CONSEIL ET CONTROLE DE L ETAT

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1 ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 CONSEIL ET CONTROLE DE L ETAT MAI 2013

2 2 COUR DES COMPTES Mission Conseil et contrôle de l Etat Programme 165 Conseil d Etat et autres juridictions administratives Programme 126 Conseil économique, social et environnemental Programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières

3 3 COUR DES COMPTES Sommaire Synthèse... 4 Introduction et présentation de la mission... 6 I - Les dépenses de l exercice et la gestion des crédits... 7 A - L exécution des crédits de la mission en B - La programmation des crédits C - La gestion des crédits en cours d exercice II - Les grandes composantes de la dépense A - La masse salariale et la gestion des emplois (titre 2) B - Les autres dépenses de fonctionnement (catégorie 31) C - Les dépenses d intervention (titre 6) D - Les dépenses d investissement (titre 5) III - Régularité, performance, soutenabilité A - La régularité de l exécution budgétaire B - La démarche de performance C - La soutenabilité budgétaire IV - Les recommandations de la Cour A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de B - Récapitulatif des recommandations de la Cour... 30

4 4 COUR DES COMPTES Synthèse (M ) LFI AE : 595,13 ; CP : 600,01 ; Crédits ouverts AE : 623,58 ; CP : 624,26 ; Exécution AE : 593,4 ; CP : 607,91 ; Plafond d emplois en ETPT : ; exécution : La mission Conseil et contrôle de l Etat se compose de trois programmes indépendants qui ont, toutefois, en commun de bénéficier, notamment, d une exonération de mise en réserve des crédits votés en loi de finances initiale. Le programme Conseil d Etat et autres juridictions administratives est le plus important, puisqu il rassemble près de 59 % des crédits de la mission. Le programme Conseil économique, social et environnemental est, à l inverse, le plus petit, avec environ 6 % des crédits. Quant au programme Cour des comptes et autres juridictions financières, il représente près de 35 % des crédits. Les crédits budgétaires ouverts pour 2012 étaient de 623,58 M en AE et de 624,26 M en CP. Le taux d exécution des AE s est élevé à 95,16 % (593,4 M ) et à 97,38 % en CP (607,91 M ). Pour l ensemble des programmes, les principaux postes de dépenses ont été la rémunération des personnels (plus de 80 % des dépenses) ainsi que les travaux immobiliers et l équipement informatique. Le programme 165 a été principalement marqué par la poursuite du nécessaire besoin de renforcement des effectifs des juridictions administratives, imposé par l impérative maîtrise des délais de jugement, alors même qu augmente régulièrement et significativement l activité de ces juridictions (progression du contentieux de première instance de plus de 60 % entre 2010 et 2012 et de plus de 72 % en appel sur la même période). Cette tendance s est traduite par la création de nouveaux postes, par l allocation de moyens supplémentaires et par un effort plus particulièrement soutenu au profit de la cour nationale du droit d asile, dont les entrées ont progressé de 13,7 % en Il a également été marqué par un besoin de financement supplémentaire de 4,9 M pour couvrir les dépenes de personnel Le programme 126 a, pour sa part, vu se mettre en place des mesures d économies de ses dépenses de fonctionnement, notamment par une diminution sensible des frais de déplacements des conseillers ainsi

5 MISSION CONSEIL ET CONTROLE DE L ETAT 5 que des frais de représentation. Il a, également, été marqué par des mesures importantes visant à résoudre le problème structurel du financement de la caisse de retraite des membres et des anciens membres du CESE, tout d abord par un alignement, décidé à l été 2011, du taux de cotisation, des avantages familiaux et du taux de rendement sur les règles de la fonction publique (ce qui a permis une baisse de 15% des pensions), ensuite par la création d une contribution de sauvegarde fixée à 1% du montant brut des pensions distribuées et enfin par une décision d alimenter la caisse de retraite par des recettes de valorisation du Palais d Iéna à hauteur de 0,5 M par an jusqu en 2018, puis de 1 M par an entre 2019 et 2021 et de 1,5 M au-delà. Pour la seule année 2012, ce sont ainsi 11,32 M qui ont été versés pour le financement de la caisse : 2,94 M de cotisations «patronales», 3,4 M de subvention d équilibre de l Etat, 3,48 M de subvention exceptionnelle financée à partir des recettes de valorisation et des économes réalisées sur les titres 2 et 3, ainsi que 1,48 M de cotisations prélevées sur les indemnités des membres. Par ailleurs, la direction du budget a consenti, pour le triennal , une augmentation de 1,5 M de la subvention d équilibre de l Etat. Il convient, enfin, de rappeler que, au 13 octobre 2012, les ayant-droits de la caisse de retraite étaient 857, les pensions s élevant à 11,33 M en Le programme 164, quant à lui, a été principalement marqué par les incidences budgétaires de l entrée en vigueur du dispositif de réorganisation du ressort de certaines chambres régionales des comptes, qui a entrainé le regroupement de sept d entre elles, pour en porter le nombre à 20 au lieu de 27 (à titre indicatif : 2,10 M en AE et 1,46 M en CP en hors titre 2). Parallèlement, les mesures législatives se sont traduites par un accroissement des missions de la Cour. PRINCIPALE RECOMMANDATION La Cour formule une recommandation au titre de l exercice 2012 : -Placer le CESE sous le régime budgétaire et comptable de droit commun.

