L avenir de la fonction publique territoriale

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1 C O L L E C T I O N D O C U M E N T S Cahier détaché L avenir de la fonction publique territoriale Cahier détaché N 2-02 / JANVIER 2008 Actes de la rencontre entre praticiens et universitaires Université Paris II Panthéon-Assas CIG de la Grande couronne mai 2007 CD1915_FPT_couv.indd 203 8/01/08 17:13:00

2 Sommaire OUVERTURE TABLE RONDE N Vers une politisation de la haute administration territoriale? A. Définir la haute administration territoriale B. A l occasion des changements politiques, la «décharge de fonctions» n est ni inéluctable, ni naturelle C. L émergence d un spoil system local? D. La politisation des emplois : comprendre son extension et refuser ses effets les plus inacceptables TABLE RONDE N Les collectivités territoriales, des employeurs comme les autres? A. Mobilité des agents, perméabilité des carrières B. La mobilité au cœur de la gestion publique locale C. Les enjeux de la formation professionnelle dans la fonction publique territoriale D. Les concours dans la fonction publique territoriale TABLE RONDE N Vers une refonte du modèle français de fonction publique, la fonction publique territoriale, laboratoire des années futures? A. Pour une autonomie de gestion du personnel par les collectivités territoriales B. L effet du droit communautaire sur la modernisation de la fonction publique territoriale C. Quelles perspectives pour la fonction publique? D. Quelle place pour le statut et le régime de la carrière dans la fonction publique territoriale? E. Le partage droit public - droit privé dans le système juridique de la fonction publique territoriale F. La fonction publique territoriale : laboratoire des années futures au regard de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)? G. La fonction publique : une idée d avenir H. Une nouvelle donne pour le manager local RAPPORT DE SYNTHÈSE JANVIER 2008 LA GAZETTE CD1915_avenir_FPT_txt.indd 204 8/01/08 17:18:42

3 L AVENIR DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE Ouverture Hugues Portelli, sénateur du Val-d Oise, maire d Ermont, professeur à l université Paris II Panthéon-Assas Je suis très heureux d ouvrir aujourd hui ce colloque qui est organisé conjointement par le Centre Interdépartemental de Gestion de la grande couronne de la région Ile-de-France et l Université de Paris II, celle-ci étant notamment représentée par ses différents centres de recherche. Je citerai l IPAG, qui prépare aux concours de la fonction publique, l Institut Cujas, qui est le grand centre de droit public de l Université de Paris II, mais aussi le centre de recherche en droit administratif et l institut Georges Vedel. Ces instances se sont jointes pour préparer ensemble ce colloque qui est avant tout un séminaire de réflexion. Au lendemain d une série de lois votées au printemps par le parlement, qui concernent la fonction publique en général et la fonction publique territoriale en particulier, cette rencontre a pour but de faire le point sur l état de la fonction publique territoriale et sur ses perspectives d avenir. Vous savez que durant la campagne présidentielle qui se termine, et à un degré moindre, durant la campagne des législatives qui commence, le problème de l avenir de la fonction publique a été posé. Il a été posé surtout en termes financiers, caractérisés par le coût de la masse salariale sur les budgets de l État et des collectivités territoriales ; il a été moins posé en termes de statut, de rôle de la fonction publique, et notamment celui de la fonction publique territoriale, dans la société française. Je crois que c est plutôt sous cet angle-là que nous serons amenés à nous interroger cet après-midi. Le problème qui se pose aujourd hui n est pas seulement relatif à l application des réformes votées régulièrement depuis maintenant quelques années. Je fais référence à celles qui concernent la transposition des directives européennes, notamment en matière d emploi d agents contractuels dans la fonction publique, votées il y a deux ans et à celles qui cette année concernent, entre autres, la formation et le régime de circulation des fonctionnaires entre les différentes fonctions publiques. L une des questions que nous devons aujourd hui nous poser, c est de savoir à quoi est dû l accroissement continu de la population administrative dans la fonction publique territoriale. Bien entendu, l une des raisons réside dans le transfert des compétences de l État vers les collectivités. On transfère des compétences, donc on transfère du personnel. A priori, l