NOTE DES AUTORITES FRANÇAISES

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1 NOTE DES AUTORITES FRANÇAISES OBJET : Réponses des Autorités françaises sur le Livre vert sur l exécution effective des décisions judiciaires dans l Union européenne : la transparence du patrimoine du débiteur. Les autorités françaises souhaitent formuler les réponses suivantes au Livre vert cité en objet. Question 1 : Considérez-vous qu il soit nécessaire de prendre des mesures au niveau communautaire pour améliorer la transparence du patrimoine des débiteurs? Estimez-vous que l interface entre l exécution des décisions judiciaires et la protection des débiteurs, ou le rôle des organismes privés ou semi-privés dans l exécution des décisions judiciaires requièrent une attention expresse dans ce contexte? Dans l affirmative, quels éléments jugez-vous importants? Le Programme de La Haye visant à renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l Union européenne, adopté lors du Conseil européen du 5 novembre 2004, prévoit de faciliter l exécution des décisions de justice en matière civile par-delà les frontières. Le Livre vert constate que de nombreux titres exécutoires restent lettres mortes pour l unique raison que leurs bénéficiaires ignorent la situation physique et géographique exacte de leurs débiteurs, voire, le plus souvent, la localisation des éléments de leurs actifs patrimoniaux susceptibles d être saisis à leur profit. Il envisage différentes mesures tendant à permettre à un créancier de disposer de renseignements utiles au recouvrement de sa créance, notamment l adresse de son débiteur et les éléments du patrimoine de celui-ci. De telles mesures s inscriraient pleinement dans le processus de création d un espace judiciaire européen. En effet, le législateur communautaire a adopté divers instruments obéissant à des objectifs de reconnaissance mutuelle des décisions de justice 1 et d élaboration de procédures communes visant à l obtention de titres exécutoires 2. Les mesures envisagées dans le Livre vert du 24 octobre 2006 relatif à la saisie bancaire européenne et dans le présent Livre vert contribueraient à 1 Par exemple : Règlement (CE) du Conseil n 44/2001 du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l exécution des décisions en matière civile et commerciale ; Règlement (CE) n 805/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 portant création d un titre exécutoire européen pour les créances incontestées. 2 Règlement (CE) n 1896/2006 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 instituant une procédure européenne d injonction de payer ; Règlement (CE) n 861/2007 du Parlement européen et du Conseil du 11 juillet 2007 instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges.

2 rendre effectifs les droits issus des titres exécutoires consacrés par ces instruments. De manière plus générale, elles seraient de nature à améliorer le droit à l exécution d une décision de justice, consacré notamment par la Cour européenne des droits de l homme 3. Par conséquent, dans leur principe, des mesures tendant à renforcer les possibilités pour le créancier d accéder à des renseignements lui permettant de recouvrer sa créance ne peuvent qu être approuvées. Il convient néanmoins de s interroger d une part sur la base juridique d une initiative communautaire dans ce domaine (1) et d autre part de concilier les droits du créancier et ceux du débiteur (2). 1- Base juridique d une initiative du législateur communautaire Le Livre vert ne précise pas la base juridique permettant de fonder une intervention du législateur communautaire. Les articles 61 et 65 du Traité instituant la Communauté européenne autorisent la Communauté à adopter, dans la mesure nécessaire au fonctionnement du marché intérieur, des mesures relevant du domaine de la coopération judiciaire dans les matières civiles ayant une incidence transfrontalière. Il apparaît aux autorités françaises que ces dispositions du Traité sont la seule base juridique possible des mesures envisagées dans le Livre vert. Or, un instrument communautaire tendant à harmoniser les législations nationales relatives à l accès des créanciers aux informations sur les débiteurs devrait être justifié au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il ne pourrait être envisagé que si la nécessité d unifier les législations nationales était démontrée au regard de difficultés de recouvrement de créances transfrontalières. A cet égard, force est de constater que la preuve de l inefficacité des systèmes nationaux ne connaissant pas de déclaration de patrimoine n est pas rapportée. En revanche, il convient d envisager, sur le fondement de l article 65 du Traité instituant la Communauté européenne, l adoption de mesures permettant de résoudre les obstacles résultant du fait que les avoirs du débiteur sont situés dans un Etat membre autre que celui où demeure le créancier ou a été émis le titre exécutoire. 