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1 FONDAFIP - Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques Section FONDAFIP Maroc LA CONSOLIDATION DES COMPTES PUBLICS AU MAROC : UN LEVIER DE COHÉRENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET D OPTIMISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES RAPPORT FONDAFIP Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques Section FONDAFIP Maroc Mail : Site web:

2 2 LA CONSOLIDATION DES COMPTES PUBLICS AU MAROC : UN LEVIER DE COHÉRENCE DES FINANCES PUBLIQUES ET D OPTIMISATION DES POLITIQUES PUBLIQUES Ce document est le produit de réflexions, de consultations et d auditions de différentes personnes qualifiées qui ont été menées dans le cadre du groupe de recherches sur la consolidation des comptes du secteur public au Maroc de FONDAFIP. Tous droits réservés. Toute reproduction ou adaptation intégrale ou partielle, par quelque procédé que ce soit, des pages publiées dans le présent rapport, faite sans autorisation expresse est interdite sous peine de poursuites. Rabat, février 2012

3 3 Membres du groupe de recherche sur la consolidation des comptes du secteur public au Maroc 1 Abdelkrim GUIRI, Directeur de la réglementation et de la normalisation comptable Rachid AMGHAR, Chef de la division de la normalisation Noureddine BAMOU, Chef de la division des opérations comptables Laila LAAKAIRI, Chef de la division de l accompagnement des projets de réforme, coordinatrice du groupe de recherche Mohamed KABELMA, Chef du service de l organisation et de la normalisation comptable Sidi Mohammed EL HASSANI EL ALAOUI, Chef du service de l audit de la capacité de gestion des sous ordonnateurs Ahmed ABBAR, Chef du service du portefeuille et de la gestion de la trésorerie Nordine LAZRAK, Administrateur de projet à la mission d expertise en matière de marchés publics Rachid HAFIDI, Cadre à la division de l accompagnement des projets de réforme 1 Les membres du groupe de recherche sur la consolidation des comptes publics font tous partie du personnel de la Trésorerie Générale du Royaume.

4 4 Liste des personnes auditionnées Ahmed HAJOUB, Adjoint au Directeur du Trésor et des Finances Extérieures Lahcen KERS, Magistrat à la Cour des Comptes EL YOUSSEFI, membre du Conseil National de la Comptabilité

5 5 SOMMAIRE Préambule p. 5 I- Du concept et des enjeux de la consolidation des comptes du secteur public...p. 6 I.1- De quelques éléments sur le concept de consolidation des comptes publics.... p. 6 - Définition de la consolidation des comptes... p. 6 - De la notion du secteur public..... p. 7 - Méthodes et modalités de consolidation des comptes..... p. 8 I.2- Des enjeux majeurs en termes de cohérence des finances publiques, de stabilité du cadre macro-économique et de convergence des politiques publiques p. 9 - La consolidation des comptes publics : des enjeux macro-économiques stratégiques... p. 9 - La consolidation des comptes publics : un prolongement logique des réformes engagées en matière de bonne gouvernance des finances publiques.. p La consolidation des comptes publics : une exigence des utilisateurs de l information financière et comptable p. 11 I.3- De l opportunité et de l utilité de la consolidation des comptes publics au Maroc... p Importance et complexité du secteur public marocain p Coûts et risques liés à la non consolidation des comptes du secteur public... p De l opportunités de la consolidation des comptes publics.... p. 16 II- Préconisations pour la construction d un modèle national de consolidation des comptes du secteur public.... p Arrêter un périmètre de consolidation des comptes publics, qui définit de manière précise le rayonnement économique de l Etat.. p Elaborer un référentiel comptable, qui détermine les normes structurantes de l information financière publique consolidée..... p Harmoniser et normaliser la comptabilité des différentes composantes du secteur public.. p Développer les mécanismes d articulation entre la comptabilité du secteur public et la comptabilité nationale.. p Optimiser le processus d intégration des systèmes d information financière et comptable du secteur public.... p Promouvoir la convergence des dispositifs de contrôle et d audit interne comptable du secteur public... p Mettre en place des dispositifs de consolidation interne des comptes au niveau de chacune des composantes du secteur public... p Organiser et structurer le processus de transition d une logique d intégration/ agrégation vers une vision de consolidation des comptes publics.. p Poursuivre et améliorer le processus de consolidation statistique de l information financière du secteur public. p Consacrer la consolidation des comptes publics dans les textes organiques régissant les finances publiques.... p. 24 Conclusion. p. 26

