One Discourse, Three Dialects: Changing the Social Model in Australia, the United Kingdom and the United States

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1 One Discourse, Three Dialects: Changing the Social Model in Australia, the United Kingdom and the United States Roxanne M. Pawlick et Sharon M. Stroick Résumé Janvier 2004 Rapport de recherche F 38 Documents des RCRPP sur l architecture sociale, disponible uniquement en anglais à partir du site ou sur demande au (613) Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques inc , rue Albert Ottawa (Ontario) K1P 6M1 (613) (613)

2 Résumé Le Réseau de la famille des Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques s emploie à examiner les choix futurs possibles pour une nouvelle architecture sociale pour le Canada du XXI e siècle dans le contexte d un ensemble de rapports de recherche reliés entre eux. Le présent document contient un examen de la façon dont on a modifié l agencement de la protection sociale par suite des défis économiques et sociaux auxquels les trois pays considérés comme des régimes libéraux (Australie, États-Unis et Royaume-Uni) ont eu à faire face. Afin d identifier les postulats et les choix concernant l agencement de la protection sociale que les trois pays ont retenus, le «losange du bien-être» est analysé pour déterminer les rôles respectifs de l État, des marchés, des collectivités et de la famille. L analyse a permis de détecter de quelle façon trois orientations possibles de la logique des politiques publiques assurer la sécurité pour tous, l insertion sociale et la cohésion sociale ont contribué à guider la transformation de l architecture sociale dans ces trois régimes libéraux. Pour chacun des pays, l étude comprend un survol rapide des racines historiques de l État providence, un exposé sur l agencement actuel de la protection sociale et une analyse des réformes récentes de la politique sociale orientée vers l emploi, qui visent à apporter des mesures de soutien aux personnes faiblement rémunérées sur le marché du travail en «mettant fin à la protection sociale comme nous la connaissons» et en aidant à «valoriser le travail». Une attention particulière est accordée à la façon dont l agencement de la protection sociale des familles, notamment des familles pauvres, s est modifié par suite de l évolution du marché du travail, des structures familiales et des politiques des États. Cette insistance s explique par le fait qu une bonne partie des réformes récentes des politiques dans ces trois régimes libéraux fut orientée vers les familles avec enfants, notamment celles qui avaient accès à des revenus de marché. Dans les faits, par l intermédiaire de la Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act adoptée aux États-Unis en 1996, du train des programmes du «New Deal» mis en place au Royaume-Uni en 1997 et des réformes (Australians Working Together) instituées récemment en Australie, l accent est mis sur l individu afin qu il assure son propre bien-être dans toute la mesure du possible, notamment sous la forme d une participation au marché du travail. États-Unis Les Américains se sont tournés vers le marché comme source première de bien-être pendant une bonne partie du siècle dernier. Historiquement, une garantie de réduction de la pauvreté n a jamais été donnée, même si les États-Unis possèdent les taux de pauvreté infantile les plus élevés parmi les pays bien nantis de l OCDE. En fait, l incidence croissante de la dépendance à l égard de l aide sociale et du piège de la pauvreté est à l origine des réformes de l aide sociale de L agencement actuel de la protection sociale aux États-Unis est fondé sur le nouveau fédéralisme et la politique raciale, ainsi que sur des principes d assurance sociale, qui remontent à l époque du «New Deal» sous Roosevelt. Même si ces principes ont influencé les choix de politiques faits par les États-Unis, on pourrait soutenir qu il n existe aucune vision nationale d un système de protection sociale dans ce pays et qu au lieu de cela, la situation actuelle est le produit des décisions individuelles de 50 États. 2

