Groupe de Travail sur les intérêts vitaux des Etats-Unis La question monétaire.

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1 Groupe de Travail sur les intérêts vitaux des Etats-Unis La question monétaire. Executive summary Le vingtième siècle a vu émerger la puissance américaine sous une forme économique, scientifique, militaire et monétaire. A travers différents systèmes, depuis la fin de la première guerre mondiale, le dollar a été l instrument pivot du système monétaire international ; il est aujourd hui l instrument incontournable d échange et de réserve dans le monde. L histoire monétaire est une histoire chaotique et en partie accidentelle à laquelle les autorités américaines ont su s adapter. On observe néanmoins sur la durée un attachement à quelques objectifs simples et essentiels : disposer d un crédit bon marché, faire fonctionner les échanges internationaux et les développer, équilibrer, au moindre coût, une balance des paiements structurellement déficitaire, ne pas soumettre les engagements internationaux à une influence monétaire extérieure, s affranchir des principes de l orthodoxie. En 1971, le système de Bretton Woods, conçu pour permettre les échanges dans le contexte des exceptionnels déséquilibres de l après-guerre, cesse de fonctionner et la masse monétaire est, définitivement, coupée de son encaisse métallique. Grâce à leur puissance économique et à leur leadership dans de nombreux domaines les Etats-Unis bénéficient alors de ce qu Henry Kissinger a appelé l emprunt implicite : faute d alternative une part significative des réserves monétaire nées des excédents commerciaux (pays producteurs de l OPEP, puissances exportatrices asiatiques, etc.) revient se placer dans les bons du Trésor américains. A la fin des années 1980, après la disparition de l URSS (inexistante dans le système monétaire international), commence une phase d hyperpuissance des Etats-Unis. Au plan financier c est le début d un cycle exceptionnel d innovation et de dérégulation. La concomitance n est pas neutre tant l industrie financière joue sait jouer sa propre partition à l ombre des autorités fédérales, parfois en concurrence avec elles. Le cycle d hyperpuissance s achève dans les années avec le double choc de la guerre ratée en Irak et de la crise financière et, en toile de fond, la montée en puissance de la Chine. La sortie de crise, bâtie sur un transfert massif de la création de crédits sur les banques centrales crée de nouveaux déséquilibres. Pour les Etats-Unis, la réalité triviale (il y a plus de dettes que d actifs) est aggravée par la profondeur du clivage partisan qui jette un doute sur la capacité à régénérer le leadership. Aujourd hui, les intérêts vitaux des Etats-Unis sont questionnés, dans l ordre monétaire comme ailleurs: le dollar domine les échanges internationaux d une certaine façon son extrême praticité le protège mais des solutions alternatives progressent, les créanciers des EU ont régulièrement des doutes, qu ils expriment à haute voix, sur la sécurité de leurs avoirs. La Chine est prudente mais elle veut que sa monnaie reflète sa puissance et, à terme, l espèce de suzeraineté qui consiste à régler ses échanges avec la monnaie d un autre sera insupportable ; il y a une compétition engagée avec les Etats-Unis dont une face est clairement monétaire. L histoire indique que les industriels américains sont pragmatiques, ils acceptent d autres instruments monétaires si les échanges fonctionnent. La situation est plus critique pour la balance des paiements. Un tarissement de l emprunt implicite ramerait les Etats-Unis au sort commun des débiteurs : la contrainte, contrainte qui veut dire augmentation des impôts, réduction des Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 1

2 importations et des engagements extérieurs ou tout autre moyen pour équilibrer la balance des paiements. Henry Kissinger avait compris le lien qui unit solution au problème des paiements et engagements extérieurs, l enjeu est le même aujourd hui. Pour différentes raisons, les autorités ne sont pas prêtes à faire porter le poids du fardeau au peuple américain ce qui veut dire que les flux de capitaux étrangers resteront une des clés du leadership des Etats-Unis et de leurs engagements extérieurs. La disparition du déficit lié aux importations d énergie grâce aux gaz de schiste apportera une partie de la réponse (probablement une double réponse puisque la nécessité de protéger les monarchies pétrolières diminuera). En dépit des atouts considérables qu ils conservent, les Etats-Unis subissent un nouveau rapport de force monétaire selon des lois qui sont le mêmes depuis des siècles : la création de la monnaie c est, en fait, la création du dynamisme et celui qui détient le privilège de la création monétaire le détient en récompense de son volontarisme, de sa réussite, de sa virtù selon le vocabulaire de Machiavel. * * * Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 2

