Loi de 2006 sur les maisons de courtage d hypothèques, les prêteurs hypothécaires et les administrateurs d hypothèques

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1 Loi de 2006 sur les maisons de courtage d hypothèques, les prêteurs hypothécaires et les administrateurs d hypothèques EXAMEN QUINQUENNAL RAPPORT AU MINISTRE DES FINANCES Janvier 2014

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3 Ministry of Finance Office of Steven Del Duca Parliamentary Assistant to the Minister of Finance Ministère des Finances Bureau de Steven Del Duca L adjoint parlementaire du ministre des Finances Frost Building South, 7 th Floor 7 Queen's Park Crescent Toronto ON M7A 1Y7 Telephone: Facsimile: Édifice Frost Sud, 7 e étage 7 Queen's Park Crescent Toronto ON M7A 1Y7 Téléphone: Télécopieur: Le 6 janvier 2014 L honorable Charles Sousa Ministre des Finances 7 Queen s Park Crescent, 7 e étage Toronto (Ontario) M7A 1Y7 Monsieur le Ministre, Vous trouverez ci-joint mon rapport sur l examen quinquennal de la Loi de 2006 sur les maisons de courtage d hypothèques, les prêteurs hypothécaires et les administrateurs d hypothèques. Je suis heureux de vous remettre ce rapport conformément aux exigences de l article 57 de cette loi. Pour m acquitter de mon mandat, j ai recueilli les observations du public sur l application de la Loi et des règlements dans le cadre d un processus de consultation ouvert. J ai aussi rencontré les parties intéressées à l occasion d entretiens individuels et de tables rondes. Les recommandations que vous lirez dans ce rapport sont en grande partie fondées sur les mémoires que j ai reçus et l information que les entretiens et les tables rondes m ont permis d obtenir. Je tiens à exprimer ma reconnaissance envers les citoyens qui ont fait valoir leur opinion et le personnel du ministère des Finances qui m a accordé son appui. Enfin, j aimerais vous remercier de m avoir offert l occasion de mener cet examen, une expérience valorisante pour mon personnel et moi-même. Je vous prie de recevoir, Monsieur le Ministre, mes respectueuses salutations. [Original signé par] Steven Del Duca Adjoint parlementaire au ministre des Finances Député (Vaughan)

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5 Table des matières Introduction... 1 Évolution du marché... 2 Observations recueillies... 3 Enjeux principaux et recommandations... 5 Recommandation no 1 : Relever les exigences visant la formation des agents et des courtiers... 5 Recommandation no 2 : Renforcer les mesures de prévention de la fraude... 6 Recommandation no 3 : Maintenir la dispense de permis d exercice pour les institutions financières et leurs employés... 7 Recommandation no 4 : Protéger les consommateurs contre la perception anticipée de frais... 8 Recommandation no 5 : Maintenir les dispenses appropriées... 9 Autres enjeux et recommandations Liste des recommandations Annexe 1 : Liste des parties ayant soumis un mémoire Annexe 2 : Liste des participants aux tables rondes... 13

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7 Introduction Le 28 juin 2013, l honorable Charles Sousa, ministre des Finances, m a chargé d examiner la Loi de 2006 sur les maisons de courtage d hypothèques, les prêteurs hypothécaires et les administrateurs d hypothèques. L obligation d effectuer cet examen et mon mandat en tant que personne désignée sont prescrits par l article 57 de la Loi. Examen de la Loi et des règlements Examen initial 57. (1) Dans les cinq ans qui suivent l entrée en vigueur du présent article, le ministre nomme une ou plusieurs personnes qu il charge d examiner l application de la présente loi et des règlements et de lui faire des recommandations à cet égard. Examens subséquents (2) Au plus tard cinq ans après la nomination prévue au paragraphe (1), le ministre nomme une ou plusieurs personnes qu il charge d effectuer un examen subséquent et, au plus tard cinq ans après la plus récente nomination prévue au présent paragraphe, il nomme une ou plusieurs personnes qu il charge d effectuer un examen subséquent. Consultation du public public. (3) Lorsqu elles effectuent un examen, les personnes nommées sollicitent les vues du Publication (4) Le ministre rend publiques les recommandations des personnes nommées. Mon rapport porte sur l examen effectué cinq ans après l entrée en vigueur de la Loi, le 1 er juillet Cet examen, précédé de la diffusion d un communiqué et d un document d information, a été entrepris en juin Pour encourager la participation du public, une invitation à soumettre un mémoire a été affichée dans le Registre de la réglementation de l Ontario. De plus, des renseignements sur la consultation ont été affichés sur les sites Web du ministère des Finances et de la Commission des services financiers de l Ontario (CSFO). Deux tables rondes auxquelles ont participé diverses parties, dont un groupe national de défense des droits des consommateurs, ont été tenues (le 15 août 2013 et le 28 octobre 2013). J ai eu, en outre, des entretiens avec des parties qui avaient demandé à me rencontrer en privé pour me faire part de leurs points de vue. J ai reçu au total 10 mémoires. Dans le cadre de l examen, le personnel du ministère des Finances m a accordé son aide pour organiser les tables rondes et prendre connaissance des mémoires. Le présent rapport contient un aperçu des enjeux qui ont été portés à mon attention au cours de la consultation et fait état de mes observations et de mes recommandations. Page 1

