Président de Chambre à la cour d appel de Rome Ancien Président du Tribunal pour mineurs de Rome

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1 /(6e92/87,216$&78(//(6'8'52,7'(60,1(856(1,7$/,( GL/8,*,)$',*$ Président de Chambre à la cour d appel de Rome Ancien Président du Tribunal pour mineurs de Rome Présentation faite à Assemblée Générale de l AFMJF, Paris, 1 et 2 Février XHOTXHVPRWVG LQWURGXFWLRQ Chers Collègues, Ca a été pour moi un véritable honneur et un très grand plaisir d être invité à votre Assemblée Générale, et j en remercie très vivement M. Baranger et M. Pical qui en ont toute la responsabilité. Je me rends compte d avoir accepté une telle invitation avec enthousiasme mais aussi avec un peu d imprudence. Intervenir dans vos travaux avec un rapport sur la situation italienne pourrait paraître présomptueux, comme si nous pensions avoir quelque chose à apprendre à nos amis et collègues français, ou pire encore, que moi même, je pensais avoir mon propre remède à proposer pour résoudre les problèmes que vous allez discuter dans votre Assemblée. Il est bien évident que les choses ne sont pas comme cela. Au contraire, je connais suffisamment bien le système français de justice des mineurs pour être convaincu que c est nous qui aurions beaucoup de choses à apprendre de votre expérience, de laquelle nous nous sommes parfois inspirés dans notre législation. Néanmoins, la situation italienne actuelle montre à mon avis une tendance à évoluer dans des directions très dangereuses, et je crois donc qu il peut être utile de vous confier nos problèmes et nos soucis. 8QEUHIKLVWRULTXH Pour mieux comprendre les raisons de nos inquiétudes, un bref historique est nécessaire. Par rapport aux autres systèmes européens, la justice juvénile italienne est née tard et elle est née mal. Elle est née tard, parce que les projets de loi rédigés au début du siècle (1908, 1912) sur le modèle d autres législations européennes, furent bloqués et abandonnés à cause de la première guerre mondiale, et donc ce n est qu en 1934 qu une loi institutive des TpM (l appellation italienne est tribunal pour mineurs, abrégé TpM) apparaît en Italie. Elle est née mal, parce que le nouveau projet rédigé par le gouvernement fasciste de l époque était fortement axé sur le volet pénal et sur le contrôle social renforcé, et non pas sur le volet de la prévention et de la protection de l enfance. Il suffira de dire à ce propos que le texte de la loi de 1934 était composé par 35 articles, dont 23 de compétence pénale et rééducative et un seulement de compétence civile.

2 Selon la loi de 1934, le TpM est compétent pour juger les mineurs de quatorze à dixhuit ans inculpés d une infraction pénale (crime, délit ou contravention). La poursuite est obligatoire et elle est exercée par le ministère publique (procureur de la république auprès du TpM). L imputabilité du mineur inculpé n est pas présumée comme pour les adultes, mais elle doit être démontrée et elle dépend de la capacité de discernement. Les peines prévues par le code pénal sont réduites jusqu à un tiers, et en cas de première infraction le TpM peut concéder le pardon judiciaire, c est à dire qu il peut s abstenir de prononcer une condamnation. Si l enfant n a pas atteint l age de 14 ans, aucune mesure pénale ne peut lui être appliquée. Néanmoins, il peut faire l objet d une mesure administrative (dite aussi rééducative), c est à dire il peut être placé dans un établissement de correction jusqu à l âge de la majorité. L attitude sévère de la loi du 1934 fut adoucie en 1956 par une réforme qui introduisit la mesure du traitement en milieu ouvert pour les jeunes inadaptés. En plus, un service social spécialisé pour mineurs fût créé auprès du ministère de la justice, avec le but de faire les enquêtes sociales et d assister les mineurs soumis à la mesure. D autres réformes importantes suivirent en 1967, avec la première loi sur l adoption plénière des enfants abandonnés, qui élargit beaucoup la compétence civile des TpM, et en 1975 avec la réforme du droit de la famille. En 1988, avec la réforme de la procédure pénale, un nouveau procès pénal pour mineurs fût créé, et des nouvelles mesures très importantes furent introduites. Il faut signaler ensuite la loi no. 476/1998 sur la ratification de la Convention de La Haye en matière d adoption internationale, et finalement la loi n. 149/2001, qui a apporté des modifications en matière d adoption nationale. A la fin de ce long