de la défense considère que le retard de versement n a porté que sur la première échéance établie initialement en février. Mais, si l impact négatif sur la trésorerie du compte a été maximal en février (85 M soit un montant supérieur à l ancienne autorisation de découvert), l impact cumulé est resté négatif jusqu en septembre. Entre janvier et septembre, le montant cumulé des provisions versées était inférieur au montant cumulé des provisions fixées par le calendrier théorique de versement sur cette période.

21 COMPTE DE COMMERCE APPROVISIONNEMENT DES ARMEES EN PRODUITS PETROLIERS 21 Décalage entre les versements effectifs et le calendrier de versement et tensions de trésorerie en résultant jan fév mars avr mai juin juil août sept oct nov déc montant mensuel perçu montant échéancier initial différence à supporter pour la trésorerie du compte de commerce Source : Cour des comptes, ministère de la défense. Unité : M. Afin d éviter ces tensions, préjudiciables au paiement à temps des fournisseurs et génératrices d intérêts moratoires, il conviendrait de respecter les calendriers de versement fixés en commun entre les différents acteurs, étant précisé que ces calendriers doivent permettent au SEA de faire face en temps voulu aux échéances de paiement.

22 22 COUR DES COMPTES E - ANALYSE DETAILLEES DES RECETTES ET DES DEPENSES Décomposition des recettes et dépenses du compte de commerce en 2010 et 2011 réalisé 2010 réalisé 2011 (droits constatés) LFI 2011 RECETTES 610,09 766,65 650,00 Recettes définitives : 554,7 753,62 650,00 L11 - Cessions de produits aux clients relevant du MINDAC 498,25 631,92 561,51 L12 - Cessions de produits aux autres clients 54,79 120,73 82,49 L13 - Instruments financiers de couverture 0,00 0,00 4,00 L14 - Recettes diverses 1,66 0,96 2,00 Avances versées non employées : 55,39 13,03 DEPENSES 607,33 753,09 650,00 Dépenses réelles : 551,94 740,06 L31 - Approvisionnement en prod. pétroliers 544,67 734,71 632,84 Carburants terrestres 79,94 86,60 Carburants aviation 243,90 364,80 Fioul domestique 0,21 0,07 Autres produits 14,93 15,45 Carburants marine 23,05 66,29 Carburants et lubrifiants terrestres 36,04 39,19 Carburants et lubrifiants aviation 96,32 119,24 Carburants et lubrifiants marine 50,28 43,07 L32 - Utilisation oléoduc (fonctionnement) 0,07 0,17 0,01 L33 - Utilisation oléoduc (investissement) 0,00 0,00 0,00 L34 - Remboursement au budget de la défense de certaines dépenses liées à la livraison de produits 7,10 5,07 7,00 pétroliers L35 - Instruments financiers de couverture 0,02 0,02 10,00 L36 - Autres dépenses de gestion courante 0,08 0,09 0,15 Remboursement d'avances non employées : 55,39 13,03 Source : agent comptable

23 Les recettes liées à la vente de produits ont augmenté tant pour les clients «Défense» que pour les clients tiers, principalement les armées étrangères La consommation des «clients du programme 178» s est établie en 2011 à m 3, en hausse de 7 %. Cette hausse en volume s explique en partie par un changement de périmètre, les combustibles de la marine nationale étant pour la première année entièrement intégrés au compte de commerce. En valeur, la hausse est de 28 %, du fait de l augmentation du prix du pétrole. L augmentation des consommations des «autres clients» a elle plus fortement augmenté, passant de m 3 en 2010 à m 3 en 2011, soit une hausse de plus de 68 %, du fait principalement de l augmentation des livraisons de carburants aux armées alliées par le SEA. En valeur, la hausse atteint 93 %. 2 - Les autres recettes Inutilisés depuis 2008, les instruments financiers de couverture n ont produit aucune recette en Le poste «recettes diverses» (0,955 M ) regroupe principalement les gains de change lié aux conversions des recettes et dépenses du dollar américain vers l euro (0,836 M ). C est dans cette catégorie que sont aussi comptabilisés les intérêts moratoires payés par les clients du compte de commerce (9 295 en 2011, en baisse par rapport à 2010, ). 3 - Les dépenses liées à l approvisionnement des produits pétroliers ont augmenté parallèlement aux consommations des clients du compte Malgré des conditions défavorables, notamment un prix du baril de pétrole supérieur aux prévisions, les achats de produits pétroliers ont été supérieurs en 2011 (735 M ) à ce qu ils étaient en 2010 (545 M ), soit une hausse de 35 %. En effet, les consommations des clients, notamment les «clients tiers», ont été largement supérieures aux prévisions. Cette catégorie de dépenses inclut aussi les pertes de change (0,597 M en 2011). Les principaux fournisseurs en 2011 sont Total (344 M soit la moitié des achats de produits pétroliers) et BP (119 M, 17 %). VITOL (29 M ), SUPREME (23 M ), BUNKER (21 M ) et ADNOC (20 M ) représentent 13 % des achats. Les 27 autres fournisseurs du compte de commerce se partagent les 20 % restants.