8 Évolution du marché Le secteur des services financiers et le marché canadien du crédit hypothécaire ont beaucoup changé depuis l entrée en vigueur de la Loi. Le 1 er juillet 2008, maisons de courtage d hypothèques, courtiers en hypothèques, agents en hypothèques et 57 administrateurs d hypothèques étaient titulaires d un permis d exercice délivré par la CSFO. Cinq ans plus tard, le 1 er juillet 2013, maisons de courtage d hypothèques, courtiers en hypothèques, agents en hypothèques et 117 administrateurs d hypothèques étaient titulaires d un permis d exercice. Le marché canadien a connu un essor considérable au cours des cinq dernières années. Ainsi, les prêts hypothécaires résidentiels en circulation sont passés de 854,6 milliards de dollars en 2008 à 1,18 billion en Selon des estimations, l Ontario représente 40 % du marché canadien. Environ le quart des consommateurs désireux d obtenir un prêt hypothécaire font appel à un courtier en hypothèques. Les récentes innovations en matière de technologie de l information et sur le marché hypothécaire offrent des perspectives exceptionnelles aux consommateurs aussi bien qu aux entreprises. De plus, les taux d intérêt hypothécaires se maintiennent à des niveaux remarquablement bas. Les cinq dernières années n en ont pas moins été difficiles. Bien que le marché hypothécaire canadien n ait pas connu les problèmes éprouvés aux États-Unis pendant les turbulences qui ont secoué les marchés financiers mondiaux et ont atteint leur paroxysme en 2008, les modifications subséquentes apportées aux politiques nationales régissant l octroi de prêts hypothécaires ont touché tant les consommateurs que les prêteurs hypothécaires. Parmi ces changements, citons la modification des normes relatives aux prêts hypothécaires assurés par les autorités fédérales, par exemple sur la mise de fonds minimale, la période d amortissement et les critères d admissibilité des emprunteurs. C est dans ce contexte que j ai tenté de déterminer, dans le cadre de l examen quinquennal, si l application de la Loi et des règlements est conforme aux intentions qui ont présidé à leur adoption et si des améliorations doivent y être apportées pour garantir que le cadre législatif atteint actuellement ses objectifs et continuera de les atteindre au cours des cinq prochaines années. Page 2