3 Les politiques sociales américaines orientées vers l emploi mettent l accent sur les marchés et, dans une moindre mesure, sur les familles, et elles comportent un soutien limité des États offert presque exclusivement à ceux qui ont accès à un certain revenu de marché. L élaboration d initiatives de politique sociale en appui à l emploi se répartit sur plusieurs décennies, mais ces mesures ont reçu une impulsion considérable en Les réformes visaient à «mettre fin à l aide sociale comme nous la connaissons» et à inciter les prestataires de l aide sociale à se trouver un emploi. Au même moment, le programme d aide sociale aux familles (Aid to Families with Dependent Children) fut aboli. La Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act de 1996 impose une limite maximale sur la vie entière de cinq ans concernant la possibilité de recevoir des prestations d aide sociale et rend obligatoire la nécessité pour les prestataires de se trouver un emploi. Par l intermédiaire du programme Temporary Assistance for Needy Families, qui offre un minimum de revenu pour une période limitée aux familles dans le besoin ayant des enfants à charge et ne disposant pas d autres moyens de subsistance, les divers États ont adopté des périodes de temps encore plus courtes pour accorder leur aide. En vertu de ce programme, l exemption sur l obligation de se trouver un emploi pour les chefs de famille monoparentale ayant des enfants à charge fut réduite de trois ans à 12 mois ou moins. Le but visé est d inciter les gens à se trouver du travail rapidement. Toutefois, comme les seuls emplois disponibles sont souvent faiblement rémunérés, les États-Unis ont aussi décidé d offrir une aide importante aux petits salariés sous la forme de généreux crédits d impôt qui servent de complément aux revenus de marché. Le Earned Income Tax Credit et ses mesures de soutien accessoires contribuent à rendre le travail attrayant ou à le valoriser. La protection de l assurance-santé a été étendue considérablement pour inclure les petits salariés, qui n ont pas de prestations de maladie parrainées par leur employeur, ou du moins pour assurer une protection à leurs enfants. Des indemnités de garde d enfants sont aussi de plus en plus disponibles, notamment pour ceux qui viennent tout juste d accepter un emploi, même si l accessibilité à des services de garde demeure toujours un problème pour la majorité des petits salariés. Avec la compression des programmes d aide sociale des États, les efforts déployés par les milieux d affaires et les groupes communautaires, tels que le Welfare to Work Partnership, contribuent aussi à aider les gens à mener une vie autonome, tandis que les employeurs des petits salariés tirent aussi avantage des stimulants fiscaux et financiers disponibles. On observe aussi un enthousiasme croissant pour des mesures de protection sociale fondée sur des actifs. Lorsque nous examinons les répercussions de cette conception de la protection sociale, nous constatons que la politique sociale des États-Unis à l égard des personnes à faible revenu et des familles est constituée d un système de mesures d appui au travail. Un accent manifeste est mis sur les marchés et les familles en tant que sources principales du bien-être. Dans la mesure où la sécurité est un objectif poursuivi aux États-Unis, les fonds publics ne peuvent désormais être légitimement acheminés que vers ceux qui prennent eux-mêmes leur responsabilité en gagnant un revenu de marché. Ceux qui n ont pas d emploi ne jouissent toutefois que de peu de sécurité puisqu ils sont soumis à la «menace de la limite de temps». On n accorde que peu d attention à l insertion sociale, sauf en ce qui concerne le Welfare to Work Partnership et les efforts diversifiés mais fragmentés du secteur bénévole. Dans les faits, la récente série de réformes de l aide sociale met l accent sur la prise en main par les gens de leurs propres responsabilités et de 3

4 celles de leur famille en bref, de ne pas être dans une situation de dépendance. Peu d attention est accordée à la cohésion sociale dans le sens qu on lui donne habituellement. Royaume-Uni Une révolution néo-libérale dans les affaires économiques a caractérisé l ère Thatcher, mais ce fut Tony Blair qui a mené à terme la révolution dans le domaine social. À l heure actuelle, le système de protection sociale au Royaume-Uni est fondé sur un modèle mixte de cotisations et de financement par le régime fiscal, qui vise à offrir une garantie générale contre la pauvreté. Le régime mis en place par les «nouveaux travaillistes» possède un caractère de redistribution un peu plus poussé en raison de ses politiques sociales à l égard des gens très pauvres, qui ont permis de relever le niveau de l aide sociale et d instaurer un salaire minimum pour la toute première fois. Toutefois, le Royaume-Uni n a pas échappé aux effets d une inégalité accrue des revenus, à laquelle s ajoute l augmentation du nombre de familles monoparentales. Pour s attaquer à cette situation, le gouvernement Blair a adopté une «troisième voie» («Third Way») le maintien d un vaste filet de sécurité sociale, des mesures de soutien actives visant à offrir des débouchés aux chômeurs, certaines contraintes pour les chômeurs et des mesures visant à permettre aux gens de tirer avantage des possibilités de devenir autonomes. Outre les politiques visant à «mettre fin à l aide sociale comme nous la connaissons» et de «valoriser le travail», les politiques du Royaume-Uni mettent l accent sur un troisième volet qui vise à éliminer la pauvreté infantile. Les réformes administratives offrent des mesures de soutien individualisées pour permettre aux gens en âge de travailler de se lancer sur le marché du travail ou d améliorer leur potentiel actuel de revenu de marché. Des partenariats avec les milieux d affaires et les groupes communautaires contribuent à appuyer cet objectif de politique d intervention directe. La protection sociale fondée sur des actifs est aussi en expansion au Royaume-Uni, comme en témoigne la création du programme de Saving Gateway, en vertu duquel le gouvernement offre des subventions de contrepartie comme stimulant financier pour aider les gens à se donner des habitudes d épargne régulières. Dans la même veine, un Child Trust Fund permet d offrir des fonds de dotation à tous les enfants à la naissance, mais avec un caractère plus généreux pour les enfants de familles pauvres. Cette initiative fait partie des efforts du Royaume-Uni visant à éliminer la pauvreté infantile d ici une génération. De plus, le gouvernement travailliste a accru le soutien financier direct aux familles ayant des enfants à charge et il a institué des stimulants financiers pour les parents qui ont un emploi. Le Sure Start Childcare Program permet d offrir des programmes gratuits d éducation préscolaire et de services de garde aux jeunes enfants qui vivent dans des quartiers défavorisés, ainsi que des mesures de soutien à la famille et à la santé; ce programme sera enrichi pour inclure tous les enfants de trois et quatre ans en mars Le marché au Royaume-Uni continue de jouer un rôle dominant pour assurer la protection sociale et, avec l employabilité comme étant le mot d ordre de la nouvelle économie et du nouvel État providence, son rôle devient de plus en plus important. Mais, l État est clairement disposé à jouer un rôle significatif pour assurer le bien-être par l intermédiaire de programmes tant universels que ciblés. De plus, les collectivités jouent un rôle majeur en appuyant le développement économique, principalement par le biais de la participation d employeurs et d organismes du secteur bénévole aux programmes d emploi et de formation du New Deal. Une 4