6 6 Préambule La problématique de cohérence des finances publiques et d articulation financière et fonctionnelle dans la conduite et la réalisation des politiques publiques recouvre des dimensions multiples, aussi importantes les unes que les autres et de natures indissociables et complémentaires. Cette problématique recèle d abord, une dimension décisionnelle, qui implique une certaine rationalité et beaucoup de pertinence dans les choix stratégiques en matière de finances publiques. Elle contient également, une dimension budgétaire, liée à la convergence et à l articulation entre les composantes financières d une même structure publique et à l interconnexion entre les budgets des différentes structures publiques en charge de la mise en œuvre des politiques publiques. Les dimensions décisionnelle et budgétaire inhérentes à la cohérence des finances publiques et à la convergence de l action publique demeurent toutefois, tributaires et largement dépendantes d une troisième dimension aussi importante et primordiale, en l occurrence, la dimension comptable et son prolongement logique et naturel, la consolidation des comptes du secteur public. Il n y a pas de gestion possible sans la vérité des chiffres et il n y a pas de réalité des chiffres, sans un système comptable en mesure de produire une information et des données financières de qualité pour chaque entité publique et surtout, pour l intégralité des composantes du secteur public. Il y va de la lisibilité, de la transparence et de la rationalisation de l action publique, comme conditions fondamentales de préservation de la soutenabilité budgétaire et d accélération de la croissance économique et du développement du pays. La production des comptes consolidés des différentes composantes du secteur public constitue à ce titre, une réponse à un environnement de plus en plus exigeant en termes d informations financières pertinentes et intégrées. Les années à venir seront davantage et indéniablement dominées par des revendications de transparence, de lisibilité des chiffres financiers et comptables du secteur public, devant permettre aux gestionnaires, aux analystes, à la représentation nationale et aux citoyens d appréhender aisément les performances réelles des différentes politiques publiques menées par l ensemble des structures relevant du secteur public. Ainsi et à la lumière de ce que recouvre le concept de consolidation des comptes du secteur public, des enjeux qu il recèle et de l opportunité et de l utilité d un tel dispositif pour la cohérence des finances publiques au Maroc, le groupe de recherche tente à travers ce travail de dégager les préconisations et la démarche, à même de mettre les finances publiques nationales sur le chemin complexe, long, mais nécessaire de la consolidation des comptes publics.

7 7 I. Du concept et des enjeux de la consolidation des comptes du secteur public Avant de pouvoir se prononcer sur l intérêt et les enjeux de la consolidation des comptes du secteur public pour le Maroc, il est nécessaire de rappeler les éléments saillants qui ressortent des différentes définitions de ce concept. I.1- De quelques éléments sur le concept de consolidation des comptes publics Pour mieux cerner la réalité et le contenu de la consolidation des comptes publics, il est utile d apporter des éclaircissements quant au concept de consolidation des comptes, à la notion du secteur public et aux différentes méthodes et modalités édictées en matière de consolidation des comptes. I.1.1- Définition de la consolidation des comptes Selon la norme 6 du référentiel IPSAS, relative aux états financiers consolidés et individuels, les états financiers consolidés sont définis comme étant les états financiers d un ensemble d entités économiques présentés à l identique de ceux d une entité unique. Il découle de cette définition que la consolidation des comptes publics consiste à regrouper les comptes financiers de diverses entités publiques, afin de produire des états financiers agrégés, permettant de présenter la situation financière pour l ensemble des structures du secteur public, comme si elles ne formaient qu une seule structure ou entité. Etats financiers consolidés Les états financiers consolidés englobent : - Le bilan se présente sous la forme d'un tableau qui recense les actifs et les passifs du secteur public. L'actif se compose des éléments du patrimoine ayant une valeur économique positive pour le secteur public. Le passif est constitué des obligations à l'égard des tiers - Le compte de résultat regroupe la totalité des charges, des produits pour un exercice comptable ainsi que le solde qui en résulte - Le tableau des flux de trésorerie se compose d'éléments d'actif et de passif et permet de relier les flux de trésorerie liés à l'activité et à l'investissement, aux opérations budgétaires et les flux de trésorerie liés aux activités de financement, aux opérations de trésorerie - Les notes aux états financiers fournissent l'ensemble des informations utiles à la compréhension et à l'interprétation des données des états financiers.

