Droit criminel et Administration de la justice criminelle en droit constitutionnel canadien Jean Leclair

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1 1 Droit criminel et Administration de la justice criminelle en droit constitutionnel canadien Jean Leclair [29 mars 1867] Loi constitutionnelle de 1867, L.R.C. 1985, app. no. V Considérant que les provinces du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick ont exprimé le désir de contracter une Union Fédérale pour ne former qu'une seule et même Puissance (Dominion) sous la couronne du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'irlande, avec une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni: POUVOIRS DU PARLEMENT Autorité législative du parlement du Canada 91. Il sera loisible à la Reine, de l'avis et du consentement du Sénat et de la Chambre des Communes, de faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets par la présente loi exclusivement assignés aux législatures des provinces; mais, pour plus de garantie, sans toutefois restreindre la généralité des termes ci-haut employés dans le présent article, il est par la présente déclaré que (nonobstant toute disposition contraire énoncée dans la présente loi) l'autorité législative exclusive du parlement du Canada s'étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir: 2. La réglementation du trafic et du commerce. 27. La loi criminelle, sauf la constitution des tribunaux de juridiction criminelle, mais y compris la procédure en matière criminelle. 28. L'établissement, le maintien, et l'administration des pénitenciers. POUVOIRS EXCLUSIFS DES LÉGISLATURES PROVINCIALES Sujets soumis au contrôle exclusif de la législation provinciale 92. Dans chaque province la législature pourra exclusivement faire des lois relatives aux matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir: 6. L'établissement, l'entretien et l'administration des prisons publiques et des maisons de réforme dans la province; 14. L'administration de la justice dans la province, y compris la création, le maintien et l'organisation de tribunaux de justice pour la province, ayant juridiction civile et criminelle, y compris la procédure en matières civiles dans ces tribunaux; 15. L'infliction de punitions par voie d'amende, pénalité, ou emprisonnement, dans le but de faire exécuter toute loi de la province décrétée au sujet des matières tombant dans aucune des catégories de sujets énumérés dans le présent article; 16. Généralement toutes les matières d'une nature purement locale ou privée dans la province. 1

2 2 P.G. (Can.) c. Transports Nationaux du Can., Ltée, [1983] 2 RCS 206, 1983 CanLII 36 (CSC) Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre et Lamer. EN APPEL DE LA COUR D APPEL DE L ALBERTA Droit constitutionnel Droit criminel Administration de la justice Accusation en vertu de l art. 32(1)(c) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions Procédures dirigées par un avocat mandaté par le procureur général fédéral Demande de prohibition pour empêcher la cour provinciale de procéder pendant la poursuite dirigée par le procureur général fédéral L article 32(1)(c) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions relève-t-il du pouvoir en matière de droit criminel (art. 91(27) de la Loi constitutionnelle)? Si oui, le Parlement a-t-il la compétence pour autoriser le procureur général ou ses substituts à porter des accusations et à conduire des procédures? Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27), 92(14) Code criminel, S.R.C. 1970, chap. C-34, art. 2 Loi d interprétation, S.R.C. 1970, chap. I-23, art. 27(2) Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, chap. C-23, art. 15(2), 32(1)(c). Les intimés et d autres personnes et sociétés ont été accusés d avoir comploté illégalement en vue de diminuer la concurrence dans le transport interprovincial au sens de l al. 32(1)(c) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions et les procédures ont été confiées à un avocat mandaté par le procureur général du Canada. Le Parlement a accordé aux autorités provinciales le pouvoir de poursuivre en vertu du Code criminel et a limité les poursuivants fédéraux aux procédures intentées sur l instance du gouvernement du Canada relativement à une violation ou à un complot en vue de la violation d une loi ou d un règlement fédéral autre que le Code criminel. Arrêt: Le pourvoi est accueilli. Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Estey et McIntyre: Même en présumant que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions ressortit seulement à la compétence en matière criminelle, le procureur général fédéral a le droit de poursuivre en vertu de la Loi et peut faire appliquer les lois criminelles fédérales sans le consentement des provinces. Le pouvoir de la province de poursuivre est uniquement fondé sur l abstention des autorités fédérales d intervenir dans les poursuites relatives à des infractions à des lois fédérales. Le paragraphe 92(14) ne vise pas le pouvoir de poursuivre en matière de droit criminel fédéral et ne diminue pas l effet ex facie du par. 91(27) qui comprend la procédure en matière criminelle. Bien que le par. 92(14) accorde la compétence sur l administration de la justice, il ne réduit la portée de la compétence en matière criminelle conférée par l art. 91 seulement pour ce qui touche la «création, le maintien et l organisation de tribunaux de justice pour la province, ayant juridiction... criminelle» et on ne saurait dire qu il vise la compétence en matière de poursuites criminelles. En outre on ne peut préférer le pouvoir général sur l administration de la justice au pouvoir particulier sur le droit criminel et la procédure en matière criminelle; ni le texte du par. 92(14) ni la logique n appuient pareille interprétation. La pratique des poursuites 2

3 3 par les provinces a été maintenue pour des motifs pratiques au cours de la période qui a suivi la Confédération. La jurisprudence indique que cet arrangement ne met pas en doute le pouvoir fédéral d accorder aux provinces le pouvoir d engager des poursuites en vue d appliquer le droit criminel fédéral et de réglementer ce pouvoir. Le paragraphe 92(14) est attributif de compétence législative. S il accordait le pouvoir sur les poursuites criminelles, les lois fédérales qui confèrent le pouvoir en matière de poursuites seraient ultra vires et si le Parlement n accordait le pouvoir de poursuivre qu avec le consentement des provinces, il y aurait une délégation inconstitutionnelle de compétence législative. Le Parlement est compétent pour légiférer en matière de poursuites à l égard de toutes les infractions au droit fédéral peu importe que ces infractions relèvent du pouvoir en matière de droit criminel. Même si les poursuites relatives à une infraction qui ne relève pas du Code peuvent obliger de recourir à la compétence en matière criminelle, cela n en fait pas une infraction au Code criminel. Le Parlement peut ne pas considérer d un seul tenant la compétence très générale en matière de droit criminel, comme définissant des infractions et les assortissant de peines. C est ce que le Parlement a fait ici en conférant le pouvoir de poursuivre au procureur général fédéral en vertu de l art. 2 du Code criminel Iorsqu il parle d infractions qui ne relèvent pas du Code criminel, tout en laissant la question de la responsabilité pénale dépendre de ce qui est prescrit en vertu de ces infractions. Le juge Dickson: L alinéa 32(1)(c) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions en tant que législation fédérale valide peut être confirmée tant en vertu de la compétence en matière de droit criminel que de celle en matière d échanges et de commerce. Puisque l al. 32(1)c) est valide à la fois en vertu de la compétence en matière criminelle et de la compétence en matière d échanges et de commerce, le fédéral et les provinces détiennent des pouvoirs concurrents d engager des poursuites. Si l al. 32(1)c) relevait seulement de la compétence en matière criminelle, seul le procureur général de la province pourrait validement engager des poursuites. Puisque l aspect investigation de l application des lois contre les coalitions est du ressort légitime de commissions et de fonctionnaires fédéraux, l existence de pouvoirs concurrents en matière de poursuites, avec la prépondérance fédérale que cela peut comporter, ne compromet nullement l application efficace de l al. 32(1)c), ni ne s oppose aux vieilles traditions et aux précédents constitutionnels. Par conséquent, le par. 15(2) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions et l art. 2 du Code criminel dans le mesure où ils visent des poursuites en vertu de la première loi sont tous les deux intra vires et le procureur général du Canada a le pouvoir en vertu du par. 15(2) de diriger les poursuites en cause ici. Toutefois, dans la mesure où l art. 2 du Code criminel confère au procureur général du Canada le pouvoir d intenter et de diriger des poursuites fondées sur des infractions créées seulement en vertu de la compétence en matière criminelle, il est ultra vires puisque la compétence relativement à ces infractions ressortit exclusivement à la province. Les juges Beetz et Lamer: L alinéa 32(1)c) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions a été validement adopté par le Parlement en vertu de sa compétence sur les échanges et le 3

4 4 commerce. Par conséquent sa validité ne dépend pas de la compétence en matière criminelle, peu importe qu on puisse aussi l appuyer sur ce pouvoir. 4