24 24 COUR DES COMPTES Pour son approvisionnement en carburéacteur (70 % des cessions facturées en 2011), le SEA dispose de trois types principaux de marchés : - un marché d approvisionnement courant (42 % des achats en volume) qui permet d alimenter les dépôts d avitaillement par voies routière, ferrée ou maritime ; il répond à l impératif de sécurité des approvisionnements ; - un marché d approvisionnement massif et ponctuel (58 % des achats) visant à approvisionner les dépôts reliés à l oléoduc de défense commune et les dépôts de la marine nationale ; il est utilisé de façon préférentielle car il offre des tarifs plus avantageux du fait de quantités unitaires achetées plus importantes ; - un marché d avitaillement sur les aéroports civils par cartes accréditives ; dans ce cas, la concurrence est quasi nulle, les aéroports civils n étant en général approvisionnés que par un seul opérateur. Depuis juin 2011, s ajoute à ces possibilités un accord-cadre permettant des achats réactifs sur le marché «spot» (prix déterminé par la cotation journalière et non sur une moyenne) afin de profiter des opportunités d achat à des cours intéressants. Le SEA n a pas fait usage de cette possibilité en Le SEA semble ainsi bénéficier d un ensemble complet et varié d instruments pour mener sa politique d achats au meilleur prix. 4 - L exploitation de l oléoduc Donges-Melun-Metz Les dépenses de fonctionnement de l oléoduc Donges-Metz ont été fluctuantes au cours des années récentes : 0,125 M en 2006, 0,011 M en 2007, 0,267 M en 2008, 0,059 M en 2009, 0,075 M en 2010 et 0,170 M en Pour 2011, ces dépenses correspondent à des coûts de dépollution du «parc D» de Châlons-en-Champagne. 5 - Des remboursements au budget de la défense en baisse trompeuse En opérations extérieures, le SEA fournit régulièrement des forces étrangères en produits pétroliers (l armée américaine a ainsi perçu m 3 de carburéacteur lors de l opération Harmattan). De manière générale, lorsque le SEA fournit des «clients tiers» ne relevant pas du ministère de la défense (gendarmerie incluse transitoirement), il leur facture les coûts complets de ses prestations. Or, parmi ces coûts, certains

25 25 ne relèvent pas directement de l achat / vente de produits pétroliers (coût de transport, d emballage, charges administratives et coûts d intervention) et donc du compte de commerce. Supportés par le SEA, ces coûts relèvent du BOP SEA du programme 178 (préparation et emploi des forces) de la mission Défense. Les recettes correspondantes, perçues en n par le compte de commerce, sont donc reversées en n+1 à la mission Défense. Cette procédure aboutit à diminuer, avec un retard d un an, certaines recettes correspondant en partie à des coûts non supportés par le compte de commerce. Ce décalage implique que le remboursement ne correspond pas à l activité de l année sur laquelle il est imputé. Cette procédure, prévue par la loi de finances pour 1985 et précisée dans l instruction n 7300/DEF/DCSEA/SDA1 du 29 octobre 1999, aboutit ainsi à la comptabilisation d une ligne particulière parmi les dépenses du compte de commerce, intitulée «L34 - Remboursement au budget de la défense de certaines dépenses liées à la livraison de produits pétroliers». Décomposition des remboursements au budget de la défense En M Coût d'intervention OPEX 0,71 2,62 Coût d'intervention métropole 3,41 3,00 Coût d'intervention DOM-TOM 0,30 0,84 Surcoût administratif 0,15 0,13 Transport 0,48 0,50 Emballage 0,01 0,01 Total 5,06 7,10 Source : ministère de la défense En 2011, le montant du remboursement a ainsi été inférieur à 2010 alors que l activité du SEA envers ses «clients tiers» a été très importante, ce qui ne se traduira qu en 2012 par le remboursement relatif à l exercice La baisse constatée en 2011 correspondant principalement à la ligne «coût d intervention OPEX», du fait de la diminution des livraisons de produits pétroliers aux armées alliées sur l exercice 2010 (par rapport à 2009), en particulier pour le Kosovo avec l arrivée de la NAMSA. La baisse des coûts d intervention outre-mer provient, elle, de la fin de l opération «Séisme Haïti 2010». Compte tenu des éléments déjà disponibles, une hausse importante sera enregistrée en 2012, du fait du regain de livraisons aux clients tiers en 2011, notamment dans le cadre de l opération Harmattan. Ce décalage, inévitable en l état de la procédure, ne nuit pas de manière importante à la sincérité, au regard des faibles montants en cause