8 8 Selon le manuel de statistiques des finances publiques 2001 du Fonds Monétaire International, «consolider revient à présenter les statistiques se rapportant à un ensemble d unités comme si cet ensemble constituait une seule unité». Il existe une différence entre la consolidation et l agrégation des comptes. L agrégation est un processus en vertu duquel on additionne les données des unités institutionnelles, soussecteurs et secteurs au sein d un cadre analytique 2. L agrégation constitue une première étape pour l élaboration des comptes consolidés du secteur public. La consolidation implique l identification et l élimination des transactions ainsi que des relations débiteur/créancier entre les entités dont les comptes sont consolidés. Il y a lieu de souligner que tout système de consolidation des comptes doit nécessairement prendre en compte la délimitation du périmètre, c est-à-dire, le choix des entités qui composent le secteur public et dont les comptes devraient être consolidés. Il doit en outre définir les règles et méthodes comptables devant être utilisées pour l élaboration des comptes consolidés notamment, l indentification et l élimination des transactions entre les entités du périmètre. I.1.2- De la notion de secteur public La définition de la consolidation des comptes publics ne saurait réellement refléter le sens et le contenu de ce concept, sans appréhender la signification que recèle la notion de secteur public auquel elle s applique. La détermination du périmètre de la consolidation des comptes publics s avère donc nécessaire pour mieux connaître les structures dont les comptes sont concernés par ce mécanisme et les principes directeurs de détermination de la notion de secteur public. Le secteur public s entend généralement des administrations de l Etat appréhendées au travers des trois composantes de la loi de finances, à savoir le budget général, les comptes spéciaux du Trésor et les services de l Etat gérés de manière autonome. Il comprend en outre, les collectivités locales et leurs groupements, au travers des différentes opérations qu elles exécutent au titre de leurs budgets principaux, de leurs budgets annexes et de leurs comptes spéciaux. Il couvre enfin, les établissements et entreprises publics à caractère administratif ainsi que les organismes publics de prévoyance et de sécurité sociale. Selon le manuel de statistiques des finances publiques 2001 du FMI, le secteur public se compose des administrations publiques qui comprennent l administration centrale et les administrations locales, des sociétés publiques et des organismes de prévoyance sociale. La délimitation du périmètre de la consolidation nécessite la définition d une entité consolidante ainsi que la nature du contrôle que cette dernière exerce sur les autres entités de l ensemble à consolider. 2 Kevin W. O Connor (expert du FMI), Manuel de statistiques des finances publiques 2001, document d accompagnement : consolidation du secteur des administrations publiques, juin 2004.

9 9 Le principe de base en consolidation des comptes est de consolider les comptes de toutes les entités contrôlées, que ce contrôle soit exclusif ou conjoint ainsi que celles sous influence notable. Formes de contrôle - Le contrôle exclusif est le pouvoir de diriger les politiques financière et opérationnelle d une entreprise afin de tirer avantage de ses activités - Le contrôle est dit conjoint quand il y a partage du contrôle d une entreprise exploitée en commun par un nombre limité d associés ou d actionnaires, de sorte que les politiques financière et opérationnelle résultent de leur accord - L influence notable est le pouvoir de participer aux politiques financière et opérationnelle d une entreprise sans en détenir le contrôle. I.1.3- Méthode et modalités de consolidation des comptes La méthode de consolidation des comptes est adaptée à chaque entité du périmètre de consolidation, en fonction du contrôle exercé par l entité consolidante. La consolidation des comptes peut prendre la forme de l'intégration globale qui consiste à intégrer dans les comptes de l entité consolidante les éléments des comptes des entités consolidées après retraitements éventuels, à répartir les capitaux propres et le résultat ente les intérêts de l entité consolidante et les intérêts des autres actionnaires ou associés dits «intérêts minoritaires» et à éliminer les opérations et comptes les concernant réciproquement. La consolidation des comptes peut également prendre la forme d intégration proportionnelle, à savoir l intégration dans les comptes de l entité consolidante de la fraction représentative des intérêts des titres détenus dans les comptes de l entité consolidée après retraitements éventuels et l élimination de la fraction représentative des intérêts de l entité consolidante dans les opérations et comptes les concernant réciproquement. La consolidation des comptes peut enfin être effectuée sous la forme de mise en équivalence qui consiste à substituer à la valeur comptable des titres détenus la quote-part des capitaux propres, y compris le résultat de l exercice déterminé d après les règles de consolidation et à éliminer la fraction représentative des intérêts de l entité consolidante dans les opérations et comptes entre elles et les entités intégrées d une part et les entités mises en équivalence d autre part. La consolidation est effectuée à partir des comptes individuels des entités comprises dans le périmètre de consolidation, après avoir procédé aux retraitements préalables, notamment l identification et l élimination des opérations internes. La consolidation est réalisée soit directement par l entité consolidante, soit par paliers, c est-à-dire en consolidant successivement des sous-ensembles consolidés dans des ensembles plus grands.

