Concurrence fiscale, mobilité du capital, et fourniture de biens publics - Application au cas de la Chine

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1 Concurrence fiscale, mobilité du capital, et fourniture de biens publics - Application au cas de la Chine Cécile Batisse ; Mary-Françoise Renard et Gregoire Rota-Graziosi avril 2005 Résumé Cet article propose une analyse théorique des relations intergouvernementales chinoises. La décentralisation et le rôle accordé aux gouvernements locaux ont été un élément central des réformes économiques. Ces relations ont évolué depuis 1978 et reposent largement sur une négociation entre gouvernements central et provinciaux. Nous présentons ici un modèle, recourant à la théorie des jeux coopératifs, qui tente d appréhender certains mécanismes de partage des recettes fiscales. Nous apprécions également les effets d une concurrence fiscale (horizontale et verticale) sur la répartition de ces recettes. This paper provides a theoretical view of the central-local relationships in China. Decentralization and the autonomy of local governments have been a crucial element for the reform process. These intergovernmental fiscal relations have been changing since 1978 and they are founded on a bargaining process. We propose a model, based on the Nash Bargaining Solution, to formalize some mecanisms of tax sharing. We try to understand the consequences of (horizontal and vertical) fiscal competition on repartition of tax collection. Mots clefs: Chine, Décentralisation, Négociation, Concurrence fiscale. JEL : H7, O53, P41. Université de Namur. 8 Rempart de la Vierge Namur - Belgique. C.Batisse@fundp.ac.be CERDI - 65, bd François Mitterrand Clermont-Ferrand

2 1 Introduction La question de la décentralisation est directement liée à celle de l efficacité économique. En Chine comme en Europe, les gouvernements délèguent un certain pouvoir économique aux gouvernements provinciaux ou aux régions car elles détiennent un avantage informationnel en matière d allocation des ressources. Elles assurent donc une fourniture des biens publics avec une meilleure efficacité en disposant à la fois d informations et d incitations. D une façon générale, la décentralisation en Chine a été une forme d arrangement institutionnel permettant la création d une nouvelle forme d organisation associant la co-ordination des activités par le marché et le maintien d un mécanisme centralisé de l allocation des ressources (Dulbecco et Renard (2003)). Au début des réformes, le gouvernement central collectait l ensemble des revenus et les gouvernements locaux n avaient pas de budget autonome. Conformément à la méthode chinoise de politique gradualiste, la réforme budgétaire a d abord été expérimentée dans la province de Jiangsu. Le contrat consistait, pour une année, à partager les revenus entre le gouvernement central et les gouvernements locaux. Ces changements ont trois raisons principales (Lin et Liu (2000)). La première résulte de l avantage des firmes non-étatiques (Township and villages entreprises, firmes privées ou firmes multinationales) sur les firmes étatiques qui, en dégageant des profits plus importants ont un fort impact sur les revenus locaux. La deuxième tient au fait que les réformes ont donné une autonomie certaine aux gouvernements locaux et ont ainsi accru leur pouvoir en matière de politique budgétaire et fiscale. La troisième enfin concerne le besoin d incitations pour collecter des impôts et promouvoir des politiques de croissance. Par exemple, comme le contrôle exercé par les gouvernements locaux sur les entreprises était fort au début des réformes, ils ont pu durcir la contrainte budgétaire de celles qui étaient directement sous leur autorité, à savoir les Township and Village Enterprises (TVE). Le taux de croissance élevé de l économie chinoise peut s expliquer par la décentralisation budgétaire (Blanchard et Shleifer (2000)) et les études sur le fédéralisme à la chinoise ont souligné son rôle essentiel dans la mise en place de mécanismes de marché (Cao, Qian et Weingast (1999)). Lin et Liu (2000) ont montré que la décentralisation budgétaire avait apporté une contribution significative à la croissance 2

3 économique. Actuellement, on observe une forte croissance des dépenses locales et le gouvernement est très attentif aux risques de surchauffe (voir annexe 1). Certaines spécificités de l organisation économique de la Chine peuvent être, à l avenir, source de difficultés. La mobilité des personnes, des biens et du capital entre les provinces est encore limitée, ce qui pénalise l efficacité économique. Il existe de fortes différences interprovinciales en matière de politique budgétaire, notamment en raison de l existence de revenus extra-budgétaires (voir annexe 2). Dans ce contexte, l objectif de cet article est de proposer une modélisation du processus de négociation à l oeuvre entre le gouvernement central et les gouvernements provinciaux, sachant que les revenus budgétaires dont disposeront les provinces et donc une partie de leur croissance future dépendent du résultat de cette négociation. Nous essayons également d apprécier les effets d une éventuelle concurrence fiscale sur le comportement des gouvernements provinciaux. La littérature sur la concurrence fiscale, initiée par Oates (1972), s est largement intéressée aux effets de la mobilité du capital sur le niveau de production des biens publics locaux. 1 Les efforts faits par les juridictions locales pour attirer les firmes et les capitaux par la fourniture d infrastructures ont fait l objet de nombreuses publications. Cet article contribue à la littérature sur les finances publiques locales et le fédéralisme fiscal (Tiebout (1956), Oates (1972), Gordon (1983), Wildasin (1988)) en étudiant le lien entre concurrence fiscale et incitations des gouvernements. Nos résultats sont par ailleurs en accord avec les récentes analyses historiques (Weingast (1995)) et les études sur les économies en transition (Qian et Weingast(1996, 1997)). Le papier est organisé de la façon suivante : la section 2 présente le système budgétaire chinois. La section 3 développe le modèle et ses hypothèses. Puis, l équilibre est déterminé dans la quatrième section. Deux propositions y sont alors établies. Nous présentons enfin une validation empirique dans la section cinq avant de conclure. 1. Se référer à Wilson (1999), Wilson et Wildasin (2004) pour une revue récente de la littérature relative à la concurrence fiscale. 3

