Solvency II: qui dit mieux?

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1 Second tour des consultations du CEIOPS Solvency II: qui dit mieux? Le Comité des organes euroéens de contrôle des assurances et les ensions d entrerise (CEIOPS), arès une manifestation d intérêt massive, a clôturé le second tour de ses consultations sur les mesures d exécution de Solvency II (niveau 2). Ce dernier s est déroulé du 3 juillet au 11 setembre derniers. Plus de quatre-vingts arties renantes y ont formellement articié. 839 réonses, soit vingt mille commentaires, dont un très imortant aort britannique, doivent à résent être traitées. L avis final concernant ce tour de consultations est attendu our ce début novembre. La façon dont la Commission réagira à cet avis reste un mystère comlet. OLe 22 avril 2009, le Parlement euroéen adotait la directive Solvency II. Cette directive révoit entre autres à artir de 2012 de nouvelles conditions de caital alicables aux assureurs qui tiennent mieux comte des risques qu ils courent effectivement. La version définitive de la directive n a toutefois as encore aru au Journal officiel de l Union euroéenne. Pour la version française du texte, on eut la trouver sur le site de la Commission euroéenne (voir htt://ec.euroa.eu). Conformément à la rocédure Lamfalussy, la directive s accomagnera de toute une série de mesures d exécution. Celles-ci sont rises ar la Commission sur l avis du CEIOPS, à qui la Commission a demandé de rendre d ici à la fin 2009 un avis définitif sur la luart de ces mesures d exécution, arès consultation de toutes les arties renantes. Un remier tour de consultations a eu lieu entre le 1er avril et le 1er juin 2009 et il avait trait à douze roositions d avis. La luart des réactions au second tour des consultations sont venues de la Grande- Bretagne. Au cours du second tour de consultations, qui s est donc achevé il y a eu, le CEIOPS a déosé as moins de vingt-quatre roositions d avis, qui s étendent d un avis sur le taux d escomte à utiliser jusqu à un avis sur les simlifications, en assant ar les classifications des fonds rores, un module de crise du marché, le risque oérationnel, les obligations de caital comlémentaires, la rémunération, les calculs de la solvabilité de groue, etc. Le tout ortait au total sur quelque ages. Tous les commentaires à ce sujet devaient être rentrés our le 11 setembre 2009, en format CEIOPS et en langue anglaise. Question d efficacité? BRITANIA RULES THE WAVES Ce second tour de consultations constitue un régal our les amateurs de statistiques. 85 arties issues de 19 ays euroéens (y comris la Norvège et la Suisse) ont adressé leurs commentaires. La art du lion revient à la Grande-Bretagne. Comme tout se fait en anglais, elle y a trouvé un avantage naturel. Pour être comlet, on notera que les 85 arties ne sont en fait que 76. Le groue d assurance britannique Royal & Sun Alliance (RSA) a ris art à la consultation avec huit de ses filiales, chacune sous sa raison sociale rore (Link4, AAS, Balta, Codan Norway, ). Elles rerésentaient ensemble 161 envois, soit rès de 20% de l ensemble des réonses. On a enregistré du même fait une contribution de la Lettonie, de la Pologne, de la Norvège et de la Lituanie, autant de ays dont il n est arvenu aucune réaction hormis celles des filiales RSA. Mis à art les Britanniques (ABI, IUA, Lloyd s, ILAG, RSA, Bua, etc) qui rerésentaient 21% des réactions ou 22

2 182 envois, la luart des autres commentaires rovenaient d associations rofessionnelles, groues et forums euroéens (CEA, CRO Forum, Groue Consultative, CFO Forum, AMICE, FEE, etc, soit 18% ou 150 envois) et de France (FFSA, Grouama, ROAM, Institut des actuaires, CTIP, AFA, etc, soit 11% ou 96 envois). Ces trois groues rerésentent donc 50% des envois. Lorsqu on y ajoute les contributions de RSA, on arrive à 70%. On recense ar ailleurs des commentaires en rovenance d Allemagne (30), du Danemark (15), des Pays-Bas (11), d Autriche (11), de Belgique (10), d Esagne (9), du Luxembourg (3), d Italie (2), de Suisse (2), de Grèce (1) et de Suède (1). Le