augmentation devrait être simplement mathématique : les personnels qui ne sont plus au service de l État passent aux collectivités territoriales, il y a donc moins de fonctionnaires qui travaillent pour l État. Néanmoins, cette règle ne s applique pas toujours, nous le savons tous très bien. Le deuxième problème, c est que nous avons créé de nouveaux échelons territoriaux. Par exemple, les établissements publics de coopération intercommunale, qui eux aussi sont soumis au même type d effet pervers lorsque l on transfère les compétences des communes vers les EPCI sans transférer le personnel qui leur correspond. Autre exemple : l accroissement de la population administrative se fait de façon différenciée, car tout le monde n est pas recruté en tant que fonctionnaire statutaire mais beaucoup le sont en tant que contractuels, voire même vacataires. Les lois qui ont été successivement votées pour la résorption de la précarité dans la fonction publique ont donc bien du mal à s appliquer. Par ailleurs, en dépit de l existence d instances de coordination de la fonction publique territoriale, l éparpillement des structures demeure la règle. La majorité des fonctionnaires territoriaux sont des fonctionnaires communaux. Ils relèvent donc de employeurs différents : collectivités territoriales, établissements publics, etc. Ces employeurs ne sont pas tous de même nature, que ce soit en termes financiers ou en termes démographiques. Comment peut-on comparer les fonctionnaires d une commune de moins de 500 habitants, qui a très souvent bien du mal à s offrir un secrétaire de mairie, à ceux des collectivités territoriales qui en comptent des milliers? On ne se trouve pas dans la même catégorie, ni face aux mêmes problèmes. Une grande ville de plus de habitants, un département ou une région, disposent dans leurs effectifs d une représentation de l ensemble des corps de métiers, alors qu une collectivité territoriale rurale n en comptera qu un, voire deux. Ces spécificités ne sont pas propres à la France mais elles sont plus prononcées dans notre pays. C est pourquoi nous devons réfléchir en regardant ce que font les autres. Si nous observons le système de nos voisins européens, nous nous apercevons que dans beaucoup de pays, des réformes drastiques ont été conduites. Ce sont même parfois de vraies révolutions qui ont été menées à terme. Par exemple en Italie, le statut a été purement et simplement supprimé. Mais comparons ce qui est comparable. L état joue en France un rôle qu il n a pas joué en Allemagne, en Italie ou en Angleterre. Par ailleurs, il est plus facile de contractualiser dans des États où le taux de syndicalisation avoisine les 70 %, où les syndicats sont peu nombreux mais puissants et fédérés, et enfin où il existe des conventions collectives suffisamment solides pour tenir lieu de statut pour ceux qui les signent. Nous devons donc conduire ce travail comparatif sans la moindre peur mais en ayant à l esprit que les systèmes publics européens sont différents parce qu ils sont le fruit de l histoire de chaque pays. 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE 205 CD1915_avenir_FPT_txt.indd 205 8/01/08 17:18:43

4 206 Enfin, la sociologie de la fonction publique territoriale change. Réfléchir à l avenir de la fonction publique c est donc réfléchir à ce que sont les nouveaux fonctionnaires territoriaux. Ils n ont pas forcément les mêmes habitudes, la même culture ni les mêmes demandes que les fonctionnaires qui sont là depuis maintenant 20 ou 30 ans. Ils sont plus soucieux de mobilité, d autonomie, et sont peut-être moins fixés sur le statut mais davantage sur les possibilités d évoluer, de changer de métier, y compris à l intérieur de la fonction publique. C est d ailleurs pour tenir compte de cette demande que la loi qui a été votée il y a quelques mois facilite la circulation des personnels au sein des différentes administrations. Si le Centre Interdépartemental de Gestion de la grande couronne et les universitaires ont travaillé ensemble, c est parce qu à l intérieur des centres de gestion, comme à l intérieur des associations d élus, beaucoup de choses se font déjà, et beaucoup de changements sont à l œuvre. Par exemple, les règles comptables font que l on adopte une approche plus pragmatique de la question de la masse salariale. D autre part, ces changements sont le fruit de la créativité. Par exemple, beaucoup de collectivités utilisent avec intelligence la délégation de service public, ou ont recours à des établissements publics qui ne sont pas forcément des établissements publics de coopération. L expérimentation