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1 PRB 04-04F LA COMPTABILITÉ D EXERCICE INTÉGRALE Jean Dupuis Division de l économie Le 1 er mai 2004 PARLIAMENTARY RESEARCH BRANCH DIRECTION DE LA RECHERCHE PARLEMENTAIRE

2 La Direction de la recherche parlementaire de la Bibliothèque du Parlement travaille exclusivement pour le Parlement, effectuant des recherches et fournissant des informations aux parlementaires et aux comités du Sénat et de la Chambre des communes. Entre autres services non partisans, elle assure la rédaction de rapports, de documents de travail et de bulletins d actualité. Les analystes peuvent en outre donner des consultations dans leurs domaines de compétence. THIS DOCUMENT IS ALSO PUBLISHED IN ENGLISH

3 TABLE DES MATIÈRES Page CONTEXTE : RÉFORMES MODERNES DE LA GESTION DU SECTEUR PUBLIC... 1 CONVENTIONS COMPTABLES DE BASE... 2 A. Comptabilité de caisse... 3 B. Comptabilité de caisse modifiée... 3 C. Comptabilité de caisse intégrale Actifs (immobilisés) non financiers Recettes fiscales Passif... 6 AVANTAGES ATTENDUS DU PASSAGE À LA COMPTABILITÉ D EXERCICE INTÉGRALE... 6 QUESTIONS À RÉGLER... 7 A. La comptabilisation des recettes fiscales... 7 B. La conversion de l octroi des crédits à la comptabilité d exercice intégrale... 8 C. Avancement de la mise en œuvre de la comptabilité d exercice intégrale D. Coûts de l adoption et de l exploitation des systèmes de comptabilité d exercice E. Autres questions comptables concernant le secteur public CONCLUSION ANNEXE 1 : CALCUL DE LA DETTE PUBLIQUE NETTE ET DE LA DETTE FÉDÉRALE (DÉFICIT CUMULATIF) SELON LA COMPTABILITÉ DE CAISSE MODIFIÉE ET SELON LA COMPTABILITÉ D EXERCICE INTÉGRALE ANNEXE 2 : RÉPERCUSSIONS DE LA COMPTABILITÉ D EXERCICE INTÉGRALE SUR LES ÉTATS FINANCIERS DU GOUVERNEMENT ANNEXE 3 : TABLEAU RÉCAPITULATIF DES RÉPERCUSSIONS DES MODIFICATIONS DE LA POLITIQUE COMPTABLE

4 LA COMPTABILITÉ D EXERCICE INTÉGRALE CONTEXTE : RÉFORMES MODERNES DE LA GESTION DU SECTEUR PUBLIC La conversion des méthodes comptables utilisées par le gouvernement fédéral à la comptabilité d exercice intégrale est l aboutissement d un long processus de réforme graduelle de la gestion financière. Durant près de 40 ans, divers intervenants ont régulièrement demandé que le gouvernement apporte des améliorations au chapitre des données financières afin de soutenir son processus décisionnel, de renforcer la responsabilisation et d accroître la transparence devant le Parlement et le public. Au milieu des années 1990, le gouvernement a annoncé une série d initiatives l Examen des programmes et le Système de gestion des dépenses destinées à améliorer l efficacité et la rentabilité des programmes et services fédéraux. Pour fonctionner dans ce nouvel environnement, les gestionnaires du gouvernement et les parlementaires devaient disposer de données financières et non financières plus fiables pour les aider à examiner et à évaluer l efficacité et la rentabilité des activités de programme en cours. En réponse à ce besoin, le gouvernement a, dans son budget de 1995, indiqué qu il avait décidé d adopter la comptabilité d exercice intégrale pour ses systèmes et pratiques comptables afin de pouvoir rendre compte du coût réel des programmes et d augmenter la responsabilisation (1). Cette annonce a donné un élan supplémentaire à la réalisation de la Stratégie d information financière (annoncée en 1989) avant la date limite du 1 er avril Dans un rapport de 1997 intitulé Rendre compte des résultats, le gouvernement fédéral a annoncé un nouveau cadre de gestion du secteur public dont le principe intégrateur était l atteinte des résultats et leur présentation claire aux fonctionnaires, aux parlementaires et au public. Par le passé, les gouvernements ont mis l accent sur les intrants (ce qu ils dépensent), les (1) Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport de septembre 1998, chapitre 18, «La Stratégie d information financière : un outil essentiel pour repenser le rôle de l État», Ottawa, 1998.