2- La nécessaire conciliation entre les droits des créanciers et ceux des débiteurs De manière générale, le créancier muni d un titre exécutoire ne saurait être autorisé à procéder à des mesures qui excèderaient ce qui se révèle nécessaire pour obtenir le paiement de l obligation. Aussi, le droit pour le créancier de rechercher et d obtenir des informations sur son débiteur doit être proportionné à l objectif de recouvrement d une créance. Comme le souligne le Livre vert, il convient, en particulier, de veiller au respect de la vie privée du débiteur, incluant notamment le droit à la protection des données à caractère personnel le concernant, garanti par la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la protection des personnes physiques 3 CEDH 19 mars 1987 Hornsby c/ Grèce. 2

3 à l égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données. A cet égard, il apparaît essentiel d une part que ne soient communiqués au créancier ou à l agent chargé de l exécution que les seuls renseignements nécessaires à l exécution d une décision de justice et d autre part d empêcher que les informations ainsi obtenues soient utilisées à d autres fins que le recouvrement d une créance. Il est donc primordial de s assurer que les personnes à qui sont transmis des renseignements sur le débiteur présentent des garanties suffisantes. Question 2 Quelle utilité aurait selon vous un manuel contenant toutes les informations sur les systèmes d exécution des Etats membres? La rédaction d un manuel contenant toutes les informations sur les systèmes d exécution des Etats membres est souhaitable dans le contexte communautaire. Une telle mesure apparaît, en effet, opportune afin de permettre à un créancier d accéder à des renseignements utiles sur les procédures qu il peut mettre en œuvre afin de recouvrer sa créance et les personnes auxquelles il doit s adresser. Les informations relatives aux systèmes d exécution des Etats membres pourraient notamment être diffusées par le biais de l atlas judiciaire européen du réseau judiciaire européen ou du futur portail de l e-justice européenne et indiquer les adresses des différents agents d exécution territorialement compétents pour faire exécuter les décisions de justice, comme cela existe déjà en matière de signification et de notification des actes. Question 3 Faut-il développer l information fournie dans les registres du commerce et améliorer l accès à ceux-ci? Dans l affirmative, comment et dans quelle mesure? A titre liminaire, il convient de souligner que les mesures prises sur le fondement de l article 65 du Traité instituant la Communauté européenne n ont pas vocation à harmoniser les dispositions nationales relatives aux registres publics, mais à permettre qu une décision de justice puisse être exécutée dans un Etat membre autre que celui dans lequel elle a été rendue, dans les mêmes conditions qu une décision nationale. Par ailleurs, les registres du commerce n ont pas pour objet premier d assurer le recouvrement des créances, mais d améliorer la protection des associés et des tiers ayant des relations avec les personnes qui y sont immatriculées, par la diffusion d informations relatives à la situation, à l organisation et à l activité de ces acteurs économiques. Ces registres n ont donc pas vocation à constituer des «registres de débiteurs» et doivent conserver leurs spécificités propres. Ils n en demeurent pas moins une source d information sur ces personnes. Le registre du commerce et des sociétés français ci-après «RCS», auquel sont immatriculées toutes les personnes physiques commerçantes et les personnes morales mentionnées à l article L du code de commerce, n'appréhende donc pas en tant que tels les débiteurs. Il n en fournit pas moins des informations 3