6 6 COUR DES COMPTES Introduction et présentation de la mission La mission Conseil et contrôle de l Etat rassemble trois programmes aux problématiques distinctes, qui ont, toutefois, en commun de bénéficier de règles d exécution budgétaire adaptées aux spécificités de la mission, tant pour la mise en réserve de crédits, dont ils sont dispensés, que pour l exécution de la dépense, pour laquelle ils bénéficient de procédures allégées ou dérogatoires. Le programme Conseil d Etat et autres juridictions administratives, dont le responsable est le vice-président du Conseil d Etat, regroupe les moyens affectés au Conseil d Etat, aux huit cours administratives d appel, aux 42 tribunaux administratifs et à la cour nationale du droit d asile (CNDA). Il a une double finalité juridictionnelle et consultative, garantissant la conformité au droit de l action de l administration française. Le programme Conseil économique, social et environnemental, dont le responsable est le président du CESE, a pour finalité de permettre à la troisième assemblée constitutionnelle de la République d exercer les fonctions qui lui sont confiées, notamment pour représenter les principales activités du pays, favoriser leur collaboration et assurer leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la Nation. Le programme Cour des comptes et autres juridictions financières, dont le responsable est le Premier président de la Cour des comptes, regroupe les moyens affectés à la Cour des comptes, aux chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC), désormais au nombre de 20 au lieu de 27, au conseil des prélèvements obligatoires et à la cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), qui s assurent du bon emploi de l argent public chacune dans leur champ de compétence. Les crédits exécutés de la mission se montent à 593,4 M en AE (soit une moyenne d exécution de 95,16 %) et à 607,91 M en CP (soit une moyenne d exécution de 97,38 %), plus de 80 % des dépenses étant constituées par les crédits de rémunération. Par ailleurs, les trois programmes s inscrivent dans la continuité budgétaire, leur architecture n a pas été modifiée et leur périmètre n a pas subi d évolution. Il importe, enfin, de souligner qu une véritable logique de performance s est imposée au sein de ces trois programmes et qu elle a une certaine incidence sur la répartition des effectifs et des crédits.

7 MISSION CONSEIL ET CONTROLE DE L ETAT 7 I - Les dépenses de l exercice et la gestion des crédits Tableau de synthèse des crédits initiaux, des mouvements de crédits et des crédits consommés (en M ) Programme 165 Programme 126 Programme 164 AE CP AE CP AE CP LFI 344,24 348,71 37,43 37,43 213,46 213,87 LFR Ouverture annulations -0,01-0,01 Total des mouvements 21,01 18,45 0,04 0,04 5,23 3,58 de crédits dont : reports 15,89 13,33 10,87 9,22 virements Ouverture 0,04 0,04 annulations transferts ouverture 0,37 0,37 annulations -1,1-1,1 décrets ouverture 4,90 4,90 d avances répartition dépenses accidentelles annulations ouverture -5,7-5,7 annulations annulations -0,15-0,15 Fonds de 0,67 0,67 1,53 1,53 1,16 1,16 concours Total crédits 365,90 367,82 38,99 38,99 218,69 217,45 disponibles Crédits consommés 347,75 364,44 38,99 38,99 206,66 204,48 A - L exécution des crédits de la mission en 2012 Pour l ensemble de la mission, l exercice 2012 ne fait pas ressortir de dérive de dépenses par rapport aux crédits prévus en LFI, les trois programmes s inscrivant dans la continuité des précédents exercices et de la budgétisation initiale. Ce sont ainsi, sur les trois programmes, 95,16 % des crédits qui ont été consommés en AE et 97,38 % en CP. Pour le programme 165, les écarts entre la LFI et les crédits disponibles sont principalement constitués, pour les crédits de fonctionnement et d investissement, par les reports en 2012 des crédits ouverts à la fin de l année 2011 en LFR et par les AE affectées non engagées en fin d année Par ailleurs, pour les crédits de titre 2,

8 8 COUR DES COMPTES l écart est dû à l ouverture de 4,9 M par décret d avance, notamment pour compenser l absence de départs en retraite initialement prévus. Le besoin en crédits (4,9 M ) s explique par les aléas de gestion suivants : le ministère de l intérieur n a pas été en mesure de mettre en œuvre le transfert de 0,9 M, prévu en gestion 2012 et destiné au financement d une partie (15ETPT) des emplois destinés au renforcement de la capacité de jugement de la Cour nationale du droit d asile ; un sureffectif de magistrats qui n a pu être résorbé en cours de gestion. Cet excédent de l ordre de 60 ETP est lié à deux facteurs principaux : d une part à l ajournement des départs à la retraite en raison de l impact de la réforme des retraites ; d autres part, à de moindre départs en détachement et à des réintégrations plus nombreuses de magistrats détachés en raison de difficultés accrues d accueil sur d autre programmes budgétaires. dans une moindre mesure, les mouvements qu ont connus les effectifs des membres du Conseil d Etat à la suite des échéances électorales, ont conduit à une consommation des ETPT de cette population supérieure à la prévision initiale. Dès la fin du premier trimestre 2012, le Conseil d Etat constatant que les mouvements au sein de la population des magistrats n étaient pas conformes aux prévisions, a pris les mesures nécessaires afin de garantir le respect du schéma d emploi et du plafond d ETPT alloué au programme 165 : incitations aux départs en retraite en direction des magistrats administratifs, accentuation des efforts faits afin d'aider les magistrats souhaitant partir en mobilité, non-reconduction de détachements, non renouvellement d'agents contractuels et gel des postes libérés dans les services du Conseil d'etat. Mais le choc démographique qu a connu la population des magistrats a été trop fort, au regard des effectifs gérés par le programme 165, pour qu'il soit possible d'absorber le surcoût de crédits de titre 2. Si les mesures prises ont permis de corriger en grande partie la dégradation, elles n'ont pas permis de maîtriser la surconsommation des crédits. Compte tenu de ces éléments, le Conseil d Etat devrait renforcer ses outils de pilotage du schéma d emplois et de la masse salariale. Quant aux écarts entre les crédits disponibles et la consommation, ils sont, en AE, essentiellement constitués par les AE affectées non engagées correspondant aux opérations d investissement pour lesquelles il est prévu d engager prochainement des travaux et, en CP, le résultat