3 Introduction Une réflexion sur les intérêts vitaux pose, indirectement, la question de la puissance, notion complexe, ambivalente, à la fois but et moyen, qui traduit la capacité à faire évoluer les autres, la plupart du temps dans des interactions pacifiques, à l extrême par la force militaire. Son observation amène aux facteurs variés qui en sont l incarnation : richesse, infrastructures, force armée, habileté diplomatique, leadership, privilège monétaire On pourrait dire aussi que, dans une certaine mesure, la puissance existe à deux conditions : la volonté du puissant et le consentement des moins forts, ou, autrement, qu il existe des contreparties aux privilèges du puissant. La monnaie se situe au carrefour de ces problématiques, privilège du puissant par excellence elle se confronte, constamment, aux autres acteurs par le crédit que ceux-ci lui accordent. La monnaie ne crée pas d inégalités en soi mais elle reflète, remarquablement, la hiérarchie des puissances. Les Etats-Unis jouissent d un privilège monétaire exorbitant, non parce la loi du capitalisme tend à l injustice, mais parce que leur place dans le monde est considérable. Raymond Aron, qui observait la politique monétaire américaine, constatait en 1970 : «comme dans le roman de Georges Orwell, un pays se trouve un peu plus égal que les autres. Analyse incontestable mais conclusion vaine. Pourquoi l économie internationale respecterait-elle l égalité, théorique ou formelle, des souverainetés nationales 1». Ce n est pas la position monétaire des Etats-Unis qui est aujourd hui questionnée, c est leur leadership. Pour autant, la contestation des moyens n est jamais neutre, dans l ordre monétaire encore moins. C est pourquoi il importe de comprendre comment les Etats-Unis pourront défendre leurs avantages et le rôle du dollar, monnaie qui rend d immenses services au monde à commencer par sa capacité à servir d instrument d échange au commerce mondial. A travers le rappel de certains éléments historiques on a cherché à mettre en évidence des lignes de force qui courent depuis le 20 e siècle, autour desquelles pourraient se structurer les choix ou les non-choix pour la défense des intérêts vitaux américains qui s expriment dans la question monétaire. Eléments Historiques 1- Création du système monétaire L accélération de la 1 ère guerre mondiale - le Federal Reserve Act de décembre 1913 instaure, sous la houlette de l administration Wilson, un système financier étroitement dépendant du gouvernement fédéral (un système décentralisé de 12 banques de réserve fédérales coordonnées par le Federal Reserve Board dont tous les membres sont nommés par le gouvernement fédéral de même qu un tiers des administrateurs des banques fédérales). La réforme s oppose au plan des Républicains conçu par le sénateur Aldrich et le banquier Paul Warburg (le frère de Max, banquier à Hambourg) calqué que les systèmes européens de l époque : «une grande banque centrale d émission contrôlée par la communauté financière elle-même avec le minimum d interférences gouvernementales» 2. On a là une première ligne de force qui va se poursuivre tout au long du XX e et qui dure encore, c est le débat régulation/dérégulation. 1 6 février Les articles du Figaro, tome III, Les crises ; Editions du Fallois, Voir Georges-Henri Soutou ; L or et le sang. Les buts de guerre économiques de la 1 ère guerre mondiale. Fayard, 1989, pages 120 à 127. Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 3

4 - Les Européens, largement consultés, sont unanimes pour souhaiter que les Etats- Unis se dotent d un système bancaire accordé à leur puissance économique (les «paniques» la dernière date de 1907 perturbent les banques européennes). Les décisions sont guidées par le souci de la stabilité (un environnement favorable aux échanges). - Jusqu en 1914, le commerce extérieur américain est financé par les banques anglaises qui pratiquent l escompte et possèdent plus de 2000 succursales dans le monde. Les banques américaines ne possèdent ni les techniques de crédit (la loi fédérale est très restrictive) ni les infrastructures. Les industriels américains, pragmatiques se satisfont de la situation. Les autorités, comme les banquiers n ont pas, alors, de projet particulier pour le dollar. - C est la guerre, les tensions et les risques qu elle provoque qui vont pousser Benjamin Strong, président de la FED, à concentrer l or présent aux Etats-Unis dans les coffres de la banque centrale pour donner confiance et promouvoir le dollar dans un rôle d instrument international de paiement (loi du 21 juin 1917). - Le même Benjamin Strong poursuit l objectif de créer un marché d instruments commerciaux libellés en dollars ; c'est-à-dire que les Etats-Unis prennent une part du financement des exportations aux dépens de la place de Londres. Ces papiers commerciaux seront admis au bilan des banques centrales ce qui permettra une gestion plus souple du risque de change. - Sur cette première phase de consolidation, les historiens sont clairs : il s agit d une sortie en bon ordre, accélérée par la guerre, du sous-développement monétaire des Etats-Unis qui se fait avec une constante volonté d entente avec les Européens 3. Comme le dit Georges-Henri Soutou, «l intérêt commun stabiliser les changes lors des remous prévisibles de l après-guerre est plus fort que les facteurs de rivalité 4». - C est aussi l époque où se met en place un courant atlantiste dans lequel se retrouvent la FED, le département d Etat et la finance new yorkaise (Morgan en tête) qui considère que les Etats-Unis doivent s intéresser, économiquement, au monde entier, avec leurs propres instruments, mais en bonne entente avec les Européens. Les autorités américaines, conscientes des bouleversements de la guerre et de leur position de force, acceptent de limiter leurs ambitions et souhaitent un condominium financier, avec Londres, pour l après-guerre. 2- L entre-deux-guerres Renversement des flux de capitaux Esquisse de la superpuissance - La guerre renverse le sens des flux de capitaux. Les Etats-Unis deviennent exportateurs de capitaux vers l Europe. - Le pouvoir de l industrie financière. Au milieu des années 20, la Finance new yorkaise obtient une renégociation du plan Dawes qui prévoyait un règlement partiel des réparations en nature. La manœuvre, qui vise à «financiariser» la dette allemande pour placer un emprunt à Berlin 5 modifie les relations entre 3 Une première vague d intégration, entre les banques américaines (JP Morgan, Lehman Brothers et Goldman Sachs) et la place de Londres, a eu lieu dans la 2 e moitié du XIX e siècle quand les établissements américains, qui avaient financé les compagnies de chemin de fer et les nouvelles municipalités de l ouest, cédèrent les garanties souscrites à des investisseurs européens en quête de rendement, déjà une sorte de titrisation 4 Ibid., page Le 3 octobre 2010, l Allemagne a payé les intérêts des emprunts (refinancés entre 1945 et 1952) destinés à s acquitter du restant des réparations (2 milliards de marks-or) dont le paiement avait été suspendu par Hitler en Il s agissait des dettes contractées sur les marchés lors des emprunts Young et Dawes. Les réserves de la Reichsbank déclinant très considérablement et tout à sa volonté de contester le règlement de la guerre, Hitler, en Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 4