10 10 I.2- Des enjeux majeurs en termes de cohérence des finances publiques, de stabilité du cadre macro-économique et de convergence des politiques publiques A la lumière des éléments de délimitation du concept de consolidation des comptes du secteur public, le groupe de recherche s est interrogé sur l opportunité et l utilité d un tel système pour le Maroc, problématique à laquelle il a essayé de répondre à travers les enjeux que recèle un pareil dispositif pour les finances publiques nationales, le contexte de mise en place de ce mécanisme et les attentes de l administration et des utilisateurs de la comptabilité de l Etat en matière d information financière et comptable. I.2.1- La consolidation des comptes publics : des enjeux macro-économiques stratégiques La vision consolidée des comptes du secteur public constitue un mode opératoire majeur pour le renforcement de la cohérence financière et comptable entre les différents acteurs économiques relevant du giron de l Etat, tant en termes d objectifs assignés à ce mécanisme, qu en termes de démarche préconisée pour appréhender la réalité économique de l Etat et la situation financière et patrimoniale intégrée de son action. Au-delà même des objectifs d ordre technique, la consolidation des comptes publics met en évidence des enjeux stratégiques des finances publiques liés à des considérations d ordre financier, macro-économique et à des préoccupations inhérentes à la cohérence et à la performance des politiques publiques. Sur un plan purement financier, la consolidation des comptes du secteur public a pour vocation, de favoriser et de conforter la maîtrise des déficits publics, grâce à une vision globale de la situation financière réelle de l ensemble des composantes du groupe «Etat». L intégration des comptes publics permet en outre, un contrôle plus optimisé de l endettement public, à travers une connaissance plus fine de la capacité et des besoins réels d endettement de l ensemble des acteurs économiques répondant au rayonnement de l Etat. Exemples du Canada et de la Nouvelle-Zélande Deux objectifs majeurs ont amené le Canada, modèle de référence en matière de consolidation des comptes publics à entamer dès les années 1990 ce processus : - d une part, faire face aux exigences internationales (utilisateurs nationaux et internationaux de l information financière et comptable du secteur public) ; - et d autre part, gérer au mieux ses finances publiques, en diminuant le déficit dans un premier temps et en diminuant la dette dans un second temps. L utilisation de la consolidation des comptes publics comme référence a permis de réduire de façon drastique le déficit public au Canada et en Nouvelle Zélande. Joël Louis Colon, La consolidation des comptes de l'etat : un modèle pour la France. Thèse pour le doctorat en droit, 17 décembre 2009.

11 11 Elle a pour vocation, de faciliter la connaissance des actifs, des passifs et de la trésorerie inhérente à chacune des entités publiques composant le groupe «Etat» et partant, de mieux décliner l approche financière stratégique en termes de priorisation, de hiérarchisation et d optimisation de l allocation des moyens et des ressources. Au niveau macro-économique, la consolidation des comptes publics est de nature à permettre une vision exhaustive de la réalité économique du secteur public, à travers la présentation d états financiers consolidés à même d établir des comparatifs pluriannuels des comptes et de déterminer l apport de chaque structure et de chaque métier au budget consolidé du groupe». Enfin, il faut souligner l importance de la consolidation des comptes du secteur public dans l optimisation financière et fonctionnelle de l action publique, et sa contribution à une meilleure hiérarchisation des priorités, une plus grande articulation des stratégies publiques et à une amélioration du cadre de performance des politiques publiques indépendamment de la structure publique en charge de leur exécution, avec un retour d information lisible et pertinent pour le citoyen et pour l ensemble des utilisateurs de l information financière y afférente. I.2.2- La consolidation des comptes publics : un prolongement logique des réformes engagées en matière de bonne gouvernance des finances publiques Le Maroc s est délibérément engagé dans une dynamique ambitieuse de réformes visant le renforcement du dispositif de bonne gouvernance des finances publiques. Notre pays s est en effet doté d une nouvelle constitution qui consacre dans son titre VII les principes de bonne gouvernance des services publics en termes, de normes de qualité, de transparence, de reddition des comptes et de responsabilité des agents des services publics devant exercer leurs fonctions selon les principes de respect de la loi, de neutralité, de probité et d intérêt général. Il s est également engagé dans un processus innovant de construction d un modèle national de régionalisation avancée, qui repose sur les principes constitutionnels de libre administration, de coopération et de solidarité. Il a en outre, enclenché un processus de refonte de la loi organique des finances tendant à assurer une rupture avec la culture de moyens, au bénéfice d une logique fondée sur les résultats et la performance des politiques publiques. L ensemble de ces réformes et les principes fondateurs de la bonne gouvernance des finances publiques qu elles préconisent ne sauraient être concrétisés sans la mise en place d outils et d instruments de gestion, à même de donner un contenu concret à ces différents principes. Parmi ces outils de mise en oeuvre des principes de transparence, de responsabilité et de reddition des comptes figure justement, le déploiement en cours de la réforme comptable de l Etat et l harmonisation des dispositifs comptables de l ensemble des composantes du secteur public et leur corollaire naturel la consolidation des comptes publics, destinée à favoriser l émergence d une dynamique fondée sur la cohérence et l intégration des finances des différentes structures publiques.