4 2 Le fédéralisme budgétaire chinois Le système fiscal chinois est organisé d une manière hiérarchique avec cinq niveaux de gouvernement : 1) le gouvernement central, 2) trente et une administrations au niveau provincial, 3) plus de 333 préfectures et villes au niveau préfectoral, 4) plus de 2000 districts 5) et bourgs. Ces trois derniers niveaux sont sous l autorité provinciale (figure 1, annexe 1). Ces gouvernements sous-nationaux ont des tailles et un développement économique très variés. En particulier, il y a une disparité croissante de revenu entre les provinces orientales, centrales et côtières. Ainsi, les gouvernements locaux présentent des besoins et des ressources financières très différents (Bahl et Martinez-Vazquez (2003)). La Chine semble être un pays fortement décentralisé. Environ 70% de dépenses budgétaires de gouvernement sont le fait des gouvernements locaux (figure 2, annexe 2). La décentralisation en Chine est de grande ampleur si l on considère par exemple l importance relative des dépenses publiques locales. En 1994, les dépenses publiques locales représentaient 60% des dépenses publiques chinoises, contre 34% en moyenne dans les pays industrialisés et 22% dans les pays en voie de développement (Banque Mondiale (1996)). Cependant, les électeurs locaux n ont que peu de pouvoir. Il n y a aucune représentation politique populaire, ce qui signifie que la population n a aucune moyen d indiquer ses préférences pour des services publics par exemple. Dans cet article, nous nous intéressons aux relations entre les autorités de Pékin et les gouvernements provinciaux. Les relations entre le centre et les autorités locales ont connu deux phases distinctes depuis la mise en place des réformes: la phase de transition de et la période de 1994 à nos jours. La transition de la Chine vers une économie de marché a en effet conduit à un vaste mouvement de décentralisation donnant de plus en plus d autonomie aux provinces dans les décisions de politique économique. Les modalités de la politique de décentralisation fiscale mise en oeuvre à partir de 1980 ont maintes fois changé avec une rupture nette en De 1980 à 1993, en vertu du principe de simplification de l administration et de décentralisation et du principe consistant à offrir des incitations aux collectivités locales et à l administration centrale, les relations budgétaires ont été restructurées dans le sens d un 4

5 système d autosuffisance 2. Si le gouvernement central a toujours conservé la responsabilité de définir le système fiscal, de telle sorte que le taux de taxation et les bases fiscales restent uniformes pour l ensemble de la Chine, l administration et la collecte des taxes a été au départ largement dévolues aux provinces. Entre 1980 et 1993, les relations fiscales entre les centre et les provinces reposent sur le système de contrat fiscal (caizheng chengbao zhi), également connu sous le nom de eating from separate kitchens (fenzao chifan). Le partage des revenus fiscaux entre le centre et les provinces fait l objet de négociations et diffère d une province à l autre. Les gouvernements locaux sont responsables de la collecte des taxes principales. Des contrats budgétaires sont passés entre le gouvernement central et les gouvernements locaux (généralement pour une période de 5 ans) déterminant les modalités de partage des recettes. Des parts fixes reviennent à l autorité centrale (dont les profits des entreprises étatiques et les droits de douane) et aux provinces (dont les profits des entreprises gérées localement). Une part variable est négociée puis partagée entre les autorités centrale et locales, concernant en particulier les revenus industriels et commerciaux 3. Ces contrats budgétaires présentent cependant d importantes limites. En particulier, le principe de partage de l effort fiscal entre les provinces et le centre et le système de ponctionnement du surplus n incitent pas les provinces à augmenter leurs revenus fiscaux, d autant plus qu elles craignent un effet de cliquet lors de la renégociation des contrats fiscaux avec le centre (Cullen et Fu (1998), Fan (1999)). Les provinces accordent ainsi facilement des exonérations aux entreprises publiques locales sur lesquelles elles exercent un contrôle étroit, alors même que les revenus fiscaux proviennent principalement de ces entreprises (Du et Feng (1994)). L assiette fiscale se réduit par ailleurs en raison du déclin des entreprises étatiques et d une pression fiscale plus faible sur les entreprises non étatiques en forte expansion. Les réformes ont ainsi considérablement réduit la capacité du budget de l Etat à mobiliser des ressources financières. Le poids du budget de l Etat (budget consolidé du centre et des provinces) dans l économie chinoise chute de plus de 30% du PIB en 1978 à 12% en Dans le même temps, les fonds extrabudgétaires 2. Pour davantage de développements sur la chronologie des réformes fiscales, se référer en particulier à Pérès (2001). 3. Pas moins de cinq types d arrangements contractuels sont définis en fonction du niveau de développement de la province. 5

6 ont fortement augmenté. La réforme fiscale introduite en 1994 a pour but d enrayer cette évolution. Elle rationalise la structure des impôts et redéfinit les relations entre le gouvernement central et les gouvernements locaux. Deux éléments ont été introduits. 1) Le système contractuel est remplacé par un système qui distingue clairement les sources de revenus destinées respectivement au gouvernement central et aux gouvernements locaux (Fenshuizhi). Les premières incluent les taxes à la consommation, les droits de douane, les taxes sur les chemins de fer, institutions financières et autres entreprises contrôlées directement par le gouvernement central. Les secondes incluent les taxes directes sur les entreprises locales (taxes sur le profit), taxe sur l immobilier et sur la propriété, etc. Ces réformes fiscales ont permis d unifier et de simplifier le taux de taxation des entreprises nationales à un taux uniforme de 33% quelle que soit la forme de la propriété (étatiques, collectives, privées). De même, on a cherché à rapprocher le système d imposition chinois des pratiques internationales, avec notamment l établissement d un système d imposition indirect qui s est traduit par l élargissement de la gamme de produits soumis à la TVA, l introduction d une TVA de 17% sur les activités industrielles et commerciales, l application d un impôt sur les affaires dans le secteur des services, etc. Enfin, un impôt sur le revenu des personnes physiques a été créé. 2) Le centre et les provinces sont devenus respectivement responsables de l administration et de la collecte des impôts leur appartenant en propre. La réforme de 1994 a augmenté la part du revenu dans le PIB du gouvernement central. Les nouvelles règles de partage des recettes fiscales entre le centre et les provinces ne sont cependant pas cohérentes avec la répartition des dépenses entre les différents niveaux. Les dépenses sociales et d infrastructures reposent de plus en plus sur les budgets des gouvernements locaux, sans que les ressources correspondantes y aient été affectées. Cette situation contribue à la réapparition des fonds extrabudgétaires. Les inégalités régionales ont en conséquence tendance à s accroître. L écart des dépenses budgétaires par tête entre les provinces les plus riches et les plus pauvres a fortement augmenté dans les années 1990 (Lemoine (2003)). La décentralisation se traduit par une concurrence fiscale entre les gouvernements locaux. En effet, ces derniers se concurrencent vigoureusement en Chine à travers les investissements en infrastructures et l établissement de zones de développement afin 6

