Guide pratique pour l identification et la gestion des enjeux sociopolitiques

Transcription

1 2007RP-13 Guide pratique pour l identification et la gestion des enjeux sociopolitiques Joanne Castonguay, Danielle Lareau, Benoît Aubert Rapport de projet Project report Ce rapport a été réalisé dans la cadre d un projet avec le Conseil du trésor Montréal Septembre Joanne Castonguay, Danielle Lareau, Benoît Aubert. Tous droits réservés. All rights reserved. Reproduction partielle permise avec citation du document source, incluant la notice. Short sections may be quoted without explicit permission, if full credit, including notice, is given to the source

2 CIRANO Le CIRANO est un organisme sans but lucratif constitué en vertu de la Loi des compagnies du Québec. Le financement de son infrastructure et de ses activités de recherche provient des cotisations de ses organisationsmembres, d une subvention d infrastructure du Ministère du Développement économique et régional et de la Recherche, de même que des subventions et mandats obtenus par ses équipes de recherche. CIRANO is a private non-profit organization incorporated under the Québec Companies Act. Its infrastructure and research activities are funded through fees paid by member organizations, an infrastructure grant from the Ministère du Développement économique et régional et de la Recherche, and grants and research mandates obtained by its research teams. Les partenaires du CIRANO Partenaire majeur Ministère du Développement économique, de l Innovation et de l Exportation Partenaires corporatifs Alcan inc. Banque de développement du Canada Banque du Canada Banque Laurentienne du Canada Banque Nationale du Canada Banque Royale du Canada Banque Scotia Bell Canada BMO Groupe financier Bourse de Montréal Caisse de dépôt et placement du Québec DMR Conseil Fédération des caisses Desjardins du Québec Gaz de France Gaz Métro Hydro-Québec Industrie Canada Investissements PSP Ministère des Finances du Québec Raymond Chabot Grant Thornton State Street Global Advisors Transat A.T. Ville de Montréal Partenaires universitaires École Polytechnique de Montréal HEC Montréal McGill University Université Concordia Université de Montréal Université de Sherbrooke Université du Québec Université du Québec à Montréal Université Laval Le CIRANO collabore avec de nombreux centres et chaires de recherche universitaires dont on peut consulter la liste sur son site web. ISSN (Version imprimée) / ISSN (Version en ligne) Partenaire financier

3 Guide pratique pour l identification et la gestion des enjeux sociopolitiques Joanne Castonguay *, Danielle Lareau, Benoît Aubert Avant-propos Le présent document est un guide pratique qui a pour objet d appuyer l identification des enjeux sociopolitiques, leur compréhension et le développement de stratégies pour en assurer le contrôle (la gestion). Il s adresse au donneur d ouvrage, au responsable du projet et, ultimement, au ministre responsable du dossier. Toutefois, le succès du projet dépend de la compréhension qu aura ce dernier de son rôle dans le projet et de l importance de ne pas annoncer la décision de réaliser le projet avant que les étapes de planification ne soient complétées. L annonce de l investissement dans les analyses du projet pourra être faite à condition que la démonstration de la contribution du projet à l atteinte des objectifs prioritaires du gouvernement ait été faite et que le dossier d affaires initial ait été complété. Tant que les plans et les devis techniques n ont pas été complétés, il est suggéré d annoncer strictement les budgets prévus pour les études car, il est risqué d annoncer le budget prévu pour réaliser le projet. L analyse et la gestion rigoureuse des enjeux sociopolitiques des grands projets d infrastructure publique (GPIP) s inscrivent dans le cadre de gouvernance des grands projets d infrastructure publique du gouvernement du Québec. L exercice est recommandé dès la première phase des projets, soit celle du démarrage. Toutefois, ce type d exercice doit être continuellement renouvelé pour tenir compte de nouveaux enjeux ou de toute autre nouvelle information sur le projet. L effort à cet égard devrait être le plus grand à la phase de faisabilité. Ce document fait partie d une série de documents conçus pour appuyer la gestion stratégique des GPIP. Il a été préparé pour appuyer un des éléments clés du succès d un grand projet, soit la gestion des enjeux sociopolitiques. Pour une meilleure compréhension des enjeux sociopolitiques de projets, la lecture des documents suivants est recommandée : La gestion des enjeux sociopolitiques, Cirano (2006); Le rôle du donneur d ouvrage, Cirano (2006). Enfin, tous les facteurs de risque de projet, tous les résultats indésirables des projets, toutes les qualifications, toutes les probabilités et tous les impacts qui figurent dans ce texte ont été identifiés à titre d exemple ou d aide mémoire pour le gestionnaire qui identifiera et analysera les risques sociopolitiques d un projet. Pour être valide, chaque liste, tableau ou questionnaire doit être refait pour représenter la situation propre des projets analysés. * CIRANO, joanne.castonguay@cirano.qc.ca. CIRANO. HEC Montréal et CIRANO.

4 REMERCIEMENTS Les auteurs remercient très sincèrement les personnes suivantes qui ont consacré plusieurs heures de préparation et d entrevues pour partager leur expérience, leurs approches et leurs méthodes de travail : Hydro-Québec Monsieur Robert Landry, directeur principal, Projets de développement et Production Monsieur Richard Perron, chef, Administration et Relations avec le milieu Direction régionale Manicouagan et Direction Production Madame Marthe Nadeau, conseillère, Impacts socioéconomiques Aéroports de Montréal Monsieur Pierre Martin, président du conseil Monsieur James C. Cherry, président-directeur général Madame Christiane Beaulieu, vice-présidente, Affaires publiques Loto-Québec Monsieur Jean-Claude Champagne, vice-président corporatif, Immobilier Monsieur Jean-Pierre Roy, Direction des relations de presse L honorable Martin Cauchon, associé spécial, Gowling Lafleur Henderson s.r.l. Monsieur Joseph Facal, professeur invité, HEC Montréal Monsieur Georges-Henri Gagné, maire de Ragueneau et préfet de la MRC de Manicouagan Monsieur Robert Abdallah, gestionnaire et spécialiste de projets d envergure et directeur général sortant de la Ville de Montréal Monsieur Pierre Morissette, directeur général du Regroupement économique et social du Sud-Ouest (RESO) Monsieur André Blais, professeur, Université de Montréal, Science politique Monsieur Simon Bourdeau, doctorant, HEC Montréal