5 5 R. c. Wetmore, [1983] 2 RCS 284, 1983 CanLII 29 (CSC) Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre et Lamer. EN APPEL DE LA COUR D'APPEL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE Droit constitutionnel Administration de la justice Droit criminel Accusations en vertu de la Loi des aliments et drogues Poursuites dirigées par un représentant du procureur général fédéral Pouvoir du procureur général fédéral de diriger les poursuites relatives à des accusations d'infraction à des lois fédérales Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) Loi des aliments et drogues, S.R.C. 1970, chap. F-27, art. 8, 9, 26 Code Criminel, S.R.C. 1970, chap. C-34, art. 2. Les accusations en cause ont été portées en vertu des art. 8 et 9 de la Loi des aliments et drogues. Cette loi fédérale, qui prévoit des sanctions pour sa violation, ne mentionne aucunement le Code criminel ni le pouvoir en matière de droit criminel. La question en litige ici est de savoir si le procureur général fédéral a le pouvoir de diriger les poursuites relatives à des accusations d'infraction à la Loi des aliments et drogues. Arrêt (le juge Dickson est dissident): Le pourvoi est accueilli. Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Estey et McIntyre: Pour les motifs énoncés dans l'arrêt Procureur général du Canada c. Transports Nationaux du Canada, Ltée, 1983 CanLII 36 (CSC), [1983] 2 R.C.S. 206, le procureur général du Canada ou son substitut peut diriger les poursuites relatives à des infractions à la Loi des aliments et drogues. Ce ne sont que les prescriptions du Code criminel qui attribuent au procureur général d'une province le pouvoir de poursuivre et cette attribution se fonde sur une loi fédérale. Les dispositions pénales fédérales ne doivent pas forcément être assimilées au droit criminel au sens du par. 91(27) de la Loi constitutionnelle car elles peuvent avoir comme trait caractéristique propre une sanction pénale sans en même temps faire partie du droit criminel prohibitif. Il n'est pas nécessaire d'examiner la question de savoir si certains aspects de la Loi des aliments et drogues relèvent du pouvoir en matière d'échanges et de commerce alors que d'autres relèvent du droit criminel puisque la protection des aliments et d'autres produits contre la falsification et l'application des normes ressortissent au droit criminel. Les juges Beetz et Lamer: L'arrêt de la majorité dans l'affaire Procureur général du Canada c. Transports Nationaux du Canada, Liée, 1983 CanLII 36 (CSC), [1983] 2 R.C.S. 206, lie la Cour en l'espèce. Le juge Dickson, dissident, était d avis que, la légalité constitutionnelle de la loi en litige reposant sur le seul pouvoir criminel, le pouvoir de diriger les poursuites intentées aux termes de cette loi relevait du pouvoir exclusif des provinces en matière d administration de la justice criminelle. 5

6 6 Passages tirés des motifs du juge dissident Dickson (: ) : Une page d'histoire peut nous éclairer davantage qu'un traité de logique. Toutefois, je constate qu'il est maintenant bien établi que la portée du «droit criminel» et de la «procédure en matière criminelle» est limitée par l'attribution aux provinces de la compétence sur «l'administration de la justice» en toutes matières civiles et criminelles. Dans l'arrêt Di Iorio c. Gardien de la prison de Montréal, 1976 CanLII 1 (CSC), [1978] 1 R.C.S. 152, cette Cour a décidé, par une majorité de sept juges contre deux, que «l'administration de la justice» comprend l'administration de la justice en matière criminelle. Il ne devrait plus y avoir d'ergotage sur ce point puisque le stare decisis est une composante essentielle de la compétence de cette Cour en matière d'appel. Le juge Pigeon, s'exprimant en son propre nom et en celui des juges Martland, Judson et Ritchie, et avec lequel le juge Beetz est d'accord en substance, affirme à la p. 192: Il est évident que dans le par. (27) de l'art. 91 de l'a.a.n.b, la portée du «droit criminel» et de la «procédure en matière criminelle» est limitée par l'attribution aux provinces de la compétence sur «l'administration de la justice» en toutes matières civiles et criminelles, ce que l'on a constamment jugé comprendre la recherche des activités criminelles. Le juge Beetz affirme, à la p. 223: Avant la Confédération, l'administration de la justice, y compris l'administration de la justice en matière criminelle était l'affaire des provinces. Au paragraphe (27) [page 300] de l'art. 91 de l'acte de l'amérique du Nord britannique, 1867, on a prévu que le droit criminel, tant les questions de fond que de procédure, relèverait de l'autorité législative exclusive du Parlement du Canada. Mais sous réserve de cette disposition et de la primauté des lois fédérales adoptées en vertu des pouvoirs inhérents ou accessoires du Parlement, les provinces devaient demeurer responsables en principe de l'application du droit criminel et conserver la compétence qu'elles possédaient jusque-là sur l'administration de la justice en matière criminelle. Elles ont effectivement continué à maintenir l'ordre sur leur territoire respectif, à enquêter sur les crimes, à recueillir des renseignements et constituer des dossiers en cette matière, à poursuivre les