parcours, caractérisé par un élargissement progressif et non coordonné des compétences, des tâches et du rôle du tribunal pour enfants, le système italien de justice juvénile se dessine comme suit. /DVLWXDWLRQDFWXHOOH Dans chaque ville chef-lieu de district de cour d appel (qui sont en Italie 29, c est-àdire environ une pour chaque région) siège un TpM avec compétence territoriale sur le district entier. Le tribunal est présidé par un magistrat ayant le degré de conseiller de cour d appel. A chaque tribunal sont assignés un certain nombre de juges professionnels (à Rome, p. ex., quinze) et un certain nombre de juges experts non professionnels dits juges honoraires (à Rome, p. ex., 45), qui sont nommés pour un délai de trois ans par le Conseil supérieur de la magistrature, en raison de leur compétence en sciences humaines. Ils sont psychologues, pédagogues, assistants sociaux, éducateurs, etc. La formation de jugement du tribunal est collégiale et à composition mixte, c est à dire deux magistrats professionnels (un président et un juge) et deux juges honoraires, un homme et une femme. Comme il est évident, et puisque autrefois en Italie les femmes n avaient pas accès à la magistrature, on voulait qu une telle formation reflète d une certaine façon le couple des parents, et donc qu il y ait aussi une figure maternelle. Cette formation de jugement n a pas été changé, et donc même aujourd hui le TpM juge en formation de quatre membres (mais, comme les femmes

3 magistrats sont devenues très nombreuses, il arrive que la vieille règle serve aujourd hui pour garantir la présence de la figure paternelle!). Chaque TpM a son propre parquet, avec la tâche d exercer l action publique. Comme déjà dit, la poursuite en Italie est obligatoire, et donc le ministère publique n a aucun pouvoir discrétionnaire à ce propos et ne peut pas évaluer l opportunité de la poursuite. Le parquet des mineurs a aussi le pouvoir de demander au tribunal des mesures éducatives pour les enfants âgés de moins de 14 ans, ainsi que de demander des mesures civiles de protection (déchéance ou retrait partiel de l autorité parentale; déclaration d adoptabilité en cas l abandon, etc.). Comme on le voit, le TpM a donc trois types de compétence: civile; pénale; administrative. Il est bon de les examiner un par un. /DFRPSpWHQFHFLYLOH La compétence civile comprend toutes les procédures prévues en matière d autorité parentale et de déclaration d abandon. Elle comprend aussi toutes les procédures d adoption des mineurs, simples ou plénières, nationales et internationales; le placement familial; les questions relatives à la garde (même en cas de déplacement international); la reconnaissance tardive des enfants naturels, l action en recherche de paternité et de maternité, etc. Dans sa compétence civile, le TpM italien a donc presque toutes les compétences du juge aux affaires familiales français, exception faite pour la séparation de biens et le divorce, qui restent des compétences du tribunal civil. En matière d autorité parentale, le TpM peut prendre deux mesures: déclarer la déchéance de l un des parents ou de tous les deux (dans ce cas là, une tutelle sera ouverte); ordonner un retrait partiel des droits des parents (arts du code civil italien, comparables aux arts et du code civil français). Dans les deux cas, le TpM a aussi le pouvoir d ordonner l éloignement de l enfant, comme mesure de protection. Au lieu d éloigner l enfant, depuis l an 2001 (lois n. 149 et 154/2001) il est possible ordonner l éloignement du parent ou du cohabitant auteur de la violence. Toute décision du tribunal peut être frappée d appel à la chambre de la cour d appel chargée des affaires de mineurs. Le TpM décide suivant une procédure très simplifiée et rapide. Il peut être saisi par l autre parent, même sans avocat, ou bien par le procureur de la république. Il peut même se saisir d office en cas d urgence, avec un jugement provisoire immédiatement efficace, qu il devra confirmer, modifier ou annuler dans un bref délai. Le TpM peut donc limiter ou supprimer les droits des parents et l exercice de l autorité parentale, éloigner l enfant maltraité, le placer dans un foyer ou dans une famille. S il s agit d enfants à l abandon (notion que la jurisprudence a parfois étendu jusqu à y comprendre les enfants gravement maltraités), une procédure pour la déclaration d adoptabilité est entamée à la demande du procureur de la république, ou même d office en cas d urgence.