5 TABLE DES MATIÈRES Introduction L analyse des risques de projet L exposition au risque Les résultats indésirables des grands projets d infrastructure publique L identification des facteurs de risque sociopolitique Résultats indésirables et facteurs de risque associés Évaluation des résultats indésirables associés à chacun des facteurs de risque L évaluation qualitative des facteurs La qualification des résultats indésirables La carte d exposition au risque d un projet La gestion des facteurs de risque L identification et l analyse des détenteurs d enjeux Étape 1 - Élaborer une liste exhaustive des détenteurs d enjeux Étape 2 - Identifier les intérêts à défendre Étape 3 Qualifier les détenteurs d enjeux Étape 4 - La cartographie des détenteurs d enjeux Étape 5 - L évaluation des préoccupations des détenteurs d enjeux Les stratégies de gestion des enjeux sociopolitiques L importance des communications Les processus structurés de consultation, de délibération et de négociation Les méthodes non délibératives Les méthodes délibératives Suivi du plan de gestion des enjeux sociopolitiques Conclusion Bibliographie Annexe 1 Grille de qualification Annexe 2 Questionnaire d'évaluation qualitative des facteurs de risque Annexe 3 - Identification des détenteurs d enjeux Annexe 4 - Questionnaire d'analyse des préoccupations des détenteurs d'enjeux Annexe 5 Pertinence des stratégies de gestion des enjeux sociopolitiques Annexe 6 - Fonctionnement des comités, des groupes de travail et des charrettes... 70

6 INTRODUCTION Les grands projets d infrastructure publique (GPIP) sont par définition complexes. Physiquement imposants, ils accaparent d importantes ressources. Le temps requis pour leur conception et leur démarrage est souvent plus long que celui nécessaire à leur construction. Ils peuvent transformer l environnement immédiat dans lequel ils s insèrent ou encore modifier la qualité de vie des populations avoisinantes. De plus, ils impliquent plusieurs détenteurs d enjeux ayant chacun ses propres intérêts. Les grands projets suscitent des craintes qui rendent ceux-ci très vulnérables durant leurs phases préparatoires. Pour qu ils prennent forme, le responsable du projet doit résoudre plusieurs enjeux dont bon nombre d intérêts conflictuels. Cette complexité provoque des turbulences qui peuvent aller jusqu à forcer l abandon du projet. Les grands projets visent, en principe, à améliorer le bien-être de la collectivité. Cependant, comme ils transforment radicalement le milieu d accueil durant le chantier et souvent lors de l exploitation de l infrastructure, ils peuvent être sujets à des attaques virulentes de la part de certains groupes de la société civile. Or, les craintes suscitées par les grands projets d infrastructure publique découlent en grande partie de la complexité et de l incertitude quant aux enjeux techniques, au budget et aux impacts. L expérience démontre que la complexité s amoindrit au fur et à mesure que des actions sont prises. Quant à l incertitude, elle diminue au fur et à mesure que les études et les analyses identifient les problèmes à résoudre et que des solutions satisfaisantes sont trouvées. La nature des enjeux sociopolitiques Les enjeux sociopolitiques se manifestent par des événements de nature sociale ou politique qui viennent perturber le déroulement d un projet dans sa planification ou son exécution. Les événements de nature sociale proviennent de l intérêt ou de l opposition des parties affectées par le projet et des groupes de pression. L intérêt de la population et des groupes d influence découle des incertitudes et des inquiétudes, fondées ou non, qu ils ont par rapport au projet. Si la population a le sentiment que le processus de gouvernance du projet a été bien suivi, elle ne s opposera pas au projet. Par contre, si l information qui lui parvient semble contradictoire, elle s inquiétera et voudra influencer le résultat. Les événements de nature politique peuvent bouleverser l évolution normale du projet. Ils peuvent découler de l élection d un nouveau gouvernement, d un changement législatif imprévu, d une annonce prématurée d'un projet (souvent pratiqué en période préélectorale), de l indécision et du retard du gouvernement à prendre une décision, ou de sa volonté de 1

7 Introduction devancer la livraison du projet pour des raisons politiques. Les enjeux politiques pour des grands projets sont plus importants en l absence d'un cadre de gouvernance. Ces risques peuvent aussi être plus élevés lorsque les différents niveaux de gouvernement doivent collaborer, notamment au financement et à l octroi de permis. Le cadre de travail proposé Le cadre de travail proposé s insère dans un processus de gouvernance appuyant la prise de décision dans un contexte public. Il est basé sur les trois prémisses de base suivantes : Pour que le dossier d affaires soutienne adéquatement la prise de décision, les dimensions tangibles et sociopolitiques du risque doivent être considérées. Alors que la dimension tangible du risque est observable et généralement mesurable en termes de conséquences positives et négatives, la dimension sociopolitique est intangible puisqu elle s attarde sur la façon dont les enjeux sont perçus lorsque les valeurs et les émotions entrent en jeux. Deux caractéristiques des projets d infrastructure publique, la diversité des intérêts et la nature évolutive du contexte, exigent du processus de gouvernance d être inclusif et évolutif. Ce qui impose la nécessité d assurer l implication des détenteurs d enjeux le plutôt possible dans le processus de détermination des intérêts et de développement des solutions, d effectuer un suivi régulier des intérêts et de mettre à jour le plan de gestion des risques. Au-delà de l importance de se commettre à faire participer les détenteurs d enjeux, la transparence, l efficacité et l efficience, l obligation de rendre compte, l équité, la loyauté, le respect des règles, le besoin de choisir une solution qui soit politiquement, légalement réalisable et publiquement acceptable sont tous des principes qui devront être observés. 2

