Rapport du comité d experts du Québec sur les moyens de pérenniser le système de retraite

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1 Le 19 avril 2013 Rapport du comité d experts du Québec sur les moyens de pérenniser le système de retraite Le comité d experts a été formé vers la fin de 2011, et on lui a donné le mandat de formuler des recommandations sur l avenir du système de retraite québécois. Le 17 avril, le comité d experts a rendu public son rapport très attendu; celui-ci renferme son analyse, ses conclusions et ses recommandations sur les innovations à apporter. Le comité d experts a tout d abord fait les observations suivantes : pour les travailleurs à revenus moyens et supérieurs à la moyenne, l épargne est souvent insuffisante; les programmes publics assurent bien la protection des travailleurs à bas revenus; et les régimes à prestations déterminées sont ceux qui offrent la meilleure sécurité financière mais sont soumis à de fortes pressions. Il a par la suite identifié une série d objectifs, de valeurs et de principes devant guider le système de retraite québécois: un système de retraite doit offrir un revenu de retraite suffisant au plus grand nombre de retraités possible; il doit être capitalisé et viable; il doit assurer l équité intergénérationnelle, la transparence et la responsabilisation; les règles de financement doivent refléter la vérité des coûts des régimes de retraite; la diversification des sources de revenu à la retraite doit être privilégiée; le cadre législatif doit être flexible; et la mutualisation des risques doit être encouragée. En s appuyant sur son analyse, le comité d experts a formulé 21 recommandations (résumées plus loin dans ce Communiqué), dont plusieurs s appliquent à la fois aux régimes de retraite des secteurs privé et public qui sont assujettis à la surveillance de la Régie des rentes du Québec (la «Régie»).

2 Tout de suite après la publication du rapport, le gouvernement a annoncé qu il proposera que se tienne à l automne une consultation publique sur le système de retraite. Au cours des prochains mois, la ministre Agnès Maltais demandera également au gouvernement de prolonger les mesures actuelles d allègement de la capitalisation au-delà du 31 décembre 2013 et soumettra en outre un projet de loi sur les régimes volontaires d épargne-retraite (RVER) à l examen de l Assemblée nationale. Pour sa part, le ministre Sylvain Gaudreault a annoncé qu il a l intention de faire modifier rapidement la règlementation applicable aux régimes de retraite des municipalités afin de doter ces dernières de nouveaux outils qu ils pourront utiliser à court terme. Commentaires Mercer Il faut souligner la contribution et l expertise des membres du comité. Nous sommes d avis qu il faut rechercher la meilleure solution aux grands enjeux sur la retraite. À cet égard, le diagnostique du comité d experts sur la situation est juste. Il reconnaît l urgence de faire face aux coûts réels des régimes de retraite. Plusieurs recommandations apporteront la souplesse nécessaire et seront bien reçues par les répondants de régimes, spécialement dans le secteur privé : la règle de capitalisation améliorée n est pas fondée sur la terminaison hypothétique des régimes; de ce fait, la règle de capitalisation améliorée équivaut à une augmentation permanente de la période d amortissement des déficits de solvabilité; le cadre de négociation avec les participants syndiqués pour rajuster les droits acquis aux prestations accessoires permet l élimination de l obligation de consentement individuel pour la réduction des droits acquis; la mesure de retrait d une certaine partie de l excédent d actif est un pas dans la bonne direction pour corriger l asymétrie du financement des régimes. Par contre, plusieurs seront préoccupés par l augmentation probable des cotisations à long terme à la suite de la hausse de la provision pour écart défavorable à 15 %, ce qui aura pour effet d immobiliser du capital dans la caisse de retraite, alors qu il aurait pu être utilisé pour financer les activités de l entreprise. L application de la règle de capitalisation améliorée aux régimes du secteur public créera des enjeux de financement importants pour ces organisations. La flexibilité accordée par les mesures de restructuration leur permettra-t-elle de composer avec cette hausse et d atteindre leurs objectifs? Le comité d experts ouvre le débat sur le meilleur partage des responsabilités de retraite entre les programmes privés et les programmes publics. Il conclut qu il faut transférer une partie de ces responsabilités aux programmes publics, ce qui témoigne des difficultés du secteur privé à trouver une solution efficace à l insuffisance de l épargne retraite pour la classe moyenne et au risque de longévité. Nous croyons qu il est approprié de débattre de ce partage de responsabilités et de trouver la solution la plus efficace. Enfin, le comité d experts confirme qu il faut aller de l avant avec l introduction d un nouveau type de régime de retraite pour améliorer l efficacité du système, le régime volontaire d épargneretraite (RVER). Les entreprises comptant cinq employés ou plus et qui ne disposent pas de programme d épargne formel devront offrir ce régime à leurs employés, incluant ceux à faibles revenus, avec une contribution jusqu à 4 %. Il aurait été préférable que les RVER soient facultatifs comme c est le cas ailleurs au Canada. Tout comme le comité d experts, nous reconnaissons que les frais de gestion devraient être encadrés. Page 2 de 7