groue Solvency II irlandais mérite une mention séciale: il a été constitué en janvier 2006 sous le arrainage du gouvernement irlandais (déartement Finances), aux fins d accomagner le rojet Solvency II et de réarer les assureurs et l organe de contrôle aux mesures nouvelles. Seize ersonnes siègent dans ce groue: des assureurs (assureurs Vie et assureurs Dommages, assureurs nationaux et assureurs étrangers, réassureurs et catives), des associations d assureurs, des conseillers (tant juridiques qu actuariels et que comtables), l organisme de contrôle et le ministère des Finances, bien que ces deux dernières instances se soient tenues à l écart des discussions relatives à la consultation CEIOPS). Aucun feed-back sécifique n est rovenu du Portugal, de Finlande, de Hongrie, de Roumanie, de Bulgarie, de Slovénie, de la Réublique tchèque, de la Réublique slovaque, d Estonie, de Malte ni de Chyre. Mais vu que nombre de arties renantes de ces ays s inscrivent dans de grands groues ou sont membres d une association rofessionnelle euroéenne, on eut raisonnablement admettre que leurs commentaires éventuels sont arvenus ar ce canal. Ou existerait-t-il d autres barrières qui entrent en jeu, comme la barrière de la langue? Quelques commentaires roviennent d oérateurs extérieurs à l UE, la luart réassureurs, tels Pearl Grou Ltd, XL Caital, AIRROC, Pacific Life Re. PEU DE RÉACTIONS DES PETITS ACTEURS Les associations rofessionnelles CEA, GDV et ABI et le réassureur Munich Re ont livré un commentaire sur chacune des roositions d avis, donc vingt-quatre envois. Solvency II abréviations les lus usitées ABI AFA AFS AIRROC AMICE AVOE CEA CEIOPS Forum CFO Forum CRO CP CTIP DIMA ECIROA FAIDER FFSA FEE GDV ILAG IUA PKV RABA ROAM Association of British Insurers Association Française des Assurances (FFSA et GEMA) Association of Friendly Societies Association of Insurance & Reinsurance Run-Off Comanies Association of Mutual Insurers and Insurance Cooeratives in Euroe Aktuarvereinigung Oesterreichs Comité Euroeen des Assurances Committee of Euroean Insurance and Occuational Pension Suervisors Forum des Chief Financial Officers Forum des Chief Risk Officers Consultation aer Centre Technique des Institutions de Prévoyance Dublin International Insurance and Management Association Euroean Cative Insurance and Reinsurance Owners Association Fédération des Associations Indéendantes de Défense des Eargnants our la Retraite Fédération Française des Sociétés d Assurance Fédération des Exerts comtables Euroéens Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e.v. Investment and Life Assurance Grou International Underwriting Association Verband der Privaten Krankenversicherung e.v. ARAB-KVAB Réunion des Organismes d Assurance Mutuelle 23

3 La luart des réactions individuelles rovenait de grands groues d assurance ou de réassurance, soit au total trente-trois envois. Ce chiffre asse à trente-set lorsqu on comte les contributions des forums CRO et CFO. Les contributions d assureurs individuels hors To 100 se comtent sur les doigts d une seule main, telle celle de Lucinda, une nouvelle venue britannique qui se consacre à l assurance d annuités et au risque de longévité via buy-outs (13). Il y avait ensuite également des contributions d associations rofessionnelles rerésentant des etites et moyennes comagnies, telle ROAM (19), AMICE (13), AFS (9), P&I Clubs (5). Elles ne rerésentent même as 10% des réonses. ET LES CONSOMMATEURS? On notera l absence des consommateurs. A l excetion de la FAIDER, une association française qui rerésente les bénéficiaires d assurances Groue et qui a réagi à deux roositions d avis, les associations de consommateurs sont restées sur la touche. Naturellement, certaines arties renantes relayent indirectement des réoccuations en raort avec les intérêts des consommateurs, comme le CTIP, une association française de fonds dits aritaires. Bref, Solvency II n est as, semblet-il, la tasse de thé des consommateurs. Les entrerises, ar contre, se sont mieux fait valoir: tant FERMA, la fédération des associations euroéennes