MINISTERE DE L INTERIEUR DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES. L'organisation du contrôle de gestion au sein des préfectures

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1 MINISTERE DE L INTERIEUR DE LA SECURITE INTERIEURE ET DES LIBERTES LOCALES DIRECTION GENERALE DIRECTION TERRITORIALE ET DES AFFAIRES POLITIQUES SOUS-DIRECTION TERRITORIALE BUREAU DU FONCTIONNEMENT DES PREFECTURES Affaire suivie par : Olivier ANDRÉ Tél : Fax : olivier.andre@interieur.gouv.fr Paris, le 5 février 2003 Le ministre de l intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales à Mesdames et Messieurs les préfets (CG-instruction) NOR/INT/A/03/00015/C Objet : L'organisation du contrôle de gestion au sein des préfectures La globalisation des crédits de fonctionnement et de rémunération des préfectures sera prochainement généralisée. Dans cette perspective, le contrôle de gestion répond à deux objectifs : - il constitue la contrepartie de la globalisation, et permet au préfet et à ses collaborateurs de rendre compte de l activité de la préfecture à la direction générale de l administration (DGA-DATAP) qui lui alloue les crédits - il constitue un outil d aide à la décision pour le préfet et ses collaborateurs dans le pilotage de la préfecture en vue d accroître la performance. 1 Les principes généraux Le contrôle de gestion est un système global de pilotage de la performance des services des préfectures et sous-préfectures. Il est exercé en application de trois principes : - il est conduit à l'échelon de chaque préfecture sous la responsabilité du préfet. Sa mise en œuvre consiste en la diffusion d outils (indicateurs, comptabilité analytique), de pratiques (budgétisation au premier euro), et de méthodes de travail (analyse comparative, dialogue de gestion) ; - il n'est pas l'affaire d'un spécialiste; il doit faire l objet d une appropriation par l ensemble de l encadrement et des agents de la préfecture ; - il s articule autour des missions de la préfecture qui constituent les cadres de mesure des performances.

2 2 2 - Les indicateurs, instruments de pilotage Le pilotage de la performance requiert une connaissance précise de l'activité de la préfecture et des sous-préfectures, de son contexte et de son évolution. A cet égard, la mise en place d indicateurs s avère indispensable. L usage de ces indicateurs répond aux deux objectifs du contrôle de gestion, externe (rendre compte de l activité) et interne (pouvoir s auto-évaluer et définir sa propre stratégie de progression). 2-1 Les types d'indicateurs L'évaluation des performances de la préfecture et des sous-préfectures comporte deux aspects : - la mesure de son efficacité c'est à dire la mesure du résultat obtenu dans une activité par rapport aux objectifs fixés par le Préfet; - la mesure de son efficience c'est à dire le rapport entre le résultat obtenu dans une activité et les moyens consacrés à cette activité. 2-2 Les indicateurs intégrés dans un dispositif national L'info-centre territorial, ouvert sur le portail intranet de la DGA, offre une batterie d'indicateurs relevant de ces différentes catégories : Balise Les indicateurs figurant dans Balise permettent de suivre l'évolution du contexte socioéconomique dans lequel se place l'activité de la préfecture et des sous-préfectures. Ils ne renseignent pas sur les performances : Indigo Indigo réunit des indicateurs de résultats des services de la préfecture et des sous-préfectures en offrant la possibilité d'une comparaison avec ceux des autres départements. Le guide des indicateurs Indigo précise pour chaque indicateur sa nature, sa finalité et son mode de calcul. L'emploi de ces indicateurs d'efficacité ne prend de sens qu'à condition que les objectifs à atteindre soient fixés préalablement. Dans certains cas l'objectif sera fixé nationalement (c'est par exemple le cas des indicateurs mesurant le délai d'établissement des titres). Le plus souvent il sera fixé dans chaque département (c'est notamment le cas de tous les indicateurs d'efficacité du contrôle de légalité - taux de recours gracieux, taux de saisine de la CRC - pour lesquels la fixation de l'objectif dépend principalement du contexte) : Concorde Les indicateurs de Concorde permettent aux préfectures de vérifier la qualité de l'allocation de leurs moyens budgétaires. Ils complètent les indicateurs d'efficacité figurant dans Indigo. Leur analyse doit donc être menée en complément de ceux-ci.