8 Introduction FIGURE 1 : CADRE D ANALYSE DES RISQUES Source: Adapté de «Risk governance: Towards an integrative approach» Ortwin Renn, International governance Risk council (2005), page 13. L analyse des enjeux sociopolitiques et l analyse des risques du projet L analyse des enjeux sociopolitiques est un exercice qui s insert dans l analyse et la planification des risques du projet. Le succès du projet d un point de vue sociopolitique dépend en partie du succès du projet dans son ensemble. C est pourquoi ce guide propose de commencer l exercice par une analyse préliminaire des risques de projet 1. Il intègre des définitions et des outils propres à la gestion des risques de projet et traite de certains facteurs de risque de projet qui ne sont pas, en soi, des facteurs sociopolitiques. Il est important toutefois de saisir que le traitement des risques de projet dans ce guide ne prétend en aucun cas être complet et/ou spécialisé. 1 L analyse et la gestion des risques de projet est un exercice plus exhaustif que celui qui est suggéré ici. En effet, puisque la première itération de l analyse des enjeux sociopolitiques est effectuée au tout début du projet, l analyse des risques du projet ne pourra qu être préliminaire. Il est suggéré toutefois d utiliser la même méthodologie pour leur évaluation. 3

9 Introduction La méthodologie de gestion des risques La méthodologie proposée pour l identification, l analyse et la gestion des risques, s opère en trois phases : 1. La prédétermination des enjeux a pour objet de bien saisir la nature et la variété des questions à résoudre que la société et les détenteurs d enjeux associent au projet, de même que les indicateurs et les balises qui permettront de déterminer ce qui sera traité comme un risque. 2. L évaluation des risques a pour objet de bâtir les connaissances qui appuieront la prise de décision en ce qui concerne l enjeu, prendre le risque, le mitiger ou le contrôler. Il s agira donc d identifier la source du problème, les conséquences potentielles et sa vraisemblance. Pour que la démarche conduise au résultat désiré (gérer les risques sociopolitiques et les risques de projet), il est essentiel que le processus rende les implications associées aux risques, le produit de l évaluation ainsi que les bases sur lesquelles les décisions sont prises, les plus transparents possibles tout au long de la réalisation du projet. La compréhension et l identification des détenteurs d enjeux sont tout aussi importantes que la connaissance du risque en soi. Il importe de comprendre leurs valeurs, leurs inquiétudes, leurs questions ainsi que la nature de leurs appréhensions et de leurs souhaits en ce qui concerne l enjeu, ses conséquences et la réponse politique. La caractérisation du risque doit être appuyée par (1) un exercice de recherche d information qui a pour objet d appuyer la compréhension des facteurs de risque et le développement des stratégies de gestion et (2) la compréhension profonde des jugements de valeurs qui influenceront le jugement. 3. La gestion du risque a pour objet de développer et mettre en œuvre les stratégies de gestion du risque. La communication. Le dernier élément clé de la gestion des risques sociopolitiques est la communication. La communication devrait donner accès 4

10 Introduction aux parties prenantes de même qu aux détenteurs d enjeux à tous les éléments de l analyse rationnelle qui a conduit à la prise de décision 2. L organisation du guide Le premier chapitre introduit les notions de facteurs de risque, de conséquences et d impacts indésirables et il propose une démarche pour leur identification et classification. Le deuxième chapitre suggère une méthode d identification et de classification des détenteurs d enjeux. Le troisième chapitre décrit un ensemble de stratégies de gestion des enjeux sociopolitiques. Enfin, le quatrième chapitre propose un outil de suivi du plan de gestion des enjeux sociopolitiques. 2 Les «Parties prenantes» désignent les parties directement impliquées dans le projet et les détenteurs d enjeux désignent ceux qui sont touchés de loin ou de près par le projet. 5

11 1. L ANALYSE DES RISQUES DE PROJET 1.1 L exposition au risque Les grands projets d infrastructure publique sont des entreprises risquées. En gestion de projet, le risque désigne toute situation incertaine, mesurable ou non, et tient compte des déviations négatives par rapport aux états finaux espérés. Le risque fait référence à tous les événements, anticipés ou imprévisibles, qui peuvent éventuellement survenir et affecter négativement la performance d un projet. Le risque est en quelque sorte la possibilité que les éléments, leurs impacts, les actions associées aux événements et la dynamique des interactions entre ces trois facteurs se déroulent autrement que ce qui avait été planifié. En gestion de projet, l exposition au risque se définit comme suit : Exposition au risque = n i=1 P(RI i ) * A(RI i ) Où P(RI i ) est la probabilité d un résultat indésirable et A(RI i ) est l ampleur de la perte due au résultat indésirable. Cette définition, à l instar de la définition classique du risque (Schoemaker, 1982), ne considère pas comme risqués les résultats positifs ou désirables (opportunités) par rapport à ce qui avait été planifié 3. Le résultat indésirable Le résultat indésirable est défini comme la conséquence ou le résultat non voulu d un projet. La notion de résultat indésirable peut être différente des points de vue du gestionnaire de projet, du ministre responsable du projet (et son gouvernement) ou encore du public. Pour le gestionnaire de projet, il peut s agir de dépassements de coûts ou d échéanciers, pour le ministre responsable du dossier, construire le mauvais projet, l abandonner ou simplement avoir mauvaise presse sont des résultats indésirables. Pour la société, des services publics de mauvaise qualité ou des difficultés d accès à ceux-ci sont des résultats indésirables. En gestion de projet, la mesure de la probabilité d occurrence du résultat indésirable est généralement difficile, voire impossible à mesurer à partir de données antérieures. Le contexte des projets est souvent unique et les références sont difficiles à faire. En plus, la mesure est relative à la perception des intervenants. Il n existe donc pas de mesure absolue du risque, d où l utilisation de mesures subjectives. C est pourquoi nous proposons une méthode 3 Bourdeau, S., Rivard, S. Barki, H. et Bernard J.-G., «Évaluation du risque en gestion de projet» tiré du chapitre 3 de «Mesure intégrée du risque dans l organisation», Presse de l Université de Montréal,

