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1 Démarche Bimby Septembre 2014 Plan d actions CEREMA Action 3.2 : Intégration de la démarche aux outils fonciers et procédures d aménagement Ce document propose cinq fiches-outils réalisées par Flavie LEMARCHAND dans le cadre d un stage (Master «Ingénierie Territoriale, Urbanisme et Politiques Publiques» Université du Havre) en 2014, au sein de la Direction Territoriale Normandie-Centre (Département Aménagement Durable des Territoires). La fiche 0 introduit les cinq fiches-outils suivantes, chacune pouvant éventuellement être détachée. Contacts CEREMA : Direction Territoriale Normandie-Centre : Bruno SABATIER et Marion TORTEROTOT Direction Territoriale Ile-de-France : Astrid TANGUY et Grégoire PALIERSE

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3 Direction Territoriale Normandie Centre Septembre 2014 Action Bimby 3.2 : Intégration de la démarche aux outils fonciers et procédures d aménagement Fiche 0 Cadrage des fiches outils (1 à 5) La démarche Bimby (pour «Build In My Back Yard», qui signifie «construire dans mon jardin»), désigne le mode de renouvellement urbain qui consiste, pour une collectivité locale, à inciter et à maîtriser, dans les tissus de logements individuels, la construction d'autres logements sur leurs terrains déjà bâtis, notamment en créant des terrains à bâtir par division foncière. Cette démarche mobilise ainsi la filière de production de logements par les particuliers, dite du «diffus», pour la recentrer vers les tissus existants au détriment de l'étalement urbain. Selon les contextes morphologiques et l'ampleur donnée à cette démarche, une densification est souvent générée, mais restera «douce» car, d'une part, la typologie d'habitat individuel est conservée, et d'autre part, l'évolution est progressive en raison de la dispersion spatiale et de l'étalement dans le temps des nouvelles constructions. La densification ou le renouvellement pavillonnaire est ici entendu dans ce sens «Bimby», à l'instar de la définition retenue par le PUCA pour cadrer ses travaux depuis Rappel du contexte législatif Depuis la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) du 13 décembre 2000, le code de l urbanisme incite à la densification des tissus existants comme moyen de maîtrise de l étalement urbain et de préservation des espaces agricoles et naturels. La loi SRU introduit également le concept de renouvellement urbain, qui consiste à «construire la ville sur la ville». La loi Engagement National pour l Environnement (ENE), dite Grenelle II, du 12 juillet 2010, a prôné l «équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l espace rural, d une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d autre part» 2. Elle a promu de nouveaux outils de lutte contre l étalement urbain et de maîtrise de la consommation de l espace, notamment à travers les documents de SCoT (Schéma de Cohérence Territoriale) et de PLU (Plan Local d'urbanisme). Récemment, la loi Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR) du 24 mars 2014, insiste, pour réduire l artificialisation des sols, sur la nécessité d'urbaniser de manière prioritaire les espaces déjà bâtis, avec notamment comme moyen le diagnostic obligatoire des potentialités de densification et de mutation dans ces espaces. Parmi l'ensemble des tissus existants, les quartiers pavillonnaires sont identifiés précisément 3. La filière diffuse de construction de logements individuels par les particuliers est donc promue, en convergence avec deux autres mesures pro densification pavillonnaire : la levée des principaux freins à l'évolution des lotissements, et la réforme de l'afu en AFUP pour favoriser les projets de construction portés par des collectifs de particuliers. 1 PUCA, Vers des politiques publiques de densification et d intensification «douces»? Intérêts, limites et opportunités, octobre Article L du code de l urbanisme 3 Non dans les articles modifiés du code de l'urbanisme mais dans les objectifs de la loi (cf. notamment Dossier de presse METL). 1

4 Usages et intérêts généraux de la démarche Bimby La densification pavillonnaire «Bimby» s'inscrit pleinement dans ces orientations nationales comme un mode d'urbanisme économe, qui localement peut être appliqué de façon variable, en ambition comme dans son objet : cela peut aller d'une simple optimisation de tout le foncier individuel d'une commune, qui participe à préserver son espace agricole et naturel, à une réelle intensification de plusieurs quartiers pavillonnaires promus à devenir de la ville pleine (avec diversification des fonctions). Les objectifs précis que peut servir cette densification sont alors en prise avec chaque situation, notamment que la commune soit urbaine, rurale ou périurbaine : densifier une enveloppe bâtie pour éviter les extensions habitat, amener la densité en vue d'une desserte en transport collectif, mais aussi diversifier les types d'habitat individuel et donc de ménages accueillis sur une commune, redynamiser un centre bourg en déprise, ou un quartier vieillissant, etc. Ces objectifs d'aménagement s'articulent donc avec des objectifs sociaux et économiques qui, en outre, convergent avec la satisfaction des besoins des propriétaires de maisons individuelles 4. Les cinq fiches «adaptation des outils fonciers et procédures d aménagement» renvoient ainsi à un ensemble de connaissances et méthodes, auxquelles on se reportera utilement (en contactant le CEREMA). Elles constituent la production de l'action 3.2, du plan d'actions ou programmation d'études techniques et opérationnelles Bimby, que réalise le CEREMA en 2014 pour la DGALN. Objectif : adaptation «Bimby» des outils et procédures existants La démarche Bimby repose d'abord sur les habitants, appelés à devenir des maîtres d'ouvrage participant à l'urbanisme communal, et produisant des logements ou du foncier pour de nouveaux ménages. Pour cela, une ingénierie spécifique gagne à être déployée en «mode projet», lors de l'élaboration/révision d'un PLU (diagnostic foncier et immobilier, consultation des habitants, rédaction du règlement, suivi des évolutions : Cf. fiches de l'action 2.1). A côté de cette méthode idoine, d'autres manières de s'engager dans une démarche Bimby sont également intéressantes : la note de l'action 2.6 présente ainsi les solutions d adaptation du document d urbanisme communal, hors procédure générale d'élaboration ou de révision (modification, modification simplifiée et déclaration de projet dans le cadre d'un PLU, et possibilités en carte communale et RNU). Mais encore, le renouvellement pavillonnaire doit pouvoir être mis en œuvre hors des actions de planification et réglementaires. Aussi bien dans les communes l'ayant prévu dans leur document d'urbanisme mais qui nécessitent d'autres moyens de mise en œuvre, d'encadrement ou d'accompagnement ; que dans celles ne l'ayant pas prévu car ayant approuvé leurs documents d urbanisme il y a peu, ou n'étant pas en capacité de s'en doter dans un horizon proche. Parmi l'ensemble des outils d'aménagement existants, certains peuvent être déclinés, adaptés à la démarche Bimby, voire sont convergents en l état, pour donner aux collectivités de nouveaux moyens d'intervenir sur les parcelles privées et créer des logements individuels. Tel est l'objectif de ces fiches : valoriser l'innovation existante, les pratiques originales d'usage de ces outils, et en prolongement ou en complément, proposer de nouvelles façons de faire. Ce caractère exploratoire impose alors trois précisions importantes. 1 Sur l'esprit, car entre des modes de faire classiques et innovants, l'écueil est le grand écart. Les outils et procédures d'aménagement accordent aux collectivités locales un rôle d'intervention fort, justifié par la primauté de l'intérêt public sur l'intérêt privé, dont l'expropriation est l'exemple abouti. La démarche Bimby partant de l'initiative des particuliers, un point d'équilibre est à trouver entre ces deux logiques. Les solutions proposées dans les fiches, montrent que cet équilibre est possible car l'intérêt public n'est pas «foncièrement» contradictoire avec l'intérêt privé. 4 En effet ces ménages ont dans la création de logements et/ou de terrains à bâtir, de multiples solutions, méconnues et à promouvoir, à leurs difficultés ou attentes : adapter sa maison aux vieux jours, la réhabiliter, disposer d'un apport d'argent ou complément de revenu, loger ses proches, etc. (cf. Sabatier et Fordin, 2012, "Densifier le pavillonnaire", Etudes foncières, n 155) 2

5 2 Sur l'objet et les acteurs, la démarche Bimby également est adaptée. Tout en restant dans un objectif strict de production de logements individuels, le cœur de cible initial «Bimby» est élargi. Au delà des parcelles déjà bâties avec une maison, considérées individuellement, des parcelles plus grandes telles des «dents creuses» seront à recomposer, y compris issues de plusieurs parcelles remembrées. Ainsi un ensemble de propriétaires de foncier déjà bâti ou libre est visé, et sont également inclus les professionnels qui pourront réaliser les aménagements ou constructions pour le compte de la commune (aménageur, lotisseur, bailleur, etc.). 3 Sur la méthode, car des fiches exploratoires ne peuvent préciser ce qui n'apparaît qu'une fois engagé sur le terrain. Les outils et procédures d'aménagement sont un moyen de favoriser le renouvellement pavillonnaire de façon indépendante du document d'urbanisme, pour intervenir sur un terrain ou un ensemble de terrains, quand l'opportunité ou le contexte l'appelle. Toutefois cette intervention doit à la fois rester cohérente avec les orientations générales du document d'urbanisme (PADD), et être permise par les règles en vigueur sur la zone concernée. Acteurs de la densification pavillonnaire et autres lecteurs cibles Comme logique de présentation, une entrée classique par les outils et procédures semble appropriée comme réponse à la fois aux attentes d outils opérationnels de la part des acteurs locaux (services déconcentrés de l État, techniciens des collectivités), et aux logiques CEREMA et DGALN de production de documents à vertu pédagogique/incitative. Ces fiches portent chacune sur l'un des cinq outils retenus comme présentant un intérêt particulier pour la démarche Bimby : Fiche 1 : Les Établissements Publics Fonciers (EPF) Fiche 2 : Le Droit de Préemption Urbain (DPU) Fiche 3 : Le permis d aménager un lotissement Fiche 4 : Les Associations Foncières Urbaines de Projet (AFUP) Fiche 5 : Le bail à construction Autour des habitants propriétaires de maisons individuelles et/ou de foncier, le noyau d acteurs est celui déjà évoqué (commune, professionnels privés de l'aménagement, et bien sûr nouveaux ménages bâtisseurs ou bénéficiaires des logements), car l'adaptation à la démarche Bimby de ces outils et procédures débouchera surtout sur : la réalisation d un lotissement communal (en maîtrise publique) ; la revente de foncier communal à un aménageur ou promoteur, qui produira du logement individuel en accession ou en location ; la revente à des particuliers bâtisseurs de petits terrains créés par division (après construction dans le cas du bail à construction). Puis l'epf s'impose d'emblée, le promoteur peut être un bailleur social, y compris un microbailleur, et les intercommunalités seront de plus en plus impliquées dans l'urbanisme. Ainsi les acteurs prioritairement visés par chaque fiche sont : EPF DPU Permis d'aménager un lotissement EPF commune propriétaires EPCI aménageur commune EPF propriétaires aménageur EPCI commune propriétaires aménageur AFUP commune propriétaires aménageur Bail à construction propriétaires micro bailleur social particuliers Bien sûr, divers autres acteurs seront également intéressés car ils interviendront dans la mise en œuvre de la densification pavillonnaire par un outil foncier ou une autre procédure d'aménagement, de façon opérationnelle, en assistance ou expertise : urbanistes et architectesconseils, bureaux d'étude, Agences d urbanisme, CAUEs, services aménagement ou d urbanisme d'un Pays ou PNR, du Conseil Général ou de l'etat, de l'ademe... Ces fiches visent donc un large public pour participer à améliorer les modes de faire la ville. 3