3 3 Ces indicateurs rapportent les coûts logistiques aux facteurs influant sur la dépense : - données de contexte (nombre d'habitants ou nombre de communes et d'epci pour les dépenses d'affranchissement); - facteur humain (nombre d'agents pour les dépenses de téléphone); - facteur équipement (nombre de mobiles pour les consommation de mobiles ou le nombre de m² de superficie pour le coût des travaux) : Arcade ARCADE, outil d Aide à la Répartition, Comparaison et Ajustement des préfectures, met en cohérence de façon dynamique trois paramètres :?? les missions (volume et niveau de qualité de service rendu),?? l organisation des services,?? les effectifs. ARCADE ventile l effectif budgétaire national de manière objective entre les missions des préfectures à partir d une série d indicateurs d activités (nombre de titres délivrés..), environnementaux (population, nombre d arrondissements..), organisationnels (nombre de directions..). Cet outil permet de faire un état des lieux des effectifs par mission, en comparant les effectifs réels et répartis. Il permet, pour chaque mission, de comparer les effectifs réels, d une part à ceux arrêtés par ARCADE et d autre part à ceux des préfectures de taille équivalente. Il contribue à l'analyse de l efficience des activités en comptabilisant les moyens humains mis en œuvre par mission pour atteindre les résultats. ARCADE est intégré dans l info-centre territorial et déployé au sein des préfectures en janvier Des formations seront organisées afin d expliquer toutes ses fonctionnalités. 2-3 Les indicateurs élaborés localement Les indicateurs des dispositifs nationaux n'ont pas vocation à refléter la totalité des activités de toutes les préfectures et sous-préfectures. Ils visent à fournir à celles-ci des critères pour analyser leurs performances par missions. Les préfectures devront sélectionner au sein d'indigo, Balise et Concorde les indicateurs (de contexte, de moyens, d'efficacité et d'efficience) les plus utiles pour le suivi de leur activité, compte tenu des objectifs prioritaires définis par le préfet. D'autres indicateurs devront être élaborés localement. L'ensemble permettra la réalisation d'un tableau de bord pour le pilotage de l'activité de la préfecture. Lorsque cela s'avère utile, les sous-préfectures opèrent un suivi spécifique de leur performance en mesurant au sein de l'activité de la préfecture, leurs propres résultats. En tout état de cause, les résultats de leur activité sont intégrés dans les données constitutives des indicateurs Indigo, Concorde et Arcade.