criminels et à contrôler les corps de police, les shérifs, les coroners, les commissaires aux incendies, les fonctionnaires de la justice, la convocation des jurés, les engagements dans les cours criminelles et autres matières semblables. Le pouvoir de faire des lois relatives aux prisons publiques et aux maisons de correction, mentionné au par. (6) de l'art. 92 de la Constitution, appartient à la même catégorie de fonctions. Certaines de ces attributions se trouvent au niveau de l'exécution; mais pour les mettre en oeuvre, il faut des instruments qui doivent être réglementés, financés, abolis et reconstitués, et dont la puissance doit être délimitée par des lois. Il eut été impossible d'adopter pareilles lois à moins que le pouvoir de légiférer sur l'administration de la justice en matière criminelle n'ait été dévolu aux législatures provinciales. C'est pourquoi le par. (14) de l'art. 92 de la Constitution ne fait pas de distinction entre la justice en matière civile et la justice en matière criminelle: le sens ordinaire de l'expression «l'administration de la justice» est assez large pour englober les deux. Comme l'illustre bien ce passage, les provinces ont en pratique administré le système de justice en matière criminelle dans son sens le plus large. Dans chaque province, le procureur général est le premier officier de l'état chargé de l'application des lois; il assume de grandes responsabilités en ce qui concerne la plupart des aspects de l'administration de la justice, y compris l'appareil judiciaire, la police, les enquêtes criminelles, les poursuites et les services correctionnels. Les corps policiers de la province n'ont de compte à rendre qu'au procureur général, tout comme les substituts du procureur général de la province qui dirigent la grande 6

7 7 majorité des poursuites criminelles au Canada. Ni la Constitution ni les décisions de cette Cour ne permettent de restreindre l'expression «administration de la justice» de manière à interpréter le mot [page 301] «justice» comme signifiant simplement la «justice en matière civile». Il n'est pas nécessaire de faire perdre tout son sens à la loi en considérant que le par. 92(14) comporte une restriction qui n'y est pas énoncée. Il faut souligner, comme l'a fait remarquer le juge Spence dans l'arrêt Hauser, que le par. 92(14) mentionne expressément les mots «civile» et «criminelle» et les oppose; si les rédacteurs avaient voulu atténuer le sens du mot «justice», ils auraient facilement pu insérer le mot «civile» après le mot «justice». Le procureur général du Canada fait valoir que [TRADUCTION] «les législatures provinciales n'ont jamais prétendu exercer leur compétence législative pour faire des lois conformément au par. 92(14)». Le procureur général de l'ontario répond en citant la Crown Attorneys Act, R.S.O. 1980, chap. 107, dont l'art. 12 attribue au substitut du procureur général, relativement à l'administration locale de la justice, certaines responsabilités dont celles de: [TRADUCTION] b) diriger, pour la poursuite, les enquêtes préliminaires et les poursuites relativement à des actes criminels, (i) aux assises de la Cour suprême lorsque le procureur général n'a désigné aucun substitut ou procureur particulier, (ii) à la cour des sessions générales de la paix, (iii) devant la division criminelle de la Cour de comté ou de la Cour de district, et (iv) devant les juges provinciaux dans les poursuites sommaires relatives à des actes criminels prévus dans le Code criminel (Canada), de la même manière que les avocats de la poursuite dirigent des poursuites. semblables aux assises de la Cour suprême, et il jouit des mêmes droits et privilèges et s'occupe de toutes les affaires criminelles devant ces cours; d) surveiller les poursuites dirigées par des poursuivants privés et, sans s'immiscer indûment dans les affaires des particuliers qui souhaitent intenter des poursuites dans de tels cas, assumer entièrement la conduite de ces poursuites lorsque la justice envers l'accusé semble exiger son intervention; [page 302] e) lorsqu'il estime que l'intérêt public l'exige, diriger les poursuites relativement à des infractions provinciales ou à des infractions punissables sur déclaration sommaire de culpabilité; g) lorsqu'il estime que l'intérêt public l'exige, diriger les appels à la Cour de district ou de comté relativement à des infractions provinciales et à des infractions punissables sur déclaration sommaire de culpabilité; Des dispositions législatives analogues sont également en vigueur dans d'autres provinces. En ce qui concerne précisément l'al. 12d) de la Crown Attorneys Act de l'ontario, je remarque en outre que dans l'arrêt Re Bradley and The Queen (1975), 1975 CanLII 766 (ON CA), 24 C.C.C. (2d) 482, le juge Arnup affirme, au nom de la Cour d'appel de l'ontario, à la p. 489: [TRADUCTION] Je ne considère pas cet article comme une disposition qui se rapporte à la procédure en matière criminelle et que seul le Parlement peut adopter, mais plutôt comme une disposition relative à 7