6 Clés de lecture Différents messages, correspondant à des propositions d orientations stratégiques ou des choix politiques locaux, sont formulés dans les fiches, de deux façons. 1 Un message peut être développé dans une fiche, car l'adaptation d'un outil particulier en donne l occasion. Toutefois il vaut pour bien des cas, évoqués dans d'autres fiches. Ainsi la fiche EPF dégage des solutions jouant sur les prix pour abaisser les coûts de production ou des modes de faire plus simples et rapides, qui transparaissent dans d autres fiches. 2 D autres messages sous tendent l ensemble des fiches, mais sans être développés car il relèvent de «l'esprit Bimby» : s'appuyer sur l'action des habitants plutôt que de les exproprier ; favoriser le logement abordable ; et pour cela limiter le recours aux professionnels de l aménagement («opérateurs»), objectif fondé sur le constat que la réduction des intermédiaires diminue les frais (d acquisition et de rétention du foncier). Toutes ces orientations sont bien sûr proposées, au delà de l acteur communal, aux intercommunalités et à tous les acteurs techniques, publics surtout. L'ensemble des fiches est ainsi relié par un fil conducteur argumentaire, et de plus, certaines fiches s articulent entre elles parce que certains outils se recoupent, ou se combinent. Évidente pour l'usage du DPU avec intervention de l'epf, la combinaison avec d'autres outils se fait aussi pour le permis d'aménager. Les combinaisons possibles sont multiples puisque les moyens ne sont pas de même nature (entre outils, procédures, autorisation d'urbanisme, association, contrat). La palette d'actions est donc bien plus large que ce que les fiches illustrent. Pour bien saisir ces messages et combinaisons, le lecteur consultera donc utilement les cinq fiches. Chaque fiche se structure en quatre parties. 1 définition de l'outil ; 2 cadrage général, juridique et opérationnel, de son usage ; 3 adaptations/déclinaisons à la densification pavillonnaire ; 4 illustration de chaque outil/procédure par des mises en situation, pour être rapporté à une stratégie d'aménagement. Cette illustration est à la fois indispensable et partielle, puisque l exhaustivité et la complexité des situations ne peuvent être restituées. Il s agit de présenter quelques exemples significatifs pour donner des envies et idées opérationnelles, permettant de faciliter l'intégration dans les pratiques de la démarche de renouvellement des tissus de logements individuels. 4

7 Direction Territoriale Normandie Centre Septembre 2014 Action Bimby 3.2 : Intégration de la démarche aux outils fonciers et procédures d aménagement Fiche 1 Densification pavillonnaire & Etablissements publics fonciers 1. Définition d un EPF «Les établissements publics fonciers mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l étalement urbain» (article L du Code de l Urbanisme). L établissement public foncier (EPF) a la compétence d acquisition foncière et immobilière pour le compte d une collectivité locale, en vue de constituer des réserves foncières ou de réaliser des opérations d aménagement, au sens de l article L du code de l urbanisme. Dans les deux cas, il s agit de mutualiser les moyens financiers et humains consacrés à l action foncière sur un territoire donné. Il existe deux catégories d EPF : Les EPF d Etat : ce sont des établissements intervenant à l échelle départementale, régionale voire supra régionale. La place du Préfet de région et d agents de l Etat est très importante dans le conseil d administration. Les EPF locaux : ce sont des établissements intervenant à échelle variable, selon les adhésions (volontaires) des communes et des EPCI. Ce sont les communes et les EPCI adhérents qui ont une place importante dans le conseil d administration. Les EPF d Etat et les EPF locaux peuvent se superposer, et sont financés par la Taxe Spéciale d Equipement perçue sur leur territoire. Les EPF sont créés dans des territoires à enjeux d intérêt général en matière d aménagement et de développement durable. 2. Cadrage des missions de l EPF La mission principale d un EPF est d assister les collectivités dans leurs acquisitions foncières et immobilières, tant par le portage du foncier que par le conseil : Schéma des principaux champs d intervention de l EPF Ingénierie Acquisition Gestion Rétrocession Conseil Source : d après l Association des EPFL Source : CEREMA, DTer NC, 2014 (d après P. VANSTEENKISTE, association des EPFL) L EPF est un outil opérationnel foncier pour les collectivités : c est un opérateur, pas un aménageur. Il ne s occupe que du conseil, de l acquisition, de la gestion et de la rétrocession des biens. Les aménagements doivent ensuite être réalisés par la collectivité ou un aménageur. Pour acquérir ces biens, l EPF emploie la négociation amiable, l usage du DPU 5 délégué par la collectivité, ou en dernier recours l expropriation. L EPF a obligation d élaborer un Programme Pluriannuel d Interventions (PPI), document cadre qui 5 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n 2 «Densification pavillonnaire & Droit de préemption urbain», septembre

8 détermine, pour une durée de 5 ans, les axes d interventions hiérarchisés de l EPF, selon les besoins du territoire. Dans son PPI, chaque EPF doit déterminer les conventions qui seront signées entre l établissement et la collectivité. Les contrats, les durées d intervention, et donc les coûts liés au portage du foncier par l EPF, varient d un EPF à un autre et d une convention à une autre. Exemples de conventions entre EPF et collectivités C onventions de l EPF de Normandie : La convention de réserve foncière est proposée au partenaire qui sollicite l EPF, ponctuellement, pour assurer la maîtrise foncière d un projet d aménagement. La durée du portage est limitée à 5 ans. La convention d action foncière est une convention globale pluriannuelle, incluant des opérations de réserve foncière menées avec l EPF à court et moyen termes. La durée de portage ne peut excéder 10 ans. Le programme d action foncière est une convention globale pluriannuelle, incluant des opérations de réserve foncière menées avec l EPF dans le cadre de projets urbains longs et complexes. Il s inscrit dans le cadre d un plafond financier, fixé contractuellement, avec une obligation annuelle de rachat. Source : PPI EPF de Normandie C onventions de l EPF de Bretagne : La convention cadre est une anticipation foncière, qui porte soit sur un thème spécifique, soit sur des territoire faisant l objet de démarches de projet. Calée sur la durée du PPI, elle ne peut être prolongée. A l issue de cette convention, une nouvelle pourra être conclue fixant de nouveaux enjeux. La convention opérationnelle peut éventuellement faire suite à une convention cadre (ci dessus). Si ce n est pas le cas, l EPF demandera systématiquement l avis de l EPCI concernée sur le projet proposé par la commune. De façon générale, la durée maximale du portage est de 3 à 5 ans. Cette durée peut être portée jusqu à 10 ans de façon exceptionnelle. Source : PPI EPF de Bretagne Toutefois, la revente d un bien à une collectivité correspond généralement au prix d achat initial du bien (évalué par France Domaines) ainsi qu aux divers frais liés à cette acquisition, aux frais de gestion du bien, aux frais de remise en état (si nécessaire) et au taux d actualisation. Ces éléments sont pris en compte par la plupart des établissements publics fonciers, locaux et d Etat. 3. L EPF, outil foncier en faveur de la densification pavillonnaire Il est de plus en plus demandé aux collectivités de gérer de manière économe leur foncier et de densifier les espaces déjà bâtis. Tout type de commune est potentiellement concerné. Mais, dans les communes périurbaines, densifier prioritairement les espaces pavillonnaires existants avant d étaler la tâche bâtie apparaît comme une forme de gestion économe de l espace pavillonnaire par opposition à l étalement urbain. L intervention de l EPF jusqu à rétrocession du bien, permet aux communes qui ne disposent pas immédiatement des moyens financiers nécessaires, d élaborer des projets d aménagement : densifier les espaces urbains, développer une large offre de logements (tant locatif qu en accession à la propriété), valoriser le patrimoine bâti, redynamiser le centre urbain, etc. La question de la densification pavillonnaire Au regard des lois (de SRU à ALUR) 6, les EPF favorisent de plus en plus les opérations en faveur du renouvellement urbain mais également de la mixité sociale (avec intégration de logements sociaux en secteur pavillonnaire), termes qui apparaissent bien souvent dans leur PPI. Dans cette logique, l EPF de Bretagne a mis en place un référentiel foncier et immobilier, dont le but est d identifier le potentiel en renouvellement urbain et densification du tissu bâti : présence de friches, de biens en vente ou vacants, et potentiel de divisions parcellaires ou de construction de nouveaux logements sur les terrains déjà bâtis. L objectif est donc de favoriser la densification plutôt que l extension, quelle que soit la typologie communale. Ces projets de densification pavillonnaire peuvent se traduire par des opérations d ensemble, telles que la construction d un lotissement dense ou avec des parcelles plus petites et accessibles financièrement. Mais en complément ou même en substitution de ce genre d opération, l approche Bimby de «densification douce» valorise la construction diffuse de logements individuels, avec ou sans division parcellaire. 6 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche introductive, septembre

