Processus de planification et de gestion : la coopération sectorielle et territoriale

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1 Processus de planification et de gestion : la coopération sectorielle et territoriale University of Newcastle Department of Marine Sciences and Coastal Management mars 1999 Contrat No: ERDF Résumé La gestion intégrée de zones côtières (GIZC) est un processus de planification et de gestion qui vise à concilier les multiples activités et sollicitations qui pèsent sur les ressources et l'espace côtiers avec la protection des écosystèmes littoraux, dynamiques et vulnérables, et le maintien des fonctions et des services qu'ils fournissent. En créant un cadre qui permet de gérer des activités multisectorielles et de ménager des options pour l utilisation de ces ressources à l avenir, elle offre un moyen de renforcer le développement économique régional et d'améliorer la qualité de la vie dans les régions en cause. La Commission européenne a lancé le programme de démonstration sur la gestion intégrée de zones côtières afin de déterminer les conditions nécessaires pour gérer efficacement ces espaces et de définir les mesures visant à remédier à la détérioration continue des régions côtières européennes. L étude thématique D, intitulée «Processus de planification et de gestion : la coopération sectorielle et territoriale» est au cœur de ce programme, dont une des hypothèses fondatrices (COM(95) 511) est que la dégradation et la mauvaise gestion constantes de beaucoup des régions côtières d'europe sont imputables à des problèmes : de coordination insuffisante entre les différents niveaux et secteurs de l'administration; de participation et de consultation insuffisantes de tous les acteurs concernés; d information insuffisante ou inadéquate sur l'état des zones côtières et sur l'incidence des activités humaines (économiques ou non). L'étude thématique D a été conçue dans le but : d évaluer et d illustrer à quel point le manque de cohérence entre les politiques, les programmes et les plans sectoriels et territoriaux nuit à la gestion durable des zones côtières dans les régions couvertes par le projet de démonstration; d analyser les facteurs qui empêchent une coopération et une coordination efficaces; de proposer des approches permettant de surmonter ces obstacles à la lumière de l'expérience acquise grâce aux projets de démonstration et ailleurs. Les principales sources d'information de cette étude ont été les questionnaires envoyés aux chefs de projet et aux experts nationaux, et les inspections de projet effectuées entre avril 1998 et janvier 1999.

2 BESOINS DE COORDINATION Les projets de démonstration ont confirmé l existence de contradictions importantes entre les politiques, les programmes et les plans sectoriels et territoriaux ainsi que l absence d une approche intégrée de la planification et de la gestion côtières au niveau de ceux-ci. La coordination en vue d une gestion côtière efficace présente quatre facettes : l intégration horizontale des politiques, des mesures de gestion et des plans d aménagement entre les différents secteurs, services et agences à un niveau de pouvoir donné ; l intégration verticale des politiques, des mesures de gestion et des plans d aménagement depuis le niveau de pouvoir national jusqu au niveau de pouvoir local ; l intégration territoriale compte tenu des relations mutuelles et de l interdépendance entre les composantes terrestre, estuarienne, littorale et maritime des zones côtières ; l'intégration cohérente des objectifs, politiques, plans et stratégies de gestion axés sur le développement durable à travers le temps. Deux points méritent d'être soulignés : Premièrement, l intégration géographique doublée d une approche systémique est un aspect fondamental de la gestion côtière. Idéalement, la réalisation de l'intégration géographique devrait être à la base de la définition des autres besoins de coordination. L approche systémique englobe les sous-systèmes environnemental et socio-économique. Deuxièmement, et cela intéresse particulièrement l'étude thématique D, l'intégration de la planification sectorielle et territoriale n'est pas toujours possible à un même niveau administratif. L'intégration horizontale et verticale sont donc des éléments indissociables de toute initiative locale de GIZC. Les obstacles qui freinent la coopération et la coordination dans les projets de démonstration sont : la fragmentation des dispositions