9 MISSION CONSEIL ET CONTROLE DE L ETAT 9 d un décalage entre la programmation et l exécution budgétaire des dépenses de fonctionnement et d investissement en partie causé par un début de gestion ralenti du fait du déménagement des services dans les nouveaux locaux de la rue de Richelieu. Pour le programme 126, la différence entre la LFI et les crédits disponibles est principalement la conséquence de l inscription de 1,53 M de fonds de concours provenant de la valorisation du Palais d Iéna, notamment grâce à deux contrats de mise à disposition du Palais signés avec les maisons de vente Pierre Bergé et la maison de couture Prada. Par ailleurs, tous les crédits disponibles ont été consommés. Pour le programme 164, l écart entre la LFI et les crédits disponibles est essentiellement le fait de reports de crédits (reports généraux et de fonds de concours) sur le hors titre 2 et, sur le titre 2, de crédits reportés au titre des fonds de concours rattachés sur les exercices antérieurs à Pour ce qui est des écarts entre les crédits disponibles et la consommation, ils concernent principalement le titre 2 et s expliquent essentiellement par le niveau relativement bas de la consommation du plafond d emplois (1 783 ETPT pour un plafond de 1 840) et par la non consommation des reports de crédits sur fonds de concours. Il convient, par ailleurs, de noter que les ajustements opérés sur la ressource LFI dans le cadre des mouvements de fin de gestion ont conduit à l annulation de 4,9 M au titre du hors CAS Pensions par décret d avance du 30 novembre Exécution en M Evolution des crédits consommés en 2012 par rapport à 2011 Exécution AE 2011 Exécution CP 2011 Exécution AE 2012 Exécution CP 2012 Evolution AE Evolution CP Titre 2 474,9 474,9 495,06 495,06 4,25% 4,25% Mission Titre 3 166,06 86,42 87,27 98,57-47,45% 14,06% Titre 5 14,08 11,32 9,46 12,66-32,81% 11,84% Titre 6 0,14 0,09 0,04 0,04-71,43% -55,56% Pour le programme 165, l évolution des crédits de titre 2 ouverts en LFI entre 2011 et 2012 s explique notamment par la création de 25 emplois et la prise en compte de l ensemble des mesures transversales. Il convient de souligner que, sur les 40 emplois inscrits en LFI 2012, 15 devaient être financés par un transfert en gestion en provenance du ministère de l intérieur. Par ailleurs, la consommation des crédits a été

10 10 COUR DES COMPTES supérieure aux crédits ouverts en gestion, jusqu à l abondement exceptionnel de 4,9 M intervenu en fin d exercice. Il est deux principales raisons à cela : d une part, un sureffectif de magistrats, d une soixantaine d ETP, qui n a pu être résorbé et qui est la conséquence à la fois d un ajournement des départs à la retraite et de moindres départs en détachement et de plus nombreuses réintégrations de magistrats détachés, et d autre part une absence de mise en œuvre du transfert du ministère de l intérieur pour le financement des 15 ETPT. En hors titre 2, l évolution à la baisse des AE s explique par une consommation exceptionnelle en 2011 consécutive à l engagement du bail des nouveaux locaux de la rue de Richelieu qui hébergent, depuis le début de l année 2012, les services du Conseil d Etat. Pour les CP, un niveau important de reports de crédits 2011 a conduit à un niveau élevé de consommation en Pour le programme 126, le versement du montant de la valorisation du Palais d Iéna (1,53 M ) à la caisse de retraite des anciens membres du CESE a permis un abondement plus important que ce qui avait été prévu en LFI. Pour le programme 164, la progression des dépenses de titre 2 en 2012 par rapport à 2011 s explique par l augmentation de la contribution employeur au CAS Pensions et par le coût conjoncturel de la réforme des CRTC dans le cadre du financement du dispositif indemnitaire d accompagnement à la mobilité professionnelle et familiale des personnels touchés par les mesures de restructuration. Ces coûts n ont pas été totalement compensés par une consommation du plafond d emplois inférieure de 5 ETPT en 2012 par rapport à En hors titre 2, la consommation a été principalement marquée par un retard dans la passation des marchés publics d expertise liés à la certification des comptes de l Etat et de la sécurité sociale et par les coûts de la réforme des juridictions financières qui portent pour l essentiel sur des dépenses de travaux immobiliers et d adaptation de réseaux informatiques et téléphoniques dans les CRC «de regroupement». B - La programmation des crédits Les budgets des trois programmes de la mission ne présentent pas de rupture par rapport aux périodes antérieures et tous se sont engagés dans une logique de maîtrise, voire de réduction, de leurs coûts de fonctionnement. Pour le programme 165, la programmation initiale des crédits a été réalisée dans la continuité des objectifs prioritaires du budget triennal

11 MISSION CONSEIL ET CONTROLE DE L ETAT , c est-à-dire la réduction des délais de jugement tout en préservant la qualité des décisions juridictionnelles. Dès lors, les déterminants ayant permis d élaborer le budget ont été, notamment, liés aux hypothèses d augmentation du contentieux devant les juridictions administratives et d évolution des principaux indicateurs (réduction des délais de jugement - Cf. infra). Le schéma d emplois programmé en LFI 2012 s est élevé à 40 ETP (30 destinés à la CNDA, dont 15 transférés depuis le ministère de l intérieur). En cours de gestion, 5 ETP ont été transférés depuis le ministère chargé des affaires sociales au titre du rattachement aux juridictions administratives des tribunaux interrégionaux de tarification sanitaire et sociale (TITSS) et de la cour nationale de la tarification sanitaire et sociale (CNTSS). Pour ce qui est des ajustements et des mouvements de crédits, le programme a été confronté à un déficit de crédits de titre 2 (Cf. supra) qui a nécessité un décret d avance à hauteur de 4,9 M. Hors titre 2, l exécution a révélé une légère sous-budgétisation des moyens consacrés aux systèmes d information notamment due à l accélération des projets de dématérialisation. Les besoins supplémentaires ont pu être autofinancés au sein du programme par l étalement de certains projets immobiliers. Enfin, la budgétisation en AE/CP est réalisée par briques correspondant aux grands postes de dépenses et les montants des CP sont calibrés pour répondre à l ensemble des besoins, tout en participant à l effort de maîtrise des dépenses publiques. Pour le programme 126, la programmation fut essentiellement de reconduction, les seules variations du titre 2 correspondant à l évolution du taux du CAS Pensions. Il convient, cependant, de souligner que, pour l exercice 2013, le CESE a demandé, dans le cadre du PLF, une augmentation de ses crédits de titre 5 et une diminution de ses crédits de titre 3 pour ajuster sa prévision budgétaire à ses moyens et ses besoins (Cf. infra). Il n y a pas eu de sous-estimation significative sur le programme et aucun mouvement budgétaire n est intervenu en cours de gestion. Il convient, enfin, de souligner que la budgétisation du CESE se fait en AE=CP. Pour le programme 164, les grandes tendances de la programmation étaient celles de la réforme des juridictions financières, notamment le regroupement de sept CRTC, et le schéma stratégique des systèmes d information, qui va se poursuivre en Pour le titre 2, le socle de la prévision de dépenses était constitué de la dépense réalisée