9 La question de la qualité urbaine L action de l EPF permet à une collectivité de constituer une réserve foncière pour maîtriser et anticiper la densification future du territoire. L EPF peut également acquérir des biens fonciers et immobiliers faisant l objet d un projet de densification réalisé soit par la collectivité, soit par un aménageur. L acquisition non contrainte mais volontaire du foncier favorise la qualité urbaine du projet, notamment grâce à la réalisation d équipements et d aménagements associés (voirie, cheminements piétons, espaces verts, école, ), la production diversifiée de logements mais également la mixité fonctionnelle. Le cas particulier des logements abordables En cas de revente à un particulier d un bien acquis par la collectivité via l action de l EPF, notamment l un des terrains crées par une division, le particulier peut bénéficier d un prix abordable pour un terrain constructible en zone urbanisée, comme précisé dans le PPI de l EPF de Normandie. Effectivement, le prix du bien est fixé par France Domaine et non par le marché libre dont la tendance est l incrémentation. Dans ce cas, l intérêt général de la collectivité est de favoriser l accession à la propriété, et donc une plus large offre de logements, que ce soit pour une meilleure attractivité du territoire ou pour satisfaire la demande locale. C est dans un esprit proche que certains EPF, comme l EPF du Nord Pas de Calais, allègent le prix de revente du foncier lors de la rétrocession à la collectivité, en cas d opération de construction de logements sociaux avec respect d un seuil de densité minimale. Cet allègement peut correspondre à la non comptabilité de l actualisation de la parcelle entre l acquisition de l EPF et la rétrocession à la collectivité, ou encore à des partenariats avec les différents acteurs territoriaux (commune, EPCI, Département, ETC). L action de l'epf apparaît donc pour la collectivité comme un outil de maîtrise de la densification, sous la forme d'«unités urbaines cohérentes» 7 avec le contexte territorial. 4. Mises en situation de l action de l EPF pour la densification pavillonnaire Cette fiche présente deux exemples de mise en situation de l intervention d un EPF pour le compte d une commune souhaitant favoriser la densification pavillonnaire sur son territoire. Mise en situation 1 : Opération de construction sur une parcelle non bâtie Constructions nouvelles sur une grande parcelle non bâtie La situation générique est celle d une parcelle de grande surface déjà bâtie avec une maison, que le propriétaire décide de diviser. La commune saisit l opportunité en faisant appel à l EPF pour acquérir le terrain issu de division. Si la parcelle est dans le périmètre d un DPU, celui ci est délégué à l EPF par la collectivité 8 ; mais si le bien n est pas concerné par le DPU, l EPF négocie avec le propriétaire, dans une logique proactive. L objectif est alors de déterminer à l avance les parcelles à enjeux, c est à dire qui potentiellement peuvent accueillir de nouveaux logements, et de lancer une procédure de négociation avec les propriétaires qui seraient intéressés par la vente d une partie de leur parcelle, voire de la totalité de la parcelle. Une fois la parcelle achetée, la commune peut la subdiviser pour aboutir à la construction de nouvelles maisons. 7 Stanley GENESTE, Rendre accessible la densité en tissu pavillonnaire, Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n 2 «Densification pavillonnaire & Droit de préemption urbain», 3

10 Ainsi, la commune gère la densification pavillonnaire de son territoire, qu elle garde ou non la maîtrise foncière de la parcelle en question. De plus, elle peut améliorer le cadre de vie en réalisant au préalable, sur une petite partie de la parcelle, des aménagements et équipements : espaces publics (squares, aire de jeux, cheminements, etc.), ou paysagers/à fonction environnementale (arbres, haies, noues). En dehors de l action de la commune (en parallèle ou à un autre moment), le propriétaire peut améliorer la qualité de son logement (pavillon initial de la parcelle) grâce à la recette perçue par la vente à l'epf d une partie de sa parcelle, ou peut construire lui même un nouveau logement dans son jardin (pour un enfant ou un parent par exemple), selon le principe de la démarche Bimby. Mise en situation 2 : Opération de réhabilitation avec construction Cette deuxième mise en situation correspond au cas où une parcelle bâtie suffisamment grande pour accueillir de nouveaux pavillons, est vendue d un seul tenant par son propriétaire. La commune fait appel à l EPF pour acquérir ce bien et optimiser le foncier. Par rapport au précédent cas, si la procédure d achat est identique (négociation ou usage DPU), la subdivision et la construction de logements peuvent s accompagner d une réhabilitation du logement existant (si en mauvais état). Constructions nouvelles sur une grande parcelle bâtie La commune réalise elle même la division parcellaire. De ce fait, elle choisit l implantation de la voirie : afin d éviter les divisions non cohérentes de types parcelles en drapeau, il est préconisé de créer une voirie unique desservant l ensemble des parcelles. Concernant le pavillon existant, selon son état, la commune peut le réhabiliter : Si le logement est dégradé ou énergivore, il peut être réhabilité pour accroître la qualité de vie du futur ménage ; Si le logement est de grande taille, il peut être divisé en plusieurs logements collectifs ou mitoyens. Dans les deux cas, les logements peuvent être destinés à l accession à la propriété ou à la location. Très axé sur les projets de renouvellement urbain, l EPF de Bretagne intervient sur une opération de densification et de mixité fonctionnelle, à Saint Laurent. La commune, de près de 450 habitants, a délégué son DPU à l EPF, dans le but d acquérir une parcelle de m² (friche du dernier commerce de la commune à requalifier et dent creuse à densifier). Centre bourg SAINT LAURENT Le projet de densification comprend la construction de 6 logements adaptés aux personnes à mobilité réduite (PMR) par un bailleur social. Le foncier a été porté par l EPF de Bretagne (réserve foncière) jusqu à rétrocession à la collectivité, dans le but de démarrer les travaux. septembre 2014 Source : EPF de Bretagne 4

11 Afin de préserver l unique commerce de proximité de la commune, celle ci l a réhabilité dans le cadre de cette opération de densification et de mixité fonctionnelle. Ces deux exemples de mise en situation, soulignent que les projets peuvent être réalisés dès l acquisition de la parcelle, ou ultérieurement avec au préalable constitution d une réserve foncière. Cette deuxième situation devient de plus en plus indispensable pour les collectivités locales, du fait de la «hausse des marchés fonciers et immobiliers», et de la «complexification des procédures et des programmes d aménagement» 9. Conclusion : Alors que l acquisition de réserve foncière se développe, il importe de souligner que les collectivités peuvent sortir des pratiques classiques consistant à concevoir des opérations d ensemble, pour, dans l esprit BIMBY, consacrer tout ou partie d une réserve donnée (selon sa taille) située en tissu de logement individuel, à une densification «douce», notamment «diffuse» : la collectivité achète une parcelle déjà bâtie identifiée comme suffisamment grande pour accueillir plusieurs logements individuels (à court ou moyen terme) ; après avoir opéré une division simple ou plus souvent multiple, elle revend à divers particuliers la parcelle avec le bâti d origine (de taille plus réduite) ainsi qu un ou plusieurs nouveaux terrains à bâtir. Coupler ainsi intervention de l EPF et découpage du foncier s avère donc pour la collectivité un mode d action plus léger et produisant du logement plus rapidement que les opérations de construction en maîtrise publique ou avec revente par des aménageurs. Afin de maîtriser l urbanisation et la densification de son territoire, la collectivité peut, notamment grâce au portage foncier de l EPF, acquérir des parcelles. Elle peut ainsi favoriser la densification pavillonnaire de son territoire, dans le but de répondre à toute demande en logement, tout en limitant l étalement de sa tâche bâtie. Sources : CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n 13 : «L établissement public foncier de Normandie» mai 2012 CERTU & CETE Nord Picardie, Les outils de l action foncière au service des politiques publiques, Fiche B2 : «Les établissements publics fonciers (EPFL)», juin 2013 site de l Association des EPFL : epfl.fr/ P. HOCREITERE, L urbanisme et les collectivités locales, Tome 3, septembre 2011 P. HOCREITERE, L urbanisme et les collectivités locales, Fascicule de mise à jour par la loi ALUR, juin 2014 Site Bimby : 9 Cf. CERTU, Fiche C des Outils de l action foncière au service des politiques publiques, «Les réserves foncières en vue d un projet d aménagement», juin

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13 Direction Territoriale Normandie Centre Septembre 2014 Action Bimby 3.2 : Intégration de la démarche aux outils fonciers et procédures d aménagement Fiche 2 Densification pavillonnaire & Droit de préemption urbain 1. Définition du DPU Le Droit de Préemption Urbain (DPU) est un outil qui permet à une collectivité locale d acquérir prioritairement 10 des biens fonciers et immobiliers en voie d aliénation. Toutes les cessions de biens, qu elles soient volontaires ou forcées, à titre onéreux ou gratuit, peuvent faire l objet d une préemption au titre du DPU, hormis les transactions exclues par l article L du code de l urbanisme. Toutefois, ce droit ne peut être exercé qu en vue de réaliser un projet d aménagement urbain dans un périmètre préalablement défini. NOTA : Le DPU a été modernisé par la loi ALUR (24 mars 2014) en termes de sécurisation pour les communes et de garanties pour les particuliers. 2. Cadrage du DPU «Toute décision de préempter doit mentionner l objet pour lequel ce droit est exercé» (article L du code de l urbanisme). La motivation de la collectivité doit donc être précisée, même si le projet n est pas totalement défini. Celui ci doit être motivé par l intérêt général du territoire. Les titulaires du DPU : Les communes dotées d un Plan Local d Urbanisme (PLU) ; Les communes dotées d un Plan d Occupation des Sols (POS) 11 ; Les communes dotées d une carte communale ; Les Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) compétents pour l élaboration des documents d urbanisme. La collectivité titulaire du DPU peut déléguer ses droits à d autres collectivités locales (notamment l EPCI), leurs établissements publics (tels que les établissements publics fonciers 12 ) ou aux concessionnaires d une opération d aménagement. La collectivité est prévenue de la vente d un bien soumis au DPU par une déclaration d intention d aliéner (DIA). Le propriétaire du bien a obligation d avertir le titulaire du DPU, qui est prioritaire pour l achat de ce bien. Le titulaire du DPU dispose alors d un délai de deux mois pour répondre de manière favorable, de manière favorable avec révision du prix de vente (évaluation de France Domaine, valable un an) ou de manière défavorable à la DIA, auquel cas le bien est remis sur le marché. Si le titulaire du droit de préemption ne se prononce pas à l issu du délai de deux mois, cela vaut renonciation au droit de préemption urbain sur le bien aliéné. Le DPU est un outil foncier que les collectivités peuvent mettre en place sur l ensemble de leurs zones U (urbaines) et leurs zones AU (à urbaniser) de leur PLU, après délibération. Dans les POS encore en vigueur, le DPU est applicable en zone U et NA, qui correspondent aux zones du PLU 10 La collectivité ne peut acquérir le bien soumis au DPU que lorsque le propriétaire décide de le vendre. 11 Le POS devient caduc à compter du 1 er janvier 2016 (loi ALUR). 12 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n 1 «Densification pavillonnaire & Etablissement public foncier», septembre