5 Européens mais, note Bertrand de Jouvenel : «il y a deux puissantes assemblées aux Etats-Unis : le Sénat et la maison Morgan 6» exprimant ainsi une autre ligne de force : la compétition de la Finance avec le pouvoir fédéral et son influence sur la politique extérieure, voire la capacité à en tourner les objectifs à son profit. Pour continuer avec Jouvenel, «l arrivée de la maison Morgan à Paris symbolise la volonté de la finance américaine d apaiser les querelles européennes [c est moi qui souligne] pour constituer un champ nouveau à l expansion financière de Wall Street». C est bien l industrie bancaire privée qui, à travers le mécanisme circulaire du plan Dawes, a trouvé la solution aux tensions politiques et non la diplomatie interétatique du gouvernement fédéral. - «Les Etats-Unis sont devenus, sans l avoir cherché, les banquiers du monde ( ) cette hégémonie, probablement sans précédent dans l histoire, leur est échue subitement, sans préparation 7» disait de son côté André Siegfried. A la différence des puissances européennes du 19 e siècle qui prêtaient pour faire naître des clients (qui pouvaient monnayer leur désir d importer), les Etats-Unis sont dans la situation de prêter sans que les débiteurs aient de réelle contrepartie à offrir. «A la longue, c est mauvais non seulement pour l Europe humiliée mais pour les Américains eux-mêmes car leur indépendance souveraine les désaccoutume de plus en plus d accepter aucune obligation internationale». Où la position monétaire contribue à forger le caractère unilatéral. - Au lendemain de la 1 ère guerre, la moitié du stock d or mondial est localisée aux Etats-Unis. Le système financier international s ajuste autour d un étalon dollaror. Dès 1924, après un période de prudence, le Federal Reserve Board relâche les conditions du crédit. C est la découverte de l easy money, caractérisée par une création monétaire prodigue et l orientation des crédits vers la spéculation foncière et les valeurs mobilières plutôt que vers l étranger et des projets productifs, mécanisme qui annonce la crise de La crise de 1929 provoque un certain nombre d évolutions : nouvelles pratiques keynésiennes, rationalisation du système de paiement (l or est définitivement retiré des transactions privées), dévaluation de 40% du dollar par rapport à l or en janvier Bretton-Woods et la période La guerre, et la politique de thésaurisation de la FED de l entre-deux-guerres, laissent les EU quasi seuls détenteurs du stock d or mondial en Le système de Bretton-Woods va chercher à faire fonctionner les échanges dans ces conditions de déséquilibre extrême (comment accepter une créance si le débiteur n a plus d instrument de paiement garanti?). - Le mécanisme essentiel sera que les Etats-Unis acceptent du crédit en contrepartie de leurs exportations et règlent leurs importations en or. Autrement dit, ils ne doivent pas demander la conversion en or de leurs créances. C est l anglais Keynes qui, ayant fondamentalement compris l ampleur des besoins de financement, a fait admettre une révolution dans le train des affaires internationales : qu un seul pays finance l ensemble du déficit. Aidé par le plan Marshall, qui palie l absence temporaire de moyens de paiement des Européens, le système permet une redistribution progressive du stock d or et donc le retour juillet 1934, suspendit le paiement de ces dettes internationales. Le dossier fut ouvert à nouveau après 1945 et surtout en 1953 avec le chancelier Adenauer ; dans le contexte de la guerre froide, on renvoya la responsabilité du paiement des intérêts à l Allemagne réunifiée. 6 D une guerre à l autre La décomposition de l Europe libérale, page 235 dans l édition Plon, 1941, 7 André Siegfried, Les Etats-Unis d aujourd hui, Armand Colin 1927 Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 5