9 Observations recueillies Au cours de l examen, j ai reçu des suggestions visant à améliorer divers aspects du cadre réglementaire dans lequel s inscrit le courtage d hypothèques. Les recommandations présentées dans la dernière partie de ce rapport sont fondées en grande partie sur ces suggestions. Dans l ensemble, les parties intéressées ont exprimé un niveau de satisfaction élevé à l égard du cadre réglementaire actuel, faisant valoir qu il n était pas nécessaire de remanier en profondeur la Loi et les règlements. Par exemple : «Il est important que les consommateurs fassent affaire avec des professionnels bien formés et aptes à donner des conseils. La Loi a grandement contribué à ce résultat. Les dispositions qu elle contient ont même été adoptées par plusieurs autres provinces qui ont aussi revu leur loi régissant l exercice du courtage d hypothèques au cours des dernières années [...].De l avis de l ACCHA, il n est pas nécessaire de remanier la Loi en profondeur.» [traduction libre] Association canadienne des conseillers hypothécaires accrédités «En résumé, nous estimons que la Loi actuelle répond aux attentes tant des spécialistes du courtage d hypothèques que des consommateurs. Nous ne voyons pas la nécessité d y apporter des changements importants, mais nous convenons qu il est tout indiqué d examiner les propositions relatives au renforcement d éléments tels que les exigences visant la formation.» [traduction libre] Ontario Real Estate Association «Globalement, nous sommes d avis que la Loi et les règlements d application ont atteint l objectif de protéger les consommateurs et de promouvoir des normes de professionnalisme dans le secteur du courtage d hypothèques. De plus, la Loi a servi de modèle à d autres provinces, ce qui atteste son efficacité en ce qui concerne l établissement de normes justes et raisonnables conciliant les intérêts des consommateurs et ceux des autres parties intéressées.» [traduction libre] Association des banquiers canadiens Le niveau d appui recueilli est très satisfaisant et semble concorder avec les commentaires non officiels qui ont été faits au fil des ans au gouvernement de l Ontario et à la CSFO. Cette loi a été l aboutissement de vastes et prudentes consultations publiques amorcées en Quatre documents de consultation publique ont été diffusés : l un exposait les objectifs stratégiques et les principaux motifs de préoccupation associés à l ancienne Loi sur les courtiers en hypothèques; un autre document, provisoire celui-là, présentait le projet de loi, accompagné de notes explicatives détaillées; deux autres documents provisoires traitaient des règlements proposés et étaient aussi accompagnés de notes explicatives. Page 3

10 Par rapport à l ancienne Loi sur les courtiers en hypothèques, la Loi de 2006 sur les maisons de courtage d hypothèques, les prêteurs hypothécaires et les administrateurs d hypothèques a institué un nouveau cadre réglementaire exhaustif qui prescrit des normes plus rigoureuses en matière de délivrance de permis d exercice, le renforcement des exigences relatives à la divulgation de l information aux consommateurs, l obligation pour les maisons de courtage de souscrire une assurance contre les erreurs et omissions et des outils d application actualisés. De plus, la Loi énonce des normes d exercice à l intention des maisons de courtage d hypothèques, par exemple l obligation pour chaque établissement d avoir un courtier principal responsable de la conformité, et l obligation de se doter de politiques et de procédures qui garantissent que la maison de courtage et chacun de ses courtiers ou agents autorisés à effectuer des opérations en son nom respectent la Loi. Le permis d exercice des agents ou des courtiers en hypothèques autorise le titulaire à agir au nom d une seule maison de courtage, et l agent ne peut effectuer ni négocier des opérations hypothécaires que sous la surveillance d un courtier en hypothèques. Par ailleurs, pour mieux protéger les consommateurs, les maisons de courtage sont tenues de prendre des dispositions raisonnables pour que le prêt hypothécaire ou le placement proposé réponde aux besoins du consommateur et que les risques importants et les conflits d intérêts potentiels soient divulgués. En outre, les maisons de courtage sont tenues de divulguer la nature de leur relation avec les emprunteurs et les prêteurs, par exemple si elles agissent comme représentantes du prêteur et non de l emprunteur, comme représentantes de l emprunteur et non du prêteur ou comme représentantes des deux parties sans privilégier les intérêts de l une ni de l autre. La Loi prescrit également la divulgation obligatoire aux consommateurs des frais que la maison de courtage peut percevoir sur une opération ou une recommandation. De l avis général des parties intéressées, ces aspects du cadre réglementaire du marché ontarien du courtage d hypothèques ont permis l établissement de normes élevées en matière d exercice et de protection des consommateurs. Cette loi a bien servi le marché au cours des cinq dernières années, en particulier au lendemain de la crise financière mondiale de Plusieurs provinces se sont inspirées du modèle ontarien pour réviser leur propre loi en la matière ou envisagent de le faire. Quoi qu il en soit, j aimerais maintenant aborder quelques aspects importants auxquels des améliorations pourraient être apportées en mettant à profit les réalisations que le cadre réglementaire de la Loi a permises à ce jour, pour que l Ontario conserve son rôle de chef de file de la réglementation dans ce secteur. Page 4