4 susceptibles de renseigner les créanciers sur leur situation. Le RCS contient notamment des données relatives à la personne immatriculée (nom de l'entrepreneur ou dénomination sociale, identité du ou des dirigeants, adresse, siège social, etc.), mais aussi à son activité et à son établissement (adresse de l'établissement, activités déclarées, nom commercial, mode d'exploitation du fonds de commerce s'il y en a un, etc.). Il permet, en outre, d accéder à des renseignements sur le patrimoine. Par exemple, pour le commerçant personne physique, l'exploitation d'un fonds de commerce en propre, en location-gérance ou en gérance-mandat fait l'objet de mentions déclarées au registre. De la même manière, le RCS fournit des éléments d'information sur une partie du patrimoine de l'entrepreneur individuel si celui-ci a déclaré insaisissable sa résidence principale : en effet, dans cette hypothèse, la mention de l'insaisissabilité doit être portée au RCS. Ce registre est déclaratif, ce qui signifie qu'il contient les mentions qui y sont déclarées par les personnes immatriculées (article L du code de commerce). Le greffier qui reçoit la déclaration procède à un contrôle de la régularité formelle du dossier et de sa validité juridique. La fausse déclaration ou la déclaration incomplète constitue un délit puni d'une peine d'emprisonnement de six mois et d'amende de 4500 euros. Le registre contient également la mention de décisions judiciaires passées en force de chose jugée (par exemple, les jugements prononcés en matière de procédure collective) et communiquées au greffe par le tribunal qui les a prononcées. Les associés et les tiers peuvent, par ailleurs, intervenir auprès des tribunaux pour contraindre les dirigeants à respecter leurs obligations de déclarations. Le RCS est un registre d'information légale, accessible à tous. Il suffit d'interroger le greffe chargé de tenir le registre auprès duquel est immatriculée la personne, objet des recherches. Si le greffe d'immatriculation de la personne demeure inconnu, il est possible d'interroger le registre national du commerce et des sociétés tenu par l'institut National de la Propriété Industrielle (INPI) ou bien, à partir d'éléments d'identification tels que le nom de la personne, la plateforme électronique Infogreffe, groupement d intérêt économique regroupant les greffes des tribunaux de commerce, qui redirigera vers le greffe compétent. Il existe cependant des restrictions à la publicité de certaines mentions. Ainsi, pour les procédures collectives ouvertes à compter du 1er janvier 2006, ne peuvent être communiqués les jugements rendus en matière de sauvegarde, en cas de clôture de la procédure ou d'exécution du plan de redressement. Au plan communautaire, il convient de relever que la Commission européenne a proposé, dans le cadre de son programme de simplification, la création par les Etats membres de plateformes électroniques centrales pour toutes les formalités de publicité devant être effectuées durant la vie d'une société ou l'activité d'un commerçant. Question 4 L accès aux registres de la population existants devrait-il être amélioré? Dans l affirmative, de quelle manière? L observation liminaire faite en réponse à la question 3 est également valable ici : les mesures prises sur le fondement de l article 65 du Traité instituant la Communauté européenne n ont pas vocation à harmoniser les dispositions 4

5 nationales relatives aux registres, mais à permettre qu une décision de justice puisse être exécutée dans un Etat membre autre que celui dans lequel elle a été rendue dans les mêmes conditions qu une décision nationale. Il n existe pas en France de «registre de population» contenant l adresse de chacun des résidents sur le territoire français. En effet, sont inscrites sur le répertoire national d'identification des personnes physiques toutes les personnes nées en France et, dans certaines conditions, certaines personnes nées à l étranger. Ce fichier enregistre 92 millions de personnes physiques. Cependant, il ne contient aucune information relative à l adresse de ces personnes. Il n est donc pas envisageable de permettre à un créancier d accéder à ce fichier dans la mesure où cet accès ne serait d aucune utilité pour le recouvrement d une créance. Cependant, il existe d autres fichiers, dont l objet n est pas de recenser l adresse des personnes résidents en France mais qui contiennent cette information. C est par exemple le cas des listes électorales des communes, dont les maires, en tant qu agents de l Etat, sont responsables de la tenue, de la gestion et de la révision annuelle. La liste électorale indique les nom, prénoms, adresse, date et lieu de naissance des électeurs qui y sont inscrits. Dans les conditions prévues par la loi, des tiers autorisés peuvent obtenir ponctuellement des informations sur des personnes détenues par la commune, aux fins notamment de recouvrer des créances. Tel est le cas de l administration fiscale, de l huissier de justice en matière de pensions alimentaires ou du procureur de la République à la demande d un huissier de justice. La création de registres de la