7 d attirer le capital étranger et le capital domestique au sein de leur juridiction. 3 Le modèle Nous développons un modèle de concurrence fiscale horizontale. Nous considérons également le partage des revenus fiscaux entre les deux niveaux de gouvernements. Un élément singulier du système fiscal chinois est le rôle des gouvernements locaux dans la collecte des recettes fiscales. Les autorités centrales ne peuvent pas ainsi connaître l intégralité de ces revenus fiscaux. Une solution pour appréhender le système fiscal chinois est d utiliser un problème classique d agence, où le centre est le principal et les agents sont les gouvernements provinciaux. Nous proposons ici une approche alternative en développant un processus de négociation de Nash. Nous supposons pour le moment qu il n y a aucune asymétrie d informations. Nous souhaitons comprendre les conséquences d une concurrence fiscale horizontale sur le partage de recettes fiscales. La question centrale à laquelle cherche à répondre ce modèle est : la mobilité du capital interprovincial améliore-t-elle la production de biens et services publics locaux? Quelques auteurs comme Gordon et Wilson (2003) ou Bucovestky (2003) se sont intéressés à la concurrence en termes de dépenses et ses conséquences sur le comportement gouvernemental. La concurrence en termes de dépenses semble accroître la production de biens publics locaux. Suivant l approche de Brennan et Buchanan (1977), Edwards et Keen (1996) considèrent que les gouvernements sont des Léviathans qui maximisent leurs rentes. Ils développent un modèle où la concurrence fiscale horizontale permet de réduire la rente des gouvernements. Dans le contexte chinois, Che (2002) établit que les gouvernements locaux, propriétaires d entreprises, se restreignent eux-même dans leur exploitation de rentes. En effet, ceux-ci sont incités à améliorer leur efficacité et limiter leur comportement prédateur. Nous nous situons dans une logique un peu différente en analysant la règle de partage de revenus fiscaux. Le jeu se déroule en trois étapes. La séquence des décisions tente de suivre le déroulement d un exercice fiscal. Dans la première étape, les gouvernements locaux choisissent leurs dépenses publiques (g). Dans la seconde étape, il y a deux situations possibles selon la mobilité du capital interprovinciale. Dans tous les cas, le 7

8 capital demeure mobile entre les deux secteurs (privé et public). A la fin de l année, le gouvernement central entame une procédure de négociation avec les autorités provinciales afin de partager les recettes fiscales. Plusieurs scénarios sont alors possibles : négociation bilatérale (le gouvernement central négocie de façon simultanée avec chaque province), négociation multilatérale (le gouvernement central négocie avec toutes les provinces réunies à la même table) ou négociation séquentielle (le gouvernement central négocie successivement avec chaque province). Nous retenons l approche la plus simple, à savoir la négociation bilatérale. Celle-ci est celle qui nous semble correspondre le mieux au système chinois en place depuis la réforme fiscale de 1994, appelée fen zhao chi fan. 3.1 Production Cao, Qian et Weingast (1999) analysent les réformes économiques de la Chine et le fédéralisme à la chinoise en considérant le cas des entreprises détenues par le gouvernement central, les SOEs (State-owned enterprises). Cette restructuration, baptisée zhuada fangxiao, s est développée notamment par une privatisation des entreprises détenues par le gouvernement central aux niveaux politiques inférieurs. L effort de réforme (licenciements, investissements...) a ainsi été délégué aux gouvernements locaux. De ce point de vue, le fédéralisme chinois apparaît comme un laboratoire pour des expériences politiques (Oates (1972)). Nous ne considérons pas ici les entreprises détenues par le gouvernement central. Dans chaque province, nous ne distinguons que deux secteurs de production en concurrence qui fournissent le même bien numéraire : l un public, l autre privé. Ces deux secteurs sont représentés par deux entreprises. L entreprise dite collective appartient entièrement au gouvernement local. Nous supposons un seul facteur de production, le capital (K). Celui-ci est soit alloué à la production publique (K s ), soit à la production privée (K n ). Nous n intégrons pas le facteur travail dans la fonction de production du fait des fortes contraintes à la migration à l oeuvre en Chine. En effet, jusque dans les années 80, les migrations de la population et la mobilité des travailleurs étaient strictement contrôlées en Chine. En l absence de marché du 8