5 2 activités (ce qu ils font) et les extrants (ce qu ils produisent). Bien qu elles soient importantes, de telles données ne suffisent pas à soutenir une gestion axée sur les résultats obtenus. Pour appuyer le nouveau cadre de gestion, le gouvernement a axé la Stratégie d information financière sur la mise à niveau des systèmes, politiques et pratiques de production de rapports financiers afin d offrir des données plus complètes sur les coûts des programmes et les activités. En intégrant les données financières et non financières sur le rendement, par exemple en reliant les coûts aux résultats réels ou prévus, le gouvernement voulait permette à ses décideurs de mieux allouer les ressources pour répondre à ses besoins changeants et à ses priorités (2). Au 1 er avril 2001, tous les ministères et organismes fédéraux avaient mis en œuvre les systèmes d information visant à soutenir la comptabilité d exercice. Toutefois, les politiques comptables et les pratiques de gestion étaient toujours en cours de mise à niveau. Dans le budget 2001, le gouvernement fédéral a indiqué avoir décidé de retarder d au moins un an la présentation de ses états financiers consolidés, les Comptes publics du Canada, selon une comptabilité d exercice intégrale. Ce délai devait lui permettre d examiner et de vérifier les soldes d ouverture d importance tels que les immobilisations corporelles, le passif environnemental, les revendications des peuples autochtones et les recettes fiscales (3). Le 18 février 2003, le gouvernement a annoncé qu il adopterait la comptabilité d exercice intégrale comme méthode comptable pour la production des Comptes publics de , remplaçant ainsi la méthode de la comptabilité de caisse modifiée en usage depuis le milieu des années 1980 (4). CONVENTIONS COMPTABLES DE BASE (5) La comptabilité de caisse et la comptabilité d exercice constituent les deux extrêmes de la gamme des méthodes pouvant être utilisées pour la comptabilité et l établissement des budgets. Traditionnellement, les gouvernements, en raison de leur dépendance à l égard des recettes fiscales, ont été portés, du moins au début, à opter pour la comptabilité de caisse comme fondement de leurs systèmes de déclaration financière et d établissement de budgets. (2) Secrétariat du Conseil du Trésor, Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada, Ottawa, (3) Ministère des Finances, Le Plan budgétaire 2001, Ottawa, 10 décembre (4) Ministère des Finances, Le Plan budgétaire 2003, Ottawa, 18 février (5) Henry Dauderis, Albert Slavin et Isaac N. Reynolds, Basic Accounting, Holt, Rinehart and Winston of Canada, Toronto, 1975, p

6 3 A. Comptabilité de caisse Selon la méthode de la comptabilité de caisse, les revenus sont constatés au moment où les fonds sont encaissés et les dépenses, au moment où les fonds sont déboursés; le rapprochement des rentrées et des sorties d argent sert à déterminer les résultats de fonctionnement durant une période comptable. Cette méthode comptable est d application simple, mais, dans la plupart des cas, elle ne permet pas un rapprochement complet de toutes les dépenses engagées et des recettes produites durant une période donnée (6). Par exemple, l achat de biens d équipement ou d un immeuble n est pas amorti; l acquisition est immédiatement portée entièrement aux dépenses. B. Comptabilité de caisse modifiée Après des décennies d évolution, le gouvernement fédéral a, au milieu des années 1980, adopté comme système de gestion financière une méthode comptable hybride appelée comptabilité de caisse modifiée, laquelle combinait des éléments de la comptabilité de caisse et de la comptabilité d exercice. Suivant cette méthode, les revenus du gouvernement étaient constatés lorsqu ils étaient encaissés (comptabilité de caisse) et les dépenses étaient comptabilisées lorsqu elles étaient réalisées (comptabilité d exercice). L emploi d une telle méthode hybride reflétait les préoccupations du gouvernement à l égard des liquidités c est-àdire qu il devait disposer de suffisamment de fonds pour payer ses dettes à temps. Suivant la comptabilité de caisse modifiée, le gouvernement fédéral a continué à considérer les immobilisations corporelles (p. ex. les édifices, les terrains, l équipement, etc.) comme des dépenses lors de l année d acquisition. Il a également considéré comme des dépenses les comptes débiteurs, les stocks, les réserves d or, les bénéfices non répartis et les placements dans les sociétés d État, ainsi que les actifs patrimoniaux (p. ex. les édifices et monuments historiques, les sites archéologiques, les musées, les galeries et les collections d archives). (6) Ibid.