se développe et elle gagnerait à être davantage répertoriée pour que nous ayons une connaissance plus fine de la réalité des mutations de la fonction publique territoriale. C est donc sur ces différentes questions que nous serons amenés à réfléchir ensemble cet après-midi. J espère que ce n est qu un coup d envoi pour une réflexion plus pérenne, plus articulée, que nous aimerions mener avec des partenaires plus nombreux. Nous souhaitons qu au cours des cinq années à venir, durant lesquelles nous vivrons d importants changements législatifs, les acteurs de la fonction publique territoriale ne soient pas des spectateurs mais des acteurs. Je vous remercie. Daniel Mertian de Muller, président du CIG grande couronne, maire-adjoint de Buc Je me réjouis de l initiative du Sénateur Hugues Portelli, qui a permis cette collaboration entre l Université de Paris II et le CIG de la grande couronne. La co-organisation de ce colloque sur l avenir de la fonction publique territoriale nous prouve que, dans un contexte législatif évolutif, la fonction publique a toujours sa place dans le monde de l université et du travail. A l heure où l emploi et la mobilité professionnelle sont au cœur des deux textes successifs relatifs à la fonction publique, qui viennent d être adoptés, il me paraît intéressant que des praticiens et des universitaires confrontent leurs approches sur l organisation actuelle et les possibilités d évolution de la Fonction publique Territoriale, devant un public acteur du monde territorial mais également composé d étudiants, peut-être futures élites de nos collectivités locales. Dans cette nouvelle donne statutaire, les Centres de Gestion et le CNFPT jouent un rôle essentiel. Aux premiers revient la connaissance fine des bassins d emploi, la gestion du recrutement et une participation active à l attractivité de la fonction publique territoriale. La possibilité de proposer des contrats-cadres, dans les domaines de l action sociale et des régimes complémentaires de santé et de prévoyance, répondra à une demande sociale forte et il y a tout lieu de se réjouir de cette ouverture. L Etat attend par ailleurs des collectivités locales qu elles participent à une maîtrise globale de la dépense publique et à une meilleure répartition des moyens humains entre employeurs publics. La mobilité en est un des leviers, auxquels les centres de gestion peuvent utilement apporter leur contribution. Le CNFPT doit, pour sa part, accompagner le professionnalisme des agents et favoriser la mobilité des salariés, publics certes, mais également des candidats à un emploi territorial. Par ailleurs, la loi a nettement considéré que la région était le seul niveau d organisation pertinent de la gestion de l emploi local. Il permet en effet de mutualiser les moyens en matière de concours et de réaliser des économies d échelle. La problématique de l emploi public, enjeu majeur des années à venir, ne peut trouver de meilleur niveau d analyse. Au-delà de cette coopération autour d un socle minimal, les centres de gestion conservent toute latitude pour développer une coopération dans les domaines qu ils auront librement choisis, et gageons que cette modernisation dans leur structure d organisation aura un effet d entraînement. La pertinence du niveau régional n efface pas l échelon départemental pour certaines missions, sur lesquelles les centres de gestion ont bâti leur réputation. Loin de s opposer à la région, l échelon départemental consacre la vocation des centres en matière d aménagement du territoire. Par bien des aspects, la loi consacre l autonomie de la gestion locale : abaissement des seuils des emplois fonctionnels, compétence locale pour fixer les ratios d avancement de grade, assouplissement des conditions de recrutement des non titulaires. La sortie progressive d une gestion très encadrée par l État était nécessaire, même si elle appelle une réflexion nouvelle, davantage négociée, sur la gestion des ressources humaines. Certaines de ces dispositions posent la question de l avenir des contrats dans les collectivités locales et plus largement de l évolution du modèle français de fonction publique. Comme l a souligné le Sénateur Portelli, ces questions, plus ébauchées que traitées, requièrent expérimentation et audace autour d accords collectifs négociés, d un mana- 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE CD1915_avenir_FPT_txt.indd 206 8/01/08 17:18:43