4 Bien que la loi italienne n emploie à aucun moment le terme enfant en danger, la compétence civile concerne donc les enfants en danger par le fait des parents. Ella a permis d introduire par le biais de la jurisprudence le concept de protection judiciaire de l enfance, qui en Italie n a jamais joui d un statut propre. Ça a été possible avec les mesures de limitation et contrôle de l autorité parentale, et surtout, à partir de 1967, avec l application de la loi sur l adoption des enfants abandonnés. Après la décentralisation, qui en 1977 a transmis aux services sociaux des municipalités la prise en charge des mineurs en danger, qui auparavant ressortissaient des services du ministère de la justice, des liens très étroits se sont établis entre les TpM et les services de la collectivité locale. /DFRPSpWHQFHDGPLQLVWUDWLYH La compétence administrative concerne les mineurs qui ont donné des preuves manifestes d irrégularité dans leur conduite ou dans leur caractère. Elle est donc une compétence qui concerne les mineurs inadaptés ou qui présentent des troubles de comportement, quel que soit leur âge, qui peuvent être signalés au tribunal par les parents, le tuteur, le ministère publique, les services sociaux. La mesure administrative peut être appliquée même lorsque l enfant a obtenu le pardon judiciaire. Le TpM peut ordonner deux différentes mesures: confier l enfant aux services sociaux ou placer l enfant dans un établissement éducatif. Les mesures seront prises par le TpM en chambre de conseil, le ministère publique, le mineur et le détenteur de l autorité parentale entendus. Les mesures peuvent être révoquées ou modifiées par le tribunal et cessent avec la majorité. La mesure en milieu ouvert peut être aussi ordonnée si l enfant se trouve dans l une des conditions prévues par l art. 333 du code civil, c est à dire si le comportement de ses parents lui porte préjudice. A première vue, cette compétence pourrait sembler la plus proche de celle du juge des enfants français en matière d assistance éducative. En réalité elle en diffère beaucoup, parce que, au fond, elle ne vise pas un enfant en danger qu il faut aider, mais un jeune qui se comporte mal qu il faut rééduquer. En effet, la compétence administrative était appelée dans la pratique compétence ré-éducative, ce nom dérivant des maisons de correction et des internats de rééducation, maintenant abolis, où le tribunal pouvait placer les enfants. Malgré les efforts des éducateurs et des juges d enfants plus attentifs, la nature de l intervention typiquement correctionnelle envisagée par le législateur de 1934 se révéla donc inefficace, et, à partir de la fin des années 60, le système entier de la compétence administrative du tribunal pour enfant, durement contesté, vécut une crise insurmontable dont il ne s est jamais redressé. Par conséquence, et à mon avis, la protection judiciaire de l enfance en Italie ne s est pas développée, comme en France, à l égard des adolescents et des jeunes, mais plutôt à l égard des petits enfants, par le biais de la compétence civile et des interventions sur l autorité parentale. Cette tendance fût accélérée par le transfert (1977) aux services locaux même de la compétence pour la mise en place de mesures administratives, auparavant attribuée aux services du ministère de la Justice. Les autorités locales acceptèrent très mal cette nouvelle et lourde tâche, et refusèrent dans la pratique d en assurer une mise en place efficace. Il s en suit que peu à peu les TpM cessèrent d appliquer les mesures administratives, et cette branche de compétence se

5 dessécha. Ces mesures, de l ordre de 5681 en 1971, n étaient déjà plus que 471 en Un deuxième facteur favorisa cette fin: l approbation (1988) de la nouvelle procédure pénale et des procédés pour mineurs, dont le moment est venu de parler. /DFRPSpWHQFHSpQDOH En 1988, à l occasion de l approbation du nouveau code de procédure pénale qui introduisit en Italie la procédure accusatoire au lieu de celle inquisitoire, une nouvelle procédure fut nécessaire même pour les inculpés mineurs. La législation pénale des mineurs fût alors modifiée de manière importante, bien que seulement d un point de vue procédural, et nombreuses suggestions parmi les plus avancées du droit des mineurs furent introduites dans notre système. Le but principal de la réforme a été celui de rendre la sortie du mineur du circuit pénal et judiciaire la plus rapide possible, en favorisant en même temps la prise en charge du cas par la collectivité locale. On a cherché aussi à éviter tout impact avec le système pénal nuisible à l éducation de l enfant, et de faire en sorte que la réponse judiciaire soit pour lui claire et compréhensible. Les innovations les plus importantes ont été les suivantes: - avant le jugement: abolition de l arrestation obligatoire en flagrant délit; réduction des cas et de la durée de la détention préventive; introduction de mesures préventives non fermées (imposition de conditions spécifiques; assignation à domicile; placement en établissement non fermé); - pendant le jugement: introduction d une audience préliminaire à fonction de filtre, avec la possibilité de prononcer un non-lieu si les faits ne justifient pas un procès; non-admission de constitution de partie civile devant le TpM; suspension de la procédure et mise à l épreuve, avec possibilité d ordonner au mineur des conditions propres à la réparation du préjudice causé, ou bien d ordonner une procédure de médiation entre le mineur et la victime de l infraction. La suspension maximale de la procédure est d un an, et de trois ans pour les crimes et les délits les plus graves. - après le jugement: suppression des inscriptions au casier judiciaire. La nouvelle procédure pénale a eu l effet de réveiller l intérêt des travailleurs sociaux à l égard des mineurs délinquants, de stimuler la recherche de nouvelles méthodes d intervention, et de mieux coordonner les efforts entre justice et collectivité locale. Surtout la mesure de la mise à l épreuve a joué à cet égard un rôle fondamental.

