PROJET DE LOI SUR LA GEOLOCALISATION (N /2014)

Transcription

1 14 janvier 2014 PROJET DE LOI SUR LA GEOLOCALISATION (N /2014) PJL n 257 de M. AYRAULT et de Mme TAUBIRA Rapport n 110 de M. Christian COINTAT (UMP) au nom de la commission des lois Texte de la commission n 111 Ce texte sera discuté le Mercredi 20 janvier par la Commission des lois. La durée de la discussion générale a été fixée à 1 heure. Jean-Claude REQUIER devrait intervenir pour 6 minutes dans la discussion générale. La géolocalisation peut se définir comme un ensemble de techniques permettant de surveiller les déplacements d'un individu. Cette méthode est de plus en plus fréquente en matière d'enquête pénale, qu'il s'agisse de la géolocalisation d'un véhicule via l'apposition d'un récepteur GPS ou directement d'une personne physique par le biais de son téléphone portable. Il existe deux types de géolocalisation : - la géolocalisation a posteriori, qui est fondée sur la communication à l autorité judiciaire de données conservées par un organisme public ou privé et ne nécessite par la mise en place d un dispositif de surveillance ; - la géolocalisation en temps réel, qui permet de localiser à tout moment un individu ou un bien. Ce procédé recoupe deux techniques : le suivi dynamique, en temps réel, d un terminal de communication et l utilisation d un dispositif dédié (une balise), installé sur un objet ou un moyen de transport, qui permet de déterminer, en temps réel, la position d un individu qui le détient ou dans lequel il se trouve. Seul ce dernier type de géolocalisation rentre dans le champ du projet de loi relatif à la géolocalisation. Pour autant, en dépit des atteintes à la vie privée que ce genre de procédure peut engendrer, aucune disposition législative ne vient régir la matière, si bien que la question de la validité d'une telle méthode peut être posée à tous les stades de la procédure. I) Remédier au vide législatif en matière de géolocalisation 1) Une législation actuellement lacunaire en matière de géolocalisation En droit français, les actes de surveillance sont autorisés par l'article du Code de procédure pénale (CPP), pour les personnes soupçonnées de crimes ou délits en matière de criminalité organisée (art et CPP.). Toutefois, ces articles, concernant respectivement la surveillance de personnes soupçonnées d'avoir commis l'une des infractions relevant de la criminalité organisée et les opérations de sonorisation et de fixation d'images de certains lieux, ont un champ d'application assez limité qui ne couvre nullement ces hypothèses. 1

2 Aujourd hui, la géolocalisation est donc mise en œuvre en application de dispositions générales du Code de procédure pénale. - Le Procureur de la République se voit ainsi autorisé à mettre en œuvre des mesures de géolocalisation, au visa de l article 41 CPP, en vertu de ses pouvoirs de recherche et de poursuite des infractions à la loi pénale, de l article 60-2 CPP, qui l autorise à demander aux organismes publics et aux personnes morales de droit privé de mettre à sa disposition les informations utiles à la manifestation de la vérité, à l'exception de celles protégées par un secret prévu par la loi, contenues dans le ou les systèmes informatiques ou traitements de données nominatives qu'ils administrent, et de l article CPP, qui l autorise à requérir par tout moyen, de toute personne, de tout établissement ou organisme privé ou public ou de toute administration publique qui sont susceptibles de détenir des documents intéressant l'enquête, de lui remettre ces documents, notamment sous forme numérique, sans que puisse lui être opposée, sans motif légitime, l'obligation au secret professionnel. - Lorsqu une information judiciaire est ouverte, le juge d instruction autorise également les opérations de géolocalisation en temps réel d un terminal de communication au visa d un texte général, l article 81 CPP, selon lequel : «Le juge d instruction procède, conformément à la loi, à tous les actes d information qu il juge utiles à la manifestation de la vérité. Il instruit à charge et à décharge.» 2) La définition de critères de validité de la géolocalisation en temps réel par la CEDH Dans un arrêt Uzun c. Allemagne du 2 septembre , la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) est venue préciser les conditions de mise en œuvre des mesures de géolocalisation. La Cour a estimé que la surveillance par GPS effectuée par les autorités d'enquête constitue effectivement une ingérence dans l'exercice par le requérant de son droit au respect de sa vie privée, puisque cette surveillance consiste à recueillir des données sur l'intéressé Toutefois, elle a aussi reconnu qu'un tel procédé ne méconnaissait pas le droit au respect de la vie privée garanti par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, à condition toutefois que la mesure de surveillance soit subordonnée au respect de strictes conditions et limitée à des circonstances particulières. La CEDH a ainsi fixé plusieurs conditions : la mesure de géolocalisation doit être prévue par une loi, dans des termes suffisamment clairs pour indiquer à tous de manière suffisante en quelles circonstances et sous quelles conditions l'autorité publique est habilitée à y recourir; elle ne peut être autorisée que pour des infractions particulièrement graves ; elle doit remplir un critère de nécessité et de proportionnalité ; les législations nationales, autorisant ces mesures, doivent offrir des «garanties adéquates et suffisantes contre les abus». Ces garanties pourront être appréciées par la Cour, qui doit prendre en considération certains critères, tels que la nature, l'étendue et la durée des mesures éventuelles, les raisons pouvant servir de fondement à leur mise en œuvre, la qualité des autorités compétentes pour les prescrire, exécuter et contrôler, le type de recours offert par le droit interne 2. 1 CEDH, 2 sept. 2010, n 35623/05. 2 Voir CEDH, Association pour l intégration européenne et les droits de l homme et Ekimdjiev c. Bulgarie, n 62540/00, 28 juin 2007, avec renvoi à CEDH, 6 septembre 1978, Klass et autres c. Allemagne. 2