6 à l autonomie pour les Européens (qui en matière monétaire se traduit, notamment, par la convertibilité). - Avec le recul, le cycle apparaît comme une page brillante et généreuse de la diplomatie américaine : les Etats-Unis utilisent la situation exceptionnelle de leur puissance pour organiser les échanges (en fournissant de la masse monétaire du crédit et un instrument d échange universel), ils laissent l Europe et le Japon se redévelopper à l abri des exportations américaines, ils transfèrent, massivement leurs technologies et leurs techniques de gestion, ils opèrent la «transformation», collectant l épargne à court terme chez eux et investissant à long terme chez les autres. - Ceci dit, il faut garder en tête certaines réticences qui illustrent une facette de la pensée profonde des dirigeants américains et qui expliquent certaines tensions ultérieures, visibles jusqu à aujourd hui : En 1945, les EU se méfient des organisations multilatérales. Leur préférence va à une somme d accords bilatéraux : des parités et des accords de crédit négociés de pays à pays (c était d ailleurs le sens du plan français préparé par Hervé Alphand et André Istel pour la réunion de Bretton Woods). Les EU refusent d abord le financement de l ensemble des déficits ; c est la guerre froide qui les y obligera. On voit donc se mettre en place, à la fois le thème du «fardeau» et la dialectique entre rôle mondial et posture monétaire. 4- La rupture de Dès les années 60 le système de BW se tend sous les effets conjugués : de la reconstruction et du rattrapage des économies européenne et japonaise ; le système peine à fournir les besoins croissants de masse monétaire. des différences de performance qui nécessitent un ajustement des parités entre monnaies alors que le système de BW est contraignant (parités définies par rapport à l or, autorisation des variations par le FMI) et que certaines parités, fixées dans les conditions extrêmes des années (une capacité productive réduite induit une parité «faible»), sont intenables, du déséquilibre de la balance des paiements américaine qui subit la concurrence commerciale des pays qui ont achevé leur reconstruction, des dépenses liées aux prestations de sécurité et des investissements à l étranger, de l accumulation de dollars dans le bilan des banques centrales européennes (les Allemands, notamment, consentent de gros efforts pour maintenir la parité), de l inflation créée, notamment, par les dépenses de la guerre du Viêt- Nam des demandes de remboursement en or (en mars 1968, première restriction : les banques centrales s engagent à ne pas intervenir sur le marché libre où l or est supérieur à son cours «officiel») - La sortie du système de Bretton-Woods est brutale (décision du 15 août 1971, puis accords de Washington de décembre 1971). Les archives 8 du Département d Etat 8 Voir sur le site du Département d Etat, à la rubrique Office of the Historian, les dossiers sur les administrations Nixon-Ford, en particulier : Volume III, Foreign Economic Policy; International Monetary Policy, Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 6

7 permettent de suivre le processus. Elles montrent une décision complexe, en partie subie, qui vise plusieurs objectifs qu il est important de garder en tête : parce que les liens entre la question monétaire et les conditions du leadership global sont clairement établis et parce que certains sont toujours d actualité : Créer la masse monétaire capable de servir le développement des échanges, considérable depuis les accords de Bretton-Woods. Créer de nouvelles liquidités (et non réévaluer les instruments existants tels que l or). Garantir un marché des changes et des capitaux qui permette le fonctionnement d une liberal trade policies, objectif cardinal de Washington, Globalement, obtenir un système monétaire international (en fait les échanges entre Occidentaux) qui favorise la stabilité, le développement des échanges, la liberté de circulation des capitaux et du capital des entreprises, Equilibrer la balance des paiements américaine, sans que l équilibre soit à la charge du peuple américain, Préserver la liberté d action des Etats-Unis (ne pas emprunter explicitement), Préserver la solidarité atlantique et occidentale, Trouver une solution au financement des engagements extérieurs des Etats-Unis, Obtenir de l Allemagne et du Japon une contribution à l équilibre de la balance des paiements américaine (contribution à l entretien des troupes et des achats supplémentaires d armements), Préserver l économie intérieure ; c'est-à-dire, refuser un ajustement de la balance des paiements par une hausse des taux d intérêts ou une restriction du crédit, Faire du dollar le pivot du système (mais pas nécessairement le seul instrument financier), Eviter la réévaluation de l or (la solution préconisée par la France) qui a le double inconvénient, aux yeux des Américains, de récompenser les thésaurisateurs et d enrichir l URSS, gros producteur de métal jaune. - Il y a un débat interne qui, au fond, campe deux voies possibles du leadership La Government Policy revendiquée par le Trésor (Connally 9 et Volcker) et la FED, opposés au flottement généralisé des monnaies, qui défendent les intérêts «étroits» et immédiats des Etats-Unis, qui considèrent que la monnaie ne doit pas (ne peut pas) régler l ensemble des déséquilibres entre les nations et que les Alliés ont abusé de la situation (c est aussi l opinion dominante au Congrès). Les diplomates et le National Security Council (Kissinger), plus sensibles à la coopération avec les partenaires et très conscients du lien entre la solution qui sera trouvée au financement de la balance des paiements et la capacité des Etats-Unis à maintenir leurs engagements extérieurs 10 ; 9 Le 28 mai 1971, Connally fait une intervention particulièrement claire à la Conference of the American Bankers Association in Munich, No longer can considerations of friendship, or need, or capacity justify the United States carrying so heavy a share of the common burdens, voir document William Safire, un témoin direct de la réunion de Camp David du 13 août où fut prise la décision de décrocher le dollar de l or (à laquelle Kissinger ne participait pas), soutient que l élément déterminant fut de pouvoir poursuivre Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 7