26 26 COUR DES COMPTES (5 M en 2011, moins de 1 % des dépenses). En vue de limiter cette atteinte au principe d annualité, il conviendrait cependant d étudier la faisabilité d un mécanisme de double facturation permettant de ne pas faire transiter par le compte de commerce des recettes qui n en relèvent pas. Alternativement à ce système éventuellement lourd et complexe et comme le suggère le ministre de la défense, une mensualisation du remboursement permettrait d atteindre le même objectif. 6 - Les dépenses liées aux instruments de couverture sont restées minimales Le ministère n achetant plus d options depuis 2008, il n y a plus de résultat financier significatif. La dépense de 0,015 M enregistrée correspond aux seuls instruments de veille de marché (Reuters). 7 - Les autres dépenses de gestion courante Le montant de 0,09 M apparaissant en 2011 correspond à l abonnement du SEA au système international de cotation de produits pétroliers élaboré par la société Platts Oilgram. Avant 2010, cette dépense était prise en charge directement par le budget du SEA et n apparaissait donc pas dans le compte de commerce alors qu elle se rattache bien aux activités du compte de commerce. Son intégration bénéficie à l exhaustivité des opérations retracées par le compte de commerce. II - LE PILOTAGE DES MOYENS ALLOUES A LA GESTION Afin de respecter l autorisation de découvert de 125 M, le service gestionnaire dispose de plusieurs leviers. Il faut cependant noter que les deux variables principales (les prix et les volumes) sont déterminées par des facteurs exogènes et ne sont pas maîtrisées par le SEA.

27 27 A - LA COMPTABILITE DU COMPTE DE COMMERCE ET LA MISE EN ŒUVRE DE CHORUS SONT ENCORE DEFICIENTES 1 - Les comptabilités obligatoirement tenues pour le compte sont insuffisantes pour piloter la gestion L'agence comptable du compte de commerce tient trois types de comptabilités : la comptabilité budgétaire de l'état et la comptabilité générale de l'état, d une part, et une comptabilité commerciale d autre part. Chacune de ces comptabilités se décline en une section I relative à l oléoduc Donges-Melun-Metz (d un montant très modeste), une section II relative aux opérations du SEA et un résultat global agrégé. a) Seule la comptabilité commerciale, facultative, permet de donner une image fidèle de la situation du compte La comptabilité budgétaire de l'état est une comptabilité de caisse au sens de l'article 28 de la LOLF : mensuellement, les opérations de recettes et de dépenses sont récapitulées dans un tableau, selon la nomenclature budgétaire des lignes de recettes et de dépenses. Son résultat annuel donne la situation de trésorerie du compte de commerce à la fin de l'exercice. La comptabilité générale de l'état est une comptabilité d'exercice basée sur la constatation des droits et des obligations : les états de synthèse se présentent sous la forme d un bilan et d un compte de résultat. Les opérations sont enregistrées dans le respect de la nomenclature et du classement du plan de comptes de l'état, en application de l'article 30 de la LOLF. Elles respectent le principe du rattachement des charges et des produits à l'exercice qui se traduit par la comptabilisation des opérations d'inventaire (variations de stocks, charges à payer, charges constatées d avance, produits à recevoir et produits constatés d avance). Toutefois, ne sont réalisées que les opérations d inventaire relatives aux tiers, hors services de l Etat, alors que l essentiel de l activité du compte de commerce concerne les services de l État. Il en résulte un déficit d information préjudiciable au pilotage du compte (cf. montant des produits à recevoir). La comptabilité commerciale est établie conformément au plan comptable général s appliquant au secteur privé : les états de synthèse se présentent sous la forme d un bilan, d un compte de résultat et d une annexe. Cette comptabilité n est pas exigée par la LOLF, son article 22 n ayant pas repris les dispositions de l'article 26 de l'ordonnance