3 Modifier le système de retraite au Québec ne sera pas facile. Il faut coordonner les mesures avec les autres provinces, le gouvernement fédéral, les exigences fiscales et les régimes des employés de l État. Il faut aussi concilier les intérêts divergents de plusieurs parties, dont les employeurs, les syndicats et les retraités. Espérons que les politiciens réaliseront l urgence d agir et reconnaîtront que la solution retenue ne pourra pleinement satisfaire toutes les parties. Nous vous présentons ci-après un résumé des recommandations du comité d experts. Création d une rente longévité payable à compter de l âge de 75 ans La rente longévité coexisterait avec le Régime de rentes du Québec et serait administrée par la Régie. Elle permettrait à tous les travailleurs de bénéficier d une rente de retraite à prestations déterminées dont le versement commencerait à 75 ans. Pour chaque année de cotisation, le crédit de rente serait égal à 0,5 % du salaire, jusqu à concurrence du maximum annuel des gains admissibles du Régime de rentes du Québec. Le coût annuel total du régime, qui est estimé à 3,3 % du salaire, serait partagé à parts égales entre l employeur et les travailleurs, et la rente serait entièrement capitalisée. Le régime serait mis en place progressivement sur une période de cinq ans et s appliquerait aux services futurs. Les régimes de retraite pourraient coordonner leurs prestations avec la rente longévité; pour les régimes du secteur public, la coordination serait obligatoire. Règle de la capitalisation améliorée Le comité d experts recommande qu une seule méthode d évaluation soit utilisée pour déterminer les exigences de capitalisation de tous les régimes de retraite assujettis à la surveillance de la Régie. Cette méthode, désignée «règle de la capitalisation améliorée», s appliquerait aux régimes de retraite du secteur privé et à ceux du secteur public, et notamment à ceux des municipalités, des universités et des centres de la petite enfance. La règle de la capitalisation améliorée serait fondée sur une évaluation établie selon l approche de continuité. Toutefois, le taux d actualisation utilisé serait défini en fonction des taux de rendement des obligations de sociétés de haute qualité pour les prestations des retraités actuels ainsi que pendant la retraite pour les participants actifs. Pour la définition de ce taux d actualisation, le comité d experts suggère d utiliser la courbe du taux d actualisation comptable établie par l Institut canadien des actuaires (ICA). Pour la période précédant le versement de la rente, on pourrait continuer d utiliser un taux d actualisation reflétant le taux de rendement prévu de l actif du régime, fondé sur la politique de placement. Les déficits déterminés au moyen de la règle de la capitalisation améliorée seraient amortis sur une période de 15 ans au début, mais ramenée progressivement à dix ans au cours de la période de cinq ans suivant la mise en œuvre de la nouvelle règle. Les déficits et les paiements spéciaux seraient consolidés chaque année, mais les paiements spéciaux ne pourraient être réduits tant qu un déficit subsiste. Le lissage de l actif pourrait être utilisé, mais seulement sur une période maximale de trois ans. Page 3 de 7