3 3) L ajustement de la jurisprudence de la Cour de cassation en matière de géolocalisation A la suite de la jurisprudence de la CEDH, deux arrêts de la Cour de cassation en date du 22 octobre ont souligné les lacunes d une législation française qui ne fixe aucune réglementation précise pour les mesures de géolocalisation. Dans ces arrêts, la Chambre criminelle de la Cour de cassation a, en effet, énoncé, au visa de l'article 8 de la Convention européenne, que la technique dite de géolocalisation constituait une ingérence dans la vie privée dont la gravité nécessitait qu'elle soit exécutée sous le contrôle d'un juge. Cette clarification bienvenue de la Cour de cassation, en ce qui concerne le droit interne, a pour conséquence que doivent être différenciés deux cas : - dans le cadre d'une instruction préparatoire, dès lors que la surveillance a bien été effectuée sous le contrôle d'un juge, elle répond aux exigences de prévisibilité et d'accessibilité de la loi, si, par ailleurs, elle se révèle proportionnée au but poursuivi, eu égard à la gravité des faits dont le magistrat instructeur est saisi. Dès lors, l'article 81 CPP peut servir de fondement à une mesure de surveillance par géolocalisation 4. - dans le cadre de l'enquête préliminaire 5, les articles 12, 14 et 41 CPP, en ce qu'ils confient à la police judiciaire le soin de constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs sous le seul contrôle du procureur de la République, ne peuvent servir de fondement à une telle pratique. Les mesures de géolocalisation prises dans ce cas de figure méconnaissent l'article 8 de la Convention EDH. En effet, la CEDH a plusieurs fois rappelé que le ministère public n'est pas une autorité judiciaire présentant les garanties d'indépendance et d'impartialité requises et qu'il est partie poursuivante 6 (notamment CEDH 10 juill. 2008, n 3394/03, Medvedyev c. France). A la suite de ces arrêts rendus par la Cour de cassation le 22 octobre 2013, il n'apparaît donc plus possible de procéder à des mesures de géolocalisation en temps réel lors d'une enquête placée sous l'autorité du parquet, quel que soit le cadre procédural, la solution jurisprudentielle étant applicable non seulement aux enquêtes préliminaires, mais également aux enquêtes de flagrance, aux enquêtes en recherche des causes de la mort, en recherche des causes de la disparition ou en recherche d'une personne en fuite, diligentées par le procureur de la République. 7 3 Cour de cassation, criminelle, Chambre criminelle, 22 octobre 2013, , Publié au bulletin et Cour de cassation, criminelle, Chambre criminelle, 22 octobre 2013, , Publié au bulletin. 4 Crim. 22 nov. 2011, n , Bull. crim. n Cour de cassation, criminelle, Chambre criminelle, 22 octobre 2013, , Publié au bulletin et Cour de cassation, criminelle, Chambre criminelle, 22 octobre 2013, , Publié au bulletin. 6 CEDH, 29 mars 2010, n 3394/03 : JurisData n ), Moulin (CEDH, 23 nov. 2010, n 37104/06 : JurisData n ; D. 2010, p. 2776, obs S. Lavric ; D. 2011, p. 277, obs. J.-F. Renucci) et Vassis et autres (CEDH, 27 juin 2013). 7 Faisant suite à la publication de ces arrêts, la Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) a diffusé le 29 octobre 2013 une dépêche tirant les conséquences de cette jurisprudence. Voir Dépêche Min. Just. 12-DP-143 de la direction des affaires criminelles et des grâces, 29 oct