12 12 I.2.3- La consolidation des comptes publics : une exigence des utilisateurs de l information financière et comptable La consolidation des comptes du secteur public n est ni une finalité en soi, ni une préoccupation exclusive de la profession des comptables publics. Elle est destinée en réalité à la satisfaction des attentes et besoins d une multitude d utilisateurs de l information financière et comptable. Cette exigence va du citoyen normal, qui à la lumière du nouveau contexte régional et international exige un retour d information clair et intelligible sur l utilisation des ressources de financement du secteur public, à la représentation nationale qui, lors des débats parlementaires sur la loi de finances, demande la communication par le gouvernement de l ensemble des informations financières en relation avec l Etat, les collectivités territoriales et leurs opérateurs publics, en passant par les organismes financiers internationaux pour pouvoir agir efficacement sur le marché financier et les agences de notation pour l appréciation du risque pays. La consolidation des comptes publics et la communication de l information y afférente répondrait ainsi à une finalité plurielle, d ordre démocratique, politique, financière et économique. C est d abord, une finalité démocratique découlant de l obligation de transparence, de reddition des comptes et de responsabilité édictée par l article 154 de la constitution et du droit d accès des citoyens édicté par l article 27 du même texte. C est ensuite, une finalité politique, destinée à renforcer les pouvoirs de contrôle du parlement, en mettant à la disposition de la représentation nationale les informations financières et comptables de chacune des composantes du secteur public et l information financière et comptable consolidée de ce secteur. A ce titre, les dispositions des articles 70 et 75 de la constitution prévoient respectivement, que le pouvoir législatif évalue les politiques publiques et que la loi organique des finances détermine les informations, documents et données nécessaires pour enrichir les débats parlementaires sur le projet de loi de finances. C est également, une finalité financière liée à des considérations en relation avec l amélioration des règles de contrôle, de lisibilité des comptes publics, de robustesse et de fiabilité des dispositifs de production, de communication et de valorisation de l information financière et comptable, dans le sens de l optimisation du processus de conception, de réalisation et d évaluation des politiques publiques. C est enfin, une finalité économique liée notamment, aux préoccupations de soutenabilité budgétaire, de préservation des équilibres macro-économiques fondamentaux et de protection des bas de cycles économiques et financiers.

13 I.3- De l opportunité et de l utilité de la consolidation des comptes publics au Maroc 13 L opportunité et l utilité de la consolidation des comptes publics au Maroc seront examinées à la lumière de l importance et de la complexité du secteur public marocain ainsi que des coûts et risques liés à la non consolidation des comptes publics. 1- Importance et complexité du secteur public marocain Le périmètre du secteur public marocain se compose de l administration centrale qui regroupe 35 départements ministériels, 77 comptes spéciaux du Trésor et 202 services de l Etat gérés de manière autonome. Les dépenses du budget de l Etat, tel que prévues par la loi de finances 2011 s élèvent à 293 MMDH 3, dont la répartition apparaît à travers le graphique ci-après. SEGMA 0,8% CST 16,4% Budget général 82,7% Structure du budget de l'etat, en 2011 Avec 82,7% des dépenses globales, le budget général constitue la principale composante du budget de l Etat en 2011, Par ailleurs, il y a lieu de souligner que l administration centrale devrait également englober les données des diverses institutions étatiques prévues par la Constitution et disposant de l autonomie financière. Il s agit notamment du Conseil constitutionnel, du Conseil national des langues et de la culture marocaine, du Conseil national des droits de l Homme, du Conseil consultatif de la jeunesse et de l action associative, du Conseil supérieur des Oulémas, du Conseil supérieur de sécurité, du Conseil supérieur du pouvoir judiciaire, du Médiateur, du Conseil de la communauté marocaine à l étranger, de la Haute autorité de la communication audiovisuelle, du Conseil de la concurrence, de l Instance nationale de la probité, du Conseil supérieur de l éducation, de la formation et de la recherche scientifique, du Conseil consultatif de la famille et de l enfance, de l Instance centrale de prévention de la corruption, du Conseil économique, social et environnemental, etc.. Ces institutions bénéficient pour leurs besoins de fonctionnement, de dotations budgétaires. Toutefois, le détail de leurs dépenses n est pas retracé au niveau de la comptabilité générale de l Etat. 3 Pour les besoins de conversion, 1 Euro équivaut à environ 11,2 DH.

14 14 Le secteur public marocain comprend également les collectivités locales et leurs groupements dont le nombre s élève à entités. Répartition des collectivités locales et de leurs groupements Communes rurales Communes urbaines Groupements Provinces Arrondissements Régions Préfectures En nombre, les communes rurales constituent la principale composante des collectivités territoriales, soit communes. Les budgets des collectivités locales pour l année 2010 se sont établis à 28,6 MMDH. Structure des dépenses des collectivités locales en % 90% 92,0% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 7,6% 0,4% Budget principal Comptes spéciaux Budgets annexes Le secteur public comprend en outre le portefeuille d établissements et entreprises publics 4 qui se composent, à fin 2009, de 721 entités, dont 258 sociétés mixtes et 240 établissements publics. Selon les données de 2009, le portefeuille d établissements et entreprises publics emploie personnes, réalise un chiffre d affaires de 142 milliards DH et un investissement de 68 milliards DH. 4 Rapport d accompagnement du projet de loi de finances 2011, sur le secteur des établissements et entreprises publics.

