Comprendre les enjeux actuels. et les defis futurs. Carine Bouthevillain Gilles Dufrenot. Philippe Froute Laurent Paul. Preface de Michel Bouvier

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1 Les politiques budgetaires dans la crise Comprendre les enjeux actuels et les defis futurs Carine Bouthevillain Gilles Dufrenot Philippe Froute Laurent Paul Preface de Michel Bouvier ^ ECONOMIQUES in W & & H P4 W > & o de boeck

2 TABLE DES MATIERES Preface 5 Avant-propos 9 Partie 1 Approches macroeconomique et fiscale Introduction ä la premiere partie 14 CHAPITRE 1 La politique budgetaire est-elle encore efficace pour lisser le cycle economique? Un decryptage des arguments theoriques Les analyses du multiplicateur budgetaire avant la crise de A. Le multiplicateur keynesien d'origine 20 ß. Les facteurs qui limitent la taille de l'effet multiplicateur 21 C. Le courant dominant de la nouvelle synthese neoclassique 23 D. Les difficultes posees par l'evaluation du multiplicateur Le renouveau des analyses theoriques dans la crise actuelle 30 A. Le multiplicateur et les limites des modeles de la nouvelle synthese neoclassique 30 B. La politique budgetaire non conventionnelle Le solde budgetaire ajuste du cycle: une mesure de l'orientation de la politique budgetaire 33 A. Vertus et limites des stabilisateurs automatiques 35 A.l Des avantages indeniables 35 A.2...Qui ne doivent pas pour autant etre surevalues 36 A.3 Quelle est l'importance des stabilisateurs automatiques dans les pays avances? 38 B. La mesure du solde budgetaire ajuste du cycle 39

3 348 Les politiques budgetaires dans la crise 1.2 Les politiques budgetaires de soutien de la demande dans la crise Un confexle international juge favorable Les plans de relance de l'aufomne A. Quelles modalites? 49 B. L'Evaluation des resultats 52 C. La controverse sur l'utilite des plans de relance Interpretation de la crise actuelle au travers de Revolution des (AB Les politiques de consolidation budgetaire pour sortir de la crise Le multiplicateur budgetaire en phase de consolidation: quelle valeur? 58 A. Supprimer les mesures de relance budgetaire : ä quel rythme? 59 B. La quesfion du policy mix en sortie de crise 60 C. Consolider par la baisse des depenses ou la Hausse des recettes? 61 D. La coordination des politiques de consolidation budgetaire entre les Etats est-elle souhaitable? Oö en est-on aujourd'hui dans le Processus de consolidation? 62 A. Les facteurs qui ont incite ä differer la consolidation budgetaire 63 B. Des strategies de consolidation souvent divergentes 63 C. La reducfion des deficits moins rapide qu'attendu 65 CHAPITRE 2 Politique budgetaire et croissance de long terme Les liens entre crise de la dette et croissance de long terme L'impact de la politique budgetaire sur la croissance ä long terme: les mecanismes ä l'ceuvre 73 A. Comment les finances publiques peuvenf-elles accroitre la croissance potentielle? 73 B. L'usage de la politique budgetaire dans une optique de long terme theorisee par les economistes liberaux 76 C. Les differents agregats de finances publiques de long terme 78 C.l Le niveau et la structure de la depense publique 78 C.2 La dette publique La soutenabilite: les liens entre politique budgetaire et macroeconomie de long terme A. Definition de la soutenabilite budgetaire 88 B. Interet et limites des indicateurs de soutenabilite budgetaire Quelles strategies de desendettement dans la crise? Les pays avances se sont ecartes d'un modele equilibre de croissance de long terme 93 A. Avant la crise, des niveaux de dettes dejä eleves en temps de paix 93 B. Le choc de la crise aggrave les problemes de soutenabilite budgetaire 94 C. Sans mesures correctrices, les projections sur la dette publique mettent en lumiere des evolutions explosives 96