7 4 C. Comptabilité d exercice intégrale La comptabilité d exercice constate les opérations financières lorsqu elles surviennent, qu il y ait eu ou non rentrée ou sortie de fonds. Elle est fondée sur le principe du rapprochement qui mesure tous les revenus gagnés durant une période donnée et toutes les dépenses engagées pour les gagner. Autrement dit, les revenus sont attribués à la période au cours de laquelle ils ont été gagnés; les dépenses sont calculées en fonction des biens ou des services utilisés pour produire ces revenus; et les avantages pluriannuels associés aux actifs à long terme sont comptabilisés pendant la période où ces actifs doivent être utilisés. La comptabilité d exercice fournit une meilleure mesure du bénéfice net en faisant le rapprochement des dépenses engagées et des revenus gagnés pour la période et donne un aperçu des revenus pour la période à laquelle ils se rapportent c est-à-dire au cours de laquelle ils ont été gagnés. Le bénéfice net correspond donc clairement à la différence entre les revenus gagnés et les dépenses engagées pour les gagner la différence entre les résultats obtenus et les efforts investis. Parce que la comptabilité d exercice intégrale fournit une information plus complète et plus utile, la plupart des entreprises l utilisent pour prendre des décisions et produire leurs rapports financiers. Pour comprendre la différence entre les méthodes de comptabilité de caisse et de comptabilité d exercice utilisées pour déterminer le bénéfice net, il suffit de se reporter à l exemple de la société d experts-conseils ABC donné ci-après. Au mois d août, l entreprise a effectué des travaux pour lesquels elle a demandé $. Elle a reçu deux paiements : 600 $ le 15 août et 400 $ le 10 septembre. Elle a versé la somme de 550 $ en traitements et salaires (la seule dépense) le 31 août, mais n a effectué aucun travail en septembre. Comptabilité de caisse Comptabilité d exercice Août Septembre Août Septembre Revenus 600 $ 400 $ $ 0 $ Dépenses 550 $ 0 $ 550 $ 0 $ Bénéfice net 50 $ 400 $ 450 $ 0 $

8 5 Selon la comptabilité de caisse, les revenus doivent être constatés le mois au cours duquel de l argent a été reçu et les dépenses, le mois au cours duquel il y a eu déboursement. En vertu de cette méthode, le bénéfice net aurait donc été de 50 $ en août et de 400 $ en septembre, même si aucun travail n a été effectué au cours de ce dernier mois. La comptabilité d exercice, une fois des ajustements apportés, rapproche tous les revenus pour la période au cours de la quelle ils ont été gagnés, soit août, et toutes les dépenses engagées pour les gagner. Selon cette méthode, le bénéfice net aurait été de 450 $ pour août et de 0 $ pour septembre, du fait que tous les travaux ont été réalisés en août. Le passage à la comptabilité d exercice intégrale changera le mode de déclaration financière du gouvernement fédéral dans trois domaines importants (7). 1. Actifs (immobilisés) non financiers Suivant la comptabilité de caisse modifiée, la valeur des immobilisations fédérales, comme les édifices, les véhicules et l équipement, ne figurait pas dans le bilan du gouvernement. Les immobilisations étaient portées aux dépenses en totalité l année de l acquisition de sorte que l opération avait une incidence immédiate sur le solde budgétaire annuel. Selon la comptabilité d exercice intégrale, ces acquisitions d immobilisations sont maintenant inscrites comme actif au bilan du gouvernement. Le coût annuel de la possession d une immobilisation est représenté par la dépréciation annuelle estimée (ou amortissement) de la valeur de l actif, plus les décaissements pour le fonctionnement et l entretien. 2. Recettes fiscales Selon la comptabilité de caisse modifiée, les recettes fiscales étaient comptabilisées l année où elles étaient perçues. Les remboursements constituaient des charges sur les revenus l année où ils étaient versés. Suivant la comptabilité d exercice intégrale, les recettes et les remboursements fiscaux sont généralement comptabilisés l année où l activité imposable a eu lieu. En conséquence, un compte débiteur est établi pour les impôts dus au gouvernement et un compte créditeur pour les remboursements d impôt dus aux contribuables. (7) Ministère des Finances du Canada (2003).