4 Le financement des déficits de solvabilité ne serait plus requis, mais on continuerait de recourir à l évaluation de la solvabilité, car celle-ci servirait à déterminer s il est possible d utiliser l excédent d actif pour la prise d un congé de cotisations ou la bonification des prestations. Les congés de cotisations et la bonification des prestations seraient autorisés lorsque l excédent d actif serait supérieur à la provision pour écarts défavorables et que le régime soit capitalisé, selon la règle de la capitalisation améliorée. L évaluation de la solvabilité serait également utilisée afin d indiquer la proportion dans laquelle la valeur actualisée des droits d un participant quittant un régime insolvable peut être acquittée, le solde devant être acquitté dans les cinq ans, comme c est le cas actuellement. La provision pour écarts défavorables serait portée de 7 % à 15 % du passif de solvabilité. En cas de cessation d un régime, le déficit de solvabilité continuerait d être considéré comme une dette pour l employeur. Le comité d experts recommande de permettre que la caisse de retraite d un régime soit répartie en deux comptes, soit un pour les retraités et l autre pour les autres participants. Cette répartition permettrait de calculer séparément le degré de solvabilité et le ratio de capitalisation de chaque compte. Dans un tel cas, les modifications financées avec l excédent d actif ne seraient plus soumises au principe d équité. Le comité d experts répond aussi au problème de l asymétrie affectant l utilisation des surplus en recommandant que l employeur puisse recevoir une partie de l excédent d actif, sous réserve des conditions énoncées. Une évaluation annuelle serait exigée, sauf pour les régimes entièrement capitalisés et solvables. Le comité d experts recommande que l employeur soit tenu d établir une politique de financement qui définit les objectifs à atteindre en tenant compte de divers facteurs, dont la sécurité des prestations, et qu une évaluation des risques soit effectuée périodiquement. Le rapport souligne que pour les régimes de grande taille, l analyse stochastique constitue le meilleur outil à cette fin. Valeurs actualisées Il est recommandé de modifier la méthode de calcul de la valeur actualisée pour l employé qui participe à un régime dont les prestations ne sont pas indexées et qui quitte son emploi. L hypothèse de taux d intérêt utilisée serait fondée sur la courbe élaborée par l ICA aux fins de l établissement des taux d actualisation comptables. Le comité recommande en outre de laisser la Régie et l ICA déterminer la méthode à utiliser pour les prestations indexées. Cette nouvelle méthode serait également utilisée pour établir le passif de solvabilité pour les participants actifs et les participants ayant droit à une rente différée. Restructuration des régimes de retraite Le comité d experts propose l ouverture d une période unique de cinq ans après la mise en place de la méthode de capitalisation améliorée afin de permettre aux parties au régime de retraite de restructurer le régime. Les parties seraient autorisées à réviser les droits acquis, et ce, même pour les prestations à l égard des services passés des participants actifs et des participants dont la rente est différée. Cependant, les rentes dont le service a commencé ne pourraient être réduites. Page 4 de 7

5 Pour les participants actifs et les participants ayant droit à une rente différée, les rentes accumulées ne pourraient être réduites, mais la révision serait permise pour les éléments suivants : l indexation de la rente après la retraite, l indexation de la rente avant la retraite, les subventions de retraite anticipée versées en cas de départ à la retraite ou après la cessation d emploi, les subventions à la rente de conjoint survivant ainsi que les prestations de raccordement (qui peuvent par ailleurs déjà faire l objet d une révision en vertu de la loi actuelle). De plus, dans le cas d un régime de type salaire final qui est modifié en régime de type salaire carrière pour les services futurs, il serait permis de ne pas tenir compte des augmentations de salaire futures à l égard des services antérieurs à la modification. Pour les retraités, seule l indexation de la rente après la retraite pourrait être réduite. Le comité recommande qu une telle restructuration des droits acquis ne puisse être effectuée que dans la mesure où elle est soumise à un processus de consultation des participants et que moins de 30 % des retraités (dans le cas de modifications touchant les retraités) ou moins de 30 % des non-syndiqués ou des participants ayant droit à une rente différée s y opposent. Dans le cas des employés syndiqués, le comité d experts recommande que le syndicat soit autorisé à négocier des modifications applicables aux services avant la date de prise d effet de la convention collective. Les parties pourraient également convenir que les droits supprimés soient récupérables si la situation financière du régime s améliore et que certaines conditions sont remplies. Au cours de la quatrième ou de la cinquième année de la mise en place de la méthode de capitalisation améliorée, l employeur aurait la possibilité de modifier unilatéralement l indexation des prestations correspondant aux services passés, mais pas aux indexations des prestations déjà versées. Cette modification devrait s appliquer à la fois aux retraités et aux autres participants et serait assujettie à deux conditions : 1) les changements apportés à l indexation ne devraient pas permettre de réduire le déficit de capitalisation améliorée de plus de la moitié; 2) l employeur serait tenu de faire une contribution financière au régime réduisant le déficit de capitalisation améliorée dans la même proportion. Enfin, les réductions de droits seraient rétablies s il est mis fin au régime dans les dix ans suivant sa restructuration. Partage des coûts Le comité d experts recommande également que la Loi sur les régimes complémentaires de retraite soit modifiée afin de permettre un meilleur partage des coûts entre les employeurs et les employés, y compris les retraités. Le partage des coûts pourrait viser les services courants, les déficits pour les services futurs à compter de la date d introduction de la mesure ou les déficits pour les services passés. Pour les régimes de retraite du secteur privé, c est aux employeurs et aux employés qu il incomberait de négocier une entente acceptable en prévoyant que les participants ne peuvent assumer plus de 50 % des coûts qui leur sont attribués. Pour ce qui est des régimes du secteur public, un partage égal des coûts serait obligatoire à l égard du service courant. Page 5 de 7