12 1. L analyse des risques de projet d évaluation qualitative des risques, à partir de l identification des facteurs de risque liés au résultat indésirable 4. Les facteurs de risque Un facteur de risque est une condition de l environnement interne ou externe du projet qui influence la probabilité d occurrence d un résultat indésirable. Les facteurs peuvent être endogènes ou exogènes au projet. L approche préconisée par Aubert et al. (1998) 5 se base sur l évaluation et l identification des facteurs influençant les résultats indésirables dans une situation donnée. Dans ce document, l exercice est réalisé à partir d une liste des principaux facteurs identifiés préalablement à partir des études de cas de 12 grands projets d infrastructure publique au Québec 6. Cette liste a ensuite été validée par des experts en analyse de risque du CIRANO et dont les travaux ont donné lieu à plusieurs publications sur le sujet Les résultats indésirables des grands projets d infrastructure publique Tel que mentionné précédemment, le résultat indésirable est une conséquence négative ou le résultat non voulu d un projet. Pour le promoteur du projet, il peut s agir de la réalisation de l une ou de l autre des erreurs suivantes : ne pas construire un bon projet construire un mauvais projet adopter une solution inférieure livrer le projet en retard accuser un dépassement de coûts Les impacts associés aux résultats indésirables, que sont les risques, mesurent l ampleur des pertes associées à leur matérialisation. La mesure de l impact peut être plus ou moins complexe selon le résultat et selon le projet. Toutefois, l objet de l outil n est pas tant d arriver à mesurer l impact du résultat indésirable, mais plutôt d en connaître la nature. Les travaux de Bourdeau et al. (2005), leur ont permis de tester la robustesse d une liste de onze zones d impacts établie par Barki et al. (1993b). Selon eux, il est possible d imaginer que la 4 Idem. 5 «Assessing the risk of IT outsourcing», Aubert, B.A., Patry M. et Rivard S., Proceeding of Hawaii International conference on System sciences, p , «Analyse de grands projets réalisés au Québec», Chebil, F., Castonguay, J. et Miller, R., CIRANO, Idem à 5. 7

13 1. L analyse des risques de projet matérialisation d un résultat indésirable pourrait avoir des effets qui affectent plus d une zone d impact. Pour les politiciens, ce sont surtout les impacts associés aux résultats indésirables qu ils souhaitent éviter. À partir de la liste établie par Barki et al. (1993b), de l analyse des 12 grands projets québécois ainsi que de l enquête effectuée dans le cadre de la réalisation de ce guide, cinq zones d impacts indésirables sont proposées pour les projets publics : crédibilité et image du ministre responsable et du gouvernement santé des finances publiques maximisation de la valeur des deniers publics capacité du gouvernement à fournir le niveau de services publics attendus ou espérés (incluant la santé et la sécurité du public) compétitivité de la province (ou du pays) Lien entre les facteurs de risque et les résultats indésirables L évaluation des résultats indésirables et des probabilités associées permet ultimement de tracer la carte d exposition au risque à partir de laquelle la gestion des risques sera effectuée. Pour tracer cette carte d exposition, il faudrait abord établir la vraisemblance de chacun des résultats indésirables. La vraisemblance est obtenue à partir de l agrégation des évaluations réalisées pour chacun des facteurs de risque. Un même facteur peut influencer la vraisemblance de plusieurs résultats indésirables. FIGURE 2 : LIEN ENTRE FACTEURS ET RÉSULTATS INDÉSIRABLES Facteur 1 Facteur 2 Résultat indésirable 1 Facteur 3 Résultat indésirable 2 Facteur 4 Résultat indésirable 3 Facteur 5 Source : Adaptée de Bourdeau, S., Rivard, S. Barki, H. et Bernard J.-G., «Évaluation du risque en gestion de projet» tiré du chapitre 3 de «Mesure intégrée du risque dans l organisation», Presse de l Université de Montréal, 2006, p

14 1. L analyse des risques de projet Cette manière de qualifier la vraisemblance des résultats indésirables permet de tenir compte des caractéristiques de chaque projet. 1.3 L identification des facteurs de risque sociopolitique Les facteurs de risque identifiés dans le cadre des projets québécois sont décrits dans les paragraphes suivants. Ils sont spécifiques au risque sociopolitique et ils sont séparés en deux catégories : les facteurs de risque sociopolitique et ceux issus du projet. Cette étape de l analyse des risques est effectuée au tout début de la planification du projet, en amont de l analyse des risques de projet. En effet, la première évaluation des enjeux sociopolitiques est effectuée à l étape de l analyse stratégique et mise à jour régulièrement jusqu à ce que l exploitation de l immobilisation soit démarrée Facteurs de risque sociopolitique Facteurs politiques Ces facteurs regroupent les variables liées à l environnement politique et qui pourraient influencer le projet ou les perceptions du public en ce qui concerne le projet ou la capacité du gouvernement à prendre la bonne décision. Les variables sous-jacentes à ces facteurs sont : une annonce précipitée des élections une redéfinition des objectifs une promesse électorale les priorités du gouvernement Facteurs environnementaux Ces facteurs regroupent l ensemble des variables liées à l environnement qui pourraient affecter le résultat, soit parce que le projet aurait un impact sur l environnement, soit parce que les conditions environnementales du site pourraient poser un problème pour le projet. En outre, il est possible que ce soit simplement la perception du public face au projet et à l environnement qui pose un défi. Par exemple : présence de sols contaminés présence de matières toxiques ou de pollution (avant, durant la construction ou pendant l exploitation de l immobilisation) présence d une zone de conservation présence d une zone sensible (ex. : milieux humides) Facteurs sociaux Les facteurs sociaux regroupent tous les éléments provenant de l environnement social pouvant affecter le projet : 9

15 1. L analyse des risques de projet nombre de groupes affectés niveau d organisation des groupes affectés présence simultanée de visions multiples pour le projet présence d externalités négatives (jeu compulsif, suicide, abus d alcool, santé, population vulnérable) qualité de vie interruption ou réduction des services publics modification des activités économiques en place Facteurs réglementaires Cette catégorie regroupe les variables provenant de l environnement réglementaire, actuel ou à venir, pouvant affecter le projet : réglementation multiple (multiples juridictions) financement de différents paliers gouvernementaux nécessité de recourir à des dispositions de dérogation approbations additionnelles (BAPE, Régie de l énergie ) Facteurs de risque de projet Facteurs d affaires Ces facteurs regroupent les variables liées à l environnement d affaires du projet, c est-à-dire aux éléments qui pourraient affecter le résultat du projet. Par exemple : capacité financière des fournisseurs résistance aux changements estimation des coûts du projet conditions du marché Relations de travail Cette catégorie regroupe tous les éléments liés aux relations de travail qui pourraient affecter le projet, c est-à-dire : négociations des conventions collectives conditions de travail Environnement du projet Ce facteur regroupe les caractéristiques propres au projet qui pourraient en influencer le résultat final : complexité technologique nouveauté technologique taille du projet nombre d organisations impliquées dans le projet 10