14 citées ci dessus. Pour les communes dotées d une carte communale, le DPU peut s exercer au sein des zones constructibles précisément délimitées sur le document graphique de la carte communale. 3. Le DPU, outil foncier en faveur de la densification pavillonnaire Dans le cadre de la densification pavillonnaire, le DPU peut être institué surtout dans les zones U du document d urbanisme. Cela incite les propriétaires à céder une partie de leur terrain (bâtie ou non) en zone urbaine, pour que la collectivité puisse y faire construire de nouveaux logements individuels. La collectivité optimise le foncier et aménage ses tissus urbains, plutôt que de les laisser évoluer par des actions individuelles non coordonnées qui peuvent nuire à la démarche de densification et plus largement d aménagement de la collectivité. Une justification facilitée de l intérêt général pour l usage du DPU : En particulier dans le cas de la revente de parcelles (issues de divisions parcellaires) à des particuliers bâtisseurs, l usage du DPU à l initiative de la collectivité pour densifier des parcelles déjà bâties pose la question de la prévalence de l intérêt général sur l intérêt particulier. La règle préserve ce dernier en fixant un prix de vente du foncier aligné sur les prix du marché, selon l estimation établie par France Domaines. Par ailleurs, la collectivité a obligation de justifier l intérêt général de son projet urbain pour l usage du DPU. Or son instauration se justifie pleinement par la densification des espaces déjà bâtis pour lutter contre l étalement urbain et préserver les espaces agricoles, naturels et forestiers. La logique législative étant bien de contraindre les collectivités à construire prioritairement dans les tissus existants, la justification du DPU pour une densification pavillonnaire est d autant plus évidente depuis la loi ALUR 13. NOTA : Une mauvaise justification de l intérêt général du projet d aménagement peut susciter un recours de la part des propriétaires du bien. Deux points de vigilance pour l achat partiel d un terrain par la collectivité Grâce au DPU, la commune peut acquérir en tout ou partie une parcelle en vente si celle ci est incluse dans le zonage du DPU. Précisément : Dans le cas où le propriétaire ne souhaite pas vendre seulement la partie de sa parcelle comprise dans le périmètre du DPU, il peut mettre en demeure le titulaire du DPU de se porter acquéreur de l ensemble de l unité foncière. Dans le cas où la collectivité n acquiert qu une partie du bien préempté, elle a obligation de dédommager le propriétaire du bien de l éventuelle perte de valeur du reste du bien non acheté par la collectivité, tout en respectant les prix du marché, fixés par France Domaine. En fonction des caractéristiques de la (ou des) parcelle(s), elle peut soit réaliser un projet optimisant le foncier, soit réserver le foncier dans l attente de nouvelles parcelles préemptées pour donner de l ampleur à ce projet. Dans ce deuxième cas, la collectivité peut faire intervenir l EPF (Etablissement Public Foncier), pour le portage et la gestion du bien jusqu à rétrocession à la collectivité 14. Dans tous les cas, l usage du DPU pour la densification pavillonnaire répondra à l objectif d optimiser le foncier d une ou plusieurs parcelles en vente. Il s agit, pour la commune, d une logique d opportunité puisque l usage du DPU dépend entièrement de la vente des parcelles par les propriétaires particuliers. 13 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche introductive, septembre Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n 1 «Densification pavillonnaire & Etablissement public foncier», septembre

15 4. Mises en situation du DPU pour la densification pavillonnaire Cette fiche présente trois exemples de mise en situation de l usage du DPU pour favoriser la densification sur un territoire à dominante pavillonnaire. Mise en situation 1 : Aménagement d un cœur d îlot Les pavillons sont souvent construits en bord de parcelle côté voirie, afin de préserver l intimité des jardins. De ce fait, il est possible de densifier les fonds de parcelle en cœur d îlot, à l occasion des ventes des terrains par les particuliers. Mais il faut éviter qu une densification pavillonnaire spontanée ne crée de nouvelles parcelles sous forme de drapeau, ce qui engendre une perte d espace et une moindre qualité urbaine par multiplication des chemins d accès. L usage du DPU permet alors de gérer/encadrer l évolution qui s engage par la vente d une ou plusieurs parcelles. Ilot densifiable Cet exemple est celui d un îlot, organisé avec les maisons à proximité de la voirie et les jardins en fond de parcelle. La commune peut ainsi acquérir les fonds de parcelle, grâce au DPU lui donnant priorité, et produire de nouveaux terrains à bâtir. Elle le fera progressivement, au gré des ventes des terrains : cela suppose soit d attendre l effet d entraînement généralement produit par la vente d un terrain sur les ventes des terrains voisins, soit d activer ce processus en négociant avec les différents propriétaires. Dans ce cas précis, le DPU permet à la commune de réaliser une réserve foncière constituée de l ensemble des fonds de parcelle, pour densifier de manière qualitative (en particulier pour la réalisation d un accès voirie unique). Elle lancera ensuite la construction de deux manières possibles : Revente de terrains à bâtir sans plus value (des petites parcelles intéressent par exemple des ménages de la commune en difficulté d accession) ; Création d une seule parcelle par remembrement pour la réalisation d une opération par un aménageur. La deuxième manière est la mieux connue : dans certaines communes, des opérations de densification pavillonnaire se réalisent en s appuyant sur des concepteurs pour augmenter la qualité de l aménagement du cœur d îlot. Par exemple, dans la commune d Amiens (Somme), le cabinet d architecture et d urbanisme Tandem + réalise une étude pour densifier un «îlot cossu du XIXe siècle» : Quartier Henriville AMIENS Plusieurs scénarios ont été proposés par le cabinet, dont celui ci intitulé «La collection des pavillons». Le cabinet a proposé des formes plus originales de densification que celles préconisées par un promoteur. Ce scénario comprend six pavillons nouvellement construits au cœur de l îlot bâti. Source : Tandem +, Cabinet d architecture et d urbanisme 3

16 Mise en situation 2 : Réalisation d un lotissement communal La deuxième mise en situation consiste à réaliser un lotissement communal, c est à dire par la commune et non par un aménageur privé, sur une parcelle déjà bâtie, de grande surface : à l occasion de la vente de cette parcelle, le DPU permet de préparer la réalisation du lotissement. NOTA : Un lotissement communal réalisé sur une grande parcelle déjà bâtie participe d autant plus à la densification des tissus existants que le projet est compact, mais cela impose une conception de qualité (comme dans l exemple précédent). Densification d un clos masure Cette mise en situation est, dans ce schéma, appliquée à une configuration traditionnelle caractéristique du territoire Normand : le clos masure, qui est un ancien corps de ferme de grande surface délimité par un talus et un alignement boisé de type haut jet avec une cour centrale occupée par un verger et du bâti agricole réparti sur le pourtour. Lorsqu un clos masure est en vente, en zone U uniquement, et notamment en commune périurbaine, il est intéressant de densifier puisque la surface de la parcelle offre une importante marge de densification (en moyenne de 1 à 2 hectares) dans un espace déjà bâti. Dans le schéma, la parcelle est à l origine composée d une maison de maître et de trois anciens bâtiments agricoles à réhabiliter (pouvant éventuellement être restructurés en 6 maisons mitoyennes). Jusqu à une trentaine de nouveaux logements (cela peut varier en fonction de la surface de la parcelle et des logements) pourraient être construits : 6 maisons entre les bâtiments existants et 24 maisons groupés en lieu et place de la cour. NOTA : Il est important de préserver le caractère architectural remarquable d un clos masure : les nouvelles maisons doivent rappeler l architecture du bâti présent (maison de maître et anciens bâtiments agricoles). La densification doit également être plus ou moins importante, en fonction du contexte urbain de la commune : dans une commune à dominante rurale, le risque est de dénaturer le clos masure. Dans certaines communes, des opérations de densification pavillonnaire sous forme d un lotissement communal sont réalisées, avec d autres configurations. Par exemple, dans la commune de Beaupréau (Maine et Loire), un lotissement communal est en cours de réalisation sur une dent creuse, parcelle non bâtie, au cœur d un lotissement déjà existant : 4

17 Lotissement Beauvois 2 BEAUPREAU Source : ville de Beaupréau Ce lotissement accueillera à terme 10 logements individuels en accession à la propriété, ainsi qu un dernier lot consacré à du logement locatif social. Cette densification pavillonnaire s inscrit dans son environnement (pavillons dans un lotissement, cheminements piétons, etc.), et est cohérent avec la présence d équipements publics (écoles et équipements sportifs) et la proximité du centre de la commune. Mise en situation 3 : Construction de logements individuels sociaux Rejoignant le projet urbain sur une parcelle d un seul tenant (mise en situation 1), cette mise en situation met en avant l intérêt de créer du logement locatif social dans un espace pavillonnaire, notamment pour remplir les objectifs d un PLH (Plan Local de l Habitat), tout en intégrant pleinement ces logements dans le paysage urbain. La commune a la possibilité de faire intervenir un EPF, qu il soit national ou local, pour délégation du DPU et portage du foncier jusqu à rétrocession. NOTA : Aujourd hui, les logements locatifs sociaux sont de plus en plus des logements individuels, relevant notamment de l habitat individuel dense (HID : en bande, mitoyen, etc.). Cette mise en situation correspond à l acquisition par la commune d une parcelle de grande surface en accès direct sur la voie publique, grâce à l usage du DPU. Si la commune a soumis au DPU un bien (de préférence de grande surface) mis en vente, elle peut préempter ce bien et l acquérir en tout ou partie, en accord avec le propriétaire de la parcelle : S il s agit de la totalité de la parcelle, la commune peut diviser le bien et revendre la parcelle déjà bâtie pour réaliser les logements individuels sociaux sur la seconde parcelle. S il s agit d une partie de la parcelle avec division du propriétaire au préalable, la commune peut seulement préempter la parcelle non bâtie pour y construire les logements individuels sociaux (Cf. schéma ci dessous). 5

18 Constructions sur un terrain issu de division Dans le schéma, il y a 8 logements existants (dont 6 pavillons et deux maisons mitoyennes). La parcelle préemptée peut accueillir presque autant de logements individuels sociaux, avec au plus une mitoyenneté pour s accorder avec l existant. Afin de limiter les coûts immédiats liés à l achat de la parcelle préemptée, la commune peut se faire financièrement aider par l EPF pour réaliser son projet communal sur le moyen ou long terme : elle délègue alors son DPU à l EPF qui acquiert prioritairement le bien à la place de la commune, jusqu à sa rétrocession. Elle peut ainsi diversifier son offre de logements, tout en préservant le caractère pavillonnaire de son territoire et en maîtrisant la consommation de l espace. Dans certaines communes, des opérations de densification pavillonnaire sous forme de logements individuels sociaux ont déjà été réalisées. Par exemple, dans la commune du Taillan Médoc (Gironde), des logements individuels sociaux viennent d être construits sur une parcelle non bâtie au sein d une zone urbanisée : Logements individuels sociaux LE TAILLAN MEDOC Source : Exaedre, Cabinet d Architectes Dans ce quartier pavillonnaire, 9 logements individuels sociaux ont été construits sur une parcelle au cœur d un quartier pavillonnaire. Ces logements d architecture moderne ont été intégrés dans le paysage du quartier, par un travail de conception urbaine. 6