12 12 COUR DES COMPTES hors CAS Pensions en 2011 et intégrant des facteurs d évolution tels que le schéma d emplois ou l impact du GVT. La programmation des crédits hors titre 2 a, quant à elle, notamment tenu compte des dépenses récurrentes et des mesures d économies à réaliser, en particulier pour le fonctionnement, grâce à la mutualisation des achats et à la réforme de la carte des juridictions financières. La programmation est ajustée deux fois par an, aux mois de mai et de septembre, à l occasion des comptes-rendus de gestion transmis au CBCM. En 2012, l ajustement opéré lors du dernier compte-rendu de gestion a conduit à l annulation de 6,8 M sur le programme. Enfin, lors de la budgétisation, la couverture en CP est assurée, tant en ce qui concerne les dépenses obligatoires (CP couvrant les AE antérieures à l exercice concerné par la budgétisation) qu en ce qui concerne les AE nouvelles. C - La gestion des crédits en cours d exercice Les trois programmes de la mission sont marqués par la très forte proportion des crédits de rémunération, qui représentent plus de 80% des dépenses. Ils n ont, par ailleurs, pas été soumis aux mesures de régulation budgétaire, ce qui n exclut pas, le cas échéant, une participation au financement de besoins imprévus au titre de la solidarité gouvernementale. C est ainsi que la LFR du 16 août 2012 a, pour le programme 165, conduit à une annulation de crédits de en AE et en CP. Il convient, également, de noter qu aucun aléa de gestion n a conduit les programmes à opérer des choix ou des décalages parmi les dépenses prioritaires. A cet égard, pour le programme 126, les arbitrages qui avaient dû être menés en 2011 entre les travaux sur le Palais d Iéna et la caisse de retraites n ont pas eu la même acuité en 2012 car des contraintes calendaires de réalisation des travaux sur les sièges et le sol de l hémicycle les ont repoussés en Le programme 165 présente des spécificités en matière de gestion des crédits de titre 2 qui sont liées au statut des magistrats administratifs et des agents de greffe et qui contraignent les modalité de gestion et de rémunération de ces deux populations. Par ailleurs, le niveau des dépenses de fonctionnement de la juridiction administrative est fortement lié à l évolution de l activité juridictionnelle, à l instar des frais postaux, de papier et de traduction, notamment pour la CNDA. En outre, la juridiction administrative bénéficie de locaux constitués, en grande

13 MISSION CONSEIL ET CONTROLE DE L ETAT 13 partie, d immeubles classés qui génèrent donc d importantes dépenses d investissement. Les mouvements de crédits ayant touché le programme sont principalement constitutés par des reports. En AE, il s agit essentiellement de 11 M d AE affectées non engagées et de 4,8 M hors fonds de concours. En CP, ce sont 13,3 M hors fonds de concours qui sont concernés. Par ailleurs, 0,31 M de crédits de titre 2 et 0,06 M de crédits de titre 3 ont été transférés par le ministère des affaires sociales et de la santé pour le financement des greffes des TITSS et de la CNTSS. Aucune opération de fongilité asymétrique n est intervenue sur le programme. Des mouvements de fongibilité entre les crédits de titre 3 et 5 ont eu lieu, selon que les opérations de travaux initialement programmées se déroulaient sur des bâtiments dont l Etat est propriétaire (titre 5) ou locataire (titre 3). En outre, les opérations de fin de gestion n ont pas donné lieu à l exécution de dépenses inhabituelles, ni au décalage significatif de dépenses normales. Enfin, les crédits non consommés en AE s élèvent à 18,15 M et sont principalement constitués par des AE affectées non engagées correspondant à des opérations d investissement en cours de réalisation. En CP, il s élèvent à 3,38 M et résultent d un léger décalage entre la programmation et l exécution budgétaire des dépenses de fonctionnement et d investissement, notamment causé par un début de gestion ralenti du fait du déménagement dans les nouveaux locaux de la rue de Richelieu. Le programme 126 voit son titre 2 couvrir à la fois le traitement du personnel du CESE, le paiement des indemnités des 233 membres (également appelés conseillers) et le financement budgétaire de la caisse de retraite des anciens membres. Le CESE envisage, à cet égard, de mettre en place une étanchéité totale entre ces trois éléments, constatant qu il est difficilement compréhensible pour ses personnels de s apercevoir que les montants non consommés sur la masse salariale accordée pour le paiement de leurs rémunérations (environ 0,45 M ) financent le fonds de réserve de la caisse de retraite. En outre, pour le titre 3, un tiers des dépenses est destiné aux déplacements des conseillers et un autre tiers aux coûts de fonctionnement du bâtiment, ce qui réduit considérablement la marge de manœuvre du CESE. Aucune annulation de crédit n est intervenue en 2012, mais il y a eu recours à la fongibilité entre actions. Les charges à payer de l exercice s élèvent à 1,99 M et sont composées de différentes dépenses, dont le dernier versement à la caisse de retraite, pour un montant de 1,80 M (Cf. supra). Lorsque ces charges à payer auront été prises en compte, les crédits auront été intégralement consommés.