15 15 Portefeuille public Répartition du portefeuille public Sociétés mixtes Etablissements publics Filiales publiques Sociéts d'etat - Sociétés mixtes : capital est détenu, au plus, à hauteur de 50% par des organismes publics - Filiales publiques : capital est détenu à plus de la moitié par des organismes publics - Sociétés d'etat : capital est détenu en totalité par des organismes publics Contribution du porteuille public à l'économie La contribution du portefeuille public à l'économie peut être appréciée à travers les agrégats suivants : Investissement réalisé Chiffre d affaires Valeur ajoutée Résultats nets Ressources humaines Fonds propres Total des bilans Dettes de financement 67,7 MMDH 142,2 MMDH 51,9 MMDH 12,7 MMDH salariés 230,2 MMDH 795,5 MMDH 135,4 MMDH 2- Coûts et risques liés à la non consolidation des comptes du secteur public marocain La non consolidation à terme des comptes du secteur public, pour des raisons liées aux pratiques en relation avec les préalables nécessaires à la mise en place d un tel dispositif, comporte des risques importants pour la gestion des finances publiques. Les finances publiques ne sont pas impactées par les seules actes et flux financiers émanant de l administration centrale. Elles sont également influencées par les actes, les décisions et les engagements d une multitude d entités disparates constituées des collectivités locales, des établissements et entreprises publics et des organismes de prévoyance sociale. Les risques financiers encourus par le budget de l Etat du fait de la gestion des autres entités du secteur public, se traduisent généralement par des dépenses importantes accordées sous forme de subventions, de dotations ou de recapitalisation, etc

16 16 A fin 2010, l encours de la dette garantie par le Trésor 5 s élevait à 95,8 MMDH. Il est détenu principalement par cinq grandes entreprises publiques (ONE, ADM, ONEP, ONCF et RAM). Les coûts globaux des services publics fournis par les administrations aux citoyens et les ressources mobilisées pour financer ces services ne peuvent être mesurés que si les données de l ensemble des entités du secteur public sont consolidées, ce qui permet de connaître l incidence financière sur l ensemble de l économie. Certaines décisions stratégiques nécessitent la disposition d une vision globale et exhaustive pour l ensemble du secteur public. Il s agit notamment de l investissement public, de l effectif du personnel employé et des salaires correspondants (le cas de l évaluation de l impact de l augmentation de 600 DH décidée récemment par le gouvernement). De même, les données consolidées permettent d évaluer certains secteurs particuliers (l éducation nationale, la santé, etc ). En matière de publication d informations financières et comptables, le Maroc a déployé des efforts pour respecter ses engagements pris pour la diffusion des statistiques des finances publiques, selon la norme spéciale de diffusion des données du FMI. Toutefois, cette publication sur le portail internet du ministère des finances se limite actuellement, en matière de finances publiques, aux données du budget de l Etat sur la base des encaissements/décaissements. Le manuel de statistiques des finances publiques 2001 du FMI, référence en matière d élaboration des statistiques des finances publiques, préconise l élaboration des statistiques des finances publiques sur la base des droits constatés et englobant l ensemble des entités du secteur public. Le non respect des prescriptions dudit manuel pourrait être interprété de manière négative par les partenaires économiques et financiers du Maroc (institutions internationales, agences de notation, etc ). 3- De l opportunité de la consolidation des comptes publics La cohérence des finances publiques au Maroc et l amélioration du cadre de performance des politiques publiques demeurent tributaires de la mise en place de modes opératoires, à même d en concrétiser le contenu et la consistance, dont notamment, la construction d un modèle national de consolidation des comptes du secteur public, qui peut constituer à ce titre, l un des leviers fondamentaux de cette cohérence. La construction d un modèle de ce genre est d autant plus nécessaire, que notre pays demeure marqué par un environnement financier caractérisé par l intervention d une multitude d opérateurs publics et qu il dispose d ores et déjà, d atouts majeurs à valoriser dans le sens d une vision comptable intégrée et globale du secteur public, même si la trajectoire pour la réalisation d un tel modèle demeure complexe, longue est subordonnée à des pré-requis importants. 5 Direction du Trésor et des Finances Extérieures : Rapport de la dette publique 2010