19 Un second exemple, dans la commune La Neuville Chant d Oisel (Seine Maritime), se traduit par la construction de 16 logements individuels sociaux, sur une parcelle de grande surface déjà bâtie : La Maupassière LA NEUVILLE CHANT D OISEL Source : CAUE 76 Ce lotissement d habitat social, livré en 2008, a été réalisé sur une parcelle de grande superficie (près de m²) et bâtie (présence d une maison de maître). Cette construction existante a été réhabilitée par la commune en quatre logements sociaux par division du bâti (2 studios : T3, T4), et 16 nouveaux logements sociaux ont été réalisés sur la parcelle d origine (subdivision après acquisition par la Plaine Normande Entreprise Sociale pour l Habitat). Afin de préserver la qualité architecturale du bâti d origine mais également de l urbanisation pavillonnaire de la commune, ces 16 nouveaux logements sont des pavillons, d aspect contemporain en bois, de type logements mitoyens ou maisons superposées. La commune a ainsi pu densifier sa zone pavillonnaire, tout en limitant l étalement urbain, et diversifier son offre de logements. NOTA : L esprit général de ces mises en situation reprend celui de la densification pavillonnaire en «mode Bimby» qui est d élargir l offre de logement tout en restant dans une production de logements individuels. Les logements sociaux et abordables doivent donc s intégrer de manière efficace dans leur environnement pavillonnaire. La commune peut ainsi éviter la construction de logements collectifs (souvent mal perçus par les habitants en logement individuel) tout en répondant aux attentes du PLH (si existant). Conclusion : Les exemples des trois mises en situation présentées pourraient tout à fait être fondés sur l usage du DPU par la collectivité (ou par délégation à un autre établissement public). Il s agit d un usage du DPU à développer, pour mettre cet outil au service de la densification pavillonnaire. Sources : CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n 7 : «Le droit de préemption urbain» mai normandie.developpement durable.gouv.fr/img/pdf/ficheno7dpumai2012vf_cle72c1eb.pdf CERTU & CETE Nord Picardie, Les outils de l action foncière au service des politiques publiques, Fiche C3 : «Le droit de préemption urbain (DPU)», juin durable.gouv.fr/img/pdf/c3 Guide action fonciere_dpu_cle521c8a.pdf P. HOCREITERE, L urbanisme et les collectivités locales, Tome 3, Septembre 2011 site Bimby : 7

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21 Direction Territoriale Normandie Centre Septembre 2014 Action Bimby 3.2 : Intégration de la démarche aux outils fonciers et procédures d aménagement Fiche 3 Densification pavillonnaire & Permis d aménager un lotissement 1. Définition d un lotissement «Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet d en détacher un ou plusieurs lots destinés à être bâtis» (article L du code de l urbanisme). Un lotissement est donc une division d une ou plusieurs unités foncières d un seul tenant, réalisée dans le but de construire. Un lotissement dépend de deux procédures : la déclaration préalable avant division et le permis d aménager. Ce dernier s avère plus à même de garantir la qualité urbaine lorsqu il s agit de lotir pour densifier un tissu pavillonnaire, puisque les équipements, réseaux, voirie et espaces communs sont prévus d emblée. 2. Cadrage du permis d aménager un lotissement Le permis d aménager un lotissement est une procédure d aménagement opérationnelle qui peut être à l initiative d une personne privée ou publique. Il existe deux situations de lotissement pour lesquelles le permis d aménager est obligatoire : S il s agit d un site classé, d un secteur sauvegardé ou d un site en instance de classement ; S il y a création ou aménagement de voies, espaces ou équipements communs à plusieurs destinés à être bâtis et propres au lotissement 15. Lotissement communal lotissement privé Lorsqu il s agit d un lotissement communal, la maîtrise d ouvrage revient à la commune. Celle ci viabilise des lots à bâtir qu elle vend ensuite à des particuliers. Il s agit très souvent d un lotissement issu d une parcelle communale ou suite à l achat d une grande parcelle (ou de plusieurs contiguës). Les équipements, réseaux et voirie restent la propriété de la commune qui les gère. Lorsqu il s agit d un lotissement privé, cas le plus fréquent, un aménageur ou lotisseur crée des lots à bâtir qu il viabilise avant de les vendre à des particuliers. Deux solutions existent : Il crée de simples lots à bâtir viabilisés ; Il crée des lots bâtis (auquel cas il s agit d un promoteur). Les équipements, réseaux et voirie sont soit cédés à la commune (classement dans le domaine public communal), soit gérés par l association syndicale libre de propriétaires. Le cas particulier du colotissement Depuis l ordonnance du 22 décembre 2011, le code de l urbanisme précise qu un lotissement peut faire l objet «d une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës» (article L.442 1), auquel cas il s agit d un colotissement : lotissement créé à partir de plusieurs unités foncières et 15 Cf. décret du 27 février

22 donc de plusieurs propriétaires, avec des équipements communs qui justifient qu ils s engagent dans la procédure. La demande de permis d aménager un lotissement est alors réalisée par un seul des propriétaires, avec une fiche complémentaire précisant les noms des autre propriétaires. Ensemble, ils forment les colotisseurs, liés par un contrat de droit commun. Cette procédure particulière du lotissement soulève deux points : En formant un colotissement, les règles d urbanisme s appliquent à l ensemble du lotissement et non à chaque parcelle, au titre de l article R du code de l urbanisme. Comme les droits à construire sont ainsi mutualisés (emprise au sol, règles de prospect, coefficient d espace vert, etc.), il est alors plus intéressant de déposer une demande d autorisation sur l ensemble des parcelles réunies que sur chaque lot ; Si les propriétaires souhaitent vendre leurs parcelles à un tiers aménageur, il est aussi plus simple de lui vendre les parcelles contiguës au même moment. Celui ci préférera un achat groupé des parcelles du colotissement plutôt que plusieurs achats au gré des ventes des particuliers, pour des raisons de gestions et de coûts. Un colotissement peut alors être une solution pour un ensemble de propriétaires voisins souhaitant vendre une partie de leur parcelle au sein de la tâche bâtie. Effectivement, il inclut la création d équipements, réseaux et voirie internes au lotissement qui résulteront ainsi d une mutualisation entre les différentes parcelles. NOTA : Le colotissement se rapproche ainsi de l AFUP 16, mais s en distingue par le fait qu il ne nécessite pas de remembrement et que le cadre juridique est plus souple que celui de l AFUP. Le colotissement se réalise sans remembrement parcellaire, auquel cas il ne s agit plus d une procédure de permis d aménager un lotissement mais d AFUP qui nécessite un remembrement des parcelles. 3. Le lotissement, procédure en faveur de la densification pavillonnaire Le lotissement est souvent désigné comme cause de l étalement urbain. En effet, les lotissements ont souvent été construits en extension urbaine et de grande ampleur. Mais il aujourd hui possible d adapter cette procédure d aménagement à la densification pavillonnaire. Le permis d aménager un lotissement, pas en extension urbaine Un permis d aménager un lotissement peut tout à fait être demandé sur un espace au sein de la tâche bâtie. Plusieurs types de parcellaire sont concernés : Les dernières dents creuses à urbaniser de manière prioritaire ; Les parcelles bâties contiguës pouvant faire l objet de divisions parcellaires ; Les espaces délaissés. Ces parcellaires peuvent correspondre à des situations variées telles que les cœurs d îlot pavillonnaires, les anciens lotissements en sous densité, les tissus centraux constitués de grandes parcelles, etc. L objectif est de créer de nouveaux logements individuels, tout en participant activement à la lutte contre l étalement urbain. L intérêt du colotissement Cette récente procédure de lotissement peut être une réponse à la densification pavillonnaire dans le sens où plusieurs propriétaires peuvent se regrouper pour vendre une partie de leur terrain (à condition que toutes les unités foncières soient contiguës). Il peut être préférable de garder la maîtrise d ouvrage du lotissement plutôt que de vendre les parcelles à un lotisseur : celui ci revendra les lots à bâtir à un prix élevé pour rentabiliser son opération. Les particuliers n ayant pas toujours les compétences, les connaissances ou la motivation nécessaires pour la création d un lotissement, une alternative existe : réaliser un lotissement par maîtrise d ouvrage déléguée. Il s agit de déléguer, sous forme de mandat, 16 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n 4 «Densification pavillonnaire & Association foncière urbaine de projet», septembre

23 l ensemble des tâches de la création d un lotissement à un professionnel, tout en gardant la maîtrise d ouvrage de l opération. Le professionnel se charge d avancer les frais de viabilisation des parcelles et récupère tout de même une marge définie dans le mandat du prix de vente sur la parcelle, marge minime comparée à la plus value de l opération. En fonction du territoire, le prix d une parcelle constructible peut doubler si elle est viabilisée 17. Il n existe pas de norme pour la participation financière des colotisseurs à la viabilisation, mais il est préférable de définir leur part en fonction de leur propriété de base, dans un souci d équité. Il en est de même pour la répartition de la plus value de l opération. La question de la plus value à répartir peut alors se poser pour les espaces communs qui seraient issus de certaines parcelles. Ces espaces n engendrent ni vente, ni plus value, il convient alors de répartir une partie de la plusvalue totale de l opération au(x) propriétaire(s) de ces parcelles pour que l ensemble des colotisseurs obtienne une plus value sur l opération de colotissement. Sachant que le colotissement a été promu par l ordonnance de 2011, en parallèle d autres mesures libérant l évolutivité des lotissements existants, le lotissement présente aujourd hui un usage vertueux, au service d un urbanisme économe Mises en situation de création de lotissement pour la densification pavillonnaire Cette fiche présente deux exemples de mise en situation de permis d aménager un lotissement dans le cadre de la densification pavillonnaire. Mise en situation 1 : Densification d une parcelle bâtie via la procédure de permis d aménager Cette première mise en situation correspond à la demande d un permis d aménager un lotissement à partir d une parcelle déjà bâtie. Création de lots à bâtir à partir d une parcelle bâtie Après création des lots à bâtir, ce lotissement de m² se compose de quatre lots : Une parcelle bâtie (entre 500 et 600m²) ; Trois parcelles non bâties (entre 400 et 500 m²). S agissant d une procédure de permis d aménager un lotissement, ce dernier comprend les divers équipements et réseaux nécessaires à la viabilisation de la parcelle à bâtir. La parcelle bâtie comprenant le pavillon d origine est incluse dans le périmètre du lotissement : elle est raccordée aux équipements et notamment à l accès commun du lotissement, comme présenté sur l exemple cicontre. La demande de permis d aménager un lotissement peut être réalisée par différents acteurs : Le propriétaire lui même qui souhaite diviser sa parcelle, en adéquation avec la démarche Bimby ; La commune (propriété communale, achat de la parcelle via DPU 19 ou non) qui souhaite densifier pour créer de nouveaux logements (auquel cas il s agit d un lotissement communal). 17 Il existe un métier de la maîtrise d ouvrage déléguée ayant pour clientèle des maîtres d ouvrages variés au delà des seuls particuliers. 18 Voir aussi les mesures pro renouvellement des lotissements instaurées par la loi ALUR (évolution des règlements et cahiers des charges) : CEREMA, Dter NC, Renouveler les lotissements existants, note de l action Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n 4 «Densification pavillonnaire & Droit de préemption urbain», septembre