5 L AVENIR DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE gement plus proche d une culture de l évaluation que de la notation, d une mobilité vécue comme une culture de l efficacité. C est donc dans ce nouveau contexte législatif, que nous sommes aujourd hui réunis pour réfléchir et trouver ensemble des éléments de réponses à trois interrogations principales : La place du haut management territorial : entre liberté d action et politisation? Quelles sont les spécificités de son statut, ses motivations, son éthique? Les collectivités territoriales doivent-elles répondre aux mêmes problématiques de recrutement, d attractivité et de performance, que les autres employeurs, tous secteurs confondus? Et si tel est le cas, comment actionner les leviers que sont la formation, ou encore la protection sociale, pour assouplir les conditions d emploi et développer la mobilité? Et pour finir, comment préparer la fonction publique territoriale, pour qu elle puisse répondre aux défis de demain, en termes de neutralité, de compétence et d efficacité? Tels seront les thèmes qui seront abordés lors des trois tables rondes de ce colloque. Table ronde n 1 Vers une politisation de la haute administration territoriale? Philippe Laurent, maire de Sceaux, vice-président du conseil général des Hauts-de-Seine, membre du CSFPT Animateur Voici une question que nous n aurions pas pu poser il y a encore dix ou quinze ans, car c était encore un tabou. Aujourd hui, en 2007, elle est posée dans le cadre de cette rencontre. Cette question est tout particulièrement aiguë, car le rôle des collectivités territoriales, et notamment les plus importantes d entre elles, a considérablement évolué. Bien entendu la haute fonction publique a évolué à son tour pour s adapter et suivre le développement des responsabilités des assemblées locales et des élus locaux. Au-delà du rôle qui était le sien, il y a 20 ou 25 ans, de gardien de la «bonne administration», l équipe de direction générale est devenue une équipe de management pour laquelle un engagement aux côtés des projets politiques des élus semble devenir naturel. Pour répondre à ces questions, je passerai la parole à chacun des intervenants. A. DÉFINIR LA HAUTE ADMINISTRATION TERRITORIALE Jacques Bourdon, professeur à l université Paul Cézanne Aix-Marseille III, ancien président de l université L interrogation contenue dans le titre de la table ronde suppose que la haute administration territoriale est affectée par un mouvement de politisation. La vérification du bien fondé de cette hypothèse implique d en connaître les composantes. Si le sens du terme «politisation» est clair, il est plus difficile de délimiter la «haute administration territoriale». Une fois cette opération effectuée, c est dans l analyse de la relation entre l autorité territoriale, autorité politique, et les membres de la haute administration territoriale que peuvent résider les éléments de réponse. 1. La notion de haute administration territoriale Le premier résultat des recherches consiste à découvrir qu il n existe aucune définition de la haute administration territoriale. Il n existe ni définition organique, ni définition fonctionnelle dans les textes. L explication se trouve sans doute dans le caractère récent de la création d emplois ou de cadres d emplois de catégorie A dans les collectivités territoriales : les attachés communaux sont apparus en 1979 et les administrateurs territoriaux près de dix ans plus tard en Ni le code général des collectivités territoriales, ni la loi n du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ne contiennent l expression «haute administration territoriale». En l absence de référence textuelle, il est nécessaire d essayer la voie de la définition par les éléments. La haute administration territoriale ne peut être assimilée à la catégorie A de la fonction publique territoriale. Traditionnellement, au sein de la catégorie A, une distinction est effectuée entre emplois de rang A ou A+ et emplois de rang A ou A. L application de cette distinction aux fonctionnaires territoriaux est de peu de secours. Les débats parlementaires précédant la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale ont mis en lumière les limites de l exercice avec la scission du cadre d emplois des ingénieurs territoriaux entre les deux sous catégories A et A. Il n est pas non plus possible de prendre, comme l a fait partiellement le législateur, le critère de l article 45 de la loi du 26 janvier 1984 : la haute administration territoriale serait composée par les deux cadres d emplois dont les membres sont issus d une scolarité dans un établissement du CNFPT. Administrateurs et 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE 207 CD1915_avenir_FPT_txt.indd 207 8/01/08 17:18:44