8 solution que Kissinger entrevoit, dès 1969, dans le mécanisme subtil de l emprunt implicite 11 (faute d alternative, les excédents sont convertis en dollars, instrument d échange universel et valeur fiduciaire qui a l avantage sur l or d être rémunéré ce sont les bons du Trésor). - Finalement, la sortie de BW se réalise dans les conditions suivantes : Décision unilatérale, Fin de la convertibilité automatique du dollar (closing of gold window). Les créanciers s endetteront dans une monnaie non convertible en métal, Dévaluation du dollar par rapport à la parité-or de 1934 (de 35 à 38$ l once). La France obtiendra une dévaluation du dollar par rapport au franc pour maintenir son «pouvoir d achat» dollar-or, Réévaluation de plusieurs monnaies européennes par rapport au dollar tandis que plusieurs pays non-occidentaux (Amérique Latine, Moyen- Orient et Asie la Chine en particulier) conservent une parité fixe, Elargissement des marges de fluctuation (+ ou 2,5%), Surtaxe temporaire sur les importations (levée dès décembre 1971), La période contemporaine 1- Les incertitudes En 1971, tout le monde a conscience des dégâts Les Autorités américaines ont été contraintes à une décision unilatérale. Il n y a pas de consensus. L évolution en douceur a échoué (flexibilité contenue et encadrée des changes), Les pratiques inéquitables (le yen sous-évalué) demeurent, L or est sorti du système monétaire, la discipline devient plus difficile à respecter, Les Etats-Unis n ont aucune obligation de maintenir la valeur de leur monnaie, - La période se caractérise par Les efforts européens pour une plus grande solidarité à terme une Union économique et monétaire, une intégration accrue de l activité bancaire 12 et le respect des principes de l orthodoxie 13, Une politique américaine drivée par : 1. Le refus de la discipline (pas d équilibre de la balance des paiements) et une indifférence aux conséquences ; c est la phrase fameuse de Connally : «le dollar est notre monnaie mais votre problème», on parle alors de benign neglect la guerre du Viêt-Nam, cité dans Gérard Pogorel. In, Des parités aux monnaies flottantes, Vingtième siècle, année Voir le document 131, Action Memorandum From the President's Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon du 25 juin En 1989, une directive bancaire, aboutissement de nombreux efforts, introduira la licence bancaire unique, 13 C est l époque où le Banque des Règlements internationaux (un établissement créé en 1930 pour organiser le paiement des réparations de guerre réorganisées par le plan Young) crée le Comité permanent des eurodevises avec pour mandat de surveiller les prêts bancaires internationaux et l exposition aux risques (l intégration européenne se poursuit, désormais, dans un contexte de plus grande volatilité des changes). Au milieu des années 80, face au développent des flux bancaires internationaux, le comité sera rebaptisé en Comité sur le Système Financier Mondial et son mandant étendu à l ensemble des flux. Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 8

9 2. La recherche d une liberté totale en matière de changes (chaque pays choisit son système), c'est-à-dire, le flottement généralisé, principe qui constituera la trame des accords de la Jamaïque (1976) 3. Jusqu à la fin des années 70, la «doctrine Nixon» : les intérêts américains priment sur les obligations internationales des EU Une dévaluation massive du dollar contre les monnaies des concurrents à l exportation dont les monnaies servent d instrument de réserve (-50% contre le DM entre 1971 et 1979, -40% contre le yen 14 ), Le déclin industriel des Etats-Unis et une spécialisation accrue dans les produits technologiques et les services financiers (la part du secteur financier dans la valeur ajoutée totale a doublé depuis la fin des années 70, elle était de 8% en 2009, pour seulement 6% en Europe), La généralisation du dollar comme instrument d échange, L augmentation continue de la masse monétaire et des encours financiers mondiaux, Le déséquilibrage massif des balances commerciales provoqué par l augmentation des prix du pétrole, qui entraîne une demande de dollars comme, du reste, l inflation des années 70, Le développement des pays émergents, qui nécessite d être financé (il le sera notamment par le recyclage des excédents pétroliers placés dans les établissements bancaires américains), Au-delà de la France, une absence de contestation sérieuse du privilège qui permet de confondre sa monnaie nationale avec une monnaie internationale ; ce qui, quelque part, signifie qu au-delà des considérations d éthique ou de justice (plutôt rares dans les relations internationales), les Etats-Unis rendent assez de services pour que le monde tolère cette avantageuse contrepartie ou, autrement, que l ensemble des acteurs sont partie prenante à la nécessité d un étalon universel (désormais le dollar papier). 2- La face monétaire de l hyperpuissance marque, à la fois l émission de la 1 ère obligation de type CDO (structure de titrisation des actifs financiers) instrument dont la prolifération sera à l origine de la crise de 2007 et une tentative de gestion commune des déséquilibres (les accords du Louvre qui cherchent à palier la dépréciation continue du dollarpapier) - La période est caractérisée par : le «paradigme dérégulateur». Les autorités admettent peu à peu le crédo des industriels de la Finance, «l autorégulation» : la régulation a toujours un temps de retard sur l innovation, elle réduit l efficacité du marché, une création de crédits et de dettes supérieure à la croissance de l économie «réelle» aux Etats-Unis et en Europe, un effet de levier et des rendements poussés en dehors des limites habituelles (sur la longue durée : 11 à 12% de rendement ; sur la période montée progressive vers 16%), ce qui peut être vu comme une sous-évaluation du risque, un financement de l économie réelle de plus en plus dépendant de produits conçus hors de l activité traditionnelle de crédit des banques 14 Stratégies industrielles et stratégies de changes. Le cas des Etats-Unis. Monique Fouet. Revue de l OFCE n 28, Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 9