24 Il peut également s agir d un lotisseur qui crée des lots à bâtir à partir d une parcelle bâtie qu il a au préalable acheté. Mais cette situation semble peu fréquente s il n y a que deux ou trois logements à créer, pour une question de rentabilité. Cette mise en situation renvoie à l exemple de La Maupassière, lotissement d habitat social de la commune de La Neuville Chant d Oisel (Seine Maritime), présenté comme pouvant faire l objet d une acquisition communale via usage du DPU 20. Autre exemple concret, celui du projet des «Cohardières» dans la commune de Rougé de habitants de Loire Atlantique. Dans le but de densifier son territoire et de redynamiser le bourg de la commune, un projet de lotissement a été présenté, à partir d une parcelle déjà bâtie (de près de 4 000m²). Projet des «Cohardières» ROUGE Source : Site de la commune de Rougé Ce projet de lotissement comprend : La réhabilitation de l ancien presbytère à partir duquel 4 logements locatifs sont créés ; La création de 6 lots à bâtir en accession à la propriété ; Une placette piétonne en cœur d îlot du lotissement ; Un cheminement piéton donnant accès à cette placette ; Un accès commun aux 6 lots à bâtir et 4 logements locatifs ; Un espace de stationnement. Afin d optimiser les performances énergétiques des logements, ils seront orientés nord sud. La commune envisage un véritable espace de convivialité autour de ce lotissement, notamment via la création d une placette centrale située en plein centre bourg. Elle optimise également les équipements et réseaux mutualisés. 20 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n 4 «Densification pavillonnaire & Droit de préemption urbain», septembre

25 Mise en situation 2 : Densification d un cœur d îlot via la procédure de colotissement La deuxième mise en situation reprend le cas particulier du colotissement. Dans cet exemple, un groupement de propriétaires d un îlot pavillonnaire dépose une demande de permis d aménager un lotissement. Colotissement en cœur d îlot Cet îlot est composé de 18 logements individuels ou mitoyens. Les parcelles sont plus ou moins grandes et l une de ces parcelles comprend un espace vert important, qu il est préférable de préserver. Il n existe aucune voie donnant accès au cœur d îlot. Une fois le projet de colotissement réalisé, l îlot se compose de : 18 logements existants ; 4 logements mitoyens ; 5 logements individuels groupés. L espace vert est préservé et devient un espace commun au lotissement. Un accès commun est créé sur une parcelle déjà bâtie, qui est incluse au périmètre du lotissement dans ce but. Cette forme particulière du permis d aménager un lotissement, bien qu elle soit autorisée depuis décembre 2011 et applicable depuis mars 2012, semble encore peu répandue dans la pratique. Pourtant, c est un moyen efficace de densifier les espaces sous optimisés tels que les cœurs d îlot des espaces pavillonnaires. Conclusion : En conclusion, la procédure de permis d aménager un lotissement a été modifié en faveur de la densification pavillonnaire. Le but n est plus de créer en masse des lotissements permettant d accroître significativement la population d un territoire, mais d optimiser les espaces sousdensifiés et également d encourager l évolution des lotissements. Sources : CEREMA, Seydou TRAORE, Permis d aménager, juin 2014 CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n 10 : «Le permis d aménager un lotissement» mai 2012 CEREMA, Dter Normandie Centre, Renouveler les lotissements existants, note de l action 3.2, 2014 P. HOCREITERE, L urbanisme et les collectivités locales, Tome 1, septembre 2011 P. HOCREITERE, L urbanisme et les collectivités locales, Fascicule de mise à jour par la loi ALUR, juin 2014 Site Bimby : Site de la commune de Rougé : rouge.fr/ 5

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27 Direction Territoriale Normandie Centre Septembre 2014 Action Bimby 3.2 : Intégration de la démarche aux outils fonciers et procédures d aménagement Fiche 4 Densification pavillonnaire & Associations foncières urbaines de projet 1. Définition d une AFUP L Association Foncière Urbaine de Projet (AFUP) est une nouvelle procédure d aménagement, mise en place par la loi ALUR 21, en continuité de la précédente procédure de l'afu. Une AFUP est une association syndicale qui regroupe plusieurs propriétaires de terrain, dans le but de réorganiser l ensemble de leurs parcelles situé en zone constructible mais de fait non urbanisable à cause de leur configuration ou disposition inadéquate, sur lesquels les professionnels de l aménagement n interviennent pas. Le «P» (pour projet) désigne le fait que l AFUP associe opération de remembrement et opération d aménagement, afin de rendre possible la construction de cet espace. Cette nouvelle forme d AFU se voit simplifiée et la notion de projet d aménagement est largement intégrée dès sa création. 2. Cadrage d une AFUP «L association foncière urbaine de projet est une association foncière urbaine autorisée qui a pour objet de permettre la cession des terrains inclus dans son périmètre, après avoir réalisé un projet associant une opération de remembrement, au sens des 1 et 2 de l article L , et une opération d aménagement, au sens de l article L » (article L du Code de l Urbanisme). Les AFUP, déclinaison de l AFU autorisée, ont été créées dans le but de simplifier et d encourager les procédures d aménagement et de densification à l initiative des propriétaires privés. La création de l AFUP La procédure de création d une AFUP comprend les mêmes étapes que celle de l AFU autorisée 22. Il existe deux moyens de créer une AFUP : Création de l association à l initiative des propriétaires privés : les propriétaires intéressés par la procédure se regroupent et créent ensemble une AFUP, avec autorisation du Préfet ; Création de l association à l initiative de la collectivité locale : la commune peut inciter les propriétaires à se regrouper en association et délimiter un périmètre de projet 23. Ce deuxième cas a été largement renforcé par la loi ALUR, pour redonner à la commune le moyen d être pro active dans la création d un projet de densification, mais qui reste mené par les particuliers. Ainsi, la commune initie un projet pour lequel elle n a pas à acquérir le foncier. La distraction de l AFUP Cette procédure a été modifiée par la loi ALUR, aussi par rapport à la distraction (ou dissolution) de l AFU autorisée. Les propriétaires membres de l AFUP ont désormais la possibilité de dissoudre l association pour permettre qu un tiers promoteur acquière une ou des nouvelles parcelles viabilisées. Celui ci ayant peu d intérêt d intégrer l association pour réaliser le projet d aménagement, les propriétaires peuvent décider de dissoudre l AFUP et lui céder du foncier. 21 Cf. CEREMA, DTer Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche introductive, septembre Cf. CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n 10 : «Les associations foncières urbaines», mai Cf. article L du Code de l Urbanisme 1

28 3. L AFUP, outil foncier en faveur de quelle densification pavillonnaire? Si l AFUP a été conçue pour optimiser des espaces en sous densité, la procédure ne détermine pas de forme urbaine particulière, et peut aboutir, selon le mode opératoire retenu (notamment avec ou sans l intervention d un professionnel), à conserver, modifier légèrement, ou changer franchement la typologie de l habitat. En la matière, la densification pavillonnaire de type «Bimby» consiste alors à conserver la typologie individuelle, avec jardin, permettant que l opération d aménagement s intègre pleinement dans son environnement. En effet, les terrains restés libres ou en sous densité par rapport à leur environnement, sont surtout situés dans des secteurs à dominante d habitat individuel, rarement là où la pression foncière a déjà érodé cette dominante au point d aboutir à du collectif. Intérêt public local, intérêt des particuliers Quoi qu il en soit, la mise en œuvre d une opération d aménagement est une véritable plus value, tant pour la commune que pour les propriétaires concernés. La commune d abord, valorise son territoire, optimise ses équipements, voire en crée (si de nouveaux sont prévus dans le projet de l AFUP). L offre de logements sur le territoire s étoffe, par densification pavillonnaire et donc sans étalement urbain. Plus précisément, la création de l AFUP, et des nouveautés apportées par la loi ALUR, permet à la commune de gérer l urbanisation de son foncier au sein même de la tâche bâtie. Elle peut ellemême inciter à la création de l association, sans acquisition foncière, alternative salutaire puisque la capacité d investissement des collectivités locales à tendance à se réduire. Les particuliers ensuite, trouvent également un intérêt dans la création d une AFUP, intérêt qui est a priori surtout financier, même si d autres intérêts peuvent venir s ajouter à titre principal ou secondaire (se reloger dans son quartier en maison adaptée, loger un proche, réaliser un projet personnel, etc.). Les terrains concernés étant de fait non urbanisables, leur valeur n est pas la même que celle d une parcelle immédiatement urbanisable. Le fait de remembrer l ensemble des parcelles de l AFUP pour y réaliser une opération d aménagement donne une véritable plus value au bien. Ainsi, les propriétaires des parcelles à remembrer investissent dans l association pour la viabilisation (proportionnellement à leur bien) et la commercialisation des lots à bâtir. Les propriétaires récupèrent en retour de le produit de la vente des bien, réparti parmi les membres de l association proportionnellement à leur bien de départ. Par ailleurs, ils bénéficient d avantages fiscaux. D une part, la mutualisation des biens au sein de l association permet de réduire les coûts : frais notariés, géomètre, etc. D autre part, l AFUP n est pas assujettie à la TVA immobilière et est exonérée de l impôt sur les plus values. L opération étant de nature privée, les habitants se faisant aménageurs ont la propension de réaliser des aménagements légers, localisés voire personnalisés. Ainsi, il est probable que les choix techniques soient plus doux et moins coûteux que ceux généralement mis en œuvre par les collectivités locales : chemins perméables au lieu d une voirie goudronnée, qualité paysagère liée à l intervention directe des habitants sur leurs parcelles (choix d essences locales pour les haies ou encore des matériaux pour les murs/clôtures par exemples), etc. Les décisions reviennent aux propriétaires membres de l AFUP, mais elles peuvent d autant plus être orientés par la commune que celle ci est à l origine de l AFUP. Un outil convergent avec la démarche Bimby S il s agit, à l inverse d une division, d un remembrement, il apparaît finalement que l AFUP est fondée sur les mêmes principes que ceux de la démarche Bimby : la création de logements par densification des espaces bâtis à l initiative des habitants, et maîtrisée par les collectivités locales. La commune peut elle même intégrer l AFUP si elle dispose de parcelles comprises dans le périmètre de l association. Cette possibilité est importante car la commune participera à la création du projet d aménagement, projet solide qui sera en cohérence avec les objectifs de la commune. A minima, le regroupement des propriétaires en association optimise la communication entre la collectivité locale et l AFUP, qui devient l interlocuteur unique du projet. Le point de vigilance est que, pour le bon accord entre les propriétaires au sein de l AFUP (notamment pour les prises de décisions), il n est pas conseillé que ceux ci soient trop nombreux. 2