17 17 Si la consolidation des comptes publics constitue, un peu partout dans le monde, l un des leviers de convergence comptable et de cohérence des finances du secteur public, elle l est encore et davantage pour notre pays dont les finances publiques demeurent l œuvre d intervenants publics divers, en charge de la réalisation des politiques publiques dans un cadre qui demeure encore insuffisamment coordonné. Elle est souvent aggravée par le fait que l Etat et les opérateurs publics adoptent des logiques financières et comptables non harmonisées, rendant délicate toute tentative d évaluation de l action publique dans le cadre d une vision cohérente bien agencée entre les différentes composantes du secteur public. Les résultats et la situation financière et patrimoniale correspondant au rayonnement réel de l institution étatique ne sauraient en effet, être appréhendés de manière exhaustive, fiable et pertinente au travers de simples comptes individuels des différentes entités publiques. Ainsi et en dépit de l absence d un système de consolidation des comptes du secteur public qui répond aux normes nationales comptables du secteur privé et aux standards internationaux en vigueur en la matière, notre pays dispose d atouts importants qu il est nécessaire de valoriser et de renforcer, à l effet d enclencher un processus novateur de consolidation des comptes en phase avec l environnement des finances publiques nationales. Enfin, il y a lieu de souligner que les différentes personnes auditionnées à ce sujet confirment d ailleurs la nécessité, sinon l urgence, de s atteler dès à présent à la mise en place des mécanismes à même de faciliter la mise en œuvre de la consolidation des comptes du secteur public. II. Préconisations pour la construction d un modèle national de consolidation des comptes du secteur public Ayant l intime conviction de la nécessité d un système de consolidation des comptes publics au Maroc pour disposer d une vision transversale des finances publiques nationales et pour appréhender les incidences économiques des politiques budgétaires des administrations publiques, le groupe de recherche a focalisé ses travaux sur les préconisations à mettre en œuvre pour atteindre cet objectif. Ces préconisations procèdent de l exigence d une démarche progressive, participative et pragmatique. Elles sont déclinées par ordre de priorité en fonction du temps nécessaire à la mise en place de ce système et devraient constituer une feuille de route du processus de construction d un modèle marocain de consolidation des données financières et comptables du secteur public.

18 18 Préconisation n 1 : Arrêter un périmètre de consolidation des comptes publics, qui définit de manière précise le rayonnement économique de l Etat Le principe de l image fidèle des comptes de l Etat tel qu il émane du référentiel de la comptabilité de l Etat impose à celui-ci la mise en place d une comptabilité fondée sur le principe de la constatation de l intégralité de ses droits et de l ensemble de ses obligations ainsi que de toutes opérations susceptibles de créer ou de modifier les droits et les obligations de la structure étatique. L image fidèle du patrimoine de l Etat et la réalité de sa situation économique et financière découle de la définition du périmètre de ces droits et de ces obligations qu il est nécessaire d identifier, d évaluer et de comptabiliser dans le cadre des interventions propres à l Etat ou relevant de son rayonnement économique, à raison du pouvoir qu il détient pour diriger l activité d entités dotées de la personnalité juridique, par le biais de participations financières ou en tant que propriétaire d établissements nationaux ou encore parce qu il en finance de manière prépondérante l activité. Il s agit à cet effet, de procéder à la délimitation précise du périmètre de consolidation des comptes publics du groupe «Etat», qui doit de ce fait, intégrer l ensemble des entités de la sphère publique, en l occurrence l Etat, les établissements publics, les organismes de prévoyance sociale et les collectivités territoriales, selon la notion d «apport significatif» en vertu de laquelle, les structures dont la contribution aux comptes consolidés ne serait par significative n ont pas vocation à entrer dans le champ de consolidation des comptes. La délimitation du périmètre de consolidation des comptes du secteur public doit toutefois obéir à une certaine flexibilité dans le processus, à l effet de mieux prendre en considération les évolutions, la complexité, la progressivité dans la construction du dispositif et le pragmatisme dans l organisation, le fonctionnement et l intégration des différentes composantes du groupe «Etat». Préconisation n 2 : Elaborer un référentiel comptable, qui détermine les normes structurantes de l information financière publique consolidée La méthodologie de consolidation des comptes des entités relevant du secteur public procède du principe que l Etat, en sa qualité d entité consolidante et en tant que garant de la fiabilité et de la pertinence de l information financière consolidée recueillie auprès des autres structures répondant au rayonnement économique de l Etat est responsable de la normalisation, de la régulation et de l encadrement du processus de consolidation des comptes des entités publiques. A ce titre, l un des premiers pré-requis fondamentaux de la construction d un modèle national de consolidation des comptes publics demeure l élaboration d un référentiel de consolidation des comptes qui consiste, en la détermination et l harmonisation des règles et méthodes à suivre par le processus de consolidation et les modalités de présentation des comptes consolidés, les caractéristiques de l information consolidée et les utilisateurs de l information contenue dans les comptes publics consolidés.