4 Table des matieres 34g Comprendre la dynamique de la defle 97 A. Les consequences de l'effet boule de neige : Illustration sur la France 97 B. Les contraintes : l'absence de mecanisme d'autoregulation et une forte inertie dans les evolutions Les leviers possibles du desendetfemenf 100 A. L'action sur les flux 100 B. L'action sur les stocks La mise en ceuvre des strategies de desendetfemenf 102 A. Retour sur les experiences du passe : quels ont ete les facteurs du succes? 102 B. Les difficultes du desendettement dans la crise actuelle Qualite des finances publiques et croissance de long terme La problematique des reformes strucfurelles 106 A. Les reformes pour quels objectifs? 106 B. Peut-on faire des reformes structurelles en periode de crise? Les reformes structurelles en zone euro 108 A. Les enjeux de la sauvegarde de l'etat providence 109 A. 1 L'Etat providence menace par le vieillissement de la population 109 A.2 Les grandes lignes des politiques de reforme aujourd'hui mises en ceuvre 112 B. Les reformes structurelles au service de la politique de competitivite 1 15 C. Queis resulfafs de la Strategie Europe 2020? 116 CHAPITRE 3 Les enjeux de la politique fiscale La fiscalite en temps de crise : une autre approche de l'arbitrage entre consolidation budgetaire et croissance Financerles depenses publiques: l'exigence d'efficacite du systeme fiscal 124 A. Fiscalite optimale et neutralite fiscale 124 A. 1 Le röle fondamental joue par les elasticites de la demande par rapport au prix 124 A.2 Privilegier les assiettes plutöt que les taux 125 B. La prise en compte des questions de la complexite et de l'equite C. Les defis de la reforme fiscale Orienter les comportements: la fiscalite incitative 129 A. La fiscalite pigouvienne 129 B. Les defaillances de la correction 130 C. Les politiques fiscal es d'attractivite Reduire la pauvrete et corriger les inegalites: la fiscalite redistributive 133 A. Les vecteurs d'une redistribution efficace 133 B. Les limites de la redistribution 136

5 350 Les politiques budgetaires dans la crise 3.2 Les divergences des systemes fiscaux et leurs consequences Revolution des politiques fiscales a l'aune de la crise 137 A. Les divergences entre les niveaux de pression fiscale n'ont pas ete reduites par la crise 137 B. Les structures fiscales sont tres differenciees 139 C. Quelques caracteristiques communes demeurent Les ajustements et strategies ö l'ceuvre depuis le debut de la crise 143 A. L'arbitrage rendement / croissance est au coeur des preoccupations de crise 143 B. Des strategies de crise differenciees selon les pays et les categories d'impots Les grandes problematiques fiscales pour la zone euro aujourd'hui L'eternel debat qui oppose la taxation du travail ä celle du capital Les politiques de concurrence fiscale sont-elles compatibles o long terme avec la zone euro? 156 A. Les devaluations fiscales 156 B. Les strategies non cooperatives de baisse du taux de l'is 160 C. Renforcer l'harmonisation fiscale La crise est-elle une opportunite pour renforcer le budget europeen? 164 A. Les theories du federalisme budgetaire 165 B. Trouver des nouvelles ressources fiscales : faxe sur les transactions financieres, taxe carbone et fiscalite environnementale k la marge de la fiscalite, la lutte contre la fraude 169 Partie 2 Gouvernance et stabilite financiere Introduction de la seconde partie 174 CHAPITRE 4 Gouvernance et finances publiques : objectifs et contraintes La justification des outils de gouvernance : PSC et autres reg les budgetaires Pourquoi est-il justifie d'encadrer les politiques economiques? 183 A. Coordination entre les politiques economiques 1 83 B. Dans une union monetaire, il est necessaire d'evifer les passagers clandestins budgetaires (coordination entre gouvernements) 185 C. La declinaison de ces principes au niveau europeen La crise remet au centre des debats la question des regles budgetaires 188 A. Comment justifier la mise en oeuvre d'une regle budgetaire? 188 A.l L'approche keynesienne : les deficits publics sont necessaires pour traverser la crise 189

6 Table des matieres 351 A.2 L'approche liberale : il faut encadrer la politique budgetaire pour qu'elle permette d'assurer la soutenabilite de la dette publique 190 B. Les caracteristiques d'une regle budgetaire Imperfections et inefficacite : le PSC et sa mise en ceuvre ont ete defaillants Le PSC initial n'a pas ete capable de corriger les derives budgetaires 194 A. Le texte initial de ß. L'illusion d'un fonctionnement correct: , les failles apparaissent 196 C. Les insuffisances du PSC etaient bien identifiees des l'origine Ä partir de 2007: les premieres reponses ä la crise prefigurent la nouvelle gouvernance 203 A : la gestion de la crise bancaire et financiere alourdit les deficits publics 204 B : la crise grecque conduit a la nouvelle gouvernance europeenne 205 C. De 2010 a aujourd'hui : remonter du fond d'un puits est bien plus long que d'y descendre La crise est le creuset d'une nouvelle gouvernance europeenne Les contours et les instruments de la nouvelle gouvernance europeenne 211 A. Vision synthetique d'une nouvelle gouvernance multiforme 211 B. Les principaux axes de la nouvelle gouvernance europeenne 216 B. 1 Premier axe : le cadre general (Traite de Lisbonne, Europe 2020 et Pacte pour l'euro plus) 216 B.2 Deuxieme axe : l'agenda de la coordination des politiques macroeconomiques et budgetaires (le semestre europeenj 217 B.3 Troisieme axe : la codification de la coordination et de la surveillance des politiques budgetaires (le six-pack, le Pacte budgetaire du TSCG et le two-packj 221 B.4 Quatrieme axe - Introduction d'un dispositif de surveillance des desequilibres macroeconomiques (six-pack) 228 C. Des complements essentiels ä la nouvelle gouvernance economique : le mecanisme permanent de gestion des crises et le projet d'union bancaire 233 C.l Mecanismes de gestion des crises 233 C.2 Union bancaire et mecanisme de supervision unique Les dernieres etapes manquantes de la nouvelle gouvernance 236 A. Les critiques opposees a la nouvelle gouvernance 236 A. 1 La complexite de l'architecture 236 A.2 Rien ne remplace la volonte des decideurs economiques A.3 Nouvelle repartition des pouvoirs au niveau europeen 237 B. Que manque-t-il pour achever le nouveau cadre de gouvernance? 238 B.l Le federalisme sans le dire 239 B.2 La question democratique 241