6 208 conservateurs formeraient alors la haute administration territoriale. Cette hypothèse ne peut être retenue en raison de la question posée. Tout administrateur territorial n est pas en contact permanent ni direct avec l autorité territoriale ; il en est de même pour le conservateur de la bibliothèque municipale ou de la bibliothèque départementale de prêt. La même constatation s impose en cas d application du critère retenu dans la loi du 19 février 2007 : l ingénieur en chef n est pas dans une relation directe et permanente avec l autorité territoriale. La distinction contenue dans la loi du 19 février 2007 pour délimiter les attributions de gestion du CNFPT est donc trop large, elle englobe des fonctionnaires qui ne sont pas dans une relation fonctionnelle continue avec l autorité territoriale. Elle est aussi trop étroite : elle ne prend pas en compte par exemple les attachés territoriaux qui exercent des fonctions de direction générale des services et constituent plus des deux tiers des effectifs des directeurs généraux et directeurs généraux adjoints. Ce caractère incomplet indique une autre voie pour définir la haute administration territoriale : elle doit être délimitée par les emplois. La haute administration territoriale est composée par les emplois de direction. Les emplois de direction, directeur général des services, directeur général adjoint, directeur général des services techniques énumérés par les articles 47 et 53 de la loi du 26 janvier 1984 qui fixent des procédures particulières de recrutement et de cessation des fonctions forment la haute administration territoriale. L interrogation contenue dans l intitulé de la table ronde est alors fondée : les occupants de ces emplois sont en relation directe et continue avec l autorité territoriale ; ils sont recrutés directement par elle, ils occupent un emploi placé au sommet de la hiérarchie de l administration des collectivités territoriales, ils exercent leurs fonctions en lien étroit avec l autorité territoriale. C est dans l analyse de la relation entre cette dernière et les directeurs généraux que réside la réponse à la question posée. 2. La relation entre l autorité territoriale et la direction générale La relation entre l autorité territoriale et l occupant de l emploi de directeur général se divise en trois temps : le recrutement, l exercice des fonctions, la fin des fonctions. Le recrutement : l analyse des critères de recrutement doit donner un indice sur la place faite à la politique dans le choix par l autorité territoriale du directeur général. L autorité territoriale dispose en ce domaine d un pouvoir discrétionnaire puisqu elle choisit, soit dans le cadre de la procédure de détachement d un fonctionnaire, soit, pour certains emplois 1, directement. Le critère politique est-il déterminant dans ce choix? Un premier indice est donné par la situation statutaire des personnes occupant un emploi de direction générale. Selon une enquête de l Observatoire de la fonction publique territoriale concernant l évolution des emplois de direction dans les grandes collectivités (CNFPT, 2 007), 81,3 % des directeurs généraux et directeurs généraux adjoints sont des fonctionnaires en détachement, soit des collectivités territoriales (74 %), soit de l État (7,3 %). Une étude conduite en 2006 par des élèves administrateurs de l Institut national des études territoriales (INET) en liaison avec le cabinet ECS corrobore ces résultats : 85 % des directeurs généraux et directeurs généraux adjoints des départements et des régions sont des fonctionnaires en détachement. Si la qualité de fonctionnaire n exclut pas l appartenance politique, cette dernière relève de l espace privé du fonctionnaire. Que les autorités territoriales choisissent dans huit cas sur dix un fonctionnaire n élimine pas le critère politique mais le relègue à une place secondaire. Le recours à des fonctionnaires signifie que la connaissance professionnelle des collectivités territoriales ou de l État prime sur d autres considérations. Deux éléments confirment la priorité accordée aux fonctionnaires. Environ un tiers des directeurs généraux sont recrutés au sein même de la collectivité territoriale. Les enquêtes mettent en lumière une tendance à la spécialisation par catégorie de collectivités territoriales. Il existe peu de mobilité des directeurs généraux entre les communes, les départements et les régions : pour diriger les services d une collectivité territoriale, mieux vaut connaître parfaitement les caractéristiques de cette collectivité en ayant une expérience professionnelle en son sein ou