4 4 3 - Le rôle des acteurs du contrôle de gestion L'ensemble de l'encadrement des préfectures et sous-préfectures joue un rôle dans la mise en œuvre du contrôle de gestion. Sans cette implication globale, le contrôle de gestion n'est pas un véritable instrument de pilotage. Le rôle de chacun peut être ainsi précisé. Le préfet arrête les orientations prioritaires de l'activité et fixe des objectifs de résultat. Le secrétaire général, en concertation avec les sous-préfets d'arrondissement, organise les dispositifs de contrôle et lance les procédures d'analyse des résultats. Les directeurs encadrent les instances de suivi des indicateurs et de proposition d'actions rectificatives. Les chefs de bureau assurent le suivi et l'analyse des indicateurs relatifs à leurs missions. Le contrôleur de gestion anime l'ensemble du dispositif. Il a la charge, notamment, de mettre en place le réseau des correspondants indigo, et de rechercher les bonnes pratiques dans d'autres préfectures pour alimenter la réflexion sur les évolutions de gestion nécessaires. Dans les préfectures de départements de plus de habitants, le contrôleur de gestion exercera sa mission à plein temps. Dans les préfectures de départements de moins de habitants, le contrôleur de gestion exercera sa mission au moins à mi-temps. Le positionnement du contrôleur de gestion dans l'organigramme de la préfecture peut être déterminé suivant diverses formules en fonction des réalités locales. En aucun cas le contrôleur de gestion ne sera le responsable de l'établissement du budget de la préfecture. 4 - L'analyse des performances 4-1 Les correspondants indigo La base du dispositif d'analyse des indicateurs et de suivi des tableaux de bord est constitué par le réseau des correspondants indigo. Ces correspondants ont la charge de fournir les données permettant la saisie des indicateurs. Ils ont également la charge de participer à leur suivi et à leur analyse. 4.2 Les comités de suivi des indicateurs C'est à partir de ce réseau de correspondants que sont constitués les comités de suivi des indicateurs. Il paraît utile de mettre en place un comité par direction ou par mission. Les directeurs en sont les animateurs. Ces comités ont la responsabilité de produire les analyses sur les résultats et de mettre en évidence les facteurs qui influent sur les performances (bonnes ou mauvaises). Des propositions d'amélioration des résultats, lorsque c'est nécessaire, seront élaborées dans ces instances. Ces comités rapporteront leurs conclusions soit directement devant le secrétaire général soit devant un comité de pilotage chargé d analyser le tableau de bord de l'activité des services. L'analyse des indicateurs d'efficience y sera notamment conduite pour vérifier que la meilleure allocation des ressources est réalisée au sein de la préfecture et des sous-préfectures pour atteindre les objectifs fixés. Les agents des sous-préfectures participent au dispositif au sein des différents comités de suivi des indicateurs. Lorsque des indicateurs assurent un suivi spécifique des performances des sous-préfectures, les résultats sont analysés aux sein de ces comités de suivi.

5 5 4-3 : le CTP budgétaire Ce dispositif donne au CTP budgétaire une place nouvelle. Il devient le lieu d'un débat d'orientation budgétaire fondé sur l'analyse des résultats antérieurs, la présentation des objectifs prioritaires pour l'avenir et l'annonce des mesures de réallocations de moyens nécessaires pour atteindre les objectifs fixés. 5 - Les entretiens de gestion et le rôle de l'administration centrale Le principe de déconcentration qui fonde l'organisation du contrôle de gestion, doit se décliner avec la nécessité d'une cohérence d'ensemble de l'action des préfectures dans l exécution des priorités gouvernementales. Les entretiens de gestion conduits sur place, tous les 3 ans, entre les directions de l'administration centrale et chaque préfecture, sont l'occasion de vérifier que la préfecture décline ses priorités dans cette cohérence d'ensemble. Le relevé de conclusions de ces entretiens, signé par le directeur général de l'administration et le préfet, rappelle les principales actions entreprises au cours de la dernière période au sein de la préfecture et précise les objectifs prioritaires "externes" retenues pour la période à venir, ainsi que les moyens "internes" à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs. Le préfet s'assure de la bonne réalisation de ces objectifs grâce au tableau de bord. L'administration centrale a par ailleurs la charge de concevoir, de gérer et de faire évoluer l'info-centre territorial qui permet aux préfectures de mener les analyses comparatives de leurs performances. Elle assure le rôle d'un centre ressource chargé d'épauler les préfectures dans leur démarche de contrôle de gestion. Elle fournit aux préfectures des éléments d'analyse sur l'évolution des performances de leur strate, et diffuse les éléments de bonne pratiques. Elle apporte un soutien méthodologique. 6 - La formation des personnels Le déploiement impérativement rapide du contrôle de gestion requiert une formation accélérée en Outre les contrôleurs de gestion, les secrétaires généraux de préfecture et les directeurs devront obligatoirement suivre au centre de Lognes une formation aux principes généraux du contrôle de gestion et à son organisation. Les chefs de bureaux seront de surcroît invités à participer à des stages déconcentrés spécifiquement conçus à leur attention et organisés par les DIF. Un calendrier de ces formations sera diffusé en janvier Le directeur général de l administration Pierre-René LEMAS