6 La compétence de la mise en place des nouvelles mesures pénales reste attribuée aux services sociaux pour mineurs du ministère de la justice, mais il doivent travailler en étroite collaboration avec les services sociaux des municipalités. Avant d ordonner une mise à l épreuve, le juge demande aux services du ministère de la justice un projet d intervention, qui doit être rédigé en partenariat avec les services locaux. Les projets comportant une médiation entre mineur et victime sont préférés, ainsi que ceux qui comportent un travail communautaire. Peu à peu, tout cela a aussi favorisé une attitude plus attentive des administrateurs locaux à l égard des jeunes délinquants, auparavant considérés uniquement comme une affaire de l état et du ministère de la justice. D après une recherche effectuée par la Commission parlementaire pour l enfance en 2002, dans la période du 1er juillet 2001 au 30 juin 2002, les décisions de mise à l épreuve ont été 2640 contre les 2345 de la période antérieure, et le nombre des échecs a été insignifiant (seulement 17 en 2001/2002). Même les décisions de nonlieu quand les faits ne justifient pas un procès pénal ont été très utilisées par les juges (2852, 3064). Selon la même recherche, la délinquance juvénile en Italie est en diminution. Les procédures enregistrées par les Parquets des mineurs ont été (contre dans la période précédente), dont 3159 concernant mineurs dénoncés par la Police en état d arrestation. Durant la même période, les décisions de condamnations ont été 2183 (contre 2984). Parmi les dénoncés, les enfants âgés de moins de 14 ans et donc non sujet à poursuite pénale ont été 4200 (contre 4546). Fin 2002, les mineurs présents dans les établissements pénaux pour mineurs du Ministère de la Justice étaient 449, dont 229 italiens (9 filles) et 220 étrangers (34 filles). /HVSURSRVLWLRQGXJRXYHUQHPHQW Le dessin que je viens d esquisser n est donc pas particulièrement inquiétant. Les problèmes sont sans doute nombreux. Les tribunaux sont trop centralisés; les juges professionnels sont très peu tandis que, par contraste, les juges honoraires sont trop nombreux; les services sociaux sont encore insuffisants, comme encore insuffisants sont, sur le plan pénal, les centres d accueil et les mesures alternatives. Sur le plan civil, les droits procéduraux des parties sont insuffisants et ils devraient être mieux précisés et élargis, tandis qu on devrait mieux souligner le caractère de l impartialité du juge, aujourd hui accusé d être trop centré sur l intérêt de l enfant. Il faudrait aussi unifier les compétences en matière de séparations et divorce du couple parental, ou au moins mieux jalonner la compétence du juge civil et du juge d enfants dans cette matière. Finalement, il faudrait envisager des nouvelles mesures de soutien et d éducation surveillée pour le jeunes délinquants âgés de moins de 14 ans, qui ne sont pas responsables de leur conduite sur le plan pénal, et donc aujourd hui sont volontiers négligés par la justice des mineurs, sous le prétexte qu elle est impuissante à leur égard. Malgré tout cela, je le répète, il faut reconnaître qu aujourd hui en Italie les problèmes de la justice des mineurs ne sont pas dramatiques.