8 8 l'administration de la justice qui est de compétence provinciale. L'article lui-même présente l'al. d) comme une directive précise qui s'inscrit dans le cadre général de l'obligation du substitut du procureur général «de participer à l'administration locale de la justice». Cette observation pourrait certes s'appliquer à l'ensemble de l'art. 12 et, à mon avis, la caractérisation de disposition relative à l'administration de la justice s'appliquerait également à toute disposition qui traite de la conduite générale et de la surveillance des procédures criminelles. [page 303] Mis à part de telles dispositions législatives, il n'a jamais été nécessaire pour les provinces de revendiquer législativement leur compétence prépondérante sur les poursuites criminelles. Depuis plus de cent ans, la législation fédérale reconnaît, à l'art. 2 du Code criminel, la compétence provinciale en matière de poursuites criminelles. Les pratiques en vigueur avant la Confédération se sont perpétuées sans qu'il soit nécessaire que les provinces adoptent des lois en ce sens. Le pouvoir d'intenter et de diriger des poursuites criminelles est un aspect primordial de l'administration de la justice; en fait, c'est le pouvoir de décider s'il y a lieu et quand il y a lieu d'appliquer le droit criminel dans une province donnée. Cette compétence est attribuée exclusivement aux provinces en vertu du par. 92(14). A mon avis, le par. 2(37) vise «l'administration de la justice dans la province» et ne se rapporte pas à la procédure en matière criminelle. Si, comme le prétend le procureur général du Canada, les provinces exercent, voire usurpent, depuis plus de cent ans une compétence qu'elles ne possèdent pas vraiment, elles semblent, tout comme le fédéral, avoir été parfaitement inconscientes de ce fait. On peut chercher en vain dans les débats sur la Confédération, dans la jurisprudence subséquente, dans la doctrine et les autres documents sur la Constitution, une déclaration ferme du procureur général du Canada que la compétence première et, en fait, exclusive en matière de poursuites criminelles appartient et a toujours appartenu au fédéral. Où trouve-t-on une déclaration fédérale en ce sens: «En vertu du par. 91(27) de la Constitution, nous avons toléré que vous, les provinces, dirigiez des poursuites criminelles, mais nous pouvons, en tout temps, vous refuser ce droit»? A ma connaissance, la première affirmation directe en ce sens remonte seulement à l'affaire Hauser en 1979, à ladite «thèse globale» qu'a laissé planer le procureur général du Canada dans cette affaire à ce moment. Une interprétation du par. 92(14) qui inclut les poursuites dans l'administration de la justice ne dépouille pas les autorités fédérales de tout pouvoir de faire appliquer leurs propres lois. Je suis tout à fait disposé à reconnaître qu'à l'égard des chefs de [page 304] compétence fédérale autres que celui prévu au par. 91(27), le pouvoir exécutif fédéral possède une compétence implicite et inhérente pour faire appliquer les lois que le Parlement a validement adoptées dans des domaines comme le revenu, les douanes, les pêcheries, les faillites et, comme l'indique ma décision dans l'arrêt Transports Nationaux du Canada, Liée, les échanges et le commerce. Cette compétence comprend le pouvoir d'intenter et de diriger toute poursuite requise aux fins de l'application de ces lois. La situation est cependant 8

9 9 différente dans le cas du par. 91(27), puisque le par. 92(14) de la Constitution confère aux provinces la compétence sur l'administration de la justice en matière criminelle. On fait valoir que le par. 92(14) ne fait aucune mention spéciale de l'administration de la justice en matière criminelle, qu'il n'y a pas de «lien spécial» entre le par. 92(14) et le par. 91(27) et que, pour ces raisons, si le par. 92(14) attribue aux provinces la responsabilité constitutionnelle des poursuites criminelles, celles-ci doivent également être responsables des poursuites relatives à la violation de lois fédérales en matière autre que criminelle. Je ne puis être d'accord. Le paragraphe 92(14) attribue aux provinces la compétence sur l'administration de la justice en matière civile, mais cela ne traduit pas un partage des pouvoirs entre les deux paliers de gouvernement dans le même sens qu'en matière criminelle. Les provinces n'ont aucun pouvoir d'adopter des règles de fond en matière criminelle, mais elles ont de toute évidence un pouvoir étendu d'adopter des règles de fond en matière civile. Affirmer que la compétence fédérale en matière criminelle englobe les enquêtes et les poursuites relatives à des infractions criminelles ne laisserait virtuellement aux provinces aucune compétence sur l'administration de la justice en matière criminelle. Par contre, affirmer que la compétence fédérale en matière autre