29 4. Mises en situation de l AFUP pour la densification pavillonnaire Cette fiche présente deux exemples de mise en situation d une AFUP dans le cadre de la densification pavillonnaire. Mise en situation 1 : Densification d un cœur d îlot par remembrement Dans les tissus de logements individuels des communes périurbaines et surtout rurales, les cœurs d îlot sont des espaces en sous densité. Ils sont généralement composés d un ensemble de parcelles morcelées, non viabilisées (notamment sans accès) et donc non constructibles. Etapes de la densification d un cœur d îlot par AFUP Dans ce cas, la création d une association foncière urbaine de projet peut être une solution, pour densifier par construction de nouveaux logements individuels. Une fois l AFUP créée, la première étape consiste en une opération de remembrement des parcelles. L objectif est de grouper les parcelles afin de les viabiliser et de leur créer un accès : dans cette situation, un des propriétaires a intégré au périmètre de l'afup une partie de sa parcelle déjà bâtie pour aménager un accès. La seconde étape est l opération d aménagement, d après le projet déterminé lors la création de l AFUP. Celui ci comprend les lots à bâtir viabilisés (avec des surfaces plus ou moins grandes, des logements individuels, voire de l habitat intermédiaire ou collectif), la voirie (un accès commun pour une meilleure qualité urbaine) et des espaces publics. Ainsi, les parcelles sont réorganisées et aménagées pour accueillir de nouveaux logements, les réseaux existants (eau, électricité, voirie) sont optimisés, le tout au sein de la tâche déjà bâtie (sans étalement urbain), à proximité des services et équipements publics. Il est possible d apporter également une diversité d offre de logements, l opération d aménagement pouvant déboucher sur de la vente ou de la location. Dans le cadre de la recherche ANR Bimby, Thierry VILMIN (CAUE 27) a réalisé une étude de cas : l association foncière urbaine du chemin des Vallées à Saint Germain lès Arpajon, commune de près de habitants, située dans l Essonne. 3

30 AFU du Chemin des Vallées : SAINT GERMAIN LÈS ARPAJON Source : Cette AFU libre regroupe plusieurs propriétaires de parcelles d un cœur d îlot, tous engagés dans la création de l association. Ces parcelles se caractérisent par une forme allongée. Il est à noter que la commune est propriétaire de certaines parcelles et fait donc partie de l AFU. Le projet de cette AFU est de créer une voirie, à l emplacement d un chemin d exploitation existant mais non cadastré, au cœur des parcelles. Il est nécessaire de desservir les parcelles et d installer les réseaux pour rendre ces futures parcelles viables et constructibles. Les lotisseurs n étaient pas intéressés par ces parcelles, bien qu elles soient déjà desservies par un chemin d exploitation, puisqu elles ne sont pas d un seul tenant. Cela augmenterait les coûts de gestion du lotissement. Pour chaque lot créé (d environ 500m²), un propriétaire membre de l AFUP doit payer en moyenne pour viabilisation. Chaque propriétaire investit dans l association au prorata de la surface totale de son bien lors de la création de l AFU. Mais cette somme reste largement inférieure à la plus value engendrée par l action de l AFU. Valeur immobilière moyenne (Essonne) : Le prix de vente moyen d une parcelle non constructible en zone urbaine est de 150 /m², soit une parcelle de 500m². Le prix de vente moyen d une parcelle constructible est de 300 /m², soit une parcelle de 500m². Ce cas présente des découpages en drapeau liés à l étroitesse des parcelles, qu il aurait toutefois été possible d éviter en partie avec un conseil spécifique apporté aux particuliers, notamment dans le cadre renouvelé de l AFUP initiée par la commune. 4

31 Mise en situation 2 : Densification en frange urbaine Dans certains documents d urbanisme, des parcelles situées en limite de zone U (urbaine) sont constructibles (puisque comprises dans la zone U) mais de fait non urbanisables : parcelles trop étroites ou d accès difficile pour viabiliser. Etapes d une densification en frange urbaine par AFUP Il peut s agir notamment de parcelles à l origine maraîchère (caractérisées par un découpage en lanières). La création d une AFUP par les propriétaires de ces parcelles peut aboutir à la viabilisation de celles ci. Une fois l AFUP créée, les parcelles sont remembrées. Devenant une dent creuse dans cette mise en situation, les parcelles sont entièrement enclavées par les terrains bâtis. Une partie de parcelles bâties a donc été incluse à l opération, créant ainsi deux ouvertures sur la voirie existante. L opération d aménagement consiste à élaborer un projet (dès la création de l AFUP). Ce projet de densification pavillonnaire propose une dizaine de lots à bâtir (de surfaces variées), des logements groupés (permettant de futures extensions du bâti), deux accès communs afin de desservir la totalité des parcelles et des espaces publics, augmentant la qualité urbaine du projet. Dans la commune de Malleloy (925 habitants), située en Meurthe et Moselle, une association foncière urbaine autorisée a été créée en 2008 par plusieurs propriétaires sur une surface totale de 1,12 hectare. 5

32 AFU de la Chéneau MALLELOY L enquête pour l opération de remembrement a été réalisée début Cette AFU est composée de 21 parcelles (caractérisées par un découpage en lanières) situées en frange urbaine. Le projet se compose de 15 lots à bâtir, compris entre 472 et 644 m². Sources : IGN, 2014 Sa localisation n est pas du tout représentative de ce que propose la démarche Bimby mais cet exemple est l un des rares disponibles. Il permet de présenter le levier financier d une AFU : Valeur immobilière moyenne (Meurthe et Moselle) : Le prix de vente de ces parcelles s élève (avant remembrement) à 17,60 /m², soit une parcelle de 500m². Le prix de vente moyen d une parcelle constructible est de 99 /m², soit une parcelle de 500m². Scénario alternatif : Densification pour vente des parcelles remembrées à un tiers Ce scénario peut être une déclinaison des deux précédents : il intègre l action d un tiers professionnel de la promotion ou particulier qui se fait promoteur. La distraction de l AFUP a été facilitée par la loi ALUR afin de céder plus rapidement le projet à un tiers qui ne voudrait pas intégrer l AFUP ou aurait déclaré son intérêt tardivement. Une fois l AFUP dissoute, le tiers peut réaliser lui même les pavillons, en adéquation avec le projet initial de l AFUP, pour revendre des parcelles bâties aux particuliers. Conclusion : Les associations foncières urbaines n ont jamais connu le succès attendu lors de leur création en La modernisation apportée par la loi ALUR avec la création de l AFUP vise à promouvoir cet outil à l initiative des habitants ou de la commune, dans une optique de densification urbaine. Cette nouvelle forme d AFU est encore récente (mars 2014) mais s avère être un moyen efficace à développer pour densifier les tissus existants. Sources : CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n 10 : «Les associations foncières urbaines» mai 2012 P. HOCREITERE, L urbanisme et les collectivités locales, Tome 3, septembre 2011 P. HOCREITERE, L urbanisme et les collectivités locales, Fascicule de mise à jour par la loi ALUR, juin 2014 loi n du 24 mars 2014 pour l Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR) Ministère du Logement et de l Egalité des Territoires, Loi ALUR, «Association foncière urbaine de projet», mai 2014 site Bimby : 6

33 Direction Territoriale Normandie Centre/ Direction Territoriale Ile de France Septembre 2014 Action Bimby 3.2 : Intégration de la démarche aux outils fonciers et procédures d aménagement Fiche 5 Densification pavillonnaire & Bail à construction 1. Définition d un bail à construction Le bail à construction est un contrat de longue durée 24 qui permet aux propriétaires d un bien foncier de devenir bailleur, et d autoriser un bénéficiaire, dit preneur et disposant d un droit réel immobilier susceptible d hypothèque, à construire et à gérer les ouvrages édifiés. 2. Cadrage du bail à construction Le Code de la Construction et de l Habitation présente le bail à construction comme un «bail par lequel le preneur s engage, à titre principal, à édifier des constructions sur le terrain du bailleur et à les conserver en bon état d entretien pendant la durée du bail» (article L.251 1). L objectif est d inciter les propriétaires à mettre leurs terrains sur le marché sans en perdre la propriété. Champ d application de la procédure Le bail à construction, instauré en 1964, est une déclinaison du bail emphytéotique. Le contrat engage le preneur à édifier puis maintenir en bon état les constructions qu il réalise pendant toute la durée du bail. A la fin du bail, le bailleur devient propriétaire de la (des) construction(s) édifiée(s) par le preneur. Les conditions sont : Le versement d un loyer, révisable tous les trois ans à compter de l achèvement des travaux de la construction ; La durée du bail, comprise entre 18 et 99 ans (elle est en moyenne comprise entre 30 et 60 ans) ; L obligation de maintenir également en bon état les ouvrages existants. Le bail à construction est en général utilisé pour la réalisation, sur des emprises foncières relativement importantes, d équipements industriels, commerciaux, ainsi que de logements sociaux. Il est alors pertinent de promouvoir cet outil sur les parcelles de zone urbaine (déjà bâtie ou à bâtir) non optimisées dont, généralement, les propriétaires attendent l augmentation des prix pour vendre. Le cas particulier du bail à construction avec un micro bailleur Comme dans tout bail à construction, les logements peuvent être à l usage du preneur, ou être mis en location par celui ci. Il est donc possible de créer des logements locatifs sociaux via l usage du bail à construction. Toutefois, cela semble peu avantageux pour un particulier ou un bailleur social qui privilégie les opérations produisant au minimum 35 logements 25 et seuls les micro bailleurs sociaux ont souvent recours à cette procédure. Les micro bailleurs sociaux 26 sont confrontés à un coût du foncier prohibitif, qui bloque leur capacité de production de logements. Ils ont régulièrement recours au bail à réhabilitation, qui leur 24 Cf. CETE Normandie Centre, Les outils fonciers, Fiche n 9 : «Les baux de longue durée», mai Entretien avec le groupe 3F, 18/06/ Un micro bailleur, ou association de maîtrise d'ouvrage d'insertion, est un bailleur spécialisé dans les petits programmes immobiliers situés dans le tissu urbain existant. La taille des opérations immobilières est bien souvent comprise entre 7 et 18 logements. Ces logements sont destinés à des personnes très modestes, en voie de réinsertion (PLAI). 1