population aux seules fins de permettre le recouvrement des créances apparaîtrait comme une mesure hors de proportion avec l objectif poursuivi. Une telle mesure s avère de surcroît inutile lorsque le créancier peut directement ou indirectement obtenir l information relative à l adresse de son débiteur par d autres moyens que la consultation d un tel fichier. Question 5 Faut-il faciliter l accès des autorités d exécution aux registres fiscaux et de sécurité sociale? Dans l affirmative, comment et dans quelle mesure? L observation liminaire faite en réponse à la question 3 est également valable ici : les mesures prises sur le fondement de l article 65 du Traité instituant la Communauté européenne n ont pas vocation à harmoniser les dispositions nationales relatives aux registres, mais à permettre qu une décision de justice puisse être exécutée dans un Etat membre autre que celui dans lequel elle a été rendue dans les mêmes conditions qu une décision nationale. De manière générale, les conditions d accès de tiers aux fichiers tenus par l administration fiscale et les organismes de Sécurité sociale doivent concilier les impératifs liés à l exécution des titres exécutoires et la nécessaire protection du secret auxquels sont tenus les gestionnaires de ce fichier. A cet égard, des dispositions peuvent restreindre les conditions d accès d un créancier aux renseignements contenus dans ces fichiers. Ainsi, la consultation de ces fichiers peut être subordonnée à l échec des recherches entreprises par le créancier pour obtenir des informations utiles sur son débiteur. De même, la communication des 5

6 renseignements peut-elle être réservée aux seules autorités habilitées, par exemple les agents chargés de l exécution. Ainsi, dans le système français, les articles 39 à 41 de la loi n du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d exécution permettent-ils à un huissier de justice porteur d un titre exécutoire et d un relevé sincère des recherches infructueuses qu il a tentées pour l exécution de solliciter le procureur de la République afin qu il interroge divers administrations et organismes publics, notamment ceux qui gèrent la Sécurité Sociale. Les informations communiquées portent sur l adresse du débiteur, l adresse de son employeur et les organismes auprès desquels un compte est ouvert au nom du débiteur, à l exclusion de tout autre renseignement. Plusieurs textes organisent un accès direct des huissiers de justice à l information. Ainsi, l administration fiscale peut-elle être sollicitée par un huissier de justice porteur d un titre exécutoire aux fins de communiquer des informations relatives aux organismes auprès desquels un compte est ouvert au nom du débiteur. Pour les besoins du recouvrement des pensions alimentaires, l huissier de justice bénéficie d un accès direct à certains renseignements dont disposent les administrations ou services de l Etat et des collectivités publiques, les organismes de sécurité sociale et les organismes qui assurent la gestion des prestations sociales. La conciliation des impératifs d efficacité des procédures civiles d exécution et de protection des personnes impose de prévoir un dispositif équilibré d accès des créanciers aux fichiers détenus par l administration fiscale et les organismes de Sécurité sociale. A cet égard, il apparaît impératif de s assurer que le créancier qui souhaite accéder à des informations sur son débiteur soit effectivement en possession d un titre exécutoire et que les renseignements délivrés soient exclusivement ceux nécessités par le recouvrement d une créance. Une disposition prévoyant que la demande de renseignements est formée par une autorité habilitée, telle qu un magistrat ou un huissier de justice, apparaît également comme une garantie essentielle du dispositif. Question 6 L échange d informations entre les autorités d exécution devrait-il être amélioré? Dans l affirmative, de quelle manière? Une coopération directe entre autorités d exécution pourrait être instituée. Dans une telle hypothèse et afin d exécuter de manière efficace les décisions de justice, les autorités d exécution communiqueraient directement entre elles et échangeraient notamment des informations à caractère personnel. Complémentairement, pour des raisons d efficacité, pourrait en outre être instituée dans chaque Etat membre, une entité centrale dont la vocation serait de résoudre les difficultés rencontrées -le cas échéant- par les autorités d'exécution, notamment dans les cas où l'autorité requérante ne dispose d aucun élément permettant de déterminer l autorité d exécution compétente dans l Etat d exécution. S agissant de l échange d informations sur le débiteur, en droit français, seul un huissier de justice dûment mandaté par le créancier titulaire d un titre exécutoire peut être destinataire d informations communiquées par les personnes morales de 6