5 insistance accrue sur la responsabilité personnelle signifie que les familles sont encouragées à épargner et à investir dans leur propre avenir et dans celui de leurs enfants. Toutefois, les individus sont maintenant appelés à jouer un rôle de plus en plus important, puisqu on s attend à ce que ceux qui sont en âge de travailler et physiquement aptes à le faire se trouvent un emploi ou acquièrent une formation pour devenir apte au travail en échange du versement de prestations et d autres mesures d appui accessoires. Au Royaume-Uni, la sécurité découle d un emploi, de prestations liées à l exercice d une activité, d un vaste éventail de programmes d aide sociale offerts par l État et de mesures visant à inciter les individus et les familles à épargner. Les mesures de lutte contre la pauvreté, qu elles soient explicites (comme elles le sont pour les enfants) ou discrètes (comme elles sont pour les personnes âgées), contribuent à favoriser l insertion sociale. L insertion dans la collectivité est aussi favorisée par l intermédiaire de possibilités de travailler dans le secteur bénévole en échange de rétributions. Enfin, la promotion de la cohésion sociale est assurée par des initiatives de développement économique communautaire à l échelle locale partout au Royaume-Uni, dans le contexte desquelles des partenaires des secteurs privé, public et bénévole travaillent ensemble pour améliorer l emploi local et répondre aux besoins économiques locaux. Australie Contrairement aux États-Unis et au Royaume-Uni, l Australie a mis un accent moins prononcé sur la politique sociale en faveur de l utilisation d autres instruments. La réglementation des salaires a principalement été utilisée comme une forme de protection sociale et elle est désignée sous l expression d «État providence des salariés». L héritage de 80 ans de fixation des salaires en Australie continue de comprimer les écarts salariaux encore aujourd hui. Cet instrument fut combiné à un système de soutien du revenu à taux uniforme et fondé sur un critère de revenu, auquel se sont greffés des paiements pour les personnes à charge. Donc, l Australie s est donnée un modèle d aide sociale qui est fondé sur les besoins. La plupart des programmes sont financés à l aide des recettes fiscales générales et non pas au moyen de cotisations des employés à la sécurité sociale ou de prélèvements salariaux. En dépit d une décennie de croissance économique en Australie, le nombre de personnes en âge de travailler qui bénéficient de mesures de soutien du revenu s est accru. Il est exact que l inégalité des revenus et les taux de pauvreté infantile sont moins élevés en Australie qu aux États-Unis ou au Royaume-Uni, mais les problèmes de dépendance de l aide sociale et de pièges de la pauvreté continuent de préoccuper le gouvernement fédéral australien. Le train de mesures de réforme instauré récemment dans le contexte de l initiative Australians Working Together vise à établir un juste équilibre entre les incitations, les obligations et les mesures d aide afin de moderniser le système actuel de soutien du revenu. Il prend en considération les conditions individuelles de façon à aider les gens à atteindre l autonomie, en ajoutant à l accent traditionnel mis sur la participation économique une notion plus vaste de participation sociale. L objectif de la réforme sociale australienne est à long terme et ses instigateurs estiment qu il faudra environ 10 ans pour mettre en application toutes les stratégies projetées. Dans le contexte de sa stratégie globale de réforme sociale, l Australie s est lancée dans une initiative innovatrice et unique en vue de bâtir une coalition sociale constituée d individus, de 5