16 1. L analyse des risques de projet clarté des responsabilités des personnes et des organisations impliquées maintien du service pendant la construction Expérience et expertise Le facteur expérience et expertise regroupe toutes les variables sous-jacentes à l expérience et à l'expertise des acteurs engagés dans le projet, donneurs d ouvrage, fournisseurs, professionnels, et pour l ensemble des activités selon les phases du projet. En outre, il intègre également la capacité des acteurs de comprendre leur rôle et leurs responsabilités dans le projet : responsable ultime du projet, rôle, expérience, expertise directeur de projet, rôle, expérience, expertise 1.4 Résultats indésirables et facteurs de risque associés Les tableaux suivants présentent les facteurs de risque sociopolitique, identifiés dans le cadre des projets québécois, qui influencent la vraisemblance des résultats indésirables. Un même facteur peut influencer la vraisemblance de plusieurs résultats indésirables. Ne pas construire un bon projet Redéfinition des objectifs du projet Complexité sociopolitique Présence simultanée de multiples visions du projet Présence d externalités négatives Modification des activités économiques en place Réglementation Estimation incomplète Complexité technologique Expérience Expertise Construire un mauvais projet Annonce précipitée Redéfinition des objectifs du projet Promesse électorale Priorités gouvernementales Zone de conservation, sensible (ex : milieu humide) Santé Inconfort qualité de vie Interruption ou réduction du service public durant la construction Modification des activités économiques en place Expertise Terrain contaminé Générateur de pollution Complexité sociopolitique Présence simultanée de visions multiples de projet Présence d'externalités négatives (encourage le jeu compulsif, suicides, abus d'alcool ) Résistance aux changements Estimation incomplète Conditions de marché Complexité technologique Expérience 11

17 1. L analyse des risques de projet Adopter une solution inférieure Annonce précipitée Redéfinition des objectifs du projet Promesse électorale Priorités gouvernementales Zone de conservation, sensible (ex : milieu humide) Santé Inconfort qualité de vie Interruption ou réduction du service public durant la construction Modification des activités économiques en place Réglementation Livrer le projet en retard Élection durant la phase actuelle Redéfinition des objectifs du projet Complexité sociopolitique Présence simultanée de visions multiples de projet Réglementation Capacité des fournisseurs Exige des approbations additionnelles Financement de différents paliers gouvernementaux Résistance aux changements Terrain contaminé Générateur de pollution Complexité sociopolitique Présence simultanée de visions multiples de projet Présence d'externalités négatives (encourage le jeu compulsif, suicides, abus d'alcool ) Résistance aux changements Estimation incomplète Conditions de marché Complexité technologique Expérience Expertise Estimation incomplète Conditions de marché Relations de travail Complexité technologique Nouveauté technologique Taille du projet Nombre d organisations impliquées dans le projet Expérience Expertise Accuser un dépassement des coûts Complexité sociopolitique Capacité des fournisseurs Résistance aux changements Estimation incomplète Conditions de marché Relations de travail Complexité technologique Nouveauté technologique Taille du projet Nombre d organisations impliquées dans le projet Expérience Expertise 12

18 1. L analyse des risques de projet 1.5 Évaluation des résultats indésirables associés à chacun des facteurs de risque Chacun des facteurs de risque influence la probabilité d occurrence d un ou des résultats indésirables potentiels. La grille de qualification, placée à l annexe 1, identifie les facteurs endogènes et exogènes identifiés dans le cadre des projets d infrastructure publique du Québec ainsi que les résultats indésirables qu ils ont provoqués ou risqué de provoquer. L encadré suivant montre une partie de la grille de qualification à titre d exemple. Elle a été remplie par les auteurs du guide à partir des entrevues réalisées au Québec concernant 15 projets d infrastructure publique. Elle indique les conséquences associées à l incidence des facteurs de risque par le chiffre 1. Dans ces projets, les annonces précipitées augmentaient la probabilité de faire un mauvais projet ou d adopter une solution inférieure. Les élections durant les phases de planification de projet augmentaient la vraisemblance d avoir des retards. La redéfinition des objectifs des projets créait beaucoup de turbulence et augmentait la probabilité de plusieurs résultats indésirables : ne pas construire un bon projet, construire un mauvais projet, adopter une solution inférieure, et causer des retards. Et ainsi de suite ENCADRÉ 1 : GRILLE DE QUALIFICATION GRILLE DE QUALIFICATION Facteurs de risque / Résultats indésirables Qualification Ne pas faire un bon projet Faire un mauvais projet Adopter une solution inférieure Retard Dépassement des coûts Conditions exogènes Facteurs politiques 1. Annonce précipitée Élection durant la phase 1 3. Redéfinition des objectifs du projet Promesse électorale Priorités gouvernementales L évaluation qualitative des facteurs Le questionnaire d évaluation a pour objet de qualifier la vraisemblance de chacun des facteurs de risque de projet. Il a été inclus à l annexe 2 de ce guide. Marche à suivre : (préférablement en groupe 8 ) Étape 1 - Répondre à toutes les questions du questionnaire placé à l annexe 2. 8 Cet exercice obtient de meilleurs résultats s il est effectué par plus d une personne. En confrontant ses idées et ses opinions à celles d autres personnes, il est possible d en tester la robustesse et de penser à un éventail plus large de choix. Il est donc recommandé de former un groupe de travail composé de gestionnaires de projet expérimentés pour une session de remue-méninges ayant pour but de répondre à chacune des questions. 13