9 travail libre ou concurrentiel 4, les transferts de main d oeuvre étaient gérés par les Bureaux du travail et les dirigeants d entreprises. Avant les réformes, la stratégie de développement du gouvernement central était tournée vers le développement de l industrie lourde imposant un cloisonnement entre milieu rural et milieu urbain. Les bénéfices agricoles étaient réinvestis afin de favoriser une industrialisation rapide. Cette stratégie a conduit à la mise en place d un monopole étatique dans l approvisionnement et la vente des produits agricoles (tonggou tongxiao), les communes populaires et le système d enregistrement des ménages (hukou). Mis en place en 1958, le hukou classe la population en deux catégories : urbaine ou rurale d une part, et non agricole ou agricole d autre part. La distinction urbain/rural dépend de la localisation administrative, alors que la distinction non agricole/agricole est liée à l activité. Il ne permet pas aux individus de changer de lieu de résidence sans autorisation préalable et confine les gens au village ou à la ville de leur naissance. Ces politiques ont permis à l Etat notamment de surveiller la mobilité des facteurs de production (Cai (2002)). Ainsi, jusqu à la fin des années 70, il n y avait presqu aucune migration de travailleurs que ce soit entre secteurs d activité ou entre provinces. Les réformes économiques engagées ensuite ont introduit de profonds changements à la migration interne en Chine. 5 Les migrations inter-sectorielles se sont intensifiées conduisant en particulier au développement des TVEs, du fait du succès des réformes agricoles qui ont libéré de la main-d oeuvre. La rigueur du système d enregistrement du lieu de résidence s est progressivement relâchée. Le transfert de résidence est facilité par le développement des villes moyennes, les autorités cherchant à limiter la taille des grandes villes. 6 Par ailleurs, la distinction dans le hukou entre population agricole et non-agricole a disparu en même temps que le système de rationnement 4. Quotas d emploi fixés par le Ministère du Travail, emploi à vie, restrictions fortes à la mobilité géographique du travail et rôle social joué par les entreprises d Etat en termes notamment de protection sociale, de santé, d éducation, de retraite 5. L une des première réforme engagée, à savoir l introduction du système de responsabilité des ménages dans les zones rurales, s est traduite par une plus grande liberté pour les agriculteurs (le prix des céréales a augmenté de 50%, tandis que le revenu rural progressait de 15,7% par an entre 1978 et 1984), un accroissement de la production (la valeur brute de la production agricole a augmenté de 6,5% par an) et de la productivité agricole. 6. Après quelques expériences pilotes à Yichun (province du Jiangxi) et dans la province du Jiangsu notamment, depuis le 1er octobre 2001, une personne disposant d un emploi et d une résidence stables peut obtenir un permis de résidence local. Dans les grandes villes, en pratique, le recrutement extérieur concerne deux types d emplois très différents : les emplois très qualifiés pour lesquels on observe un manque de candidats compétents, et les emplois peu ou non qualifiés. 9

10 au début des années 90, mais la distinction ruraux/urbains existe toujours. Malgré la libéralisation récente, les titulaires d un hukou rural sont toutefois encore loin de choisir librement leur emploi. 7 En conséquence, le mécanisme développé par Tiebout (1956) de vote par les pieds est absent en Chine au niveau inter-provincial. Il suppose que la concurrence fiscale conduit à une production efficiente de services publics. Sous l hypothèse de mobilité de la base taxable, le risque de concurrence fiscale conduit à des comportements de mimétisme. Les électeurs peuvent en effet sanctionner par le vote leurs dirigeants locaux, lorsqu ils comparent leurs résultats à ceux obtenus par leurs voisins. La crainte d un échec électoral conduit les élus à adopter des politiques similaires à celles en vigueur dans les régions voisines. Comme nous l avons vu, en Chine, selon le système d enregistrement des ménages (Hukou), les migrations des populations sont officiellement strictement contrôlées. Les décisions politiques ne sont donc pas influencées (en théorie) par la mobilité des individus. Soient F s (K s ) la fonction de production de l entreprise publique et F n (K n,g) celle de l entreprise privée. La variable g est le bien public que fournit le gouvernement local. Nous supposons que ce bien public bénéficie davantage à l entreprise privée. Cao, Qian et Weingast (1999) fournissent plusieurs exemples d un tel bien. Ainsi, en 1996, Shanghai a établi deux centres de services de ré-emploi ( re-employment services centres ) afin de gérer les licenciements entre 1991 et Ces centres ont permis l amélioration de la qualité de la main d oeuvre. La province d Heilongjang possédait quatre entreprises d Etat fortement déficitaires employant 2 millions d individus. En 1994, ce gouvernement local a appliqué avec succès un plan de restructuration qui consistait à ne conserver qu un tiers des employés, à développer l agriculture et le services avec les second et troisième tiers. Le comté de Shunde dans la province du Guangdong, proche de Hong Kong, a privilégié des investissements d infrastructures afin de concurrencer les pays voisins pour attirer 7. Le transfert, en 2001, de travailleurs ruraux du Sichuan vers le barrage des Trois Gorges, dans le Hubei, est un exemple de mobilité planifiée à grande échelle par les autorités. Une migration de jeunes travailleurs des régions rurales vers les régions urbaines et des provinces rurales de l Ouest et du Centre vers les provinces côtières de l Est existe cependant, stimulé par les disparités de revenus entre zones rurales et urbaines et entre régions. Notons toutefois que bien qu il y ait une plus grande mobilité pour les travailleurs qualifiés, les études semblent suggérer que les marchés du travail sont encore fragmentés à l intérieur de lignes provinciales. 10

11 des capitaux. La variable g peut cependant être négative, assimilable alors à des amendes ou des mesures protectionnistes visant à protéger les entreprises publiques de la concurrence du secteur privée (Che et Qian (1998a) et (1998b)). La fonction de production du secteur public peut s exprimer comme ci-dessous: F s (K s ) = ρlog(1 + K s ) (1) où ρ est un paramètre non négatif, qui saisit la productivité du capital du secteur public. La fonction de production du secteur privé est la suivante: F n (K n,g) = glog(1 + K n ) (2) où g est la quantité de biens publics fournie par les autorités provinciales. Nous admettons que les fonctions de production vérifient les conditions suivantes : F s (K s ) K s = ρ 1 + K > 0, 2 F s (K s ) s Ks 2 ρ = (1 + K s ) < 0 (3) 2 F n K n = ρ > 0, 2 F n (K n ) 1 + K n Kn 2 ρ = (1 + K n ) < 0 (4) 2 F n (K n,g) g = log(1 + K n ) > 0 (5) De plus, nous avons: 2 F n (K n,g) K n,g = K n > 0 (6) Le bien public fourni par le gouvernement local et la production privée sont complémentaires, d où la dérivée croisée positive (voir Barro (1990)). 3.2 Les gouvernements provinciaux et central Nous supposons que les deux types de gouvernement (central et provinciaux) se comportent comme des Leviathan maximisant leur surplus ou leur rente (respectivement W c et W l ). Le gouvernement provincial possède l entreprise publique, donc son capital K s. Nous supposons qu il reçoit la totalité des profits crées par celle-ci 11