19 19 Ledit référentiel doit en outre, arrêter les modalités de contrôle et de retraitement des données à consolider, de vérification de la cohérence et de l exhaustivité des informations et de retraitement et de reclassement des données des comptes individuels de chacune des composantes du secteur public ainsi que les modalités d élimination des opérations dites réciproques ou intra-groupe. Le référentiel de retraitement de l information financière et comptable dans le cadre d une vision consolidée des comptes de l Etat et des entités qui lui sont associées doit également arrêter les états financiers consolidés du groupe «Etat», à même de pouvoir refléter la réalité économique et la situation financière et patrimoniale du secteur public. Le groupe de travail préconise à ce titre que, dès lors que les travaux de consolidation des comptes sont appelés naturellement à être domiciliés au niveau de l Etat, en sa qualité d entité consolidante, le référentiel comptable de la consolidation des comptes publics pourrait être intégré au niveau du référentiel comptable de l Etat, dans le cadre des mises à jour prévues en relation avec les évolutions comptables impactant ledit référentiel. D ailleurs, conscients d inscrire le référentiel comptable de l Etat sur une trajectoire continue d amélioration, les concepteurs dudit référentiel ont sciemment voulu en faire un cadre fondé sur l ouverture quant au potentiel de convergence avec l ensemble des normes internationales du secteur public, y compris les normes de consolidation des comptes publics. Dans le même ordre d idées et en vue de donner plus de lisibilité et de clarté aux états financiers consolidés, le groupe de travail préconise par ailleurs, que lesdits états soient accompagnés d un «rapport de performance de la gestion du secteur public» à l instar de celui prévu pour l Etat au niveau du projet de loi organique des finances. Destiné à compléter l information économique, juridique et sociale sur le groupe «Etat», ledit rapport est destiné à décrire les orientations stratégiques du groupe consolidé, d analyser les résultats prévus pour la période, de comparer les résultats par rapport aux prévisions, d expliquer les écarts significatifs et de dégager les principales tendances issues de la même période de reporting. Préconisation n 3 : Harmoniser et normaliser la comptabilité des différentes composantes du secteur public Le groupe de recherche estime à ce niveau, que l enclenchement d une dynamique de consolidation des comptes publics en conformité avec les standards en vigueur pour le secteur public demeure fortement tributaire du parachèvement du processus engagé par notre pays en matière d harmonisation et de normalisation comptable de l ensemble des compartiments du secteur public. La réforme comptable de l Etat en cours d implémentation, a ainsi pu dans son sillage, enclencher un élan de réforme de la comptabilité des collectivités territoriales dans le sens d une convergence de ladite comptabilité avec les normes comptables de l Etat et les standards en vigueur pour le secteur public.

20 20 Elle a pu également, amorcer le processus de réforme du code général de normalisation comptable dans le sens d une convergence avec les normes et standards internationaux en vigueur pour le secteur privé. A cet effet et conscient que le processus de normalisation et d harmonisation comptable constitue un jalon incontournable sur la trajectoire de construction du système national de consolidation des comptes, le groupe de recherche préconise : - La nécessité de dynamisation du processus d implémentation de la réforme comptable de l Etat, qui constitue de l avis de tous les membres, le préalable fondamental d enclenchement du processus de consolidation des comptes publics ; - La poursuite des travaux de mise en place d une comptabilité d exercice pour les collectivités territoriales en termes d adoption du référentiel comptable préparé à cet effet et de déploiement du nouveau dispositif comptable ; - Le parachèvement des travaux de préparation du nouveau code général de normalisation comptable. Le groupe de recherche préconise par ailleurs, que les établissements publics répondant au rayonnement économique de l Etat et partant, au périmètre de consolidation des comptes publics, soient dotés d un référentiel comptable inspiré du référentiel de l Etat au lieu qu ils appliquent le code général de normalisation comptable, qui est loin de répondre aux spécificités de leur action. Préconisation n 4 : Développer les mécanismes d articulation entre la comptabilité du secteur public et la comptabilité nationale L une des finalités principales du processus de normalisation et d harmonisation comptable du secteur public et de son corollaire la consolidation des comptes publics est de favoriser l articulation avec la comptabilité nationale et l intégration des comptes des administrations publiques dans les comptes de la nation. A ce titre, le groupe de recherche estime nécessaire, la poursuite de l effort d articulation des différentes comptabilités du secteur public avec les référentiels en vigueur au niveau de la comptabilité nationale en termes de principes, de normes, de nomenclature, de concepts et de leur contenu et surtout de nomenclatures comptables. Un intérêt particulier doit être en outre, accordé à cette dimension d articulation avec la comptabilité nationale lors de l élaboration du référentiel des normes comptables dédiées à la consolidation des comptes du secteur des administrations publiques. Par ailleurs, le groupe de recherche préconise l adoption d une démarche commune visant l harmonisation du périmètre du secteur public devant être pris en compte tant au niveau de la production des comptes consolidés qu au niveau des comptes nationaux. Il propose également un rapprochement au niveau des agendas et calendriers de confection et de production des comptes, à même d assurer la synchronisation requise pour l intégration des comptes publics dans les comptes de la nation.

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