19 1. L analyse des risques de projet Étape 2 - Pour chacun des facteurs de risque, compiler et allouer une valeur qualitative au facteur, à partir des réponses données aux questions. La valeur qualitative du facteur correspond aux valeurs suivantes : Ordre Qualificatif 1 Très faible 2 Faible 3 Modérée 4 Élevée 5 Très élevée Par exemple (voir les questions pour le deuxième facteur dans l encadré) : Pour le facteur 2 «élection durant la phase courante du projet», il y a deux questions auxquelles le groupe devra répondre. Le qualificatif de ce facteur correspond à la moyenne des réponses données aux deux questions. Par exemple, s il est peu probable qu il y ait des élections durant la phase courante, le qualificatif est 2 et, s il est très peu probable que le projet soit redéfini par un nouveau gouvernement, alors le qualificatif est 1. La moyenne des deux réponses est 1,5. La probabilité d occurrence est 1,5, soit entre faible et très faible. ENCADRÉ 2 EXEMPLE DE L ÉVALUATION QUALITATIVE DE LA PROBABILITÉ D OCCURRENCE D UN FACTEUR DE RISQUE 2. Élection durant la phase Est-ce que des élections sont anticipées durant la phase courante? Très peu probable Très fortement probable Est-ce que le projet pourrait être redéfini par un nouveau gouvernement? Très peu probable Très fortement probable Le facteur est faible, soit la moyenne (2;1) = 1,5 14

20 1. L analyse des risques de projet Étape 3 - Remplir la grille de qualification des facteurs de risque (annexe 1). L étape précédente permet de qualifier les facteurs de risque. Les qualificatifs, 1,5 dans notre exemple, sont inscrits dans la colonne «qualification» de la grille de qualification. ENCADRÉ 3 - QUALIFICATION DES FACTEURS DE RISQUE GRILLE DE QUALIFICATION Facteurs de risque / Résultats indésirables Qualification Qualification Ne pas construire un bon projet Construire un mauvais projet Adopter une solution inférieur Retard Dépassement de coûts Conditions exogènes Facteurs politiques 1. Annonce précipitée Élection durant la phase 1, Redéfinition des objectifs du projet 2, Promesse électorale Priorités gouvernementales Notez que les facteurs politiques n ont pas d impact sur les dépassements de coûts. 1.7 La qualification des résultats indésirables Il s agira ici d évaluer qualitativement les impacts associés à chacun des résultats indésirables. La valeur qualitative de l impact potentiel du résultat indésirable sera qualifiée selon le barème suivant : Ordre Qualificatif 1 Très faible 2 Faible 3 Modéré 4 Élevé 5 Très élevé Marche à suivre : (préférablement en groupe 9 ) Étape 1 - Répondre aux cinq questions suivantes pour chacun des résultats indésirables. Qualifier les cinq impacts potentiels, identifiés à la section 1.2 de ce document, associés au fait de «ne pas construire un bon projet» sur : 9 Idem 15

21 1. L analyse des risques de projet La crédibilité et l image du ministre responsable et de son gouvernement. Très faible Très élevé La santé des finances publiques Très faible Très élevé La maximisation de la valeur des deniers publics Très faible Très élevé La capacité du gouvernement à fournir le niveau de services publics attendu ou espéré Très faible Très élevé Compétitivité de la province Très faible Très élevé Étape 2 - Faire la moyenne des valeurs Moyenne (1,1,2,2,2) = 1,6 Alors, l impact de ne pas construire un bon projet correspond à la moyenne des évaluations de chacun des impacts potentiels, soit 1,6. L impact de ne pas construire un bon projet est considéré, dans notre exemple, comme étant entre très faible et faible. Répéter l exercice pour chacun des cinq résultats indésirables. L encadré 4 fournit un exemple d évaluation des impacts potentiels associés à chacun des résultats indésirables. 16

22 1. L analyse des risques de projet ENCADRÉ 4 QUALIFICATION DES RÉSULTATS INDÉSIRABLES GRILLE DE QUALIFICATION Facteurs de risque / Résultats indésirables Conditions exogènes Ne pas Construire un Adopter une Qualification construire un bon projet mauvais projet solution inférieur Retard Dépassement des coûts Qualification 1, ,2 3 Facteurs politiques 1. Annonce précipitée Élection durant la phase 1, Redéfinition des objectifs du projet 2, Promesse électorale Priorités gouvernementales La carte d exposition au risque d un projet La carte d exposition au risque d un projet a pour objet d illustrer lequel des résultats indésirables est le plus à risque, soit parce que sa probabilité d occurrence est élevée, soit parce que son impact est élevé. Il faut d abord calculer la vraisemblance des résultats indésirables. Étape 1 - Calculer la vraisemblance des résultats indésirables. À partir de la grille de qualification, faire la moyenne pondérée des qualificatifs octroyés aux facteurs de risque par l incidence des résultats indésirables. Dans notre exemple, la vraisemblance de «ne pas construire le bon projet» est : ((5*0) + (1,5*0) + (2,4*1) + (5*0) + (2*0)) / 1 (soit le nombre de facteurs qui influencent le résultat indésirable) = 2,4. Alors, la probabilité d occurrence 10 de ne pas construire un bon projet est de 2,4. La probabilité d occurrence de construire le mauvais projet est : ((5*1) + (1,5*0) + (2,4*1) + (5*1) + (2*1)) / 4 = 3,6. La probabilité de choisir une solution inférieure est de ((5*1) + (1,5*0) + (2,4*1) + (5*1) + (2*1)) / 4 = 3,6. La probabilité de terminer le projet en retard est de 1, Les expressions vraisemblance et probabilité d occurrence sont utilisées pour désigner la même chose, soit la probabilité que le résultat indésirable se matérialise. 17