11 Enjeux principaux et recommandations Cinq enjeux principaux ont retenu mon attention dans le cadre de l examen. Ce sont les exigences visant la formation, la prévention de la fraude, les dispenses de permis d exercice accordées aux institutions financières et à leurs employés, la perception anticipée de frais et les autres dispenses. Recommandation no 1 : Relever les exigences visant la formation des agents et des courtiers De nombreuses parties ont plaidé en faveur du renforcement des exigences relatives à la formation obligatoire des agents et des courtiers en hypothèques, soit l élargissement et l enrichissement du contenu des cours ainsi que la prolongation du délai prescrit pour suivre une formation. Certains ont proposé que l inscription annuelle à une formation permanente soit obligatoire, de préférence au renouvellement du permis tous les deux ans actuellement exigé. D autres ont suggéré la mise en place, pour les nouveaux agents, d une période d essai au cours de laquelle ceux-ci recevraient une formation donnée par la maison de courtage. D autres encore demandent qu on accorde plus d importance à la prévention de la fraude dans tous les cours. Dans l ensemble, les suggestions visant à améliorer la formation attestent la volonté collective des parties intéressées de poursuivre le renforcement des normes d exercice de la profession en Ontario. En vertu des pouvoirs que lui confèrent les règlements, le surintendant approuve les programmes de formation des agents et des courtiers en hypothèques qui sont obligatoires aux fins de délivrance des permis. Ces programmes sont offerts par des tiers qui fixent leur propre rétribution. Pour être approuvés, les cours doivent être conformes à un programme agréé et doivent comporter un examen final. Page 5

12 Vu l importance de cet élément, je recommande que le surintendant travaille avec le secteur du courtage d hypothèques à relever les exigences visant la formation et à améliorer la prestation des cours. Il faudrait notamment enrichir le contenu des cours, en particulier dans le domaine de la prévention de la fraude. Lors du développement d exigences plus élevées en matière de formation, une attention particulière devrait être accordée à l harmonisation de ces exigences entre les différentes administrations, le cas échéant. Le surintendant devrait aussi tenir compte des autres suggestions des parties intéressées, par exemple évaluer la pertinence de confier à plusieurs fournisseurs de services de formation le cours destiné aux courtiers en hypothèques. Enfin, je recommande que les résultats des audits des fournisseurs de services de formation effectués par la CSFO soient rendus publics et que les fournisseurs de services de formation destinés tant aux agents qu aux courtiers soient, eux aussi, assujettis aux exigences relatives à la souscription d une assurance contre les erreurs et omissions. Recommandation no 2 : Renforcer les mesures de prévention de la fraude Au cours du processus de consultation, le Barreau du Haut-Canada a souligné que la fraude hypothécaire était un problème grave aux yeux de toutes les parties intéressées du secteur immobilier et que, pour protéger adéquatement le public, il était essentiel que toutes les parties intervenant dans une opération fassent preuve de vigilance afin de détecter et de contrer la fraude à toutes les étapes. Le Barreau du Haut-Canada est favorable à une révision des normes d exercice des maisons de courtage, des courtiers et des agents visant à renforcer leurs devoirs en matière de prévention de la fraude. Il préconise, par exemple, le renforcement des mesures de vigilance dans les cas où il y a des indices de fraude. Le Barreau du Haut-Canada plaide également en faveur du renforcement des exigences touchant la surveillance des courtiers et des agents ainsi que la formation dans le domaine de la prévention de la fraude. Étant donné l ampleur de la fraude hypothécaire au Canada (qui, selon le Service canadien de renseignements criminels, s élèverait à des centaines de millions de dollars) et la prolifération des technologies de pointe qui facilitent la perpétration d actes frauduleux, il est primordial que les moyens utilisés pour combattre la fraude évoluent aussi rapidement que les stratagèmes utilisés pour la perpétrer. Je recommande donc que le gouvernement renforce, d ici l automne de 2014, les règlements actuels régissant l exercice des maisons de courtage d hypothèques en ce qui concerne la prévention de la fraude. Page 6