dans la même catégorie. Interrogées, les autorités territoriales présidant un département ou une région confirment la primauté du critère des compétences dans leur choix. Selon l enquête précitée de 2006, les compétences du candidat assises sur un savoir, notamment juridique, et un savoir-faire constituent le premier critère de choix. Les qualités personnelles du candidat ne viennent qu en second rang mais la première doit être la loyauté confinant pour certaines autorités territoriales à l abnégation. Cette exigence explique le troisième et dernier critère de choix : l adhésion aux grands choix politiques de l autorité territoriale pour la collectivité, c est-à-dire plus une adhésion à la personne qu à l étiquette politique de l autorité. Pour choisir un directeur général répondant à ces trois conditions, les autorités territoriales font appel dans leur majorité à des cabinets de recrutement ou à des chasseurs de tête. Selon l enquête portant sur les directeurs généraux et directeurs généraux adjoints de département ou de région, 60 % avaient été recrutés selon cette procédure. De ce faisceau d indices, statut de fonctionnaire, expérience et compétences professionnelles, connaissance du milieu, qualités personnelles, mode de recrutement, il pourrait être déduit que le facteur politique est absent du recrutement des directeurs généraux. Ce serait une déduc- 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE CD1915_avenir_FPT_txt.indd 208 8/01/08 17:18:44

7 L AVENIR DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE tion inexacte. Le critère politique n est pas déterminant, le candidat ne doit pas être militant ou même simple adhérent de la formation politique à laquelle appartient l autorité territoriale et le recrutement résulte rarement des seuls réseaux politiques. Le critère politique existe cependant même sous une forme atténuée. Au-delà du loyalisme exigé de tout fonctionnaire vis-à-vis des institutions de la République, le directeur général doit en outre être loyal envers la personne de l autorité territoriale. Il doit, et c est une condition légitime pour la bonne administration de la collectivité territoriale, adhérer aux choix stratégiques de l autorité dans la conduite de la politique de la collectivité. Ce partage d une vision politique commune pour la gestion et le devenir de la collectivité fonde la relation entre l autorité territoriale et le directeur général. L exercice des fonctions : selon le rôle du directeur général dans le processus décisionnel et la nature des décisions qu il est habilité à prendre, la politisation sera absente ou existera Il convient de constater tout d abord qu il n existe aucune définition juridique en vigueur des fonctions du directeur général des services ou du directeur général adjoint. Il est possible de se référer à une vieille définition contenue dans un arrêté du ministre de l intérieur du 3 novembre 1958 portant tableau indicatif des emplois communaux qui concernait les fonctions du secrétaire général de mairie : «principal collaborateur du maire chargé de l organisation des services municipaux ; il veille à l exécution des directives du maire par l ensemble des services de la commune dont il coordonne l activité». Cette définition n a pas été reprise aujourd hui dans un texte pour les fonctions du directeur général des services. Il n existe que des dispositions éparses dans le code général des collectivités territoriales ou la loi du 26 janvier 1984 modifiée. Le directeur général peut recevoir délégation de signature du maire (art. L CGCT), ou du président, en qualité de responsable de service au même titre que d autres dans les départements (art. L CGCT) et dans les régions (art. L CGCT). La loi du 26 janvier 1984 lui attribue une compétence de proposition en matière de notation du personnel et, depuis la loi du 19 février 2007, la possibilité d assister l autorité territoriale pour les réunions de la commission administrative paritaire. Ces dispositions donnent une vision très partielle de la fonction et les intéressés revendiquent l introduction dans le code général des collectivités territoriales d un article contenant une définition générale de leur rôle à l exemple de l arrêté ministériel de Une autre vision est donnée par l analyse des profils de l emploi publiés par le CNFPT et les enquêtes déjà citées. Il en résulte un principe général commun à toutes les collectivités : le pouvoir de décision ne se divise pas, il appartient exclusivement à l autorité territoriale en raison de la légitimité que lui confère le suffrage universel. Sur cette base unique