7 352 Les politiques budgetaires dans la crise CHAPITRE 5 Les interactions entre stabilite financiere et politique budgetaire Qu'est-ce que la stabilite financiere? La stabilite financiere: un«bien public» Une importance demultipliee par le Processus de globalisation financiere Les dettes souveraines, une preoccupation nouvelle pour la stabilite financiere Un decryptage des liens entre crise bancaire et crise de la dette publique L'impact des crises financieres sur les finances publiques 249 A. L'evaluation des coüts budgetaires d'une crise financiere 249 A. 1 Faut-il intervenir? 250 A.2 Comment intervenir? 250 B. Les plans d'assistance aux banques : typologie des mesures L 'impact des crises de dettes souveraines sur le secteur financier 256 A. Les deux canaux d'exposition du secteur financier 256 A. 1 L'exposition directe 256 A.2 L'exposition indirecte 259 B. La rarefaction des actifs publics de banne qualite, un risque systemique pour la stabilite financiere internationale 260 C. Les banques centrales : dernier recours face aux consequences de la crise de la dette souveraine sur la stabilite financiere internationale? Crise bancaire et crise des dettes souveraines dans la zone euro La sequence de la crise 268 A. Jusqu'en 2010, la crise bancaire ne pese que marginalement sur les finances publiques des pays membres 268 B. A partir du debut 2010, de nouvelles tensions dans le secteur financier 269 C. Des consequences au niveau de l'ensemble de la zone euro Les voies de sortie de la crise 272 A. Le sauvetage des systemes financiers en crise dans la zone euro : les mesures d'urgence 273 A.l L'extension des missions de la Banque Centrale Europeenne A.2 L'implication du secteur prive dans les plans d'aide financiere aux Etats 276 B. L'aide europeenne directe aux secteurs financiers nationaux en difficulte 280 C. Le projet d'union bancaire europeenne : une Solution perenne pour faire face aux risques de crise financiere systemique? 283

8 Table des matieres 353 CHAPITRE 6 Quel financement pour les dehes publiques dans la crise actuelle? Le financement par les marches financiers : avantage ou inconvenient dans la crise? Pourquoi les pays avances sont-ils passes aux Emissions de titres negoziables? Les contraintes posees par ce nouveau mode de financement 294 A. L'egal acces au manche de tous les invesfisseurs 294 B. La mesure du risque par les invesfisseurs Le paradoxe de la crise actuelle: les marches financiers ont favorise la croissance excessive des deties publiques et ils sont censes imposer aujourd'hui leur discipline 299 A. Avant la crise actuelle, le risque souverain dans les economies avancees est juge inexistant par les marches Existe-t-il des solutions alternatives au financement sur les marches financiers? Ä partir de quel niveau le risque souverain est-il considere comme excessif par les marches? Baisser la charge de la dette? 305 A. La dominance budgetaire 306 B. La repression financiere Baisser la dette tout court? 313 A. La monetisation de la dette publique 313 B. Le defaut souverain La zone euro a l'epreuve de la crise de la dette Comment en est-on arrive ä la crise actuelle des dettes souveraines? 316 A. Les consequences de l'entree dans la zone euro sur l'evaluation du risque souverain 316 B. A la base de l'heterogeneite des risques souverains au sein de la zone euro, la question des divergences de Performance economique 317 C. Les mecanismes correcteurs n'ont pas fonctionne 319 D. Le declenchement de la crise des dettes souveraines Les voies de resolution de la crise 322 A. La mise en place de pare-feu : un probleme de capacite 322 A.l La premiere question concerne le partage des röles entre le FMI et les institutions europeennes en charge de l'assistance financiere 325 A.2 La seconde question porte sur le caractere süffisant ou non des moyens financiers mis ä la disposition du MES 326 B. L'Intervention de la BCE 327 C. La Solution des euro-emissions 328 D. Un defaut souverain dans la zone euro? 331 Glossaire 333

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