14 14 COUR DES COMPTES Il convient, enfin de noter que le CESE souhaite redéployer les emplois des fonctions support vers son cœur de métier afin de valoriser sa production intellectuelle. Ce processus sera long car il ne peut être opéré que lors des départs en retraite ou lors de détachements des agents. Il nécessite, en outre, une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences volontariste et structurante. Le programme 164 a pu optimiser sa gestion grâce à une architecture relativement simple, à un dialogue de gestion permanent et à la mise en place, depuis 2010, d un centre de services partagés (CSP). En 2013, le nombre des unités opérationnelles sera diminué en raison du regroupement de sept CRC. Les principaux mouvements de crédits ayant touché le programme sur le titre 2 sont les annulations de 4,9 M au titre du hors CAS Pensions par décret d avance et de 1,1 M au même titre par décret de transfert. Sur le hors titre 2, ils sont principalement constitués par des reports de crédits au titre des fonds de concours pour 3,79 M en AE et 7,24 M en CP, ainsi que par des reports généraux de crédits pour 6,1 M en AE et 0,98 M en CP. La fongibilité asymétrique n a pas été mise en œuvre par le programme. Le titre 2 est réparti sur les différentes actions et les dépenses sont ventilées entre elles au prorata des effectifs (ETPT) consommés. Sur le hors titre 2, la mobilisation d une partie des crédits reportés aux fins de financement de la réforme des juridictions financières n a pas rendu nécessaire le recours à la fongibilité entre actions. Des dépenses non reconductibles ont été effectuées en fin d exercice pour des travaux immobiliers (0,5 M ) réalisés dans le cadre de la réforme des juridictions. Pour ce qui est des dépenses normales, certains paiements ont été différés, essentiellement pour des raisons de calendrier budgétaire. Enfin, au 31 décembre 2012, 5,66 M n ont pas été consommés sur le titre 2, dont 4,49 M de crédits LFI en raison d un niveau d effectifs réalisés inférieur de 57 ETPT au plafond d emplois. Sur le hors titre 2, 6,37 M en AE et 7,3 M en CP n ont pas été consommés.

15 MISSION CONSEIL ET CONTROLE DE L ETAT 15 II - Les grandes composantes de la dépense A - La masse salariale et la gestion des emplois (titre 2) Tableau des emplois Programme 165 Programme 126 Programme 164 Schéma d emploi Plafond d emploi ministériel (ETPT) Exécution du plafond d emploi ministériel (ETPT) Schéma d emploi Plafond d emploi ministériel (ETPT) Exécution du plafond d emploi ministériel (ETPT) 145,7 142,9 138,1 Schéma d emploi Plafond d emploi ministériel (ETPT) Exécution du plafond d emploi ministériel (ETPT) Décomposition de l évolution de la masse salariale Programme 165 Programme 126 Programme 164 Socle exécution 2011 (périmètre 2012) 203,9 12,2 130,1 GVT négatif (effet noria) -2,2-0,3-1,2 schéma d emploi 6,9 0,5 mesures générales 0,3 0,3 mesures catégorielles 1,3 0,1 dont «retour catégoriel» du «1 sur 2» GVT positif (mesures individuelles) 3,6 0,1 1,5 mesures diverses 0,4 0,5 Exécution ,2 12,0 131,8 Pour l année 2012, les plafonds d emploi sont restés stables pour les programmes 126 (162 ETPT) et 164 (1 840 ETPT), mais ils ont

16 16 COUR DES COMPTES continué d augmenter pour le programme 165 (3 655 ETPT), justifiés par l évolution du contentieux des cours administratives d appel et des tribunaux administratifs, ainsi que par l alourdissement des charges pesant sur les juges administratifs et par les besoins de la CNDA pour renforcer sa capacité de jugement (Cf. supra). Le programme 165 a un schéma d emploi qui s élève à 42 ETP, incluant notamment le solde entre les arrivée et les départs à hauteur de 61 magistrats. Les mesures catégorielles se sont décomposées en mesures indemnitaires (0,8 M au titre de la revalorisation du régime indemnitaire des agents de greffes de la juridiction administrative, des agents du Conseil d Etat et de la CNDA, ainsi que 0,3 M au titre de la revalorisation des indemnités des présidents et assesseurs de la CNDA dans le cadre de la réforme des audiences de cette juridiction) et en mesures statutaires (0,1 M destinés au financement de la révision de la grille indiciaire des magistrats administratifs). Quant aux mesures diverses, elles se sont élevées à 0,37 M, dont 0,24 M au titre du remboursement des jours de CET. Pour le programme 126, le plafond d emploi des agents constituant le personnel du CESE a continué de rester stable, comme il l est globalement depuis une vingtaine d années. Le CESE s est cependant engagé à réduire ses ETPT pour faire converger ses effectifs théoriques vers ses effectifs réels, ce qui devrait être mis en œuvre dès Par ailleurs, la masse salariale a diminué de 0,21 M sous l effet conjugué, d une part, des départs en retraite et en détachement et des fins de détachement (diminution de 0,34 M ) et, d autre part, de l augmentation due au GVT, à hauteur de 0,13 M ). En outre, aucune mesure catégorielle n est intervenue en Le programme 164 a, quant à lui, enregistré 177 entrées et 214 sorties, dont 51 départs à la retraite. La moitié des recrutements a été réalisée par la voie du détachement et la moitié des départs a correspondu à des fins de détachement. Il convient de souligner que le solde des entrées et des sorties est négatif de 37 ETP, alors qu il avait été positif de 16 ETP en Par ailleurs, la proportion des recrutements par la voie du détachement a été plus faible en 2012, qui fut une année atypique par rapport à En effet, les recrutements consécutifs à des retours de détachement et après disponibilité ont été beaucoup plus nombreux, s agissant pour l essentiel de retours de magistrats des cabinets ministériels sortants au moment du changement de gouvernement ou de réintégrations temporaires d autres magistrats avant qu ils soient appelés dans les nouveaux cabinets ministériels. En outre, le choix des agents affectés dans les sept CRC regroupées de quitter les juridictions financières pour intégrer d autres administrations explique en partie