de risk managers, qu Eciroa, l association fondée l an dernier ar les catives d assurance et de réassurance, ont fourni des contributions. INTÉRÊT CONSIDÉRABLE DE LA PART DES CONSULTANTS Des 839 commentaires, rès de 20% roviennent directement de conseillers sécialisés du secteur: actuaires, comtables, gestionnaires de catives ou banquiers, et d un bureau de rating de crédit. Deux remarques s imosent à ce sujet. Deloitte, le consultant qui dirige actuellement l imact assessment des mesures d exécution, a émis lui-même vingt-deux commentaires sur un nombre égal de roositions d avis. On relève également une alliance remarquable d un certain nombre de grands cabinets d avocats qui ont constitué un forum ouvert our discuter ensemble des roblèmes juridiques que eut oser Solvency II. Ils ont livré un commentaire sur le classement des fonds rores, sur la réassurance comme technique de réduction du risque et sur la solvabilité des groues d assurance. UN COUP DE SEMONCE PAR VOIE DE PRESSE En guise de mise en jambes avant les commentaires de l industrie de l assurance, le CEA a adressé au début du mois de setembre un véritable brûlot au CEIOPS. Les assureurs y stigmatisaient les interrétations conservatrices du CEIOPS dans ses roositions d avis. Selon le CEA, elles revenaient simlement à un relèvement brutal des conditions financières, ce qui serait tout simlement en contradiction avec les rincies mêmes de Solvency II. Un tel excès de rudence (excessive rudence) ne rofite, selon le CEA, à ersonne. Mais les assureurs conviennent de ce que les leçons tirées de la crise actuelle doivent être rerises dans le rojet et dans les étalonnages du nouveau régime de solvabilité. Le CEA ajoute toutefois finement que, bien que les assureurs n aient aucune resonsabilité dans la crise actuelle, cela ne doit se ratiquer que sur la base de besoins réglementaires objectifs. Solvency II est la meilleure réonse à la crise, estime le lobby des assureurs euroéens. Parmi les rinciaux sujets de réoccuation du CEA, on relèvera les suivants: - Solvency II doit, our l évaluation des actifs et des assifs au bilan, se laisser guider ar le rincie du going concern, et non ar une hilosohie de run-off. D arès le CEA, ce rincie n est as aliqué de façon cohérente ar le CEIOPS, car une fois encore en différents oints la rudence s est insinuée jusque dans les rovisions techniques; - le calcul des conditions en termes de caital de solvabilité requis (SCR) doit être en cohérence avec le marché, en renant en considération les techniques de limitation du risque et les effets de la diversification; - l étalonnage des aramètres doit être en concordance avec un degré de fiabilité de 99,5% sur une ériode d un an. Il ne semble as que ce soit le cas, ar exemle, our ce qui est des risques oérationnels. Tant les associations d assureurs britanniques que les associations françaises et allemandes s en sont trouvées not amused. Elles ont toutes écrit une lettre à leur ministre des Finances, avec comme fil rouge la nécessité absolue de resecter l esrit de la directive. Bien que ces lettres n aient as été ubliques, on en a quand même arlé dans la resse. C est ainsi que l édition britannique du Financial Times du 2 setembre dernier a titré en remière age Les assureurs affirment que les nouvelles règles vont nuire à l industrie. Les réactions au Parlement euroéen n ont as été tendres: la communication ne doit as se faire ar la voie de la resse et certainement as arès toute la eine qu on a endurée our amender la directive dans le sens que l industrie (britannique) souhaitait. C est surtout l affirmation selon laquelle l industrie de l assurance avait besoin de cinquante milliards de livres (57,5 milliards d euros) de caital sulémentaire our satisfaire à Solvency II qui n a as été goûtée, arce que 24