23 1. L analyse des risques de projet La probabilité de dépasser les coûts est nulle. ENCADRÉ 5 CALCUL DE LA PROBABILITÉ D OCCURRENCE DU RÉSULTAT INDÉSIRABLE GRILLE DE QUALIFICATION Facteurs de risque / Résultats indésirables Conditions exogènes Ne pas Construire un Adopter une Qualification construire un bon projet mauvais projet solution inférieure Retard Dépassement des coûts Qualification 1, ,2 3 Facteurs politiques 1. Annonce précipitée Élection durant la phase 1, Redéfinition des objectifs du projet 2, Promesse électorale Priorités gouvernementales Probabilité des résultats indésirables 2,4 3,6 3,6 1,95 Étape 2 Cartographier l exposition aux risques d un projet Pour chaque résultat indésirable, indiquer dans un tableau, tel que celui illustré à la figure 3, le point de rencontre entre sa vraisemblance (calculée à l étape 1 de cette section) et la qualification de son impact (établie à la section 1.7). Dans notre exemple, la vraisemblance de ne pas construire un bon projet est de 2,4 et l impact de ne pas construire un bon projet est de 1,6, soit le point de rencontre 1 indiqué en rouge sur la carte. Les points rouges 2, 3 et 4 indiquent les points de rencontre entre la vraisemblance et l impact de construire le mauvais projet, choisir une solution inférieure ou de terminer le projet en retard. 18

24 Probabilité 1. L analyse des risques de projet FIGURE 3 - CARTE D EXPOSITION AU RISQUE D UN PROJET Impact Risque mineur Risque modéré Risque majeur Légende : ne pas construire un bon projet construire un mauvais projet choisir une solution inférieure livrer le projet en retard dépasser les coûts estimés Les points de rencontre de qualificatifs permettent d identifier si un risque (résultat indésirable) est majeur, modéré ou mineur. Les risques mineurs ont une faible probabilité d occurrence et un impact considéré mineur. Ils sont représentés par les points de rencontre des qualificatifs dans la zone bleu pâle de la carte d exposition au risque. Les risques modérés ont une probabilité d occurrence modérée et un impact modéré. Ils sont représentés par les points de rencontre des qualificatifs dans la zone bleu moyen de la carte d exposition au risque. Les risques majeurs ont une probabilité d occurrence majeure et un impact considéré majeur. Ils sont représentés par les points de rencontre des qualificatifs dans la zone bleu foncé de la carte d exposition au risque. Interprétation de notre exemple : L exposition au risque de ne pas construire un bon projet ou de livrer le projet en retard est mineure et l exposition au risque de construire un mauvais projet ou choisir une solution inférieure est modérée à importante. Le gestionnaire du projet devra élaborer un plan de gestion des facteurs de risque afin de minimiser leur incidence. Dans ce cas-ci (exemple), le 19

25 1. L analyse des risques de projet gestionnaire devra particulièrement gérer le fait que l annonce du projet a été précipitée et qu il s agit d une promesse électorale. 1.9 La gestion des facteurs de risque Les étapes précédentes avaient pour objet d identifier les facteurs qui menacent le succès du projet et les résultats indésirables qu'auraient les impacts les plus importants. Les gestionnaires de projet sont maintenant en mesure d identifier les facteurs de risque qui devront prioritairement être gérés pour limiter leur probabilité d occurrence ou pour réduire l impact s ils devaient se matérialiser. Le registre des facteurs de risque Un journal des facteurs de risque devrait être tenu faisant état de tous les facteurs qui augmentent la probabilité d occurrence (au-delà de 2,5 des résultats indésirables dont le risque est majeur (zone bleu foncé)). Il devrait contenir : La description de chacun des facteurs de risque (dont la probabilité d occurrence est supérieure à 2,5 (modérée à élevée)); La description de l impact du facteur de risque s il devait se matérialiser; La qualification de l impact (sévère, modérée, mineure); L estimation du moment où il devrait se matérialiser; La probabilité d occurrence (soit mathématique, ou une qualification faible, modérée à élevée); Le responsable de la gestion du facteur de risque; La stratégie de gestion du risque ou actions pour réduire l impact du facteur de risque; Le progrès des actions entreprises. Ainsi, cet outil appuie l exercice de suivi de l état d avancement des travaux et peut également servir d outil de communication à l équipe de gestion. En outre, les risques de projet étant variables selon les étapes de projet et l avancement des travaux, il importe de mettre à jour régulièrement l analyse des risques et faire les modifications appropriées au journal des facteurs de risque. Pour une meilleure connaissance des stratégies de gestion des facteurs de risque de projet qui ont été employées dans le cadre de grands travaux, veuillez vous référer au document «La gestion des risques», publié par le CIRANO en août Dans le contexte de la gestion des enjeux sociopolitiques, l identification et la qualification des risques de projet a pour objet d identifier les facteurs de risque susceptibles d affecter le projet et, par ricochet, les perceptions de la société face au projet. Étant donné qu il s agit d un projet public, la population souhaite être rassurée sur : 20

26 1. L analyse des risques de projet le fait que les deniers publics seront gérés efficacement; que la fonction publique maximisera la valeur obtenue; qu il s agit d un besoin prioritaire; que le processus d octroi des contrats est équitable. Pour apaiser les inquiétudes et rassurer la population, le gestionnaire averti aura avantage à identifier les personnes concernées, à comprendre leurs inquiétudes et soit à s en faire des alliés, soit à gérer les impacts potentiels de leurs réactions. Les méthodes d identification et de gestion des détenteurs d enjeux sont traitées dans les chapitres suivants. 21