6 familles, d entreprises, de collectivités et de gouvernement qui travaillent en partenariat. L accent est mis sur le renforcement des capacités individuelles par le biais de partenariats sociaux, mais la participation au marché du travail par ceux qui sont immédiatement aptes à le faire est aussi encouragée. Dans le cadre de sa stratégie d employabilité, le gouvernement a institué plusieurs stimulants financiers et accessoires, y compris un programme de garderie et d avantages fiscaux pour les familles. Les parents, dont le cadet des enfants est âgé de 13 à 15 ans, sont maintenant tenus de faire 150 d heures d activité à temps partiel au cours d une période de six mois. Toutefois, un accent est encore mis sur le rôle parental, un relent peut-être de l héritage laissé par le modèle traditionnel de l homme en tant que gagne-pain du foyer, qui a caractérisé les débuts l État providence des salariés. En Australie, le marché est dominant, même si son rôle dans l agencement de la protection sociale a été limité par la réglementation des salaires et l influence de puissants syndicats. Mais, son rôle est en voie de s étendre, puisqu on s attend maintenant à ce que le marché crée des possibilités d emploi en vue de répondre aux besoins de la collectivité, de faciliter l emploi des défavorisés et de soutenir la philanthropie. Fidèle à son héritage d État providence des salariés, l État continue d être un intervenant et un protecteur. En conséquence, l Australie a encore un salaire minimum élevé, ainsi qu un faible degré d inégalité des revenus, lorsqu on la compare aux autres pays de l OCDE. L État joue aussi un rôle primordial en offrant des prestations et il a désormais un rôle majeur à jouer dans la préparation des personnes au marché du travail. Même si le rôle des collectivités est plus limité, les réformes les plus récentes visent à lui donner une portée beaucoup plus vaste. En conséquence, la sécurité découle du travail à salaire réglementé, de prestations liées à l exercice d une activité, de l aide sociale sur une vaste échelle comme l indique le caractère universel de la plupart des programmes, de l assurance sociale dans une mesure limitée et, à l avenir espère-t-on, d actifs personnels et collectifs. Il existe un solide accent mis sur l insertion sociale par l intermédiaire de mesures actives de citoyenneté, qui comprennent une participation économique et une implication communautaire. On accorde aussi une attention de plus en plus importante à la cohésion sociale au moyen d une «coalition sociale» qui vise à susciter un développement économique et social par l intermédiaire de partenariats. Les avantages fiscaux accordés aux familles, de concert avec des suppléments offerts sous la forme de mesures de soutien du revenu offertes aux familles ayant des enfants à charge, contribuent à confirmer la notion selon laquelle la famille demeure une partie intégrante du losange du bien-être. Les réformes de l aide sociale comportent une insistance nouvelle et significative sur l individu en exigeant une mesure accrue de responsabilité de la part des personnes qui reçoivent des prestations. Ceci se conjugue à l appui donné au développement des aptitudes individuelles au fil du temps et à la possibilité de faire des choix individuels concernant la façon dont cette participation se produira et à quel moment. Un discours, trois dialectes Cette analyse comparative de la réforme de l aide sociale en Australie, au Royaume-Uni et aux États-Unis a permis d établir que, fidèles à leurs idéologies libérales, les trois régimes continuent de mettre solidement l accent sur le marché. Peu d attention a été accordée à la restructuration du marché mais, au lieu de cela, on a fortement insisté sur la conception de politiques sociales 6

7 orientées vers l emploi. Les trois régimes s emploient à réorienter les dollars de l aide sociale pour les transformer en stimulants financiers qui «rendent le travail attrayant», permettant ainsi à la participation au marché du travail de devenir l instrument pour parvenir au bien-être. L un des objectifs principaux est de placer l individu sur la voie de l autonomie, particulièrement en améliorant son employabilité. Il s agit du discours singulier partagé par les trois régimes. Dans le contexte de ce discours, toutefois, il se dégage trois dialectes distincts. Les États-Unis continuent de percevoir le marché comme la principale source de bien-être. Le Royaume-Uni tente d emprunter une «troisième voie» pour s attaquer aux problèmes qui découlent de son engagement assez récent sur la voie du néo-libéralisme. Le marché est encore une source dominante de bien-être mais l État maintient un vaste filet de sécurité sociale, tout en favorisant un rôle plus important pour la collectivité et la famille. L Australie est demeurée fidèle à ses racines en tant qu État providence des salariés, mais elle s emploie à bâtir une coalition afin d encourager l autonomie individuelle sur le plan social et économique. À l instar du Royaume- Uni, l Australie investit aussi dans les individus et, par l intermédiaire de partenariats, dans les collectivités. 7