28 28 COUR DES COMPTES organique du 2 janvier Elle seule permet cependant de donner un résultat comptable respectant le principe de rattachement des charges et des produits à l exercice pour l ensemble des opérations, qu elles soient effectuées avec des tiers ou avec des services de l Etat. Cette comptabilité, fondée sur une nomenclature plus détaillée que celle de la comptabilité générale de l Etat, fournit ainsi des informations particulièrement utiles à la gestion. b) D autres aspects de cette organisation semblent présenter des possibilités d amélioration Tout d abord les délais de clôture nécessaires à l établissement de la comptabilité commerciale (de l ordre de 6 semaines) sont relativement longs en raison du temps nécessaire à l identification et à la comptabilisation des opérations d inventaire. Pour l exercice 2011, la date limite de comptabilisation des opérations d inventaire dans Chorus a été fixée, au niveau national, au 10 février 2012, soit une amélioration de 4 jours par rapport à l exercice Par ailleurs, les applications informatiques actuelles mises à disposition des comptables publics ne permettent pas d'éditer le bilan, le compte de résultat et l annexe, ce qui conduit à la production manuelle de ces états de synthèse. Cette organisation consommatrice de temps et présentant des risques d erreur dans l établissement manuel des états de synthèse pourrait également être améliorée. Les opérations d inventaires relatives aux achats sont réalisées en exploitant les factures reçues tardivement des fournisseurs et non en fonction des réceptions des livraisons ce qui présente un risque quant à l exhaustivité des écritures dans le cas où des factures seraient envoyées par des fournisseurs après l établissement des comptes. Un système d information plus intégré permettrait d identifier les réceptions non facturées en temps réel ce qui améliorerait la fiabilité des comptes et raccourcirait les délais de clôture. A ce titre, le ministre de la défense indique qu une refonte des outils de comptabilité devrait être lancée à partir de Le passage à Chorus a continué à générer des difficultés en 2011 Le passage au système d information Chorus en 2010 se traduit par un allongement des délais de clôture, notamment de la comptabilité commerciale. Disponible dès le 16 février 2010 pour l exercice 2009, la comptabilité de l exercice 2010 n était disponible qu en mars pour les

29 29 exercices 2010 et 2011, le calendrier de clôture prévoyait la possibilité de passer des écritures jusqu aux alentours du 15 février. Chorus n apporte pas d amélioration en termes de fiabilisation des écritures d inventaire relatives aux achats (cf. ci-dessus). Il faudrait pour cela une gestion des stocks sous Chorus, de manière à disposer à la clôture d un état des réceptions de marchandises non facturées qui permette de s assurer de l exhaustivité des écritures d inventaire. De plus, en 2011, l intégration des recettes du compte de commerce dans Chorus a provoqué un grave retard dans le recouvrement des recettes. L impossibilité d émettre les titres de perceptions à l encontre des clients (dysfonctionnement du mécanisme de facture interne entre la zone budgétaire et le compte de commerce) a, au final, généré d importants restes à recouvrer au 31 décembre 2011 (36,93 M ). Après autorisation de la DAF et de la DGFIP, ces titres ont été émis hors Chorus, dans l ancien outil de recouvrement. Du fait de ce retard de calendrier, de nombreux titres n ont pas pu être recouvrés avant la fin de l exercice, ce qui a pesé sur la trésorerie. Le passage à Chorus s était enfin traduit par des retards de règlement vis-à-vis des fournisseurs ayant généré des intérêts moratoires conséquents (0,391 M ) sur l exercice Fin 2010, la situation était rentrée dans l ordre. En 2011, toutes les demandes de paiement (pour lesquelles les factures étaient reçues) ont également été payées avant le 31 décembre, ce qui témoigne d une stabilisation de la situation. B - UNE POSSIBILITE DE PILOTAGE ORIGINALE MAIS PEU UTILISEE EN 2011 : LA GESTION DES STOCKS 1 - Le mécanisme La gestion des stocks joue un rôle important pour ne pas dépasser l autorisation de découvert. Ainsi, en période de trésorerie tendue, une diminution des stocks peut contribuer à assurer l'activité des forces tout en préservant la trésorerie. A l'opposé, une trésorerie importante peut servir à reconstituer des stocks, engageant ainsi une dépense supérieure au strict besoin des forces. La gestion des stocks permet ainsi d amortir, au moins partiellement, l impact de variations temporaires du cours du pétrole et du taux de change. Le pilotage est assuré au moyen d un «tableau de bord» qui présente chaque mois les niveaux de stock et de trésorerie. Il tient lieu d'indicateur et est diffusé à l'ema et à la DAF. Il présente enfin un volet