que criminelle englobe les enquêtes et les poursuites relatives à des infractions aux lois fédérales en matière autre que criminelle laisserait aux provinces une compétence très large sur l'administration de la justice en matière civile. Pour donner une interprétation valable à la fois au par. 92(14) et aux chefs de compétence fédérale, il est essentiel [page 305] de conclure que le par. 92(14) donne aux provinces le pouvoir de faire enquête et d'intenter des poursuites relativement à des infractions criminelles, mais cela n'est pas nécessaire à l'égard des infractions aux lois fédérales en matière autre que criminelle. J'ai déjà indiqué que, en l'absence d'une intention contraire évidente, le pouvoir de faire des lois comporte également celui de les faire appliquer. Je ne crois pas que le par. 92(14) supplante cette affirmation à l'égard des lois fédérales en matière autre que criminelle. Il le fait uniquement à l'égard des lois en matière criminelle. Certes, il n'est pas pratique dans la plupart des domaines de compétence fédérale autres que le droit criminel de séparer la responsabilité quant au fond et celle relative à l'application des lois. On aurait pu difficilement confier aux provinces l'application des lois adoptées dans les domaines de compétence que vise l'art. 91 et qui comportent des dimensions interprovinciales ou internationales. Il y a cependant un lien spécial entre les par. 92(14) et 91(27), un lien dont on ne peut dire qu'il existe entre le par. 92(14) et les autres chefs de compétence prévus à l'art. 91. Les paragraphes 91(27) et 92(14) établissent ensemble un partage prudent et délicat de la compétence entre deux paliers de gouvernement dans le domaine de la justice en matière criminelle. Le pouvoir constitutionnel d'adopter des règles de fond en matière criminelle, c.- à-d. de déterminer la substance d'un acte criminel et la peine qu'il entraîne, ainsi que le pouvoir d'adopter des lois relatives à la procédure en matière criminelle, appartiennent au gouvernement fédéral en vertu du par. 91(27). La compétence sur l'administration de la justice en matière criminelle, y compris la création, le maintien et l'organisation des cours 9

10 10 de juridiction criminelle, appartient aux provinces en vertu du par. 92(14). La sélection et l'attribution expresse aux provinces, en vertu du par. 92(14), de la responsabilité de créer, de maintenir et d'organiser les cours pour l'administration d'un domaine précis de législation fédérale, savoir le droit criminel, sont uniques. C'est aussi pour cette raison qu'il y a un «lien spécial» entre les par. 92(14) et 91(27). Je maintiens fermement l'opinion que j'ai exprimée dans l'arrêt Hauser que le par. 92(14) perpétue [page 306] dans la Confédération canadienne la tradition, qui existait avant la Confédération, d'un contrôle décentralisé sur l'administration du système de justice en matière criminelle en général, et sur l'institution et la conduite des poursuites criminelles en particulier. La décision ultime de poursuivre ou de ne pas poursuivre un particulier et, dans l'affirmative, relativement à quelles infractions, exige qu'on évalue soigneusement une foule de considérations locales, y compris la gravité de la conduite reprochée en regard des normes de la collectivité, les conséquences possibles d'une poursuite pour le particulier, l'avantage que la collectivité peut tirer de la poursuite, la possibilité de récidive et l'existence d'autres mesures comme, par exemple, la déjudiciarisation ou les programmes spéciaux de réhabilitation. L'évaluation de ces facteurs exige de toute évidence la compréhension des conditions qui prévalent dans la collectivité où l'acte criminel a été perpétré. Je ne puis accepter qu'en 1867, les rédacteurs de la Constitution canadienne aient voulu que cette évaluation soit faite ou même contrôlée par le gouvernement fédéral. Ils n'envisageaient pas un pouvoir centralisé en matière de poursuites. Cette décentralisation historique était, du moins en partie, techniquement inévitable. Étant donné l'étendue géographique considérable du Canada, même avant l'entrée de la Colombie-Britannique dans la Confédération en 1871, et l'état des chemins de fer, de la télégraphie et des autres techniques en 1867, le contrôle centralisé du pouvoir discrétionnaire en matière de poursuites n'était même pas possible à cette époque. Il ressort clairement de l'absence de réseaux routiers et ferroviaires suffisants en 1867, de l'absence de liaisons téléphoniques, télégraphiques et aériennes et, somme toute, de l'état primitif des communications, que les Pères de la Confédération n'envisageaient pas de centraliser à Ottawa la compétence constitutionnelle ultime pour intenter des poursuites relativement à toutes les infractions criminelles la multitude d'affaires qui survenaient quotidiennement dans les centaines de collectivités que comprenait alors le Canada. Toutefois ce contrôle