4 II) Présentation des principales dispositions du projet de loi C est dans ce contexte que le projet de loi a pour objet d autoriser de nouveau des opérations de géolocalisation en temps réel dans le cadre des enquêtes diligentées par le procureur de la République, qui représentent près de 95% des procédures pénales. Le projet de loi sur la géolocalisation comprend deux articles, portant sur deux champs d application différents de la géolocalisation en temps réel : - L'article 1 er complète le CPP afin d'encadrer les conditions dans lesquelles il pourra être procédé aux opérations de géolocalisation en temps réel. Il insère dans le titre IV du livre Ier de ce code, un chapitre V comportant les articles à L'article 2 vise à doter les agents des douanes, à l'instar des officiers de police judiciaire et selon les mêmes modalités procédurales, de la possibilité, pour les besoins de l'enquête douanière, de mettre en place des systèmes de géolocalisation en temps réel, sur autorisation judiciaire. 1) Sur l insertion d un nouveau chapitre qui concernerait la géolocalisation en temps réel dans le Code de procédure pénale (Article 1 er ) - Le nouvel article dispose que la géolocalisation en temps réel d'une personne ou d'un bien est possible dans le cadre d'une enquête relative à une infraction punie d'une peine d'emprisonnement supérieure ou égale à trois ans, d'une enquête en recherche des causes de la mort, de disparition ou des personnes en fuite. - Aux termes de l'article , le procureur de la République peut autoriser dans les enquêtes qu'il dirige les opérations de géolocalisation en temps réel pour une durée maximum de quinze jours. À l'issue de ce délai, le juge des libertés et de la détention est compétent pour autoriser, à la requête du procureur de la République, la poursuite des opérations de géolocalisation pour une durée d'un mois renouvelable dans les mêmes conditions de forme et de durée. Lors d'une information judiciaire, les opérations prévues par le présent projet de loi sont autorisées par le juge d'instruction pour une durée de quatre mois renouvelable. La décision de ces magistrats est écrite et n'est susceptible d'aucun recours. Alors que la Cour de cassation a déduit de l article 8 de la CEDH que la technique dite de «géolocalisation» constitue une ingérence dans la vie privée dont la gravité nécessite qu elle soit exécutée sous le contrôle d un juge, cet article du projet de loi ignore délibérément la problématique du statut équivoque du Procureur de la République, souligné à plusieurs reprises par la CEDH et que la jurisprudence du 22 octobre 2013 de la Cour de cassation semblait prendre en compte Or, il ne faut pas méconnaître le fait que la CEDH a condamné la France à de maintes reprises 8, estimant que les magistrats du ministère public, qui, «contrairement aux juges du siège, (...) ne sont pas inamovibles en vertu de l'article 64 de la Constitution, (...) sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques au sein du Parquet, et sous l'autorité du garde des Sceaux, ministre de la Justice», qui, en vertu de l'article 33 CPP, sont tenus de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions qui leurs sont données dans les conditions prévues aux articles 36, 37 et 44 du même code. Et cela, même s'ils développent librement les observations orales qu'ils croient convenables au bien de la justice. La CEDH a ainsi considéré que les magistrats du ministère public ne remplissent pas «les 8 Voirnote6. 4