12 déduction faite de la taxe sur le capital t partagée avec le gouvernement central (F s (K s ) tk s ). Ces revenus peuvent être considérés comme une formalisation des fonds extra-budgétaires 8. Les gouvernements locaux perçoivent également une part (x) des recettes fiscales collectées sur le capital (xt(k n + K s )). Enfin, ils supportent le coût du bien public (c), supposé égal à g. Sa fonction objectif s écrit : W t (K s,k n,g,x) = F s (K s ) tk s + xt(k n + K s ) g (7) Comme les entreprises publiques détenues par le gouvernement central n ont pas été considérées ici, la fonction objectif du gouvernement central est donc : W c (K s,k n,x) = (1 x)t(k n + K s ) (8) 3.3 La négociation Nous supposons un processus de négociation bilatérale. Chaque gouvernement provincial négocie sa part des recettes fiscales avec le gouvernement central. Suivant Muthoo (1999), nous définissons le problème de négociation (Ω;d) par : Ω = {(w c,w l ) R 2, x X tel que w c = W c (x c ) et w l = W l (x l )} où X est l ensemble des accords possibles, X [0, 1]; w i est la profit du ime joueur (local ou central) s il obtient une part x i des revenus fiscaux. Si les joueurs ne parviennent pas à un accord, le joueur i obtient une utilité de d i. d est le point de désaccord. Blanchard et Shleifer (2000) soulignent une différence particulièrement importante ici entre la Russie et la Chine. Alors que dans le premier pays, les responsables politiques locaux sont des élus, ceux-là sont en Chine, désignés par le pouvoir cen- 8. Les fonds extra-budgétaires sont constitués notamment des revenus des entreprises détenues par les gouvernements locaux (Local State-owned Enterprises). En 1993, ces entreprises n étaient plus en principe sous le contrôle des gouvernements locaux. Mais, ceux-ci ont continué à recevoir une part conséquente des profits par l imposition arbitraire de charges et de taxes. Bahl (1999) écrit (p. 84): These [extrabudgetary revenues] take both a direct form, the so-called fiscal extrabudgetary revenues, which are earmarked taxes and charges; and an indirect form, the retained earnings of locally owned state enterprises. 12

13 tral 9. La décentralisation chinoise est administrative et économique, mais elle n est pas politique. La faiblesse du gouvernement central russe s est révélée particulièrement importante lors de la crise de 1998, qui fut au départ fiscale. Selon Blanchard et Shleifer (2000), la faillite du système fédéral russe s explique essentiellement par sa décentralisation politique. En Chine, c est le centre qui contrôle les résultats, évalue et renvoie les leaders locaux (Tsui et Wang (2004)). Ainsi, les gouvernements locaux chinois sont davantage responsables envers les gouvernements de niveau supérieur qu envers les citoyens de leurs juridictions. Notre formalisation du point de désaccord s appuie sur ce constat. Lorsqu aucun accord entre les deux niveaux de gouvernement n est conclu, le gouverneur provincial est remplacé ou destitué et le gouvernement central perd les recettes fiscales collectées dans cette province. Nous supposons donc que le point de désaccord (d) est égal à : d = (0, 0) Il est évident qu un tel choix reste arbitraire. Par exemple, une désutilité du gouverneur provincial en cas de désaccord améliorerait le pouvoir et la part des recettes fiscales allouées au gouvernement central. 4 L équilibre Le jeu se déroule en trois étapes. L équilibre se résout par induction à rebours. Nous déterminons tout d abord la solution de négociation de Nash (NBS) Dans la mesure où la mobilité du capital n affecte pas les règles de partage des recettes fiscales, l équilibre obtenu est le même avec et sans la concurrence sur les dépenses. La part des recettes fiscales allouée au gouvernement local est solution du programme de négociation suivant : x (K s,k n,g) = arg maxw l (K s,k n,g;x)w c (K s,k n ;x) (9) 9. Blanchard et Shleifer (2000) écrivent: In China, the Communist Party has the power to appoint and fire governors, and has exercised this power both to support the governors whose regions have performed well economically and to discipline governors who have followed anti-growth policies. 13

14 La Condition du Premier Ordre (CPO) est : t(k n + K s )[F s (K s ) tk s g + t(k n + K s )(2x t)] = 0 (10) La Condition du Second Ordre (CSO) étant vérifiée 10, nous avons la solution suivante au problème de négociation : x (K s,k n,g) = 1 F s (K s ) + tk n g 2t(K s + K n ) (11) Soit x = x (K s,k n,g). Notons que la part du gouvernement provincial augmente avec g. Dans la mesure où le point de désaccord est (0,0), le corollaire prédit que les deux gouvernements auront la même utilité à la fin du jeu (Muthoo (1999)). 4.1 L équilibre avec immobilité du capital L équilibre provincial Nous supposons que le capital est mobile d un secteur à l autre, mais immobile d une province à l autre. La rentabilité de ce facteur doit donc être identique quelle que soit la nature de l entreprise qui l utilise. Nous pouvons relâcher cette hypothèse en introduisant un coût (θ) représentant les difficultés de reconversion du capital d un secteur à l autre 11. Cependant, un tel développement nous paraît inutile, étant donnée la nature du bien public local considéré (g). Donc, nous avons : F s (K s ) K s = F n (K n,g) K n K s + K n = K où K représente le stock de capital provincial et est constant. La résolution du système donne à l équilibre la répartition du capital entre les deux secteurs: K s (g) = g(1 + K) ρ g + ρ (W c,w l ) x = 2Knt 2 2 < Fs(Ks) K s Fn((1 t)kn,e) K n = t + θ 14

15 K n (g) = ρ(1 + K) g g + ρ (12) De la complémentarité entre capital et bien public local, nous en déduisons que: K n (g) g = ρ(k + 2) + 2) > 0 > ρ(k (g + ρ) 2 (g + ρ) = Ks (g) 2 g Les dépenses publiques optimales du gouvernement provincial Le gouvernement local maximise sa fonction de bien-être (W l ) par rapport à la quantité produite de bien public (g). Après substitution de (11) et (12) dans l expression (7), nous avons: g arg maxw l (K n (g),k s (g),g;x ) Nous admettrons la CPO 12 : dk s (g) FK s t dks (g) + t dx dg dg dg (Ks (g) + K n (g)) + tx (g)( dkn (g) dg + dks (g) ) 1 = 0,(13) dg 1 + g ρt(2 + K) + 2(g + ρ) 2(ρ + g) = 0 (14) 2 Nous rejetons la solution négative même s il existe une fragmentation territoriale en Chine, car le protectionnisme est officiellement interdit et nous pouvons supposer que dans le futur il sera un argument important des négociations. La solution non négative de (14) est: g = 1 ρ(ρ 2 ( 3ρ + + 4t(K + 2))) (15) 4.2 Equilibre et mobilité du capital L équilibre au niveau national La mobilité inter provinciale du capital conduit à une concurrence fiscale entre les gouvernements locaux. Nous distinguons deux situations selon que la rentabilité 12. La condition de second ordre est vérifiée. 15