institutionnelles, et notamment le manque et les chevauchements de compétences parmi et entre les différents niveaux administratifs ; l absence de sensibilisation aux avantages socio-économiques et écologiques d une gestion côtière efficace; les conflits perçus entre les besoins socio-économiques à court terme et les enjeux du développement durable à plus long terme; l application et la mise à exécution incomplètes de certains éléments clés de la législation de l aménagement du territoire et de l environnement; la concurrence entre agences sectorielles ou entre collectivités locales voisines, parfois attisée par les rivalités politiques. Vu le degré de fragmentation du dispositif de gestion, une réorganisation administrative ou une redéfinition et une redistribution des rôles et des compétences auraient parfois des raisons d être. Toutefois, une telle réorganisation peut ne pas être acceptable ou considérée comme justifiable pour les besoins de la gestion côtière. Les projets ont démontré que la coordination entre les différents acteurs concernés permet souvent d élaborer une stratégie ou une vision commune pour les régions côtières de manière plus simple, plus rapide et plus souple. À plus long terme, l harmonisation des dispositions institutionnelles améliorera l'efficacité de la gestion côtière. Page ii

3 LES PROJETS DE DÉMONSTRATION Les méthodes de développement de la coopération et de la coordination suivies par les projets sont très diverses, ce qui reflète en partie des différences de culture, et selon la nature de l agence responsable, les limites des projets, etc. Parmi les démarches les plus caractéristiques (de la plus simple à la plus compliquée) figurent notamment l intervention dans le cadre du système de planification territoriale réglementaire, l approche sectorielle ou thématique, la coalition d autorités voisines, et les partenariats avec le secteur public et privé. Jusqu'à présent, il est difficile d'évaluer si certaines de ces approches réussissent ou réussiront mieux que d'autres. À ce stade de l'évolution des projets de démonstration, le résultat recherché est la mise en place d un processus de gestion côtière approprié, viable et convenablement soutenu. Les questions de la viabilité et du large soutien sont étroitement imbriquées dans les projets de démonstration qui sont, dans l ensemble, de type non officiel et volontaire. Les facteurs qui contribuent à la viabilité d'une initiative de GIZC sont la volonté politique étayée par l aide publique, le renforcement de la capacité, le soutien institutionnel et administratif, et l aide financière. Un premier pas pour susciter le soutien nécessaire consiste à sensibiliser les protagonistes officiels ou non aux avantages directs et indirects de la GIZC et aux raisons pour lesquelles ils ont intérêt à participer à l'initiative. Les projets ont livré une foule d enseignements en termes de travail avec des partenaires du secteur public et privé. Certains ont maintenant atteint un stade critique en ce qui concerne l'adoption et l application de stratégies par les agences et les organisations compétentes. Dans certains cas, les fonctions de coordination seront elles-mêmes assurées par l'autorité locale. La valeur d'un organisme indépendant tel qu un forum ou un syndicat en tant que cheville ouvrière ou catalyseur de la coordination a été démontrée dans beaucoup de projets, mais c'est à ce niveau que le financement à venir est le moins assuré. Certaines des approches les plus simples de la coordination constituent un véhicule inapproprié pour la GIZC étant donné le champ limité des questions qu elles permettent d aborder. Le choix de la méthode doit être adapté à la capacité locale et beaucoup de projets ont choisi l option stratégique d exploiter les forces existantes et de développer leur potentialité en traitant un éventail limité de questions ou en travaillant avec un nombre réduit de partenaires. L approche non officielle comporte des avantages et des risques. Il s est avéré qu elle offre un bon moyen d élargir la participation ainsi qu un mécanisme de gestion plus souple et sensible. Pour le long terme, des inquiétudes se sont exprimées dans plusieurs projets au sujet de la possibilité d appliquer des politiques, des stratégies et des plans non officiels et au sujet de leur statut par rapport aux plans officiels ou à la législation sectorielle en cas de conflit. À cet égard, la clé du problème est l «appropriation» des objectifs