local sur les poursuites criminelles est logique autant sur le plan pratique [page 307] que sur le plan historique. Comme l'a souligné le procureur général de la Colombie-Britannique, le besoin de sensibilité locale dans l'application du droit criminel a été renforcé historiquement par la volonté de tenir le gouvernement central à l'écart du processus d'application des lois, et l'origine de cette volonté est bien expliquée dans le contexte ontarien par F. Armstrong et K.L. Chasse, The Right to an Independent Prosecutor (1975), 28 C.R.N.S. 160, aux pp. 162 et 163: [TRADUCTION] La charge de procureur de comté a été créée dans un contexte historique où le procureur général de l'angleterre n'avait intentionnellement jamais été admis au Cabinet britannique, un fait d'une grande 10

11 11 importance constitutionnelle qui témoignait de la volonté ferme en Angleterre que les poursuites criminelles ne soient pas entachées par la politique... Cette charge était compatible avec les caractéristiques de l'administration de la justice en matière criminelle qui, dans toute l'histoire de la common law, a servi à tenir le gouvernement central à l'écart de l'administration de la justice. Des garanties, peut-être constitutionnelles en soi, étaient fournies par la nomination de fonctionnaires locaux chargés de l'administration de la justice... Dans toute l'histoire de la common law, l'administration de la justice en matière criminelle a pris la forme d'une administration locale de la justice en matière criminelle, complète avec ses shérifs locaux, ses grands et petits jurys composés de résidents locaux, ses procès locaux et, plus tard, ses corps policiers locaux. En Ontario, il existe encore des substituts du procureur général locaux. Le centralisme aveugle ne peut être la solution. Je suis d'avis d'adopter l'argument suivant du procureur général de la Saskatchewan qui, à mon avis, énonce admirablement la situation constitutionnelle: [TRADUCTION] L'équilibre atteint entre les par. 91(27) et 92(14) de la Loi constitutionnelle est une manifestation de la confiance que les rédacteurs de la Constitution ont placée dans le fédéralisme coopératif comme moyen de résoudre une question qui est à la fois de dimension nationale et d'intérêt locale. D'une part, les fondateurs du Canada ont voulu se prémunir contre une prolifération de lois criminelles régionales différentes et peut-être incompatibles. D'autre part, ils ont voulu s'assurer que les lois en matière criminelle adoptées par le gouvernement central soient administrées d'une façon souple et sensible eu égard aux conditions et aux besoins locaux. Leur solution a consisté à partager la compétence [page 308] sur la justice en matière criminelle en confiant au Parlement fédéral le pouvoir d'adopter les règles de fond et de procédure en matière criminelle tout en attribuant aux provinces le pouvoir d'appliquer ces lois eu égard aux circonstances locales. Au fil des années, la sagesse fondamentale de ces fondateurs s'est confirmée. Le Parlement a effectivement exercé sa compétence pour assurer l'uniformité nationale des lois et de la procédure en matière criminelle, alors que chaque province, par son procureur général, s'est assurée que ces lois et cette procédure soient appliquées d'une manière responsable et en fonction des circonstances de chaque cas. Le domaine de la justice en matière criminelle s'est révélé comme une des réussites discrètes du fédéralisme, assurant un «équilibre délicat» entre les intérêts nationaux et les préoccupations et les besoins locaux. Maintenant, on prétend que cet équilibre peut être rompu. La compétence provinciale sur l'administration du système de justice en matière criminelle est une question de droit constitutionnel et non de pouvoirs administratifs délégués par le fédéral. Cette compétence découle du sens ordinaire des termes «d'administration de la justice dans la province». Suivant le sens juste qu'il convient d'attribuer à ces termes tels qu'ils figurent dans la Constitution, je suis d'avis que les provinces ont, en vertu du par. 92(14), compétence exclusive pour appliquer les lois adoptées en vertu du par. 91(27) et généralement pour administrer le système de justice en matière criminelle, y compris le pouvoir de présenter des actes d'accusation et de diriger des poursuites en matière criminelle. Je suis d'avis que le par. 2(37) du Code criminel est ultra vires dans la mesure où il a pour effet de donner au procureur général du Canada le pouvoir d'intenter et de diriger des poursuites 11

12 12 relativement à une loi du Parlement qui relève uniquement de la compétence en matière de droit criminel prévue au par. 91(27). 12