7 Néanmoins, l année dernière, le Garde des Sceaux a pris l initiative de présenter au Parlement deux projets de loi en matière de justice des mineurs qui ne résolvent aucun des dits problèmes, mais qui au contraire risquent de bouleverser le système entier: sur le volet pénal, en poussant l intervention des TpM dans une direction de pure répression; sur le volet civil, en effaçant tout le système de protection judiciaire de l enfance péniblement édifié pendant une trentaine d années de jurisprudence et de travail avec les services sociaux de la collectivité locale. Le premier projet (no C) a été présenté le 8 mars 2002, et a pour titre Modifications de la composition et des compétences du tribunal pénal pour mineurs. Le deuxième a été présenté le 14 mars 2002 (no C.) et a pour titre Mesures urgentes et délégation au Gouvernement en matière de droit de la famille et des mineurs. Comme les modifications les plus évidentes sont introduites par ce deuxième, il convient de commencer de celui ci. HQPDWLqUHFLYLOH La compétence civile des tribunaux pour mineurs va être abolie, et toute la matière est transférée à des sections spécialisées pour la famille et les mineurs, qui seront créées auprès des tribunaux ordinaires (c est à dire, tribunaux de grande instance). Ces sections seront composées uniquement par des juges professionnels, et donc les juges honoraires seront abolis dans toute la matière civile. Aucune spécialisation préalable n est obligatoirement requise des juges professionnels, le projet de loi se limitant à stipuler que dans l assignation à la section seront préférés les juges ayant une expérience d au moins deux ans en matière de la famille et des mineurs, ou ayant participé à des cours, des débats, des congrès en matière de droit de la famille et des mineurs. L assignation aux sections spécialisées n empêche pas de charger les juges d autres affaires de différente nature, pourvu que ça n entraîne aucun retard dans la gestion des affaires familiales. Près du Parquet du tribunal ordinaire, un office spécialisé pour la famille et les mineurs sera institué, auquel seront assignés des magistrats pour lesquels aucune forme de spécialisation est envisagée, même pas celle tout à fait rudimentaire et grossière requise pour les juges des sections spécialisées, et qui pourront aussi être chargés même d autres affaires, pourvu que cela n entraîne aucun retard, etc. etc.. Le pouvoir du ministère publique en matière civile est énormément réduit, puisque sa compétence à demander au tribunal une mesure de protection sera limitée aux seuls cas d urgence. Les sections spécialisées seront instituées auprès de chaque tribunal de grande instance (actuellement 162), et elles seront compétentes non seulement dans les matières civiles actuellement attribuées au TpM, mais aussi en matière de séparation, divorce, droit de la famille et droits des personnes en général. Le projet de loi n envisage aucune modification de la procédure en matière de limitation et retrait de l autorité parentale. Enfin, l art. 8 du projet va restaurer la compétence des services sociaux du ministère

8 de la justice en matière civile, qui depuis 1977 avait été transférée au services des collectivités locales. La compétence de ces derniers devient donc tout à fait subsidiaire et casuelle. HWHQPDWLqUHSpQDOH Le tribunal pour mineurs garde uniquement la compétence pénale. Sa formation de jugement est modifiée, et les juges honoraires passent de deux à un, avec la conséquence que sa majorité sera toujours composée par des juges professionnels. Comme il est évident, et comme le souligne le rapport explicatif du projet, ce choix vise à faire toujours prévaloir le profil juridictionnel de la formation du jugement. Sur le plan substantiel, le projet vise à réduire l application de la circonstance atténuante de la minorité, en introduisant une distinction entre deux tranches d âge: 14/15 et 16/17. La circonstance, qui comporte une diminution dans le calcul de la peine, sera appliquée d une manière réduite (réduction maximum d un quart) pour la deuxième tranche d âge. Dans le but déclaré de réduire le pouvoir discrétionnaire du juge, considéré comme excessif, le projet de loi introduit des modifications importantes aux mesures préventives. Ainsi, la violation des conditions de l assignation à domicile peut comporter l emprisonnement pour un mois, et l applicabilité de la détention préventive est élargie à de nombreux délits, parmi lesquels la rébellion, le viol, et les agressions sexuelles. La durée maximale de la détention préventive est augmentée, et passe de quatre à six mois pour la tranche d age 14/15 et de six à huit mois pour la tranche 16/17.