et des stratégies du projet par l éventail complet des parties prenantes; les projets ont démontré que c est faisable grâce à un processus de participation ouvert et éclairant. Les recommandations suivantes s'appliquent particulièrement aux initiatives de GIZC non officielles du type de celles contenues dans le programme de démonstration. Elles se fondent sur une évaluation des bonnes pratiques issues des projets de démonstration et soulignent l'importance d'une approche stratégique du développement de mécanismes de coordination pour la GIZC. Recommandations pour les initiatives locales Planifier prospectivement pour construire les bases d un mécanisme de coordination efficace Adopter une approche logique et systématique pour développer la GIZC, par exemple en suivant le cycle du projet qui comporte la description, l'analyse, la programmation et l exécution, mais sans trop de rigidité. Page iii

4 Prévoir les besoins en matière de collecte d'informations, de communication, de sensibilisation et de participation, et affecter les ressources en conséquence. Prévoir les besoins de formation et d'autres mesures de développement des ressources humaines. Accorder suffisamment de temps pour accomplir les tâches essentielles de chaque étape du processus de GIZC. Évaluer les besoins de coordination dans une perspective assez large Adopter une approche systémique (environnementale et socio-économique) pour sélectionner les limites et définir les besoins «horizontaux» et «verticaux» de coordination en conséquence. Veiller à ce que toutes les parties concernées soient représentées ; utiliser des structures telles qu un comité directeur et des groupes de travail pour assurer la faisabilité et la gérabilité du processus de participation. Envisager les tendances et les scénarios de développement du futur et identifier les moteurs de l évolution environnementale ou socio-économique à long terme. Adopter une méthode adaptative et progressive pour créer une structure de coordination souple Adopter une méthode de GIZC progressive et souple afin de pouvoir tirer des enseignements de l expérience acquise tout en obtenant des résultats avec la capacité et les moyens existants. La GIZC étant un processus itératif, exploiter les réussites en utilisant les occasions qui en résultent pour étendre le champ de l'initiative avec le temps. Vérifier et enregistrer l'expérience acquise et adapter les stratégies de gestion en conséquence. Ménager une flexibilité suffisante pour s adapter aux modifications dans la politique nationale, notamment la réorganisation du pouvoir local, et pour répondre aux exigences nouvelles et changeantes vis-à-vis des zones côtières. Créer et entretenir un large soutien Sensibiliser le grand public, les hommes politiques et les services et agences de gestion au caractère indispensable et aux avantages de leur collaboration. Chercher un appui politique afin de légitimer l'initiative en étant conscient des désavantages : les élections et les priorités politiques locales peuvent être perturbatrices. La pression d un collège de confrères, l'attention de médias et l existence d un "champion" localement respecté sont des facteurs précieux pour stimuler la participation ; mais, en définitive, le succès d'une initiative de GIZC dépendra d'une véritable adhésion de tous les participants à ses objectifs. Développer un sentiment d appropriation. Produire, si possible, des résultats précoces et visibles afin de démontrer les avantages de la coordination dans le règlement d une question importante au plan local. Projeter la mise en œuvre dans l avenir Chercher à définir une aide financière à long terme pour les besoins de coordination à longue échéance dès les premiers stades de l élaboration de l'initiative. Répartir les tâches de mise en œuvre parmi un réseau d agences et autres organismes de gestion, y compris du secteur privé, selon leurs compétences. Chercher, dans la mesure du possible, à utiliser les instruments de planification réglementaires pour assurer un effet à long terme. Page iv