9 6 3. Passif Selon la comptabilité d exercice intégrale, une liste plus exhaustive d éléments de passif figure dans le bilan. Le gouvernement inclut maintenant : le coût estimatif de la dépollution dans les régions de compétence fédérale; la valeur du passif relié aux revendications des peuples autochtones, dans la mesure où le paiement est probable et peut être évalué; et l augmentation du passif pour les avantages postérieurs à l emploi des fonctionnaires fédéraux, y compris l indemnisation des travailleurs, le coût des prestations d invalidité des anciens combattants, et les avantages de retraite des fonctionnaires fédéraux tels que les soins de santé et dentaires. AVANTAGES ATTENDUS DU PASSAGE À LA COMPTABILITÉ D EXERCICE INTÉGRALE La présentation de données financières plus complètes devrait permettre au législateur de rendre le gouvernement davantage responsable de l intendance des ressources publiques et de la divulgation d une information complète sur le coût de ses programmes. Elle devrait également améliorer la capacité du gouvernement à satisfaire à ses obligations à court et à long terme. Le bilan du gouvernement trace un portrait plus complet de son actif et de son passif. Le solde budgétaire annuel reflète mieux l effet des événements économiques survenant en cours d exercice. Plus particulièrement, les variations, d une année sur l autre, des recettes fiscales constatées traduisent de façon plus précise les changements, d une année sur l autre, de l assiette fiscale et des taux d imposition puisque ces changements ne sont pas touchés par les délais qui caractérisent la perception des impôts et le versement des remboursements. Le solde budgétaire annuel reflète mieux l effet des décisions prises par le gouvernement en cours d exercice. Plus particulièrement, les décisions ayant pour effet d augmenter (ou de diminuer) son passif au titre des prestations/avantages après-emploi ou de retraite sont prises en compte dans l année au cours de laquelle elles ont été prises. En vertu de la comptabilité d exercice modifiée, le coût intégral de certaines de ces décisions ne figurait dans les états financiers du gouvernement que lorsque les décaissements correspondants étaient effectués, des années plus tard (8). (8) Ibid.

10 7 On s attend également à ce que, pour les gestionnaires du gouvernement et les décideurs, la conversion à la comptabilité d exercice intégrale permette un meilleur soutien à l allocation des ressources et aux décisions d évaluation des risques au sein des ministères et des organismes. Puisque tous les actifs (financiers et non financiers) sont comptabilisés dans les comptes financiers du ministère, les gestionnaires deviendront plus conscients des biens sur lesquels ils exercent un contrôle et de la nécessité de tenir compte d aspects comme les exigences en matière de maintenance, les politiques de remplacement, le recensement et l aliénation des biens excédentaires, les risques comme les pertes causées par les vols ou les dommages et toute l incidence des biens sur la prestation des services. Les passifs existants et éventuels étant constatés, les gestionnaires s intéresseront davantage à la gestion des passifs sur lesquels ils exercent un contrôle. Ils seront conscients de leur responsabilité à l égard de ces passifs et de la nécessité d établir des plans pour les gérer, y compris de déterminer l effet des passifs existants sur les ressources futures. Si tous les coûts des activités sont comptabilisés dans les comptes du ministère, les gestionnaires seront mieux à même de dresser un tableau complet de leur rendement financier (tous les coûts et recettes). Ils seront alors plus enclins à tenir compte de tous ces coûts lorsqu ils prennent diverses décisions, comme l évaluation du rapport coût-efficacité de l exécution à l interne des services par rapport à l impartition de ces services, le caractère adéquat de la politique de recouvrement des coûts et le prix à exiger des autres ministères pour les services rendus (9). QUESTIONS À RÉGLER A. La comptabilisation des recettes fiscales Étant donné que les revenus fiscaux constituent la plus grande partie des revenus du gouvernement, l un des défis majeurs du passage à la comptabilité d exercice intégrale est de déterminer comment les comptabiliser. Suivant la comptabilité d exercice, les effets des opérations et d autres événements sont constatés durant la période où ils surviennent, peu importe le moment du versement des revenus fiscaux correspondants. Cela signifie que les revenus fiscaux sont attribués à la période au cours de laquelle ils ont été gagnés. En outre, les revenus fiscaux et les remboursements d impôt sont généralement constatés l année où l activité imposable a lieu, et non lorsque le paiement est effectué. Par conséquent, un compte débiteur est établi au titre des impôts à payer au gouvernement, et un compte créditeur, au titre des remboursements d impôt à verser aux contribuables. (9) Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport de décembre 2002, chapitre 5, «La gestion et le contrôle financiers au gouvernement fédéral», Ottawa, décembre 2002.