4 Tier 1 : un exemle d interrétation conservatrice du CEIOPS Que dit Solvency II? L article 98 de la directive Solvency II, qui traite de l éligibilité et des limites alicables aux fonds rores de niveau 1, 2 et 3, donne les limites quantitatives suivantes our les conditions relatives au caital de solvabilité: exigées our ces fonds (...). Le ourcentage eut être situé à un maximum de 15% (oint 3.174) (a) les éléments de niveau 1 comris dans les fonds rores éligibles rerésentent lus du tiers du montant total des fonds rores éligibles; (b) le montant éligible des éléments de niveau 3 rerésente moins du tiers du montant total des fonds rores éligibles. Que conseille le CEIOPS? Dans sa roosition d avis rovisoire n 46 Advice Own Fund Classification and Eligibility, on eut lire (traduction libre): En lus de la condition selon laquelle le niveau 1 doit être le niveau le lus élevé de qualité des fonds rores, le CEIOPS estime que la roortion des fonds rores de niveau 1 dans les fonds rores éligibles doit être significativement lus élevée qu un tiers du montant total des fonds rores, en vue de satisfaire à la condition de caital de solvabilité requis d au moins 50% du total des fonds rores éligibles (certains membres du CEIOPS exrimaient même une référence our 60%!). La art des fonds de niveau 3 ourrait alors être située entre 5 et 25%, et le ourcentage adaté aux caractéristiques D arès Lieve Lowet, c est le secteur de l assurance lui-même qui eut mieux que quiconque avancer des roositions sur la manière d adater Solvency II en vue de limiter à un minimum les conséquences d une crise financière éventuelle sur le secteur. le montant ainsi résenté n était as sérieusement établi. La Commission euroéenne, qui garde quand même le dernier mot, a été surrise et Peter Skinner, le arlementaire britannique qui avait attaché son nom en tant que raorteur au dossier de Solvency II, a réagi avec une violence hargneuse. LE TOUR SUIVANT La vague des commentaires sur le second tour des consultations et la commotion qu elle a entraînée ont montré clairement que le débat était loin d être clos. En effet, la liste des thèmes qui n ont as encore été traités est longue et il ne s agit as de détails: la qualité des fonds rores est encore en discussion, de même que le niveau des rovisions techniques (ar exemle le taux d escomte), et la condition finale de solvabilité (ar exemle les étalonnages). Il semble arfois que tous les oints de frictions soient tout bonnement reortés à une date ultérieure. Au cours d une interview, Carlos Montalvo, le secrétaire général du CEIOPS, a déjà déclaré deuis qu il entendait ramener l exigence de fonds rores our risque oérationnel de 60% à 30% (comme cela se trouve inscrit à l article 106 de la directive) et que le CEIOPS modifierait son avis sur d autres oints encore. Il n a toutefois as voulu fournir la liste des concessions ossibles. Et lors de la dernière réunion du CEIOPS du 16 octobre, il a récisé que le CEIOPS était en train d analyser toutes les réactions exagérées (incohérences avec la directive, réactions excessives à la crise et croisements hybrides injustifiés avec d autres secteurs); il en attendait déjà le résultat our la fin du mois d octobre. Tout cela suscite bien des questions sur les fondements techniques d un certain nombre de roositions et fait résumer que tous les étalonnages ne se fondent as sur un calcul modélisé. Cela ourrait signifier également 25

5 que les étalonnages, les ourcentages, les coefficients et autres qui sont déourvus de base technique suffisante euvent continuer de faire l objet d un accord olitique forfaitaire. Il y aura donc encore, sur tous ces oints cruciaux, un troisième mais bref tour de consultations de six semaines tout au lus, entre le début novembre et la midécembre 2009, qui devrait déboucher enfin sur un avis définitif d ici à la fin du mois de janvier Tel est l objectif visé. Par ailleurs, le CEIOPS doit, entre novembre 2009 et février 2010, traiter toutes les sécifications techniques our la cinquième édition des QIS5 (quantitative imact studies). QIS5 sera alors l ultime test. Vu l inventaire des oints demeurant en susens, il est correct d affirmer qu aucun élément du bilan de Solvency II n est déjà connu d une manière raisonnablement sûre. Pour chacun d eux, un test QIS5 est encore nécessaire et la note finale