34 permet de créer des logements sociaux sans acquérir le terrain ni porter un projet de construction. Mais ils peuvent également utiliser le bail à construction comme une autre manière de réaliser des logements sociaux dans des quartiers pavillonnaires au prix immobilier souvent élevé. Dans ce cas, un propriétaire peut, soit louer son terrain déjà bâti qui peut accueillir une construction, soit diviser une partie de son terrain, pour le louer à un prix symbolique 27 à un microbailleur en vue de la construction de logements sociaux. Dans tous les cas, la durée d un bail conclu avec un micro bailleur varie entre 25 et 40 ans ce qui correspond au temps d amortissement de l opération de construction. Le cas particulier du bail à construction à l envers Il existe une forme particulière de bail à construction dit «à l envers» qui se rapproche de la procédure de location vente (ou crédit bail). Il s agit d un bail qui prévoit, par une clause particulière, l acquisition de l ensemble des biens (parcelle et constructions) par le preneur à la fin du contrat. Dans ce cas, le loyer perçu par le bailleur correspond à l achat de la parcelle. 3. Le bail à construction, outil foncier en faveur de la densification pavillonnaire A l instar de l AFU 28, le bail à construction n a pas été mis en œuvre à la hauteur des attentes du législateur. Le bail à construction a été conçu de longue date pour permettre aux constructeurs privés l édification de bâtiments immobiliers à des conditions avantageuses, tout en incitant les propriétaires à louer leurs terrains à bâtir. Adaptée à la densification pavillonnaire, elle apparaît comme un moyen efficace de produire du logement dans les tissus existants, en raison de plusieurs avantages financiers (pour plus de précisions, voir les différents codes relatifs au bail à construction). Avantages financiers Il existe d abord des avantages fiscaux pour l usage du bail à construction, tant pour le bailleur que pour le preneur. Le propriétaire bailleur laisse l entière gestion de son bien au preneur dès signature du contrat. De ce fait, les taxes, charges et impôts relatifs à la parcelle (et éventuelles constructions déjà existantes) seront à la charge du preneur, et ce jusqu à la fin du bail. A l issue du contrat, l imposition des biens (taxe foncière sur parcelle et constructions) du bailleur peut aller jusqu à l exonération d impôt si la durée du bail est de plus de 30 ans (entre 18 et 30 ans, le prix de revient sur lequel est calculé l impôt bénéficie d une décote de 8 % par an). Ensuite, il bénéficie à la fin du bail de la propriété des constructions édifiées par le preneur. L accroissement du patrimoine, de par la plus value des constructions, est donc un avantage non négligeable pour le propriétaire bailleur. Finalement, le bailleur reste propriétaire du sol, sans pour autant devoir gérer ce bien, et bénéficie de la propriété des constructions édifiées sur la parcelle à la fin du bail. Le preneur bénéficie lui aussi de conditions avantageuses. D abord, tout en disposant d un droit réel immobilier qui lui confère une garantie d emprunt bancaire, il n a pas à investir dans le foncier pour réaliser ses constructions et réduit du même coup ses frais d emprunt. Ensuite, le preneur peut construire un logement, et le mettre en location afin d amortir les frais de construction. Le loyer versé par le preneur peut alors être symbolique, puisque le bailleur devient propriétaire des constructions en fin de bail. Ainsi, le coût de la construction sera d autant plus facile à amortir pour le preneur que la durée du bail est longue et que le loyer est faible. Mais de particulier à particulier, il ne semble y avoir guère qu un propriétaire bailleur philanthrope pouvant louer son terrain à un prix modique, à un preneur qui ainsi dégagerait, par la mise en location d un logement, une plus value suffisante pour l inciter à construire. C est pourquoi, cette pratique n existe pour le moment qu entre des particuliers et des micro bailleurs sociaux. 27 Y compris la propriété de la construction en fin de bail peut être considérée comme le loyer. 28 Cf. CEREMA, Dter Normandie Centre, Action Bimby 3.2, Fiche n 4 «Densification pavillonnaire & Associations foncières urbaines de projet», septembre

35 Le cas particulier du bail à construction avec un micro bailleur En effet, le bailleur et le preneur sont dans ce cas exonérés de la taxe foncière sur la propriété bâtie, puisque le bien est comptabilisé comme logement social pendant la durée du bail. Autre aspect qui pose question pour le voisinage : il s agit de logements destinés à des personnes en difficulté, notamment en PLAI (prêt locatif aidé d insertion). L'accompagnement des occupants du logement est assuré par le micro bailleur social de façon variable (intervention plus ou moins forte de travailleurs sociaux et bénévoles), mais dans tous les cas permet de faciliter leur intégration dans le quartier. Un locataire reste en moyenne entre 18 mois et 4 ans dans ce type de logement géré par un micro bailleur social. Le cas particulier du bail à construction à l envers Si le contrat prévoit une clause particulière de bail à construction à l envers, le preneur devient propriétaire de l ensemble des biens (parcelle et constructions) à la fin du bail. Dans ce cas particulier, le bailleur perçoit le loyer de base déjà mentionné qui n est plus symbolique, et en outre un surloyer, correspondant à l achat de la parcelle à un prix fixé lors du contrat. Ces loyers et surloyers peuvent également être revus en fonction de l actualisation de la valeur de la parcelle par le bailleur. Le surloyer n est pas imposable en tant que revenu foncier, contrairement au loyer, mais en tant que plus value et gains divers (entre la date d acquisition par le bailleur et la date de transfert de propriété au preneur). Le bailleur sera automatiquement exonéré d impôt sur ce surloyer puisque la durée de détention minimale du bien pour bénéficier de cette exonération s élève à 15 ans (alors que la durée du bail à construction est comprise entre 18 et 99 ans). Le preneur bénéficie également d avantages. Comme vu précédemment, il n est pas obligé d être propriétaire de la parcelle pour construire son logement. Mais surtout, le preneur achète son bien en deux temps : la construction dans un premier temps (durée du prêt immobilier) et la parcelle dans un second temps (durée du bail). Il réalise ainsi des économies par rapport aux frais bancaires : n ayant pas la parcelle à financer, le prêt immobilier est moins important, ainsi que les mensualités et donc les intérêts qui en découlent. Exemple d achat d un appartement par dissociation du bâti et du foncier L ADIL des Bouches du Rhône a organisé un colloque sur la thématique d accession à la propriété. Lors d une table ronde portant sur l urbanisme au service du logement et de l accession, un exemple de comparaison entre achat classique (construction et parcelle) et par dissociation de l achat de la construction et du foncier a été réalisé : Pour un même logement d une valeur comprise entre et : Achat classique Dissociation de la construction et du foncier Valeur du bien : Valeur du bien : Frais d acquisition : Frais d acquisition : Apport : Apport : Financement : Financement : Mensualités (15 ans) : Mensualités (15 ans) : Loyer : aucun Loyer (28 ans) : 175 Surloyer : aucun Surloyer (28 ans) : 70 Total : Total : Finalement, l emprunt bancaire est moins important dans le cas de la dissociation de la construction et du foncier. De ce fait, les frais bancaires le sont également. Le temps d acquisition est tout de même plus long mais l accédant réalise une économie de près de (chiffres approximatifs). Cet exemple d achat d un appartement déjà construit permet d illustrer les économies engendrées par la diminution d un emprunt. De plus, le foncier correspond à la part de la copropriété et non à une parcelle. Le bail à construction à l envers sur une parcelle à densifier s apparente à l achat par dissociation du bâti et du foncier. La différence est qu au lieu que l actualisation du loyer et du surloyer soit annuelle et indexée sur le coup de la construction, dans le bail à construction elle intervient tous les trois ans à l initiative et à la discrétion du propriétaire. Source : Le bail à construction peut s appliquer sur des parcelles non bâties ou bâties. Dans le cas de la densification pavillonnaire, il s agit d appliquer cet outil sur les parcelles constructibles non optimisées, voire sur les nouvelles parcelles à bâtir issues de division parcellaire. 3

36 4. Mises en situation du bail a construction pour la densification pavillonnaire Cette fiche présente deux exemples de mise en situation de construction de logements par bail à construction dans le cadre de la densification pavillonnaire. Mise en situation 1 : Création de logements locatifs Le bail à construction peut être une réponse pour la construction de logements sociaux par les micro bailleurs, les bailleurs sociaux n étant pas intéressés par la gestion de logements dans le diffus. Voici un exemple de construction de deux logements locatifs sociaux contribuant à la densification pavillonnaire. Il correspond toutefois à une situation particulière d une commune qui ne peut utiliser que le bail emphytéotique pour louer un bien public 29 : suite à la vacance d un logement communal situé dans un centre ancien, le conseil municipal a confié par bail emphytéotique d une durée de 40 ans à un micro bailleur, le logement libéré et son terrain. Délimitation de la parcelle Source : google map, CEREMA, DTer IF Le terrain de 193m² est proche de commerces de proximité et des transports en commun : lignes régulières de bus desservant gares et centres villes de pôles urbains plus importants. Le logement existant a fait l objet d une réhabilitation permettant la création d un T3 de 55m². Le financement est de type PLAI AA (prêt locatif aidé d insertion en acquisition amélioration). La superficie du terrain a également permis de réaliser la construction d un nouveau logement en fond de parcelle de 64m² de type T3. Le financement est de type PLAI neuf. Dans le cas d un propriétaire privé, le logement et le terrain auraient pu être confiés par bail à réhabilitation pour le logement existant et/ou par bail à construction pour réaliser la nouvelle construction à un micro bailleur. Les accès aux logements L architecture du nouveau logement est épurée en raison d utilisation de matériaux performants, ce qui permet d obtenir des coûts d entretien et de charges faibles et en adéquation avec les moyens financiers des locataires. Il en est de même pour le bâti déjà existant et rénové à l identique de la construction neuve. La hauteur est également identique à celle des maisons existantes. L architecture rappelle celle des maisons du quartier et l accès à cette nouvelle construction est facilitée par une voie existante qui est dorénavant optimisée car partagée avec les nouveaux locataires. 29 En effet, une collectivité locale ne peut pas user du bail à construction sur un bien relevant de son domaine public, seulement de son domaine privé. 4

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