17 MISSION CONSEIL ET CONTROLE DE L ETAT 17 l augmentation du nombre des départs en 2012 (214) par rapport à 2011 (166). Enfin, au titre des mesures catégorielles du programme 164, 0,5 M avaient été programmés pour la mise en place de la prime de fonctions et de résultats au corps des attachés des juridictions financières. Le montant de la dépense est, cependant, estimé à seulement 0,07 M, le coût prévisionnel sur la seule année 2012 de cette mesure ayant été surévalué. Pour les mesures diverses, 1,5 M ont été consacrés au dispositif d accompagnement des personnels concernés par le regroupement de sept juridictions financières. B - Les autres dépenses de fonctionnement (catégorie 31) L ensemble des programmes de la mission n a pas été concerné par la réduction de 10 % des dépenses de fonctionnement. Il n en demeure pas moins que l ensemble des structures s est efforcé de contenir, voire de réduire, ses frais de fonctionnement. Pour le programme 165, à périmètre constant 2011, la dotation hors titre 2 a respecté le montant prévu pour l annuité 2012 du budget triennal. Il convient, par ailleurs, de noter que pour financer les dépenses incompressibles des frais de justice (frais postaux, frais de traduction, frais de papier), dont l augmentation est directement liée à l accroissement du contentieux, la juridiction administrative s est engagée, en 2012, à réaliser des économies sur ses dépenses de fonctionnement et d investissement. Ainsi, entre 2011 et 2012, le montant des crédits de fonctionnement hors frais de justice est quasi stable, alors que la dotation des frais de justice augmente de 1 M. Cette économie est d autant plus significative qu elle est réalisée dans un contexte d augmentation régulière de l activité des juridictions administratives, notamment pour la CNDA, dont la progression des entrées s est élevée à près de 14 % en 2012 (Cf. supra). Le programme 126 a réalisé des économies depuis 2010, notamment sur les dépenses de déplacements des conseillers, qui ont diminué de 20 %, ainsi que sur les dépenses liées aux relations internationales et celles concernant le cabinet du président. Le CESE souligne que la diminution de près de 1 M en 2013 de la dotation de fonctionnement devra être suivie de manière attentive, les dépenses de 2012 démontrant que le véritable montant des charges de fonctionnement se situe un peu au-delà de 5 M, soit au-dessus des 4,36 M accordés pour 2013.

18 18 COUR DES COMPTES Pour le programme 164, la Cour des comptes s attache à maîtriser ses dépenses et à rénover ses outils et méthodes. Ainsi, la réforme des juridictions financières, accompagnée de l accroissement de ses missions, en termes de certification des comptes d entités publiques comme de renforcement du dispositif de suivi des recommandations, de mise en place des enquêtes d évaluation et de missions d assistance au Parlement et au gouvernement, s effectuent à moyens constants. Au-delà des ajustements liés au CAS Pensions et à l incidence conjoncturelle du coût de la réforme des CRC qui, à terme, à vocation à générer des économies en termes de gestion, la Cour s efforce de réduire ses frais de fonctionnement. Elle le fait,notamment par un recours accru à la mutualisation des achats et par une politique active de réduction de son parc de véhicules, de ses impressions, de ses frais de réception, et par une renégociation des marchés (gardiennage, nettoyage). En M LFI 2011 Exec Tableau des dépenses de fonctionnement LFI 2012 Dépenses à périmètre courant Exec LFI 2013 Programme ,08 55,19 50,70 65,13 54,88 Programme 126 5,76 4,53 5,36 8,69* 4,36 Programme ,45 25,61 27,54 28,08 27,8 Dépenses à périmètre constant Programme ,08 55,19 49,50 63,93 53,48 Programme Programme ,45 25,61 27,54 28,08 27,8 *Comprend une subvention exceptionnelle d équilibre de la caisse de retraite à hauteur de 3,48 M. En dehors de cette subvention, le montant est de 5,2 M. C - Les dépenses d intervention (titre 6) Sur l ensemble de la mission, il n existe qu une seule dépense d intervention sur le programme 164, qui couvre les cotisations versées aux institutions supérieures de contrôle. Il s agit d une dépense discrétionnaire, s inscrivant dans une trajectoire continue (0,02 M en 2010, 0,04 M en 2011 comme en 2012). Par ailleurs, au regard de la nature de cette dépense d intervention, le responsable de programme ne dispose pas de marge de manœuvre.

19 MISSION CONSEIL ET CONTROLE DE L ETAT 19 D - Les dépenses d investissement (titre 5) Sur l ensemble de la mission, les dépenses d investissement sont assez peu importantes (la moyenne sur les trois programmes est de 2,08 % des CP consommés). Elles concernent essentiellement des dépenses engagées dans le cadre d opérations immobilières et, dans une moindre mesure, d équipements informatiques. Tableau de la consommation des crédits AE/CP (en M ) LFI 2012 Réalisation AE CP AE CP Programme 165 Immobilisations 8,81 12,55 5,44 8,91 corporelles Immobilisations 0,40 0,44 1,04 1,20 incorporelles Programme 126 Immobilisations 1,05 1,05 1,02 1,02 corporelles Immobilisations incorporelles Programme 164 Immobilisations 0,41 0,74 1,59 1,22 corporelles Immobilisations 0,04 0,04 0,34 0,29 incorporelles Total 10,71 14,82 9,43 12,64 Pour le programme 165, les dépenses d investissement regroupent les dépenses engagées dans le cadre d opérations immobilières concernant le Palais Royal et les bâtiments des cours administratives d appel et des tribunaux administratifs, ainsi que les dépenses communes relatives aux acquisitions de biens d équipement (véhicules) et à l investissement informatique. Il convient de souligner que le programme assume d importants travaux sur les immeubles dont il est locataire, mais ces dépenses sont imputées sur les crédits de titre 3. En exécution, le montant des dépenses est inférieur aux prévisions pour deux raisons principales. La première est liée aux mouvements de fongibilité des crédits de titre 5 vers les crédits de titre 3, selon que les opérations de travaux initialement programmées se déroulent in fine sur des bâtiments dont l Etat est propriétaire (titre 5) ou locataire (titre 3). La seconde tient au fait qu un décalage dans la réalisation des travaux immobiliers programmés en 2012 a conduit à des mises en paiement inférieures à la programmation initiale. Les immobilisations incorporelles