7 droit public et organismes de Sécurité sociale et portant sur patrimoine ou sur l adresse du débiteur. L huissier de justice peut, lorsqu il y est autorisé par la loi, obtenir directement ces renseignements ou, dans le cas contraire, s adresser au procureur de la République à cette fin. L échange d informations entre autorités d exécution des Etats membres suppose au préalable qu il s effectue dans les limites de ce que permet le droit interne de l Etat dans lequel l information est recherchée. Il suppose également que le statut des personnes habilitées à recevoir des renseignements sur le débiteur garantisse que les informations recueillies seront utilisées aux seules fins du recouvrement d une créance constatée par un titre exécutoire. Enfin, les renseignements échangés sur le débiteur doivent être ceux nécessités par la poursuite de l exécution. Les échanges entre les autorités d exécution pourraient être encouragés dans cette double limite. Question 7 Estimez-vous qu il y a lieu d instituer une déclaration de patrimoine européenne? Le Livre vert envisage d obliger le débiteur à effectuer une déclaration de patrimoine, sans préciser la base juridique d une telle mesure. Une telle déclaration ne pourrait être envisagée en matière d exécution transfrontalière que si sa nécessité était démontrée au regard de difficultés spécifiques que rencontrerait un créancier dont le débiteur détiendrait des avoirs dans un Etat membre autre que celui dont émane le titre exécutoire. Le Livre vert ne fait pas état de telles difficultés. Il convient, au contraire, de relever que le législateur communautaire a facilité le recouvrement des créances au sein de l Union européenne par l adoption de différents instruments ayant pour objet de faciliter la reconnaissance mutuelle des décisions de justice 4 et de permettre à un créancier de disposer selon une procédure simplifiée d un titre exécutoire exécutable dans l ensemble des Etats membres 5. En tout état de cause, l institution d une déclaration de patrimoine dans le domaine de l exécution transfrontalière conférerait au créancier poursuivant l exécution de sa créance dans un autre Etat membre un avantage injustifié par rapport aux créanciers nationaux du même débiteur. Une disposition imposant à l ensemble des débiteurs des Etats membres d effectuer une déclaration de patrimoine poserait d importantes difficultés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. En effet, les textes de droit interne des Etats membres encadrent le droit du créancier à contraindre un débiteur à exécuter ses obligations à son égard selon des modalités qui leur sont propres. L examen du droit comparé des Etats membres révèle que la déclaration 4 Par exemple : Règlement (CE) du Conseil n 44/2001 du 22 décembre 2000 concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l exécution des décisions en matière civile et commerciale ; Règlement (CE) n 805/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 portant création d un titre exécutoire européen pour les créances incontestées. 5 Règlement (CE) n 1896/2006 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 instituant une procédure européenne d injonction de payer ; Règlement (CE) n 861/2007 du Parlement européen et du Conseil du 11 juillet 2007 instituant une procédure européenne de règlement des petits litiges. 7

8 de créance n est qu un dispositif parmi d autres permettant au créancier d accéder à des informations sur son débiteur en vue du recouvrement de sa créance. Il ne saurait donc être imposé à l ensemble des Etats membres de l introduire dans leur système juridique dans la mesure où d autres dispositions de droit interne aboutissent au même résultat. Ces considérations conduisent les autorités françaises à s opposer fermement à l institution d une déclaration de patrimoine européenne. Question 8 Dans l affirmative, à quelles conditions devrait-elle être exigible? Une fausse déclaration devrait-elle entraîner une sanction? Si oui, laquelle? Comme il a été exposé précédemment, les autorités françaises sont opposées à l instauration d une déclaration européenne de patrimoine. S il était cependant démontré qu une telle mesure reposait sur une base juridique et s avérait utile et nécessaire au regard des difficultés auxquelles sont confrontés les créanciers, il conviendrait à tout le