16 du capital est exogène ou endogène au niveau provincial. Dans le premier cas, nous supposons des provinces de taille identique et suffisamment petites pour ne pas influencer la rentabilité du capital. Le deuxième cas impose des restrictions sur le nombre de provinces dont les interactions politiques influencent la productivité du capital. Nous nous concentrons sur ce deuxième cas. Nous supposons deux provinces identiques indicées i = A,B. Chacune d elle est dotée de K unités de capital. Nous renouvelons la même procédure que dans la section précédente. La seule différence est la prise en compte d interactions entre les décisions de dépenses publiques provinciales L équilibre sur le marché du capital national La principale différence réside dans la mobilité du capital qui conduit à l égalisation de sa rentabilité. Nous avons donc: F s A(K s A) K s A = F n A(K n A,g A ) K n A = F s B(K s B) K s B = F n B(K n B,g B ) K n B K s A + K n A + K s B + K s B = 2K Les solutions du système sont: K s i (g i,g j ) = ρ i(3 + 2K) ρ j g A g B ρ A + ρ B + g A + g B, i,j A,B,i j. K n i (g i,g j ) = g i(3 + 2K) ρ A ρ B g j ρ A + ρ B + g A + g B (16) Notons que: K s i (g A,g B ) g i = Ks i (g A,g B ) g j 2ρ i (K + 2) = < 0 oj i (17) (ρ A + ρ B + g A + g B ) 2 K n i (g A,g B ) g i = 2(K + 2)(ρ A + ρ B + g A + g j ) (ρ A + ρ B + g A + g B ) 2 > 0, (18) 16

17 K n i (g A,g B ) g i 2(K + 2)g i = < 0, (19) (ρ A + ρ B + g A + g B ) Dépenses provinciales optimales Nous déterminons l équilibre non coopératif de Nash existant entre les deux provinces. Chaque gouvernement local choisit ses dépenses publiques, étant donnée la décision prise par l autre province: gi arg max W l (K n (g i,g j ),K s (g i,g j ),g i,g j ;x i), i j, i,j = A,B (20) La CPO nous donne: g i = (ρ A + ρ B ) g j ( ρ i + ρ 2 i + 4(ρ A + ρ B + g j ) + 2t(K + 2)) (21) Dans le cas symétrique où ρ A = ρ B = ρ, la solution de la concurrence en termes de dépenses est: g A = g B = 1 8 [ 10ρ + 2t(K + 2) + 4ρ 2 + 2t(K + 2)(12ρ + 2t(K + 2))] (22) 4.3 L impact de la mobilité du capital Nous comparons maintenant l équilibre obtenu avec et sans concurrence au niveau des dépenses. Nous notons: g g A = 1 4 (ρ t(k + 2) + 2 ρ 2 + 4ρt(K + 2) ρ 2 + 6ρt(K + 2) + t 2 (K + 2) 2 ) < 0(23) Dans le cas symétrique (ρ A = ρ B = ρ), (16) devient à l équilibre: K s A(g A,g B) = K s B(g A,g B) = ρ(k + 1) g A ρ + g A K n A(g A,g B ) = K n B(g A,g B ) = g A(K + 1) ρ ρ + g A (24) 17

18 Etant données (16) et (24), il apparaît que: K s A(g A,g B) < K s (g ), (25) K n A(g A,g B) > K n (g ). (26) Par ailleurs, x x A < 0 (27) W l (g ) W l A(g A,g B) = W c (g ) W c A(g A,g B) < 0 (28) Nous en déduisons la proposition suivante: Proposition 1: La mobilité du capital qui conduit à la concurrence au niveau des dépenses entre les gouvernements provinciaux, augmente (i) la production de biens publics locaux (23), (ii) l allocation de capital dans le secteur privé (26), (iii) la part des provinces dans le revenu fiscal (27), et diminue (iv) l utilité des gouvernements central et locaux (28). Le premier élément de cette proposition est conforme à l idée de course vers le haut. La concurrence sur les dépenses publiques incite les gouvernements provinciaux à davantage de discipline. Elle agit comme un mécanisme incitatif à la fourniture de biens publics en plus grande quantité. Le second élément montre comment la concurrence fiscale influence la propriété du capital en faveur du secteur privé. Le troisième résultat de la relation positive entre x et g, peut être considéré comme une conséquence de la course vers le haut. La quatrième partie établit, conformément à Edwards et Keen (1996) que la concurrence fiscale entre provinces chinoises, diminue non seulement leur rente mais également celle du gouvernement central. Ce résultat peut être une des explications à la faible mobilité du capital observée au cours des années 90 (Boyreau-Debray et Wei (2002)). Par ailleurs, nous notons que: F s (K s ) + F n (K n,g ) < FA(K s A) s + FA(K n A,g n A,g B) (29) Nous en déduisons la seconde proposition ci-dessous: Proposition 2: La mobilité du capital augmente la production (privée et publique). 18