5 Ne pas construire un château de cartes, mais bien une stratégie fondée sur des mesures et des programmes complémentaires mais indépendants qui peuvent être appliqués individuellement. CRÉATION D'UN ENVIRONNEMENT FAVORABLE Vu la répartition actuelle des compétences de planification sectorielles et territoriales entre les différents niveaux de pouvoir, la cohérence de la prise de décision est irréalisable sans une bonne coordination entre tous les niveaux administratifs, de l échelon le plus local à l échelon national. Idéalement, cette démarche devrait être guidée par une politique harmonisée, voire intégrée, au plan européen et au sein des États membres. Les principes de participation et de subsidiarité qui émergent actuellement corroborent l un et l autre l'idée que la prise de décision doit se situer le plus près possible du niveau local ; un cadre plus large doit cependant être mis en place afin d'assurer : une perspective appropriée pour équilibrer l'intérêt national et européen et les préoccupations locales; une politique côtière globale garantissant la cohérence entre les différentes initiatives locales; l apport d une aide financière et technique appropriée aux initiatives locales. La région (ou tout autre niveau administratif associé à la planification stratégique) peut détenir la clé permettant de résoudre le problème de l'intégration territoriale et sectorielle d'une façon qui, tout à la fois, reflète la politique nationale et européenne et convient aux conditions locales. La région n'est pas nécessairement l échelon auquel la planification et la gestion détaillées des interventions doit avoir lieu - la programmation et l exécution détaillées sont essentiellement des tâches locales, mais elle est potentiellement un niveau d habilitation critique en ce qui concerne la levée de certains obstacles à la coordination d un plus grand nombre d'initiatives de GIZC locales. Au-delà de cela, il est clair que beaucoup pourrait être fait au niveau national pour favoriser, faciliter et promouvoir plus d initiatives locales à tout le moins en harmonisant le cadre politique qui régit les zones côtières. Il en va de même pour le niveau européen. Recommandations pour le niveau national Assurer la compatibilité des politiques côtières Veiller à ce que les politiques et stratégies sectorielles et autres au niveau national soient compatibles entre elles et, le cas échéant, adaptées aux régions côtières. Créer des structures appropriées pour la coordination et l'harmonisation suivies des politiques concernant les composantes terrestre et marine de la zone côtière. Diffuser des orientations générales de politique côtière claires en vue de l évaluation des différentes propositions d aménagement. Créer un point de convergence national pour les initiatives locales Assurer la cohésion entre les différentes initiatives. Fournir un mécanisme pour l'échange de connaissances et, si possible, le partage des aptitudes. Organiser le contrôle et l'évaluation des initiatives côtières. Page v

6 Faciliter les approches intégrées de la gestion côtière Examiner l'applicabilité du principe de subsidiarité pour la redistribution des responsabilités. Respecter le besoin de cohérence verticale. Diffuser des orientations techniques concernant les meilleures pratiques d aménagement sectoriel et de planification des zones côtières, et notamment des indications pour la gestion des écosystèmes côtiers et la prévention des risques naturels. Promouvoir la formation et la recherche interdisciplinaires. Envisager des mécanismes de financement à long terme pour les fonctions locales de coordination de la GIZC. Recommandations pour le niveau communautaire Assurer la compatibilité des politiques côtières à tous les niveaux administratifs Veiller à ce que les politiques et stratégies sectorielles et autres aux niveaux européen et autres soient compatibles entre elles et, le cas échéant, adaptées aux besoins d aménagement particuliers liés à la nature dynamique des régions côtières. Envisager des structures appropriées pour la coordination et l'harmonisation suivies des politiques et des programmes concernant les composantes terrestre et marine de la zone côtière. Assurer l'utilisation appropriée des Fonds structurels en élargissant les études d'impact des projets de manière à tenir compte des phénomènes côtiers et exiger une coordination avec les agences et services politiques compétents pour la planification territoriale et sectorielle. Faciliter les approches intégrées de la gestion côtière Encourager une perspective transnationale. Promouvoir le niveau international de qualité de l environnement et de développement durable en utilisant des incitations. Promouvoir la formation et la recherche interdisciplinaires. Diffuser des orientations techniques concernant les meilleures pratiques d aménagement sectoriel et de gestion des zones côtières. Page vi