13 13 Procureur général de l Alberta et autre c. Putnam et autre, [1981] 2 RCS 267, 1981 CanLII 206 (CSC) Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer. EN APPEL DE LA COUR D APPEL DE L ALBERTA Droit constitutionnel Fonctions de police et d application de la loi dans la province tenues par la G.R.C. Applicabilité de The Police Act de la province à la G.R.C. The Police Act, 1973, 1973 (Alta.), chap. 44, art. 2, 33, 37 Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, S.R.C. 1970, chap. R-9, art. 11, 14(1), 17(3), 18, 21, 33 Acte de l Amérique du Nord britannique, S.R.C. 1970, Appendice II, art. 91(27), 92(14) The Municipal Police Disciplinary Regulations, 179/74, art. 1(1), (2). Les agents de la G.R.C. intimés étaient affectés à Wetaskiwin (Alberta), où ils devaient remplir des fonctions de police conformément à une convention intervenue entre la municipalité et le gouvernement fédéral. Un particulier, qui aurait été victime de harcèlement à l occasion d une enquête sur des stupéfiants, a porté plainte auprès du procureur général provincial qui, conformément à The Police Act, 1973, a déféré la plainte au commandant divisionnaire provincial de la Gendarmerie. La plainte ayant été jugée sans fondement, le plaignant a interjeté appel devant le Law Enforcement Appeal Board en vertu du par. 33(4) de la Loi. Des procédures en prohibition ont suivi et les deux cours d instance inférieure ont conclu que la province ne détient pas le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires contre des agents de la G.R.C. La Cour a examiné la question de savoir si la province peut appliquer à des agents de la G.R.C. qui exercent des fonctions de police dans la province, les dispositions de The Police Act, 1973 qui visent les enquêtes sur la conduite et les procédés dans l exercice des fonctions. Arrêt (le juge Dickson est dissident): Le pourvoi est rejeté. Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer: Toute distinction que Ton peut faire entre l enquête par suite d une plainte et les mesures disciplinaires qui résultent de l enquête est artificielle et ne saurait s appuyer sur The Police Act, 1973, particulièrement son art. 33 qui établit un code de discipline applicable aux agents de la G.R.C. chargés de l application du Code criminel, des lois provinciales ou des règlements municipaux. La province n a ni le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires contre les agents de la G.R.C. ni le droit d autoriser une enquête relativement à une plainte portée par un citoyen contre les agents qui exercent des fonctions dans la province en vertu d un contrat. Tous les agents de la G.R.C. sont assujettis au code de discipline de la Gendarmerie quelles que soient leurs fonctions, et ils y demeurent assujettis, comme le précise expressément la clause 2 du contrat en l espèce, lorsqu ils fournissent des services municipaux ou provinciaux de police en vertu d un contrat. Bien que la province ait nécessairement un intérêt à ce que l entente soit efficace, une partie contractante ne peut s immiscer dans le mode de fonctionnement adopté par l autre partie contractante pour assurer les services visés par cette entente. 13

14 14 Le juge Dickson, dissident: Un tribunal nommé par une province peut être investi du pouvoir de réviser la décision du commandant divisionnaire de la G.R.C. relativement à la conduite des membres de la Gendarmerie dans la province. La province a le pouvoir constitutionnel de prendre des mesures disciplinaires contre tous les agents de police chargés de l administration de la justice dans la province et, en exerçant ce pouvoir, ne s ingère pas dans «l administration interne» de la G.R.C. Rien dans la Constitution ne s oppose à ce que la province mène une enquête sur tout membre de la G.R.C. accusé d une infraction criminelle et à ce qu elle intente des poursuites contre lui, et il n y a aucune raison de refuser ce droit à la province dans le cas d inconduite moins grave. L enquête en l espèce, portant sur la conduite reprochée à un agent en particulier, et ne touchant que de façon accessoire le fonctionnement de la G.R.C., est sensiblement différente de celle dans l affaire Keable. Rien dans l art. 33 de The Police Act, 1973 ne constitue une tentative d administrer ou de diriger la G.R.C. Ce serait aller à l encontre de la doctrine du «caractère véritable», une règle essentielle d interprétation constitutionnelle, que d accorder à des employés fédéraux l immunité contre les lois provinciales d application générale. La doctrine de la primauté ne s applique pas: The Police Act, 1973 porte sur les rapports généraux entre les corps de police dans la province et le grand public et ne contredit expressément ni la Loi sur la G.R.C. ni les dispositions de son règlement d application relatives à la question des «infractions ressortissant au service». Le fait que les agents enquêtaient sur une violation d une loi en matière «non criminelle» n est pas pertinent aux fins constitutionnelles, car ils continuent à faire partie des «services provinciaux de police» au sens de la convention sur les services de police et demeurent donc soumis à la surveillance provinciale. 14