27 2. L identification et l analyse des détenteurs d enjeux 2. L IDENTIFICATION ET L ANALYSE DES DÉTENTEURS D ENJEUX L analyse des détenteurs d enjeux 11 a pour objet d identifier les acteurs de la société qui pourraient contribuer positivement au projet et les acteurs susceptibles d y nuire. L exercice vise à assurer un meilleur contrôle des perceptions du public et de son intérêt face au projet. Ce faisant, le gestionnaire de projet réduit ses risques de dérapage associés à la turbulence sociopolitique. Le but est de miser sur les appuis potentiels et d'agir pro activement auprès de ceux qui sont susceptibles de nuire au projet en les rassurant, en intégrant leurs préoccupations au projet ou en négociant une entente. L élaboration du plan de gestion des détenteurs d enjeux s effectue en trois grandes étapes : 1. l identification exhaustive des personnes, des organisations et des groupes représentatifs des intérêts; 2. l approfondissement de la compréhension du rôle et des contributions potentielles de chacun; 3. le développement de stratégies pour faire contribuer les détenteurs d enjeux positivement au succès du projet. Les deux premières étapes font l objet de ce chapitre et les stratégies sont discutées dans le chapitre suivant. Les détenteurs d enjeux potentiels Les enjeux sociopolitiques d un grand projet d infrastructure publique émanent de cinq sources, selon les différentes catégories de détenteurs d enjeux 12 : 1. Les parties prenantes représentent tous ceux qui sont directement affectés par le projet, c est-à-dire les partenaires, les usagers du service public, les opérateurs, les fournisseurs, les riverains et, si c est le cas, les personnes expropriées par le projet. L intégration des intérêts de ces parties dans les solutions est essentielle au bon déroulement du projet. 2. La communauté d accueil inclut les parties pour qui les activités sont influencées par le projet et celles dont les activités vont influencer la problématique décisionnelle du projet. 11 Les expressions "détenteurs d enjeux" et "détenteurs d intérêts" sont utilisées pour désigner toutes les parties affectées ou pouvant affecter de loin ou de près par le projet. Les deux expressions sont synonymes et utilisées pour traduire l expression anglaise «stakeholders». 12 Une liste plus exhaustive est fournie à l annexe 3 de ce guide. 22

28 2. L identification et l analyse des détenteurs d enjeux 3. Les groupes d influence comprennent tous les intervenants qui détiennent des renseignements, des ressources ou de l expertise requise et susceptibles d influencer le projet. Ce sont des groupes et des acteurs de la société civile faisant partie d institutions organisées et pour qui l objet de cette organisation est de défendre des intérêts, des points de vue, etc. 4. Les régulateurs gèrent les mécanismes de contrôle dont le but est de protéger l intérêt public. Ils dictent les normes, les règlements et émettent les permis. Un projet donné peut être soumis au contrôle de plus d une juridiction. 5. Les acteurs politiques prennent la décision ultime d investir ou non dans l infrastructure publique. Ils peuvent facilement influencer la performance du projet selon qu ils comprennent leur rôle ou non et selon qu ils adhèrent aux processus de contrôle visant à réduire les erreurs décisionnelles. 2.1 Étape 1 - Élaborer une liste exhaustive des détenteurs d enjeux À partir du tableau inclus à l annexe 3, faire la liste des acteurs susceptibles de faire valoir leurs intérêts. Les acteurs sont identifiés en répondant aux questions suivantes : 1. qui est affecté par l enjeu ou est susceptible de l affecter? 2. qui détient des informations, des connaissances ou des ressources susceptibles de contribuer au développement de solutions? 3. qui est susceptible d influencer la résolution de l enjeu? Il importe de noter ici que les détenteurs d enjeux identifiés doivent être représentatifs d un groupe suffisamment grand ou détenir suffisamment de renseignements ou de connaissances pour influencer le résultat du projet. Une première évaluation devrait être faite à cet égard afin de ne pas avoir une liste inutilement longue. 2.2 Étape 2 - Identifier les intérêts à défendre La gestion des enjeux sociopolitiques passe par l identification des enjeux associés à chacun des détenteurs d enjeux, représentatifs, identifiés. En effet, les détenteurs d enjeux le sont au regard des enjeux qu ils sont susceptibles de faire valoir ou de défendre. Divers outils et techniques sont utilisés pour faire ressortir ce renseignement et assurer son exhaustivité. Par exemple, une session de remue-méninges réunissant des acteurs représentatifs, des enquêtes auprès des gens concernés, la liste des facteurs de risque et la grille d analyse des risques du projet, etc. Il est recommandé d en utiliser plus d un, ou d effectuer plus d une itération afin d améliorer la qualité de l exercice. Il est possible aussi qu avec le temps et l évolution du projet et des enjeux, le contenu de la grille change. Le gestionnaire de projet aura avantage à la mettre à jour régulièrement. 23

29 2. L identification et l analyse des détenteurs d enjeux L encadré suivant présente des exemples variés d enjeux. ENCADRÉ 6 : EXEMPLES D ENJEUX Dans le cadre de l aménagement d un aéroport international: comment satisfaire les attentes et les besoins de clientèles particulières comme les citoyens handicapés et les compagnies aériennes? Dans le cadre de l exploitation d un aéroport international: comment s assurer que le climat sonore soit acceptable pour les citoyens? Lors de la construction d un barrage hydro-électrique, les citoyens s interrogeaient sur la façon de disposer de façon économique et écologique des énormes quantités de bois qui devaient être coupées. Sur les grands chantiers, comment le donneur d ouvrage peut-il s assurer que les entrepreneurs, les sous-traitants, les syndicats, les travailleurs, les employés gèrent adéquatement la prévention en santé et sécurité au travail? Comment maintenir un climat de travail sain sur les grands chantiers, entre les entrepreneurs et les syndiqués et entre les corps de métier? Comment maximiser, pour les entreprises et les travailleurs de la région où se construit un important ouvrage, les retombées économiques et l emploi? Comment gérer les impacts environnementaux à long terme causés par l implantation d un site d enfouissement dans la municipalité? COMMENT S ASSURER QUE LES MODIFICATIONS APPORTÉES À UN ÉDIFICE PUBLIC JADIS DÉCRIÉ POUR SON 2.3 Étape 3 Qualifier les détenteurs d enjeux APPARENCE NE SERONT SUJETTES À DES ATTAQUES DE LA PART DU MILIEU DE L ARCHITECTURE, DES Un projet public affectera un nombre important de groupes d intérêts, certains positivement, CITOYENS DE L ARRONDISSEMENT ET DE LA PRESSE? d autres négativement et d autres très peu. Certains seront plus organisés que d autres et tous ne jouiront pas du même niveau d influence. En plus d évaluer les intérêts des groupes dans le projet, le gestionnaire efficace identifiera ceux qui sont les plus susceptibles de poser un problème ou d influencer positivement le projet. Évaluer le niveau d influence et les intérêts des détenteurs d enjeux Pour chaque détenteur d enjeux, le gestionnaire répondra aux questions suivantes et inscrira sa réponse dans un tableau semblable au tableau 1. Le niveau d organisation du détenteur d enjeux est 24