se greffent deux conceptions de la fonction du directeur général. La première peut être qualifiée de traditionnelle et renvoie à la définition des fonctions du secrétaire général de mairie de Elle considère que les fonctions politique et administrative sont séparées ; l autorité territoriale décide et le directeur général exécute ; la première est seule dans l ordre politique, le second est dans la sphère administrative, il traduit en termes administratifs les décisions politiques et veille à leur mise en œuvre. La seconde conception est moderne. Elle considère que le directeur général doit participer à l élaboration de la décision politique, qu il est une force de propositions et qu il est membre de l équipe dirigeante de la collectivité. Si dans les deux hypothèses, la décision n appartient qu à l autorité territoriale, la place et le rôle du directeur général diffèrent. Dans le premier cas, la direction générale n est qu en aval de la décision, dans le second, elle est à la fois en amont et en aval de la décision. La politisation ne présente pas le même sens selon l une ou l autre configuration. Pour le directeur général exécutant, elle se cantonne dans la loyauté à la personne de l autorité territoriale et la fidélité dans l application de la décision politique. Pour le directeur général participant, elle se traduit par son association à la fonction politique du gouvernement de la collectivité territoriale. L extension des fonctions du directeur général contenue dans la seconde conception explique que la fin des fonctions ne peut résulter de seuls critères objectifs. La fin des fonctions Régie par les dispositions de l article 53 de la loi du 26 janvier 1984, la fin anticipée des fonctions est fondée sur la rupture du lien de confiance entre l autorité territoriale et le directeur général ce que développe l analyse incluse dans ce cahier de Monsieur Michel Camy-Peyret. B. A L OCCASION DES CHANGEMENTS POLITIQUES, LA «DÉCHARGE DE FONCTIONS» N EST NI INÉLUCTABLE, NI NATURELLE par Michel Camy-Peyret, premier vice-président du syndicat national des directeurs généraux de services des collectivités territoriales, directeur général des services du Syctom de l agglomération parisienne Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales autorise leurs exécutifs, maires, présidents de conseils généraux, régionaux, et d établissements publics locaux, à recruter des agents dans le cadre de la loi 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale sous le contrôle souverain des juridictions administratives. 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE 209 CD1915_avenir_FPT_txt.indd 209 8/01/08 17:18:44

8 210 Des dispositions spécifiques s appliquent à certaines catégories d agents notamment les emplois de cabinet et les emplois de direction. Les collaborateurs de cabinet des autorités locales occupent des emplois non permanents et sont librement recrutés par celles-ci. Le premier alinéa de l article 110 de la loi du 26 janvier 1984 précitée dispose : «L autorité territoriale peut, pour former son cabinet, recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre fin librement à leurs fonctions». De plus, aux termes de l article 6 du décret n du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, «les fonctions de collaborateur de cabinet prennent fin au plus tard en même temps que le mandat de l autorité territoriale qui l a recruté». Ainsi, les maires et les présidents peuvent recruter facilement des collaborateurs sur des bases politiques pour les assister dans des missions sensibles politiquement telles que : - La gestion des relations avec et entre les élus, - La relation avec les formations politiques, - La communication et les relations avec les médias. Par ailleurs, la loi FPT a prévu deux dispositions applicables aux emplois de direction des collectivités territoriales qui sont spécifiques en termes de recrutement et de fin de fonctions. La première, en application de l article 47, prévoit pour les grandes collectivités (villes de plus de habitants, départements et régions notamment) la procédure dite de recrutement direct. Elle est ouverte à des non fonctionnaires qui doivent être titulaires d un bac +5. Le législateur a donc prévu que les autorités locales puissent à titre dérogatoire recruter pour les emplois de direction des grandes collectivités des agents contractuels avec lesquels elles souhaiteraient avoir notamment une affinité politique. En dehors de cette exception les directeurs généraux et directeurs généraux adjoints des collectivités doivent être recrutés selon des dispositions de l