19 5 Estimation empirique Une des implications de notre modèle est un impact positif de la mobilité du capital sur la production de biens publics et sur la part des revenus allant au gouvernement central. Avant de montrer les résultats empiriques, nous revenons sur la question de la mobilité du capital en Chine. 5.1 La mobilité du capital et les investissements directs étrangers En ce qui concerne la mobilité du capital inter-provinciale, les politiques gouvernementales jouent un rôle important. Un certain nombre de travaux ont montré que le marché intérieur chinois est fragmenté, et que la mobilité du capital est faible. Boyreau-Debray et Wei (2002) ont constaté que la mobilité du capital entre les provinces au cours de la période était relativement basse et même en diminution au cours des années 90. De plus, les dispositifs actuels du système fiscal encouragent le protectionnisme des gouvernements provinciaux et locaux, facteur diminuant la mobilité du capital (Feldstein et Horioka (1980)). D autres études empiriques montrent qu entre 1987 et 1997 les échanges commerciaux entre les provinces côtières et intérieures ont diminué, tandis que ceux entre les provinces côtières et les autres pays se sont accrus (Poncet (2003)). Le contrôle de l Etat sur les crédits bancaires et l attribution de fonds sur des critères non marchands a joué un rôle bien plus décisif encore en décourageant la mobilité du capital. De grandes entreprises d Etat (SOEs) non rentables ont été favorisées. En dépit des restrictions à la mobilité interne du capital, des politiques ont cherché à attirer du capital et de la technologie de l étranger. Nous avons ainsi concentré notre analyse sur les investissements directs étrangers (IDE) qui font l objet d une forte concurrence entre provinces. Les investissements directs étrangers (IDE) en Chine ont ainsi démarré et augmenté lentement au cours des années 80 (figure 1). Ils s accroissent vigoureusement en 1991, avant d exploser en 1992 et Ils continuent ainsi à progresser jusqu en 1997, où la crise asiatique marque un palier. En effet, si celle-ci n a pas affectée la Chine directement, la détérioration de la situation économique des pays du Sud-Est 19

20 asiatique a réduit leur capacité à investir, ce qui s est traduit par une baisse des IDE en provenance de cette région vers la Chine de 1997 à 1999 (Lemoine (2000), China Foreign Economic Yearbook) 13. La reprise s amorce dès 2000 et s amplifie avec l entrée de la Chine à l OMC en décembre 2001 (Lemoine (2003)). Cette croissance rapide des flux d IDE en Chine dans les années 1990 s explique tout à la fois par les progrès de la libéralisation économique et de l ouverture, que par la forte croissance économique qu a connue la Chine au cours de la période de réformes. L abondance et le faible coût du travail, la taille et l expansion du marché intérieur chinois, l investissement de la diaspora 14, l intégration croissante de la Chine au reste du monde à travers sa politique d ouverture et de réformes et son entrée à l OMC, ainsi que ses politiques préférentielles en faveur des investisseurs étrangers, sont également tout autant de facteurs favorables à la croissance des flux d IDE (Chen et Démurger (2002)). Par ailleurs, l afflux des IDE en Chine fait partie d un mouvement global au cours des années 90 qui oriente les flux internationaux d investissement vers les pays en développement, parmi lesquels la Chine est une destination privilégiée 15. Fig. 1: Flux d IDE en Chine (millions de dollars), Source : China Statistical Yearbook (NBS (2001)). Le gouvernement central a mis en application des politiques préférentielles régionales (divers régimes fiscaux préférentiels, exemptions sur des droits de douane et de travail) pour attirer les investisseurs. En particulier, il a établit cinq zones éco- 13. Pour davantage de développements sur l évolution des flux d IDE en Chine, se référer notamment à Lemoine (2000, 2003). 14. La majorité des flux d IDE en Chine vient de Hong Kong, Macao et Taiwan, qui représentent 60% des flux d IDE totaux sur la période et (China Foreign Economic Yearbook). 15. De 1992 à 2001, la Chine reçoit 30% des flux d IDE destinés aux pays en développement et 50% de ceux destinés à l Asie. 20

21 nomiques spéciales (ZES), quatorze villes ouvertes côtières autorisées à établir leurs propres zones de développement économique et technologique (ETDZ), des zones ouvertes côtières et une façade côtière ouverte. L accélération dans le procédé d ouverture à partir de 1992 a conduit à accroître le nombre de zones ouvertes. A côté de la politique du gouvernement central, les provinces, ainsi que certains districts et bourgs, ont commencé à formuler leurs propres politiques préférentielles afin d attirer les IDE dans des zones de développement spécifiques. La politique côtière préférentielle a contribué à une distribution asymétrique des IDE. Il y a une concentration élevée d IDE dans les provinces côtières. Six provinces (Guangdong, Fujian, Jiangsu, Changhaï, Tianjin et Pékin) reçoivent plus des deuxtiers des IDE. A elle seule Guangdong reçoit plus d un quart de l ensemble des IDE. Plusieurs facteurs contribuent à attirer les IDE : le développement des infrastructures de transport et de communications, la taille du marché ou encore la localisation géographique. Si ces incitations contribuent à attirer les IDE, d autres facteurs jouent également un rôle important. Les régimes fiscaux de discrimination positive peuvent difficilement compenser le désavantage comparatif dû à la situation géographique des provinces occidentales. Ainsi, il y a des interdépendances entre le fédéralisme fiscal et d autres aspects des réformes économiques chinoises, parmi lesquelles les restrictions à la mobilité des populations et aux forces de l intégration. 5.2 Données et résultats empiriques Nous exploitons une base de données de 29 provinces sur la période Les données obtenues proviennent des China Statistical Yearbook, Comprehensive Statistical Data and Materials on 50 Years of New China (NBS (1999)), China Regional Economy, a Profile of 17 years of Reform and Opening-up (NBS (1996)), China Statistical Yearbook. Comme nous l avons noté ci-dessus, si les restrictions à la mobilité du capital sont importantes, le gouvernement central a cédé une part significative de son pouvoir aux gouvernements provinciaux afin d attirer et de contrôler l investissement étranger. 16. La liste des provinces et municipalités considérées est: Beijing, Tianjin, Hebei, Shanxi, Inner Mongolia, Liaoning, Jilin, Heilongjiang, Shanghai, Jiangsu, Zhejiang, Anhui, Fujian, Jiangxi, Shandong, Henan, Hubei, Hunan, Guangdong+Hainan, Guangxi, Guizhou, Yunnan, Shaanxi, Gansu, Qinghai, Ningxia, Xinjiang, Sichuan+Chongqing. 21