10 (un secteur financier parallèle, le shadow banking, peu régulé et peu supervisé). Aux Etats-Unis, on parle des 2/3 des besoins, Un développement considérable de l activité bancaire internationale (international banking) les prêts transfrontaliers et l activité locale des banques étrangères qui s accélère encore entre 2002 et 2007 et devient supérieur à la croissance des échanges ; c'est-à-dire, dans le fond, de puissants mécanismes de transfert de risques, essentiellement entre Etats-Unis et Europe, Globalement, un désintérêt des autorités américaines pour les conséquences des déséquilibres (sur lesquels les Européens les alertent) ; puisque le dollar sert de monnaie fiduciaire à l ensemble du monde, il faut considérer l équilibre globalement. C est, toujours, le benign neglect. L absence d adversaire après la rupture de A noter que pour la course aux armements, qui a accéléré la chute de l URSS, le privilège monétaire a été un atout majeur des Etats-Unis, Une hausse des dépenses militaires, dès le début des années 2000, et les besoins de financement des conflits irakien et afghan concomitants avec des baisses massives d impôt, : la crise et ses suites - la crise est l aboutissement d une mécanique infernale mais prévisible Pour ne pas perdre en compétitivité, les pays créditeurs des Etats-Unis (parce qu exportateurs) s accrochent à la parité avec le dollar et achètent massivement du billet vert, le mécanisme est créateur de monnaie et de liquidités, l existence de liquidités entraîne un appétit croissant pour le risque (c'està-dire des rémunérations de plus en plus élevées), l appétit pour le risque aiguillonne l innovation financière (des produits risqués), l existence de produits risqués entraîne un besoin de dilution des risques (la titrisation), l existence de la titrisation permet de consentir un volume toujours plus élevé de crédits, la titrisation donne naissance à une catégorie d actifs mal évalués par le marché mais les titres sont au bilan des banques, Une fois le doute installé sur la valeur des actifs titrisés, la crise se mue en crise de liquidité (les banques ne se prêtent plus) ; seuls les Etats ont les moyens de garantir le fonctionnement du système au prix d un gonflement considérable de leur propre bilan, Les bilans des banques centrales enflent de façon considérable (équivalent à 6% du PIB avant la crise, il est aujourd hui équivalent à 15% aux EU). - La sortie de crise. A partir de 2008, confrontées à une crise de grande ampleur et à la pression des opinions, les autorités publiques ont affiché des objectifs qui visaient : Un approfondissement de la régulation de l industrie de la Finance : traçabilité des transactions (ex ; création de chambres de compensation pour les dérivés échangés en dehors des marchés) ; évolution des ratios prudentiels ; réduction de la taille des établissements (éviter les too big to fall) ; séparation juridique des activités ; fiscalisation des bonus (ce qui in fine pose la question : quelle valeur ajoutée des activités de marché?) Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 10

11 Une meilleure prévention des risques systémiques par la surveillance de l évolution de la masse monétaire et des pratiques des banques, prévention susceptible de modifier substantiellement les souverainetés nationales : a) à l intérieur, une extension des pouvoirs des superviseurs b) à l extérieur, le FMI (compétence élargie sur toute l activité financière, pas seulement la balance des paiements), un Financial Stability Board sous l autorité du G20. C est la naissance d un ordre monétaire international élargi c) une volonté de réduire les grands déséquilibres - La crise nourrit un débat, qui n a jamais cessé, sur les alternatives au dollar : Le dollar, simple monnaie-papier depuis le 15 août 1971, est vulnérable. La balance des paiements est constamment déséquilibrée. Il existe un risque de décrochage qui provoquerait une crise sans précédent (les échanges seraient bloqués). Une première piste suivie par le G20 tourne autour d une diversification des instruments de réserve, par une plus forte utilisation des DTS (Droits de tirage spéciaux) notamment ; la Chine propose d en faire l instrument central. Faire des DTS une véritable monnaie nécessite : a) D intégrer le yuan et les autres monnaies émergentes dans le panier de référence b) D en faire progressivement un instrument de paiement accepté par d autres acteurs que les banques centrales et coté sur un marché privé c) NB, la réforme va de paire avec la prévention des risques systémiques (maîtriser le risque de change) et la réforme du FMI (à terme une élimination des droits de véto) Le premier marché visé par le nouvel instrument quel qu il soit 15 sera probablement le règlement des transactions pétrolières. Certains auteurs 16 considèrent d ailleurs que le monopole du dollar sur ces échanges joue le rôle de l encaisse-or hier en ce qu il justifie la valeur du dollar. D autres pistes existent comme créer des unités de comptes spécifiques pour des secteurs importants tels que l aéronautique. 4- Après la crise - Cinq ans après le pic de la crise en 2008, on peut, schématiquement, avancer que des progrès ont été réalisés pour réguler les activités bancaires mais qu on ne connaît pas toutes les conséquences des pratiques non-conventionnelles, principal instrument utilisé pour combattre la crise. Par rapport aux invariants de la politique américaine, on peut noter : - Le pragmatisme des autorités américaines qui ont défendu l activité au prix de pratiques non-conventionnelles d une ampleur considérable. La banque centrale américaine (et d autres avec elle) a pris le relai pour une création massive de masse monétaire, c est-à-dire de crédit, ce qui n est ni plus ni moins qu un transfert des risques liés à l activité vers la sphère publique. Pour autant, les conséquences de cette abondance de liquidités sont mal appréhendées, 15 Voir le projet symptomatique, évoqué par le Monde le 8 octobre 2009, qui rassemblait les monarchies pétrolières, la Chine, le Japon et la France pour remplacer le dollar dans le règlement des achats de pétrole (5 milliards de dollars par jour). 16 HUSSON Edouard, PALMA Norman, Le capitalisme malade de sa monnaie, F.X de Guibert, 2009, page 17 Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 11