20 20 COUR DES COMPTES sont, en revanche, plus élevées à cause de l accélération des projets informatiques structurants de la juridiction administrative. Le montant des AE affectées non engagées à la fin de l exercice 2012, dont le report a été demandé sur 2013, s élève à 13,70 M. Par ailleurs, le suivi des engagements en matière d investissement est réalisé par la création de tranches fonctionnelles, correspondant à des opérations d investissement. Pour le programme 126, les dépenses d investissement ont essentiellement couvert la mise en place des recommandations de la commission de sécurité, dans le cadre d un établissement recevant du public, et les travaux et équipements permettant de mieux valoriser le Palais d Iéna. Pour ce qui est des écarts entre les prévisions et la réalisation, ils sont dûs à la complexité et à la durée des travaux de réfection de l hémicycle (climatisation et tribunes) dont la réalisation a été planifiée sur les mois d été afin de ne pas pénaliser la tenue des séances plénières. Le montant des AE affectées non engagées à la fin de l exercice 2012 est de et le report en 2013 sera demandé. Il correspond à une recette de valorisation qui n a pas pu être réattribuée en Enfin, le CESE a demandé, dans le cadre du PLF pour 2013, une augmentation de ses crédits de titre 5 et une diminution de ses crédits de titre 3 pour ajuster sa prévision budgétaire à ses moyens et besoins. Par ailleurs, dans le souci d adapter son plan pluriannuel de travaux à son financement par les recettes de valorisation, il a, également, sollicité le Premier président de la Cour des comptes, le directeur du budget et le directeur général des finances publiques pour essayer d obtenir une solution juridique et comptable qui lui permettrait de reporter les recettes de valorisation d une année pour permettre le financement du plan pluriannuel (Cf. infra). Pour le programme 164, les dépenses d investissement sont essentiellement consacrées à des travaux immobiliers (notamment la rénovation du siège de la CTC de Nouvelle-Calédonie) et à des équipements informatiques. Les écarts entre les prévisions et la réalisation s expliquent par le fait que les dépenses d investissement réalisées en 2012 correspondent, d une part, à la poursuite d opérations engagées les années précédentes et financées sur les reports et, d autre part, à la mise en œuvre d opérations informatiques initialement programmées en titre 3, principalement la fourniture de la plateforme logicielle. Enfin, certains travaux d aménagement de locaux, rendus nécessaires dans le cadre de la réforme des juridictions financières, n avaient pu être programmés initialement.

21 MISSION CONSEIL ET CONTROLE DE L ETAT 21 Le montant des AE affectées non engagées à la fin de l année 2012 est de 0,98 M et leur report a été demandé pour Enfin, le suivi des engagements en matière d investissements est assuré par l application Chorus, chaque opération d investissement faisant l objet d une tranche fonctionnelle suivie dans l outil. Par ailleurs, chaque responsable d UO planifie et suit les engagements sur les investissements dont il a la responsabilité et pour lesquels il a été doté par le responsable de BOP. Tableau des restes à payer sur investissements (autorisations d engagement) En M et Total au-delà Programme 7,93 5,85 3, , Programme Programme 0, , Total mission 8,58 5,85 3, ,57 III - Régularité, performance, soutenabilité A - La régularité de l exécution budgétaire L exécution budgétaire des trois programmes de la mission a été régulière et les divers écarts entre la LFI et l exécution, qui restent limités, trouvent tous des explications recevables et logiques. En outre, les dotations en AE étaient, dans l ensemble, bien calibrées et ont permis de faire face aux engagements prévus, les quelques sous-budgétisations survenues n ayant pas conduit à des renoncements. Le programme 165 a, lors de l exécution 2012, révélé un nombre de sorties d ETP inférieur à la prévision, notamment pour les emplois de magistrats. Le dépassement en titre 2 a été couvert par un décret d avance à hauteur de 4,9 M (Cf. supra). Le CBCM a, sur ce point, souligné que cette opération s est faite sans précipitation et en lien étroit et concerté avec la direction du budget. Hors titre 2, la dotation était globalement bonne, même si une légère sous-budgétisation des moyens consacrés aux systèmes d information et à la documentation électronique est apparue, en raison de l accélération des projets de dématérialisation. Ces besoins ont pu être couverts par le transfert de crédits initialement consacrés à des dépenses immobilières finalement retardées.

22 22 COUR DES COMPTES A la fin de l année 2012, la quasi-totalité des dettes juridiquement exigibles a été honorée. Par ailleurs, le montant des reports de crédits de paiement 2012 sur 2013 s élève à 2,71 M, qui correspondent à des crédits non consommés en raison d un léger retard dans l exécution des dépenses (Cf. supra). Il convient, enfin, de noter que le CBCM a rendu un avis favorable sur la cohérence budgétaire du programme. Le programme 126 n a pas démontré de sous-estimations ou de sur-calibrages significatifs et les quelques variations apparues sur le titre 2 provenaient des économies réalisées, d une part, sur le paiement des 72 personnalités associées, tant du fait de leur nomination à la fin du premier trimestre que du fait des modifications sur le versement de leurs indemnités qui a permis de réaliser des économies (rémunération à la présence et non plus forfaitaire) et, d autre part, des économies sur les dépenses de personnel en raison du non-remplacement des départs à la retraite. Par ailleurs, une charge à payer pour solder les travaux entrepris pour l amélioration du système de traitement d air a été prévue budgétairement en Le CESE bénéficie d une forte autonomie de gestion, mais des efforts ont, néanmoins, été entrepris pour le doter d outils de comptabilité analytique. Une analyse en coût complet de chacun des services se met ainsi progressivement en place, de même qu une fixation d objectifs budgétaires, démontrant ainsi un véritable souci d une certaine forme d «éthique des fonds publics». Pour le programme 164, la ressource LFI n a pas été intégralement consommée sur le titre 2 du fait d un niveau d effectifs réalisés inférieur au plafond d emplois (Cf. supra) qui s explique, essentiellement, à la fois par la modération du rythme des recrutements et par le fait que la Cour des comptes s efforce de conserver une marge de manœuvre limitée à une quinzaine d ETPT destinée à absorber d éventuels retours, par nature non prévisibles, de magistrats en fonction dans les cabinets ministériels. Sur le hors titre 2, la sous-consommation des crédits est faible et tient, principalement, au report de la passation des marchés d expertise et aux économies sur les dépenses de fonctionnement. Les restes à payer à la fin de l année 2012 s élevaient à 13,84 M et ont été pris en compte dans la programmation budgétaire en plus des dépenses nouvelles. Il s agit de commandes pour lesquelles le service fait est établi avant le 1 er janvier 2013 mais dont les paiements afférents n ont pu être réalisés avant la fin de l exercice 2012.