11 8 Dans le cas de l impôt sur le revenu des particuliers, on utilise les données sur les cotisations établies après traitement des déclarations de l année précédente pour ajuster les encaissements de l exercice. Par conséquent, les sommes perçues à la fin d avril et au début de mai (l impôt payé au moment de produire les déclarations), déduction faite des remboursements versés à ce jour, sont imputées à l exercice précédent. Dans le cas de l impôt des sociétés et des taxes et droits d accise, les encaissements servent à estimer les montants à recevoir. Les ajustements requis sont faits pour attribuer les revenus à la période au cours de laquelle ils ont été gagnés. B. La conversion de l octroi des crédits à la comptabilité d exercice intégrale Malgré cette nouvelle approche de l établissement des rapports financiers, le gouvernement fédéral n a pas encore annoncé de plans visant à convertir l attribution des crédits, soit le processus utilisé par le Parlement pour contrôler et allouer les fonds mis à la disposition des ministères et organismes, à la comptabilité d exercice intégrale. Selon le Bureau du vérificateur général, «les ministères seront beaucoup plus enclins à planifier, à gérer et à communiquer l information en mettant l accent sur les ressources utilisées [au lieu des ressources acquises] pour obtenir les résultats si le processus d octroi des crédits est lui aussi fondé sur la comptabilité d exercice intégrale et si les ministres, les sousministres et les gestionnaires ministériels sont tenus de rendre des comptes selon cette nouvelle méthode comptable» (10). Le passage des crédits à la comptabilité d exercice intégrale complèterait le cycle de responsabilisation lié à la déclaration financière, à l établissement de budgets et au processus d octroi. Un mécanisme d octroi des crédits selon la comptabilité d exercice serait également avantageux pour la fonction de surveillance du Parlement, car les parlementaires bénéficieraient d une information préparée de façon uniforme, qui facilite l établissement de liens entre les plans, l octroi des crédits et les résultats obtenus (11). D aucuns craignent que si la comptabilité d exercice intégrale s applique à l information financière uniquement, et non au processus d octroi, la déclaration financière ne devienne un exercice comptable purement technique et que les avantages attendus du passage à la comptabilité d exercice intégrale ne se concrétisent jamais (12). Les documents sur le budget (10) Bureau du vérificateur général (2002). (11) Ibid. (12) Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Accrual Accounting and Budgeting: Key Issues and Recent Developments, Paris, mai 2002, p. 2.

12 9 des dépenses et les crédits sont des outils de gestion clés dans le secteur public, puisque la responsabilisation est fondée sur la mise en oeuvre du budget tel qu il a été approuvé par la législature. Si le budget et les crédits s y rapportant sont calculés suivant la comptabilité de caisse, les ministres et les fonctionnaires continueront vraisemblablement à planifier et à gérer suivant la comptabilité de caisse. En revanche, certains craignent que le passage à la comptabilité d exercice intégrale pour ce qui concerne le budget et le processus de crédits n ébranle la discipline budgétaire. D après certains analystes, la décision politique de dépenser des fonds doit être rapprochée du moment où elle est déclarée dans le budget, et seule la comptabilité de caisse prévoit des dispositions à cet effet. Un processus d octroi des crédits fondé sur la comptabilité d exercice intégrale est axé sur la déclaration des ressources utilisées, plutôt que des ressources acquises. Si les grands projets d immobilisations, par exemple, pouvaient faire l objet d un vote en fonction uniquement de l amortissement proportionnel, il pourrait y avoir augmentation des dépenses pour tels projets. La réticence des législatures à adopter un mode d établissement des budgets et un processus d octroi des crédits fondés sur la comptabilité d exercice intégrale est une autre source de préoccupation. Cette réticence provient de la grande complexité des documents portant sur l octroi des crédits fondés sur la comptabilité d exercice. Dans ce contexte, il est intéressant de noter que, dans les pays qui ont adopté la comptabilité d exercice, la législature joue généralement un rôle peu important dans le processus budgétaire (13). Le gouvernement fédéral a entrepris des recherches et tenu des consultations initiales avec les ministères et organismes sur la question du passage à la comptabilité d exercice intégrale pour l établissement des budgets et le processus d allocation des crédits. Compte tenu de la complexité de cette question, le gouvernement a déclaré qu il n était pas prêt à prendre position définitivement à ce sujet et qu il n était pas non plus prêt à s engager à l égard d un échéancier précis de mise en œuvre. Néanmoins, il demeure intéressé à examiner toutes les ramifications de l adoption du calcul des budgets et des crédits suivant la comptabilité d exercice intégrale (14). (13) OCDE (2002). (14) Bureau du vérificateur général (2002).