22 Dans le même temps, le gouvernement central a créé des incitations politiques et économiques significatives pour que les fonctionnaires provinciaux essayent d attirer l investissement, en particulier ceux-ci voient leurs perspectives de carrière s améliorer lorsqu ils parviennent à attirer davantage d investissements (Braunstein et Epstein (2002)). Notre mesure de mobilité du capital est basée sur la part des IDE dans le PIB provincial. Nous mesurons la fourniture de biens publics par la densité provinciale du réseau de chemins de fer, de routes et de voies navigables. Il s agit d un bien public productif qui entre dans la fonction de production. Nous examinons d abord la proposition selon laquelle la mobilité du capital, qui induit une concurrence fiscale entre les gouvernements provinciaux, apparaît comme une incitation à fournir des biens publics locaux. Nous estimons l équation suivante pour chaque année t et province i: Biens publics i,t = β(mobilit capital) i,t + α i + η t + ɛ i,t (30) où Bienspublics est le ratio des infrastructures sur le PIB et M obilitducapital, la part des IDE provinciaux. 17 Nous introduisons des effets fixes par province α i et par année η t, nous permettant de contrôler pour l hétérogénéité des provinces et des années de notre échantillon. La matrice de White est utilisée pour corriger l hétérogénéité potentielle. Les résultats sont reportés au tableau 2. Nous estimons tout d abord l équation sur l ensemble de notre échantillon (colonne 1). Le pouvoir explicatif de notre modèle est relativement bon. Les résultats indiquent que les IDE, approximation de la mobilité du capital entre les provinces chinoises, ont un impact significativement positif sur la production de biens publics locaux. Les deux colonnes suivantes (2 et 3) reportent les résultats des régressions menées sur la période et celles menées sur la période afin de saisir les 17. Notons que nous avons également inclus dans la régression une série de variables de contrôle comme le PIB par tête, les dépenses du gouvernement (en pourcentage du PIB) et la part de la production des entreprises publiques. Toutes les variables sont en yuan nominal. Ce choix a été fait car nous n avons pas de déflateur fiable pour l ensemble des variables. Il doit être noté également que nous avons mené les regressions en utilisant le déflateur du PIB, et les résultats apparaissent robustes. 22

23 changements de politique fiscale. La variable de mobilité du capital n apparaît pas significative sur la période Les résultats soulignent ainsi que la concurrence entre les provinces entraîne une plus forte production de biens publics en Chine après Comme nous l avons noté, la majeure partie des IDE est concentrée dans les provinces côtières, en partie en raison de la stratégie de développement de la côte et en partie en raison de sa proximité et des liens historiques avec la communauté chinoise d outre-mer. Les trois dernières colonnes permettent de différencier selon le degré d ouverture des provinces (colonnes 4, 5 et 6). Plus spécifiquement, nous estimons notre modèle sur trois sous-échantillons différents de provinces. Les trois souséchantillons correspondent à une politique préférentielle d ouverture faible, moyenne et élevée sur la base de l indicateur développé par Démurger et al. (2002). La construction de cet indice se fonde sur l information disponible concernant les zones économiques ouvertes en Chine issue de différentes sources, et sur une classification subjective basée sur leur importance en termes de traitement accordé aux investisseurs et aux entreprises industrielles. Les provinces ont différents poids étant donnés les divers degrés de politiques préférentielles que ces zones économiques ouvertes offrent 18 : 3 pour les zones économiques spéciales (ZES) et la zone de Pudong à Shanghai; 2 pour les zones de développement économique et technologique et les zones de coopération économiques frontalières; et 1 pour les villes côtières ouvertes, les zones économiques côtières ouvertes, les nouvelles zones économiques ouvertes qui sont officiellement apparues dans les principales villes le long du fleuve jaune, les zones franches et les capitales des provinces de l intérieur et des régions autonomes. Les trois dernières colonnes indiquent que l impact de la mobilité du capital sur la production de biens publics dépend du degré de libéralisation internationale au niveau provincial. Les résultats soulignent que plus l ouverture internationale est importante, plus les provinces produisent des infrastructures publiques. Son influence est par ailleurs non significative pour les provinces qui ont une ouverture internationale intermédiaire. 18. Cet indice essaye de dissocier les effets des politiques préférentielles, des effets purs de géographie tels que la localisation côtière. La mise en place des politiques de déréglementation dans les provinces côtières ont favorisé l intégration rapide dans les marchés internationaux, l arrivée de flux importants d IDE et le développement d un secteur industriel moderne dans ces provinces. 23

24 Nous examinons en second lieu le fait que la mobilité du capital et ainsi la concurrence en termes de dépenses entre les provinces augmente le pouvoir de négociation du gouvernement central à travers la part qui lui revient du revenu fiscal. Nous introduisons des effets fixes individuels et temporels. Les comparer sur différentes périodes ( et ) nous permet de voir si la mobilité du capital, et ainsi la concurrence entre provinces en termes de dépenses, influence davantage le revenu fiscal du gouvernement central au cours de la période de temps considérée. Nous estimons l équation suivante pour chaque année t et province i: ( ) Revenus gouvernement central = β(mobilit capital) i,t + α i + η t + ɛ(31) i,t Revenus Gouvernements locaux i,t Les résultats sont reportés au tableau 3. Les résultats soulignent que les IDE ont un impact statistiquement significatif et positif sur la part du gouvernement central dans le revenu fiscal. Nos résultats mettent en évidence le fait que plus la concurrence entre provinces en termes de dépenses est grande, plus la part du revenu revenant au gouvernement central en comparaison de celui des gouvernements locaux est importante. Nous constatons ainsi qu il existe une relation positive entre la mobilité du capital, le degré de production de biens publics provinciaux et le poids du gouvernement central dans le revenu fiscal total. 6 Conclusion Notre article analyse les effets d une concurrence fiscale sur le comportement et le pouvoir de négociation des provinces chinoises. Nous considérons deux cas de figure: avec et sans mobilité du capital inter-provinciale. Dans le premier cas, nous avons considéré la mobilité des IDE. Il apparaît que l ouverture internationale accroît la concurrence inter-provinciale par l intermédiaire de la mobilité du capital. Elle s accompagne également d un accroissement de la fourniture des biens publics locaux. Nous observons enfin que la mobilité du capital permet d accroître la part des recettes fiscales revenant au gouvernement central. Ce dernier résultat est particulièrement important compte tenu du contexte politique chinois qui, comme nous l avons souligné, se traduit par une nomination des leaders provinciaux et non par 24