13 Recommandation no 3 : Maintenir la dispense de permis d exercice pour les institutions financières et leurs employés En vertu de la Loi de 2006 sur les maisons de courtage d hypothèques, les prêteurs hypothécaires et les administrateurs d hypothèques et de l ancienne Loi sur les courtiers en hypothèques, certaines entités sont dispensées d obtenir un permis même si elles exercent des activités réglementées, dont le courtage. Cette dispense est justifiée par le fait que ces entités sont déjà soumises à des normes de protection des consommateurs et à d autres exigences réglementaires en vertu des lois auxquelles elles sont assujetties. Les institutions financières qui sont dispensées d obtenir un permis comprennent les institutions réglementées par des organismes fédéraux et provinciaux telles que les banques, les sociétés de crédit et de fiducie ainsi que les coopératives de crédit et les caisses populaires. Les employés des institutions financières dispensées d obtenir un permis bénéficient aussi de la dispense de permis d agent ou de courtier en hypothèques si, dans l exercice habituel de leurs fonctions, ils effectuent des opérations hypothécaires au nom de l institution financière en question. (Plus précisément, les employés ne sont visés par cette dispense que s ils travaillent sous la direction de leur employeur. S ils travaillent également à la pige ou s ils effectuent des opérations hypothécaires en dehors du cadre de leur emploi, ils doivent être titulaires d un permis.) Les associations de courtiers d hypothèques sont favorables à la limitation de cette dispense pour que celle-ci ne s applique pas si une institution financière (ou son personnel) consent un prêt hypothécaire financé par une autre institution ou par un prêteur privé. Par exemple, des parties ont fait valoir qu une banque pouvait diriger un client vers un autre prêteur s il ne répondait pas aux critères d admissibilité de la banque. Du point de vue de cette dernière, le fait de recourir à son réseau de contacts et de diriger son client vers d autres ressources est essentiel à sa relation avec lui. Le secteur du courtage en hypothèques estime cependant que cette pratique place les courtiers et les agents en hypothèques en position de désavantage concurrentiel et présente des risques pour le public parce que ni la banque ni l employé ne sont tenus d être titulaires d un permis selon la Loi. D après le secteur du courtage d hypothèques, ce problème prend de l ampleur, parce que les employés de banque travaillent de plus en plus souvent à l extérieur des bureaux de la banque. (Notons que si le cas des banques est souvent cité à titre d exemple, le secteur du courtage d hypothèques se dit tout autant préoccupé par la situation des autres institutions financières réglementées par d autres organismes fédéraux et provinciaux et de leurs employés.) Page 7

14 La fréquence à laquelle les banques ou les autres institutions financières dispensées d obtenir un permis s adonnent à ce type d activité n a pas été évaluée. Les consommateurs ne semblent pas non plus s inquiéter de la situation, ni s en être plaints. Comme je l ai souligné précédemment, les institutions financières qui sont dispensées d obtenir un permis sont assujetties aux lois qui régissent les opérations hypothécaires qu elles effectuent ainsi que la sécurité et la rigueur de leurs activités en général. Le retrait de cette dispense créerait des redondances et des chevauchements dans le cadre réglementaire, ce qui risquerait de faire croître les coûts et de réduire les services offerts aux consommateurs. Le double emploi en matière de réglementation va à l encontre des objectifs généraux de la stratégie L Ontario propice aux affaires, à savoir «créer un cadre réglementaire simple et ciblé qui procure des avantages pour les entreprises, tout en protégeant l intérêt public». La Loi de 2006 sur les maisons de courtage d hypothèques, les prêteurs hypothécaires et les administrateurs d hypothèques prescrit la prise de mesures rigoureuses en matière de protection des consommateurs, et celles-ci garantissent le respect de normes strictes par les titulaires de permis d exercice. Si les normes applicables aux institutions financières ou à leurs employés peuvent être améliorées, cette tâche devrait incomber au principal organisme de réglementation du territoire où ces entités exercent leurs activités. Dans l immédiat, rien ne donne à penser que des lacunes d ordre réglementaire exposent les consommateurs à des préjudices. Les administrations fédérale et provinciales de même que les organismes de réglementation devraient néanmoins être encouragés à discuter de leurs pratiques exemplaires pour les harmoniser, s il y a lieu, et à continuer de suivre de près cette question. À la lumière de ce qui précède, je recommande qu aucune modification ne soit apportée dans l immédiat à la politique existante qui dispense les institutions financières et leurs employés d être titulaires d un permis d exercice. Recommandation no 4 : Protéger les consommateurs contre la perception anticipée de frais Selon les règlements, si le principal d une hypothèque est de $ ou moins, la maison de courtage ne doit pas exiger de l emprunteur qu il fasse un versement anticipé ni initial au titre des services qui lui seront rendus. Les maisons de courtage d hypothèques sont autorisées à facturer des frais, mais si le prêt hypothécaire est inférieur à ce seuil, elles ne peuvent les percevoir qu une fois que le prêt a été consenti. Au cours du processus de consultation, on a proposé que le seuil de $ en deçà duquel il est interdit de percevoir des frais par anticipation soit porté à $ afin d harmoniser ce seuil avec la moyenne des prêts hypothécaires actuels et de mieux protéger les consommateurs. Page 8