12 - La régulation des activités bancaires se fait à un rythme différent aux EU et en Europe. Les autorités américaines défendent la compétitivité de leur industrie financière (qui, en la matière, veut dire innovation), les autorités européennes sont davantage sensibles à l orthodoxie et à l image que les opinions publiques ont de la «finance», - La fracture idéologique entre Démocrates et une partie des Républicains et le blocage institutionnel qui en découle parfois (shutdown de 2013) sont un facteur de risque et de nervosité supplémentaires (défaut sur la dette), - Les pratiques non conventionnelles ont provoqué une évolution à la marge le mécanisme de l emprunt implicite dans le sens où la masse monétaire créée est peu rémunérée si elle reste aux Etats-Unis (taux d intérêt quasiment nuls). Néanmoins, les concurrents des EU continuent de créer des devises pour rester compétitifs par rapport au dollar et continuent de les placer, en grande partie, en bons du trésor. Sans surprise les puissances asiatiques exportatrices (Chine et Japon) sont les principaux détenteurs d avoirs monétaires américains, elles somment régulièrement Washington de protéger leurs actifs. - La sortie de pratiques accommodantes est incertaine, une partie des considérables masses de monnaie créées pour maintenir l activité se trouvent aujourd hui placées dans des pays dont les fondamentaux sont moyens et dont le principal avantage est une (faible) différence sur les taux d intérêts. Ces économies seraient déstabilisées par une remontée des taux aux EU (cf. la récente crise de la roupie indienne). On peut avancer que le comportement américain reste imprégné de benign neglect, c est-à-dire d une indifférence aux conséquences des pratiques non orthodoxes qu ils emploient. - Les progrès en vue d établir un ou des instruments de réserve alternatifs sont au point mort, les autorités chinoises avancent vers l internationalisation du yuan mais prudemment; de facto, le dollar reste l instrument incontournable des échanges internationaux, moins de 1% des échanges mondiaux sont libellés en yuan. - A terme, la diminution des achats extérieurs d énergie grâce à l exploitation des gaz de schiste va modifier l équation de la balance des paiements américaine. Quelle reformulation des intérêts vitaux américains sur la question monétaire? 1- Les rappels historiques ont un intérêt pour comprendre les conditions dans lesquelles les caractères durables du comportement américain en matière monétaire se sont constitués. Si l on essaie de les faire ressortir, en gros depuis le début de l ère impériale (que les historiens datent de la guerre contre l Espagne en1898), on peut mettre en avant que : - les guerres ont été le principal facteur des évolutions ; le pouvoir fédéral s y adapte, plus qu il ne les dirige, - en matière monétaire, comme en matière militaire, les Etats-Unis ne veulent pas être entravés, - La production de crédits est l objectif central. On peut voir la sortie brutale du système de Bretton Woods (déconnection définitive avec l encaisse métallique) comme la volonté de recouvrer une liberté fondamentale : créer un crédit abondant (cf. les mécanismes successifs de l emprunt implicite, de la dérégulation et des pratiques non-conventionnelles) dont les ajustements (accorder la masse monétaire à la valeur des actifs) sont laissés en partie aux autres, Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 12

13 - les Etats-Unis choisissent, systématiquement, les solutions bilatérales (donc nationales) et la liberté ; ils subissent les obligations multilatérales et les progrès de la gouvernance, - De façon très durable, ils ne croient pas à l existence d un système organisé capable de canaliser l ensemble des tensions et des contradictions du système monétaire international «le remède général n existe pas» ; c est une différence d approche avec les Européens qui croient à la vertu de la discipline sous différentes formes (le gold standard, puis l orthodoxie, la régulation aujourd hui). Pour les EU, la monnaie est un bien libre, soumis à la loi du marché, - Les Etats-Unis ont offert des contreparties substantielles à leur position privilégiée (prestations de sécurité, investissements extérieurs, consommation intérieurelocomotive, marché des capitaux démocratisé ) - Les périodes de «loi du plus fort» existent mais sont limitées (ex ; la dévaluation de 1973, les EU prétendent à l exportation sans limite de capitaux grâce à l étalon-dollar et à l équilibre commercial 17 ). - l industrie financière est puissante ; on peut parler, à certaines époques de rivalité avec le pouvoir fédéral, - D une manière générale, le système monétaire fait preuve d une grande faculté d adaptation aux circonstances (les échanges et, globalement, la prospérité ont survécu à la catastrophe annoncée des changes flottants) ; c est, sans doute, le sens profond du pragmatisme américain. 2- De ces caractères durables, on peut, probablement, déduire que : - le rôle universel du dollar n est pas, en soi, un objectif intangible. Les Américains sont pragmatiques. Ils ont su par le passé travailler avec d autres instruments et le feront, certainement, de nouveau demain. - Sur la durée, deux objectifs seront essentiels aux yeux des dirigeants américains : Avoir accès à une masse monétaire suffisamment abondante et bon marché pour favoriser les échanges internationaux et l activité économique intérieure. Créer du crédit en abondance sans avoir à assumer les externalités négatives ce qui, globalement, signifie équilibrer la balance des paiements et garantir la valeur de l instrument avec lequel les EU règlent leurs échanges. Si l on admet l hypothèse probable d un tarissement de l emprunt implicite, un meilleur équilibre aurait pour possibles solutions de : - Ponctionner davantage ceux qu on appelait dans l antiquité les «alliés tributaires» - Facturer des prestations de sécurité (type sécurité maritime) - Exporter davantage (notamment des matériels de défense) - Augmenter les droits de douane (les «surcharges») - Réduire les engagements extérieurs - Augmenter les impôts du peuple américain et/ou réduire la consommation - Dévaluer massivement le dollar (favorable aux exportations et bénéfice du change sur le produit des placements extérieurs) 17 C était une règle tacite du libéralisme traditionnel que les puissances exportatrices de capitaux acceptaient le déficit dans les échanges de marchandises. Le système de Bretton-Woods disait la même chose autrement : les pays dont les comptes extérieurs étaient déficitaires ne pouvaient pas exporter de capitaux. Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 13