moins de la subordonner à l exigence qu un créancier soit muni d un titre exécutoire. De plus, comme l envisage le Livre vert, le débiteur devrait pouvoir éviter d effectuer cette déclaration en fournissant des garanties suffisantes ou limiter le contenu de celle-ci aux seuls avoirs dont la saisie serait susceptible de désintéresser son créancier. A titre d exemple, le droit français connaît des cas limités dans lesquels le débiteur est tenu de faire connaître à son créancier des informations relatives à son patrimoine. En effet, pour les créances d un montant inférieur à 535 euros, le commandement de payer précédant la saisie-vente doit contenir injonction au débiteur de communiquer les nom et adresse de son employeur et les références de ses comptes bancaires ou l un de ces deux éléments seulement. En cas de silence de sa part, l huissier de justice peut soit demander à l autorité compétente qu elle lui communique ces informations, soit solliciter l autorisation de pratiquer une saisie-vente. Ce dispositif a donc été instauré en faveur du débiteur en lui permettant, s il collabore à la procédure, d opter pour la mesure d exécution qui lui causerait le moins de désagrément. Dans la plupart des Etats membres, l exécution des décisions de justice rendues en matière civile et commerciale est considérée comme une affaire privée, même si des autorités de l Etat sont parfois tenues d y apporter leur concours. Aussi, le fait de ne pas s acquitter d une dette ne constitue pas une infraction pénale. Il n en est autrement que lorsque l inexécution de l obligation civile trouble gravement l ordre public, comme par exemple en cas de défaut de paiement d une créance alimentaire. Dans cette hypothèse, l intérêt public se confond avec l intérêt particulier et le débiteur défaillant s expose à des sanctions pénales. Pour autant, les procédures civiles d exécution donnent à un créancier des moyens de contrainte efficaces sur son débiteur. Il convient donc d éviter une confusion des genres qui aboutirait à mettre le droit pénal au service des intérêts privés et à détourner les juridictions pénales de leur objet, la répression des comportements portant gravement atteinte à l ordre social. Si une déclaration de patrimoine était instaurée, il n y aurait donc pas lieu de prévoir de sanction pénale en cas de refus du débiteur de la souscrire. 8

9 Question 9 Quel degré d harmonisation jugez-vous approprié pour une déclaration de patrimoine européenne? Quel devrait-être le contenu précis de cette déclaration? S il était décidé d instaurer une déclaration de patrimoine, celle-ci ne devrait contenir que les seuls renseignements utiles au recouvrement de la créance. Ainsi, le débiteur devrait-il déclarer les biens dont il est propriétaire et qui seraient susceptibles de désintéresser son créancier (comptes en banque, biens immobiliers ) ainsi que des informations utiles à la saisie de ses revenus (nom et adresse de son employeur ). Le débiteur devrait pouvoir être dispensé de compléter intégralement la déclaration de patrimoine si certains des biens qu il y indique suffisent à désintéresser les créanciers. Une des difficultés de principe que pose la déclaration de patrimoine réside dans le degré de précision de son contenu. Si le débiteur est tenu de procéder à une énumération exhaustive de ses biens sans en évaluer la valeur, le créancier disposera de renseignements qui ne seront pas tous pertinents pour l exécution. Les agents chargés de l exécution pourront être incités à engager des procédures d exécution sur chacun des éléments du patrimoine afin de ne pas engager leur responsabilité pour défaut de diligence dans le recouvrement. A l inverse, si le débiteur n est tenu d indiquer que les seuls éléments susceptibles de faire l objet d une saisie se pose la difficulté de l estimation de la valeur des biens mentionnés dans la déclaration de patrimoine. En toutes hypothèses, il conviendrait de s interroger sur la mise à la charge du débiteur d une obligation d actualiser les renseignements contenus dans la déclaration de patrimoine et d indiquer à son créancier des changements dans sa situation ou l acquisition de nouveaux biens. Une telle obligation d information apparaîtrait une mesure excessivement sévère à l encontre du débiteur d autant qu elle serait susceptible d engager sa responsabilité en cas d inexécution. Question 10 L adoption de quelles autres mesures au niveau communautaire proposeriezvous pour augmenter la transparence du patrimoine des débiteurs? Cette question n appelle pas de développement particulier de la part des autorités françaises. 9