13 10 C. Avancement de la mise en œuvre de la comptabilité d exercice intégrale Dans un rapport récent (15), la vérificatrice générale du Canada a constaté que la comptabilité d exercice est en voie de mise en oeuvre au sein des ministères et organismes, mais que des progrès s imposent dans les secteurs de la gestion et du contrôle financiers, surtout en ce qui concerne les systèmes de contrôle interne. La qualité de l information financière pose un problème pour les ministères, notamment pour ce qui est du traitement des données, de la sécurité de l accès, des contrôles de surveillance et de l intégration des nouveaux systèmes et processus financiers. Les auto-évaluations réalisées par les ministères lorsqu ils se sont préparés à mettre en oeuvre l initiative de modernisation de la fonction de contrôleur ont révélé aussi un certain nombre de lacunes dans les principaux domaines de l intendance des ressources et dans la capacité de combiner ou d intégrer l information financière et d autres informations sur le rendement en vue de la prise de décision. L on craint que les initiatives de réforme de la gestion financière ne perdent de leur importance, ce qui réduirait les chances de récolter tous les avantages de la comptabilité d exercice. La vérificatrice générale a exhorté les organismes centraux à faire preuve d un plus grand leadership à cet égard et à accorder leur appui à l instauration d un environnement qui permette de tirer pleinement parti de tous les avantages de la réforme financière et mène les ministères à accroître la représentation des experts comptables aux postes d agent financier principal. D. Coûts de l adoption et de l exploitation des systèmes de comptabilité d exercice (16) Le coût de l introduction de la comptabilité d exercice comprend le coût de l identification et de l évaluation des actifs, de l établissement de systèmes comptables, de l élaboration de politiques comptables et de la formation. Certains coûts, comme l achat de systèmes informatiques, peuvent être déterminés facilement; d autres peuvent être plus difficiles à cerner. Les coûts seront également influencés par la nature du système comptable; par exemple, si le système doit servir à recueillir des données pour les rapports internes et externes, il sera de toute évidence plus coûteux. (15) Ibid. (16) International Federation of Accountants, Guidelines for Governmental Financial Reporting, New York, 1998.

14 11 Le Secrétariat du Conseil du Trésor a estimé qu entre 1995 et 2001, les coûts du projet associés à la mise en œuvre de nouveaux systèmes financiers et au passage à la comptabilité d exercice intégrale se sont élevés à 635 millions de dollars. Toutefois, cette estimation ne comprend pas les coûts assumés avant 1995, ni les coûts potentiellement élevés de l entretien et de la mise à niveau des systèmes financiers au cours de leur vie utile (17). L adoption de la comptabilité d exercice intégrale exigera aussi un degré de formation élevé et des connaissances en comptabilité poussées afin d exploiter les systèmes de comptabilité d exercice plutôt que les systèmes de comptabilité de caisse. Cela entraînera une augmentation des coûts au chapitre du personnel. E. Autres questions comptables concernant le secteur public (18) Un défi particulier sera posé par la présentation comptable de certains types d actif et de passif que l on retrouve dans le secteur public uniquement, comme les actifs patrimoniaux, les actifs militaires, les actifs d infrastructure et les programmes sociaux. La méthode d évaluation de l actif devra aussi être clarifiée. La méthode traditionnelle du coût historique sera-t-elle appliquée pour évaluer les actifs, ou des méthodes plus complexes seront-elles utilisées? CONCLUSION Les systèmes et processus de gestion et de contrôle financiers du gouvernement fédéral continuent à évoluer en fonction des priorités et des besoins changeants. Au cours des dernières années, en réponse à un intérêt croissant face à l amélioration du contrôle des dépenses publiques ainsi que de l intendance des ressources, le gouvernement fédéral a assoupli les contrôles centraux et accordé aux ministères et organismes une plus grande liberté dans la gestion de leurs activités aux fins d une prestation plus rentable et plus efficace des programmes et services au public. (17) Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport de 2001, chapitre 1 : «Stratégie d information financière : l état de préparation de l infrastructure», Ottawa, Il convient de signaler que la vérificatrice générale n a pu émettre aucune conclusion concernant le caractère raisonnable de l estimation compte tenu de ses préoccupations à l égard de la complétude et de l exactitude de l information. (18) OCDE (2002).