6 Le coût des déficits pourrait aussi être partagé avec les retraités. Cependant, un tel partage ne pourrait s appliquer qu à l égard des déficits pour des services accumulés après l introduction de cette nouvelle mesure. Seule la cotisation salariale pour le service courant serait prise en compte pour l établissement des cotisations excédentaires (la règle de 50 % - cotisation minimale de l employeur). Peu importe le partage de coûts, l employeur demeurerait responsable du déficit de solvabilité en cas de terminaison du régime de retraite. Dans les régimes où les coûts sont partagés, une politique sur les prestations devrait également être établie afin de faire connaître aux participants les règles qui s appliquent à l égard des bonifications et de la réduction des prestations. Achat de rentes en cours d existence du régime L achat de rentes pour les retraités et les bénéficiaires en cours d existence du régime devrait être permis et sera considéré comme un dégagement de responsabilité de l employeur. Si l employeur désire ainsi acquitter des rentes, il devrait être tenu de se conformer à une «politique d achat des rentes» établie de concert avec le comité de retraite. Si l achat de rentes a pour effet de réduire le degré de solvabilité ou le ratio de capitalisation améliorée, l employeur devra verser les montants nécessaires afin de combler la différence. Autres mesures Plusieurs autres mesures sont proposées : Les bénéfices de retraite anticipée subventionnés pour les services futurs à des participants âgés de moins de 55 ans ne seraient plus permis. La prestation additionnelle instaurée en 2001, laquelle représente une indexation partielle entre la cessation d emploi et l âge de 55 ans, devrait être supprimée. En cas de retrait d un employeur partie à un régime interentreprises, les participants visés par le retrait ne pourraient plus conserver leurs droits dans le régime. Pour les participants ayant actuellement des droits dans un régime interentreprises à cotisation négociée et qui ont été visés par le retrait de leur employeur, les droits devraient être transférés à l extérieur du régime, en proportion du degré de solvabilité. Le comité d experts recommande également que la Régie établisse des mesures de capitalisation qui tiennent compte des caractéristiques particulières des régimes interentreprises à cotisation négociée. Comme il a été annoncé dans le budget , le gouvernement du Québec devrait mettre en œuvre rapidement les régimes volontaires d épargne-retraite (RVER). Les employeurs qui offrent un régime de retraite, un Régime enregistré d épargne retraite (REER) collectif ou un compte d épargne libre d impôt collectif ne seraient pas tenus d offrir un RVER. Les régimes à cotisations déterminées devraient pouvoir permettre le versement de prestations variables selon le modèle d un fonds de revenu viager. Page 6 de 7

7 Des décaissements plus rapides d un compte de retraite immobilisé ou d un fonds de revenu viager devraient être permis après l âge de 60 ans afin de permettre aux personnes reportant le paiement des prestations du Régime de rentes du Québec et de la Sécurité de la vieillesse de niveler leurs revenus de retraite. Un montant maximum de décaissement devrait être déterminé. L âge de conversion du REER devrait être augmenté pour passer de 71 ans à 75 ans. Pour plus de renseignements, veuillez communiquer avec un conseiller de Mercer ou l une des personnes suivantes : Michel St-Germain Benoit Hudon Louise Coderre Marie-Chantal Cloutier Le Communiqué, publié par Mercer, résume et commente des questions d actualité. Il n exprime en aucun cas des conseils et ne devrait pas servir à prendre des décisions d affaires. Pour connaître les répercussions des renseignements contenus dans le Communiqué sur votre entreprise, veuillez vous adresser à un conseiller Mercer. La reproduction du Communiqué est permise si la source est mentionnée. Bureaux de Mercer : Calgary Edmonton Halifax London Montréal Ottawa Québec Regina Saskatoon Toronto Vancouver Winnipeg Site Web de Mercer : Page 7 de 7

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