30 30 COUR DES COMPTES prospectif puisque la trésorerie de fin de mois suivant est estimée, compte tenu d'éléments statistiques sur les volumes moyens de cessions et d éléments de facturation connus. 2 - Une contrainte : les volumes minimaux de stocks Le SEA ne peut faire jouer à plein le rôle amortisseur des stocks dans la mesure où la plus grande partie des stocks revêt une importance stratégique en termes de sécurité nationale. Le service doit avoir en permanence un volume minimal de carburéacteur de m 3 auxquels s ajoutent m 3 d impompables. Ce volume minimum total de m 3 a été respecté sur l exercice On peut noter que l augmentation du stock minimal pour le carburéacteur F44 (fixé à m 3 par une note du 9 février 2011) a conduit mécaniquement à constater un déficit de stock en février, rapidement résorbé par la suite. La seule marge de manœuvre du SEA est le stock outil. En m 3 Limites minimales des stocks du SEA Carburéacteur Carburéacteur à haut point d éclair (F44) (depuis février 2011) Gazole de navigation (F76) Total des stocks ne pouvant être utilisés pour le pilotage dont stock stratégique défense dont stock crise dont impompables Niveau minimal atteint au cours de l exercice 2011 (août) (février) (mai) Niveau maximal atteint au cours de l exercice 2011 (janvier) (novembre) (janvier) Stock outil maximal Source : Cour des comptes, ministère de la défense 3 - Le niveau de stock n a pu être utilisé pour pallier les fluctuations de cours Le pilotage du stock est utilisé pour limiter les impacts des fluctuations du prix du pétrole. Ainsi, en 2008, la forte augmentation des cours du pétrole a conduit à puiser dans les stocks pour limiter les achats dans des conditions de marché défavorables. A contrario, la baisse des cours de 2009 a été utilisée pour reconstituer les stocks. En 2010, la situation de marché moins favorable que les hypothèses budgétaires a conduit à puiser dans les stocks en début d exercice. La fin d exercice a

31 31 cependant permis, en profitant de cours intéressants, une reconstitution des stocks à hauteur de m 3 début décembre 2010, tout en réalisant une économie d environ 9 M par rapport aux conditions prévalant en Cette méthode de pilotage par les stocks trouve cependant ses limites lorsque les prix du pétrole sont durablement élevés, ce que notait le conseil de gestion du 8 juin Ainsi, en 2011, les stocks n ont pas été complètement reconstitués en fin d année ( m 3 ), le prix du pétrole ayant durablement dépassé le niveau retenu dans les hypothèses de construction budgétaire. On constate que le plus faible stock a été enregistré en août, ce qui correspond à une utilisation la plus extensive possible des stocks dans l espoir d une baisse des cours. Celle-ci ne s étant pas produite, le SEA a dû reconstituer (en partie seulement) le stock à des tarifs peu attractifs. En m 3 Evolution des stocks gérés par le SEA entre 2010 et 2011 Carburéacteur Carburéacteur à haut point d éclair (F44) Gazole de navigation (F76) Total Au Au Différence Source: Cour des comptes, ministère de la défense 4 - Le changement de méthode de tarification n a pas eu lieu en 2011 Le mécanisme du compte de commerce impose, afin d atteindre un équilibre entre dépenses et recettes, des facturations en fonction des coûts supportés. Un changement de méthode entraînera des conséquences sur les prix facturés aux clients et sur la trésorerie du compte de commerce. La méthode de tarification actuelle est basée sur le principe «dernier entré, premier sorti» (LIFO) et consiste à tarifer les cessions au prix que coûterait un achat du même montant, au cours prévalant à la date de la cession. Cette méthode transmet directement et immédiatement aux clients les variations du cours du pétrole. Pour des raisons de conformité aux normes comptables, le conseil de gestion a décidé en 2009 de changer la méthode d évaluation des stocks. La méthode du «dernier entré, premier sorti» (LIFO) utilisée jusqu à présent va être remplacée par la méthode des «coûts unitaires moyens pondérés» (CUMP).