15 12 L assouplissement des contrôles centraux et l importance accordée aux résultats obligent les ministères à : accroître leur capacité de mesurer et d évaluer les principaux aspects des programmes et leur rendement dans les secteurs essentiels, et d en rendre compte; tenir les gestionnaires responsables de l atteinte des résultats; veiller à ce qu une analyse impartiale du rendement soit effectuée; produire de l information sur les coûts des programmes; établir des liens entre les coûts et les résultats réels ou prévus; et apprendre à gérer efficacement les risques. Pour ce faire, ils doivent pouvoir compter sur des systèmes, des politiques, des procédures et des pratiques de gestion financière susceptibles de fournir une information financière et non financière plus riche et plus détaillée et d accroître la capacité des ministères et organismes d atteindre les résultats voulus. C est ce qui explique la récente décision du gouvernement fédéral d opter pour la comptabilité d exercice intégrale. Le gouvernement a mis en œuvre de nouveaux systèmes financiers et de nouvelles politiques comptables, mais il est encore trop tôt pour évaluer dans quelle mesure les ministères et organismes ont réussi à utiliser cette nouvelle information pour améliorer leur gestion et l intendance des biens et des ressources sur lesquels ils exercent un contrôle. Il reste encore de nombreux défis à relever avant de retirer tous les avantages de la réforme financière fédérale.

16 ANNEXE 1 CALCUL DE LA DETTE PUBLIQUE NETTE ET DE LA DETTE FÉDÉRALE (DÉFICIT CUMULATIF) SELON LA COMPTABILITÉ DE CAISSE MODIFIÉE ET SELON LA COMPTABILITÉ D EXERCICE INTÉGRALE Selon la comptabilité de caisse modifiée, les concepts de dette publique nette et de dette fédérale (déficit cumulatif) sont équivalents : Dette publique nette = Dette fédérale (déficit cumulatif) = Actif financier Passif Selon la comptabilité d exercice intégrale, on tient compte de l actif non financier, et les concepts de dette publique nette et de déficit cumulatif ne sont plus une seule et même chose : Dette publique nette Dette fédérale (déficit cumulatif) Dette publique nette = Actif financier Passif Dette fédérale (déficit cumulatif) = Dette publique nette Actif non financier Dette fédérale (déficit cumulatif) = (actif financier passif) Actif non financier Source : Ministère des Finances du Canada, Le plan budgétaire 2003.

17 ANNEXE 2 RÉPERCUSSIONS DE LA COMPTABILITÉ D EXERCICE INTÉGRALE SUR LES ÉTATS FINANCIERS DU GOUVERNEMENT (1) RÉPERCUSSIONS SUR LE BILAN FINANCIER DU GOUVERNEMENT Du point de vue de la présentation de l information financière, les répercussions du passage de la comptabilité de caisse modifiée à la comptabilité d exercice intégrale entraîneront principalement des changements sur le plan du bilan du gouvernement : 1. Recettes fiscales et autres actifs financiers : Les recettes fiscales sont déclarées l année où elles sont acquises, plutôt que l année où les fonds sont encaissés. Les impôts à percevoir (actifs), déduction faite des ajustements pour créances douteuses, sont inscrits au bilan selon l activité économique sous-jacente et les renseignements justificatifs de la cotisation fiscale. La valeur de la participation du gouvernement dans les sociétés d État est également incluse. On estime que la valeur des impôts à percevoir et des participations a accru l actif total de 45,9 milliards de dollars au 31 mars Immobilisations, stocks et charges payées d avance : le coût des édifices, de l équipement, d autres immobilisations et des stocks est inscrit à titre d actif au bilan lors de l acquisition et de l imputation à l exercice (c est-à-dire, après dépréciation), au fur et à mesure de leur utilisation. Avant le passage à la comptabilité d exercice intégrale, ces actifs étaient imputés entièrement lors de l acquisition. D autres actifs non financiers maintenant constatés comprennent les stocks et les charges payées d avance. L effet net de ces nouveaux rajustements a été une augmentation estimative de la valeur de l actif de 53,8 milliards de dollars au 31 mars Passif environnemental, revendications des peuples autochtones et autre passif : Le coût estimé de la dépollution des sites fédéraux contaminés sera maintenant inscrit à titre de passif et de dépense lorsque la contamination se produit ou est découverte, au lieu de l être au moment de la dépollution. Toutes les revendications des peuples autochtones seront inscrites comme élément de passif et imputées lorsque le paiement est probable et peut être estimé. À l heure actuelle, elles sont inscrites à titre de passif dans le futur. Les avantages postérieurs à l emploi et les remboursements fiscaux payables par le gouvernement fédéral seront également compris. Les répercussions nettes de la reconnaissance de ces nouveaux rajustements ont été une augmentation du passif de 71 milliards de dollars au 31 mars Tandis que l augmentation de la valeur de l actif a été plus grande que celle du passif, la dette fédérale (c est-à-dire le total de l actif financier et non financier moins le passif total, soit 45,9 milliards + 53,8 milliards 71,0 milliards = 28,7 milliards de dollars) s élevait à 507,7 milliards de dollars au 31 mars 2002 selon la comptabilité d exercice intégrale, soit 28,7 milliards de moins que le chiffre correspondant calculé selon la méthode de comptabilité de caisse modifiée. (1) Source : Ministère des Finances du Canada, Le Plan budgétaire 2003.