15 Du 1 er juillet 2008 au 1 er juillet 2013, le prix moyen de revente des maisons en Ontario est passé à $, une hausse de 30 %. Compte tenu de ce qui précède, je recommande que le gouvernement fasse passer le seuil de référence à $ pour que les règlements continuent d accorder un niveau de protection approprié aux consommateurs au cours des cinq prochaines années. Recommandation no 5 : Maintenir les dispenses appropriées Selon la Loi de 2006 sur les maisons de courtage d hypothèques, les prêteurs hypothécaires et les administrateurs d hypothèques, toute personne qui dirige un emprunteur vers un prêteur (ou recommande un prêteur à un emprunteur) est dispensée d être titulaire d un permis d exercice sous certaines conditions. Un préavis écrit doit être donné à l emprunteur potentiel au sujet des frais et de la relation que cette personne entretient avec le prêteur. De plus, seuls certains renseignements sur l emprunteur, tels que son nom et son adresse, peuvent être fournis. Au cours de la consultation, il a été suggéré que la dispense relative aux simples renvois soit resserrée pour que la perception de frais soit interdite. Cependant, rien ne prouve que l interdiction de percevoir des frais de renvoi s impose ou soit souhaitable. Le renvoi de clients potentiels à d autres fournisseurs de services financiers est fréquent dans le secteur des services financiers. Cette pratique est autorisée par la Loi, sous réserve du respect de conditions claires concernant les renseignements pouvant être communiqués. Je suis d accord avec la majorité des parties intéressées, qui estiment qu aucune modification ne s impose. On a aussi proposé que les dispenses soient étendues aux personnes inscrites selon la Loi sur les valeurs mobilières et à leurs représentants. Ces personnes n étant toutefois pas soumises à une surveillance réglementaire en ce qui concerne leurs opérations hypothécaires, les consommateurs ne seraient pas adéquatement protégés. C est pourquoi je rejette la modification des dispenses à cet égard. Page 9

16 Autres enjeux et recommandations Bien que très peu d enjeux de nature technique aient été soulevés dans le cadre de la consultation, je recommande que le gouvernement évalue s il est nécessaire ou souhaitable de définir les termes «acte hypothécaire» et «convention hypothécaire» dans les textes de loi. Dans le même ordre d idées, certains représentants du secteur des services financiers ont demandé que des précisions soient apportées dans les règlements quant à la durée de conservation des documents de courtage. Page 10

17 Liste des recommandations 1. Relever les exigences visant la formation des agents et des courtiers 2. Renforcer les mesures de prévention de la fraude 3. Maintenir la dispense de permis d exercice pour les institutions financières et leurs employés 4. Protéger les consommateurs contre la perception anticipée de frais 5. Maintenir les dispenses appropriées Page 11

18 Annexe 1 : Liste des parties ayant soumis un mémoire Association canadienne des conseillers hypothécaires accrédités Association des banquiers canadiens Association canadienne de financement et de location Association canadienne des compagnies d assurance de personnes inc. Central 1 Credit Union Independent Mortgage Broker Association of Ontario Groupe Investors Barreau du Haut-Canada Ontario Real Estate Association Real Estate and Mortgage Institute of Canada Inc. Page 12

19 Annexe 2 : Liste des participants aux tables rondes Association canadienne des conseillers hypothécaires accrédités Association des banquiers canadiens Association canadienne de financement et de location Association canadienne des compagnies d assurance de personnes inc. Central 1 Credit Union Conseil des consommateurs du Canada Independent Mortgage Broker Association of Ontario Groupe Investors Barreau du Haut-Canada Association du Barreau de l Ontario Ontario Real Estate Association Real Estate and Mortgage Institute of Canada Inc. Page 13