14 - Accepter, plus massivement, l entrée au capital, voire la prise de contrôle de sociétés américaines par des capitaux étrangers, On voit qu aucune solution n est bénigne, chacune serait source de tension, interne ou externe Ne pas soumettre les engagements internationaux à une influence extérieure, ce qui, en toute logique, devrait amener les Etats-Unis à considérer les choix suivants : - Le financement intérieur : plus d épargne, plus d impôts, arbitrage avec les dépenses sociales, - La concertation : les Etats-Unis deviennent davantage un prestataire mais restent maîtres de leurs interventions ; ils reçoivent un «mandat» des financeurs plus ou moins en phase avec les vues de la communauté internationale - La continuation de l emprunt implicite à n importe quel prix (tuer l euro), - Le repli un objectif est davantage à la marge de l action du pouvoir fédéral mais pose de nombreuses questions : la prospérité de l industrie financière, Si la défense des intérêts vitaux devient plus compliquée, il apparaît aussi que les marges de manœuvre restent considérables, - la consommation américaine est la contrepartie de la croissance chinoise, et la croissance est l actif déterminant pour les autorités de Pékin, devant les bons du trésor sur lesquels une dépréciation est déjà, plus ou moins, anticipée, - Les échanges ne peuvent pas se passer d une monnaie transnationale et le dollar a atteint une praticité extrême, - Depuis les années 70, le ressort de la relation créditeur-débiteur est le même : les partenaires des Etats-Unis préfèrent accumuler des dollars plutôt que subir les effets de sa dévaluation, - Le système monétaire international n est pas isolé des rapports de force. Au même titre que l organisation du nucléaire ou du commerce, la conception d un système global, parfait se heurte à la réalité qui, au bout du compte, veut dire compromis et, dans tout compromis la puissance pèse. En guise de conclusion : sur la compétition avec la Chine. - La création de la monnaie c est, en fait, la création du dynamisme et celui qui détient le privilège de la création monétaire le détient en récompense de son volontarisme, de sa réussite, de sa virtù pourrait-on dire avec Machiavel. Dans les années 60, les Etats-Unis s opposaient à la réévaluation de l or, voulue par la France, parce qu ils ne voulaient pas enrichir les propriétaires privés dont les lingots n offraient aucun dynamisme social ni économique. Leur engagement au service du libre-échange et de la démocratie, qui passait alors par un lourd conflit au Viêt-Nam, leur paraissait autrement révolutionnaire à l échelle de l histoire. - La question est la même aujourd hui : à qui va-t-on confier les secrets de la puissance, en récompense de quoi? A cet égard, le dévoiement de la création monétaire par les industriels de la Finance dont la crise, effarante, de 2008 a révélé l ampleur ne plaide pas pour la poursuite de l unilatéralisme monétaire. Les Etats-Unis seront sont déjà Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 14

15 confrontés à ces questions de la part de leurs compétiteurs, à commencer par la Chine, pour qui, de toute façon, l espèce de suzeraineté qui consiste à payer ses échanges avec la monnaie d un autre sera, à terme, intolérable. - Dans le fond, le «duel monétaire» que se livrent Chine et Etats-Unis exprime des enjeux plus profonds, en partie politiques. Le vainqueur sera celui qui transformera le modèle de l autre, et c est bien le sens caché des reproches échangés par les autorités : confrontez-vous au marché extérieur avec des marchandises correctement valorisées (un Yuan réévalué), c est-à-dire accélérez la transition vers une croissance intérieure et, in fine, acceptez la libération de la société qui en résultera semble dire Washington ; exigez du peuple Américain qu il épargne, renoncez aux faux effets de richesse et à la monnaie internationale dont vous avez dilapidé le formidable privilège et, in fine, acceptez la perte de puissance qui en résultera semble répondre Pékin. Intérêts vitaux des Etats-Unis Club des Vigilants Philippe Bois 15

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