18 ii 5. La dette publique nette, laquelle exclut l actif non financier, était estimée à 563 milliards de dollars au 31 mars 2002, comparativement à 536 milliards selon la comptabilité de caisse modifiée. Cette augmentation tient à ce que la valeur du passif financier qui est ajoutée au bilan lors du passage à la comptabilité d exercice intégrale est plus élevée que la valeur de l actif financier supplémentaire. (Voir les tableaux ci-dessous) Source : Ministère des Finances du Canada, Le plan budgétaire 2003.

19 Source : Ministère des Finances du Canada, Le Plan budgétaire iii

20 iv Source : Ministère des Finances du Canada, Le Plan budgétaire Lors du passage à la comptabilité d exercice intégrale, certains éléments d actif et de passif ont fait l objet de rajustements et de reclassements. Il en résulte que la dette publique nette selon la comptabilité d exercice intégrale a une valeur plus élevée que lorsqu elle est calculée selon la comptabilité de caisse modifiée. RÉPERCUSSIONS SUR LE SOLDE BUDGÉTAIRE ANNUEL En raison du passage à la comptabilité d exercice intégrale, l excédent budgétaire de a été rajusté à 8,2 milliards de dollars, soit 0,7 milliard de moins que le solde estimé selon la méthode de comptabilité de caisse modifiée.

21 v Source : Ministère des Finances du Canada, Le Plan budgétaire La plupart des répercussions des réformes comptables ont touché la valeur estimative : de l impôt sur le revenu des particuliers (-3,3 milliards), en raison d une augmentation ponctuelle des gains en capital; de l impôt des sociétés (+0,6 milliard); d autres impôts sur le revenu (1,2 milliard), en raison du reclassement des recettes entre d autres impôts sur le revenu et l impôt sur le revenu des particuliers; et des recettes non fiscales (+2,0 milliards), ce qui s explique essentiellement par l ajout des intérêts et des pénalités sur les sommes dues. Les recettes totales ont été rajustées à la baisse de 1,6 milliard pour atteindre 171,7 milliards de dollars. Sur le plan des dépenses, la majeure partie des répercussions du passage à la comptabilité d exercice intégrale ont touché la valeur estimative des dépenses de programmes ( 2,4 milliards) et des charges liées à la dette publique (+1,5 milliard), d où une légère diminution, d environ 870 millions de dollars, des dépenses totales qui ont atteint 163,5 milliards de dollars.

22 Source : Ministère des finances du Canada, Le plan budgétaire vi

23 ANNEXE 3 TABLEAU RÉCAPITULATIF DES RÉPERCUSSIONS DES MODIFICATIONS DE LA POLITIQUE COMPTABLE Modifications de la politique comptable Dette publique nette Déficit accumulé Immobilisations Aucun changement Baisse Impôt à percevoir Baisse Baisse Remboursements d impôt à payer Augmentation Augmentation Charges payées d avance Aucun changement Baisse Passif environnemental Augmentation Augmentation Passif lié aux revendications autochtones Augmentation Augmentation Source : Ministère des Finances du Canada, Document d information, «Mise en œuvre de la comptabilité d exercice intégrale dans les états financiers du gouvernement fédéral», 5 septembre 2003.