5 garanties d'indépendance exigées par la jurisprudence pour être qualifié, au sens de cette disposition, de «juge ou (...) autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires». Ainsi, bien que le Conseil constitutionnel a, dans une décision QPC du 30 juillet 2010, rappelé que l autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et du parquet, la France encourt la censure future de cette disposition par la CEDH. L édiction d une loi spécifique aux critères nécessaires à la mise en œuvre de la géolocalisation ne compense pas l absence de conformité aux autres critères fixés par les juges de Strasbourg. Par ailleurs, si la CEDH a donné un satisfecit à la procédure allemande, il reste que cette dernière n est que partiellement comparable à la procédure française qui serait mise en œuvre par le projet de loi en question. En effet, comme le rappelle l étude d impact elle-même, l Allemagne bénéficie d un système mixte qui permet de différencier fortement les mesures de géolocalisation en fonction de leur durée, garantissant de la même façon la soumission rapide des mesures à un juge. Les mesures de géo-localisation sont ordonnées par le parquet ou les fonctionnaires de police judiciaire, lorsque la surveillance ne dure pas plus de 24 heures d'affilée ou ne dépasse pas plus de deux jours au total (si elle est fractionnée). Lorsque la surveillance dure plus de 24 heures d'affilée ou dépasse deux jours au total, cette surveillance de «longue durée» doit être ordonnée par un juge. En cas d'urgence toutefois, la surveillance longue durée peut exceptionnellement être ordonnée par le parquet ou les fonctionnaires de police, laquelle devra être confirmée dans un délai de trois jours par le juge. Il conviendrait ainsi de réduire considérablement le délai de soumission au juge des libertés et de la détention, voire de le supprimer, afin de se conformer à la jurisprudence de la CEDH. - L'article encadre la possibilité de pénétrer dans un véhicule, un parking ou tout lieu privé, y compris un domicile, afin de procéder à l'installation d'un dispositif de géolocalisation. En fonction du type de lieu, l autorisation est soumise soit au Procureur de la République soit au juge des libertés et de la détention. Il s agirait éventuellement d unifier le régime des autorisations en soumettant les mesures de géolocalisation systématiquement à l autorisation du juge des libertés et de la détention, en raison des possibles atteintes à la vie privée. - L'article prévoit qu'en cas d'urgence résultant d'un risque imminent de dépérissement des preuves ou d'atteinte grave aux personnes ou aux biens, l'autorisation de procéder à une mesure de géolocalisation en temps réel peut être donnée par tout moyen. Une décision écrite de géolocalisation doit ensuite intervenir dans un délai de 48 heures. Si la procédure d urgence semble plus que nécessaire dans certains cas, bien définis dans le projet de loi, - à savoir un «risque imminent de dépérissement des preuves ou d atteinte grave aux personnes ou aux biens» -, il reste qu il paraît impératif de soumettre cette décision à un juge, dans un délai relativement court. - L'article élargit aux agents qualifiés des services, unités ou organismes placés sous l'autorité du ministère de l'intérieur, la possibilité de placer un dispositif de géolocalisation. - L'article précise que ces dispositions n'ont pas vocation à s'appliquer quand la géolocalisation est réalisée à partir du téléphone portable de la victime. En effet, dans cette hypothèse, la mesure n'a pas pour objet de rassembler des preuves à l'encontre de la victime mais elle intervient dans son intérêt. 5

6 2) Sur l extension de ce dispositif à l enquête douanière (Article 2 nd ) Ce dispositif serait limité aux infractions douanières les plus graves, à savoir des délits douaniers punis d'une peine d'emprisonnement égale ou supérieure à trois ans. En effet, le suivi des marchandises en temps réel peut être un élément déterminant dans la conduite d'une enquête en permettant notamment l'identification de lieux de stockage et celle de l'ensemble des auteurs de la fraude ou y participant. Un tel dispositif sera complémentaire à la mise en œuvre de pouvoirs d'investigations similaires à ceux prévus par le code de procédure pénale (retenue douanière, opération de surveillance, infiltration, visite domiciliaire, etc.). Cette extension du dispositif de géolocalisation, si elle paraît particulièrement opportune en ce qui concerne les infractions les plus graves, doit se conformer aux mêmes garanties que celles qui ont été fixées pour l enquête judiciaire, à savoir la soumission à un juge, ainsi que le respect des critères de proportionnalité et de nécessité 6