23 MISSION CONSEIL ET CONTROLE DE L ETAT 23 B - La démarche de performance Une logique de performance s est progressivement imposée sur l ensemble des trois programmes de la mission Conseil et contrôle de l Etat, même s il n est pas encore systématiquement de lien direct entre la démarche de performance mise en œuvre et les dotations de tous les programmes. Pour le programme 165, l objectif le plus important est celui de la maîtrise des délais de jugement, qui s inscrit, en outre, dans un contexte de dynamisme confirmé des contentieux traditionnels (+6% en moyenne annuelle depuis 40 ans) auquel s ajoutent la poursuite de la montée en puissance de contentieux nouveaux comme celui du droit au logement opposable (DALO), du revenu de solidarité active (RSA), des naturalisations, ainsi que le nombre croissant des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) et la mise en œuvre de la loi sur l immigration, l intégration et la nationalité du 16 juin 2011, qui génèrera un accroissement du nombre des requêtes. Malgré ces contraintes fortes, la juridiction administrative a pu, notamment grâce aux crédits et emplois supplémentaires qui lui ont été consentis, mais également grâce à la mobilisation de tous les magistrats, personnels et agents du greffe, dont l effort de productivité a facilité l absorption du contentieux, notamment à la CNDA, atteindre l objectif, fixé par la loi d orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, de ramener à un an les délais de jugement devant le Conseil d Etat (environ 9 mois en 2012), les cours administratives d appel (environ 11 mois en 2012) et les tribunaux administratifs (environ 10 mois en 2012). La CNDA, qui n a été rattachée au programme que le 1 er janvier 2009, a, elle aussi, démontré une grande performance en termes de réduction de ses délais de jugement (environ 8 mois en 2012), malgré une progression de ses entrées de 13,7 % en Cet objectif de réduction des délais est associé à quatre actions du programme qui représentent, après ventilation des dotations inscrites sur l action soutien, 90% des crédits de la juridiction administrative. Il convient, en outre, de souligner que l analyse des indicateurs permet de fixer les objectifs et de déterminer les moyens financiers et humains accordés à chaque juridiction. C est ainsi qu ils ont une réelle incidence sur la répartition des effectifs et des crédits entre les différentes actions du programme. Pour le programme 126, même si l activité d une assemblée constitutionnelle exerçant une fonction consultative se prête, a priori, assez mal à la mesure de la performance, le CESE a, conformément à une

24 24 COUR DES COMPTES recommandation de la Cour (Cf. infra) rationalisé ses indicateurs, n en conservant désormais que six (trois pour chacun des deux objectifs), au lieu de onze, les cinq supprimés étant principalement des indicateurs d activité. Le principal objectif concerne le «cœur de métier» du CESE qui est de contribuer à l élaboration de la politique économique, sociale et environnementale de la Nation par les avis qu il rend au gouvernement, au Parlement et aux citoyens, par les échanges qu il permet et par ce qu il apporte comme inspiration et référence. Il se retrouve principalement dans l indicateur «production intellectuelle du CESE» qui prévoit, pour 2013, une augmentation du nombre d avis produits. C est pour susciter de plus nombreuses saisines de la part du gouvernement que le CESE a, dès le mois de septembre 2012, entrepris de solliciter tous les ministres, par des rencontres avec les directeurs de cabinet, pour les sensibiliser sur l intérêt de le saisir sur des thèmes jugés prioritaires. Ces rencontres ont, en outre, été complétées par des contacts avec le Président de la République et le Premier ministre. L objectif de la production intellectuelle recouvre globalement le périmètre de la première action du programme («représentation des activités économiques et sociales»), qui regroupe près de 70% des crédits du CESE. Il n est, cependant, pas vraiment possible de faire un lien direct entre les résultats des indicateurs et la budgétisation des crédits alloués puisque certaines dépenses ne dépendent pas de la volonté du CESE, à l instar des indemnités ou des retraites des conseillers. Ce dernier souhaite, cependant, mettre en place une dotation globale par saisie, qui lui permettrait de mettre des crédits à disposition des sections et délégations, notamment pour des missions ou des auditions, en fonction de l activité produite. Pour le programme 164, les quatre objectifs de 2012 ont été remaniés pour le PAP 2013, qui en compte désormais six, afin de perfectionner les indicateurs de performance et de leur donner de mieux refléter encore le périmètre des missions des juridictions financières qui n a cessé de s accroître depuis plusieurs années. Si l analyse des résultats de la performance n est, à ce stade, pas encore disponible, il convient de souligner que les valeurs antérieurement mesurées témoignaient d un niveau de performance très satisfaisant, avec des résultats se maintenant ou progressant. Pour ce qui est de l association des objectifs les plus représentatifs et des crédits du programme, les actions n 1 («contrôle externe et indépendant des comptes publics) et n 2 («contrôle externe et indépendant de la régularité et de l efficacité de la gestion publique»),