ne sera arrêtée qu en avril Alors seulement, l imact comlet de Solvency II sera connu, car on s est jusqu ici ratiquement limité à une aroche to-down. ET LA CRISE ALORS? Les avis rovisoires du CEIOPS n ont jusqu à résent clarifié qu un seul oint: on n est encore nulle art dans le débat sur les leçons que le secteur de l assurance doit tirer de la crise financière, et encore moins sur la manière dont ces leçons doivent être intégrées dans la législation. Quelques assureurs avaient insisté à ce sujet antérieurement à l adotion de Solvency II et ils souhaitaient que le texte soit adaté arès qu on ait dévoilé les manquements de Bâle II. Mais l Euroe n a guère u cater ce message, car la balle de Solvency II avait déjà roulé si loin que le but était déjà en vue. Solvency II ne serait donc as la réonse adéquate à la crise? Il a dès lors été suggéré que les leçons tirées de la crise financière soient incororées dans la réglementation ar la voie du niveau 2 des mesures d exécution. A résent que le CEIOPS a ris cette tâche en charge, l industrie de l assurance ousse des hauts cris. Les critiques font observer que le CEIOPS ne s en est as tenu aux rincies de la directive. Est-ce un dilemme du risonnier? Cela fait en tout cas enser à un dialogue de sourds car, lorsque le CEIOPS, comme le souligne le secteur, interrète la directive de telle manière que les leçons de la crise soient traitées ar la voie des mesures d exécution, le secteur le renvoie au resect de la directive. Mais cette directive a été rédigée dans une ériode Tout étalonnage, ourcentage et coefficient reris dans Solvency II qui serait déourvu de base technique suffisante eut continuer de faire l objet d un accord olitique forfaitaire. d otimisme sous un ciel arfaitement ur. Les rovisions techniques ne doivent lus comorter de arechocs (fini, ar exemle, les rovisions d égalisation) et le caital de solvabilité doit être calculé en tenant comte de tous les risques, y comris les risques de marché, et être estimé aux rix du marché. Les mesures anticycliques sont inexistantes dans la directive, à l excetion de l equity damener our lequel les Français se sont durement battus. Et alors qu on envisage our les banques un trough the cycle exected loss rovisionning, afin d éviter les accidents, les entrerises d assurance sont déshabillées et toute forme de rudence est écartée. Que faire à résent? L HEURE DE VÉRITÉ D ici à la fin du mois d octobre 2011 au lus tard sonnera l heure de vérité. La Commission euroéenne devra alors avoir adoté les mesures d exécution. Celles-ci vont rendre la forme de règlements (as de directives) afin de faciliter leur transosition dans le droit national. Entre-tems, l EIOPC (Euroean Insurance and Occuational Pensions Committee, Comité euroéen des assurances et des ensions rofessionnelles), un organe consultatif dans lequel siègent des rerésentants des ouvoirs législatifs nationaux, doit se rononcer sur les roositions de niveau 2 qui émanent de la Commission, qu elles se fondent ou non sur l avis du CEIOPS. Dès que cet avis sera rêt, l ensemble sera renvoyé devant le Conseil et devant le Parlement, lesquels auront alors trois mois our donner ou refuser leur accord. On attend dès lors avec imatience de savoir comment la Commission va réagir aux avis définitifs du CEIOPS. La Commission consultera-t-elle à son tour les arties renantes? On s interroge aussi sur la tendance dans laquelle s inscrira le nouveau commissaire cométent our le secteur financier. Peut-être le secteur eut-il tirer des leçons de la lutte d influences autour d une directive, en confection, relative aux gestionnaires de fonds de lacement alternatifs. Il eut être utile que le secteur déose lui-même sur la table des roositions sur la manière dont les leçons de la crise ourraient être intégrées au mieux dans la directive Solvency II, à défaut de quoi la Commission s en chargera robablement à sa lace. C est elle qui aura de toute manière le dernier mot, ne l oublions as. Lieve Lowet L auteur est artner de l organisation de conseil et de lobbying ICODA Euroean Affairs. 26