article 53 de la loi de 1984 par voie de détachement sur un emploi fonctionnel parmi les agents de la fonction publique territoriale, de la fonction publique de l État et de la fonction publique hospitalière à partir de grades de la catégorie A plus ou moins élevés en fonction des strates démographiques. S agissant de fonctionnaires, l ensemble des dispositions s appliquent en matière de droits et devoirs. L article 53 ayant introduit une possibilité dérogatoire de fin de fonctions de ces agents selon des dispositions spécifiques, de délais, de procédure et de prise en charge. La fonctionnalité des emplois de direction des communes qui était fixée initialement à partir de habitants a été abaissée en 2001 à habitants et par la loi du 19 février 2007 à habitants pour permettre le recrutement de fonctionnaires mieux formés pour occuper des emplois dont les missions sont de plus en plus complexes, y compris dans des collectivités de plus petite taille. Contrairement aux emplois de direction dits «à la discrétion du gouvernement» (directeurs d administrations centrales, préfets, recteurs ), les emplois de directeurs généraux des collectivités territoriales sont des emplois qui, au même titre que les emplois de directeurs des services déconcentrés de l État, de directeurs d hôpitaux ne devraient pas faire l objet d une mobilité automatique à l occasion d un changement de majorité politique. La loi a cependant prévu les cas où une incompatibilité entre le maire, ou le président et le directeur général en place ou une insuffisance professionnelle de ce dernier, nécessiterait qu il soit mis fin au détachement sur l emploi fonctionnel. La jurisprudence du Conseil d État du 3 mai 1993 dont je suis personnellement l objet, a encadré cette «décharge de fonctions». Dans ses conclusions, le rapporteur Marcel Pochard indique, à propos des directeurs généraux qui font l objet de la procédure de décharge : «Les agents en cause ne sont pas révocables ad nutum, un minimum d encadrement du pouvoir des exécutifs paraît s imposer. Cet encadrement nous paraît pouvoir consister au moins dans la vérification de l existence d un motif d intérêt général de la mesure». Ainsi, la motivation de l arrêté qui met fin au détachement doit comporter les considérations de fait et de droit sur lesquelles repose la décision. Cet arrêt a été confirmé et complété par l arrêt Watrin du 27 juin 2005 qui stipule que : «la seule considération que le rapport de confiance nécessaire à une bonne collaboration [entre le maire et le directeur général] n était plus possible, n est pas suffisante». L arrêt a annulé la décision au motif que les faits à l origine de la perte de confiance n étaient pas clairement mentionnés dans la décision. Ainsi, la jurisprudence a confirmé l esprit de la loi en la matière, les emplois de directeurs généraux et de directeurs généraux adjoints sont des emplois occupés par les fonctionnaires. Pour y mettre fin, la décision doit être étayée par les éléments relatifs au comportement de l agent. Ainsi pour nous, la fin de détachement sur l emploi fonctionnel peut se justifier et se motiver uniquement dans deux cas : - En cas de faute ou d insuffisance professionnelle, et cela indépendamment des procédures générales applicables aux fonctionnaires si ces éléments sont de nature à faire perdre la confiance que le maire ou le président peuvent légitimement avoir en leur directeur général au niveau professionnel. - En cas d absence de neutralité, notamment en cas d engagement politique manifeste du directeur général en faveur de l équipe politique précédente, ou dans le cas où le directeur général se présente à un mandat électif, ou lorsque le directeur général cumulait avec la précédente équipe élue, les fonctions de directeur de cabinet. Dans ces cas, on peut tout à fait comprendre que la confiance indispensable ne soit plus réunie. 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE CD1915_avenir_FPT_txt.indd 210 8/01/08 17:18:44

9 L AVENIR DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE A cet égard, on peut regretter que les propositions de nouvelles incompatibilités électives pour des fonctionnaires, qui avaient été formulées lors de la discussion de la dernière loi FPT n aient pas été retenues par le Parlement. Comme vous l avez compris le Syndicat National des Directeur Généraux ne considère pas la «décharge de fonctions» comme quelque chose d inéluctable et naturel à l occasion des changements politiques. Cela dit, nous constatons et déplorons que beaucoup trop d élus ne respectent pas l esprit et la lettre de la Loi et nous sommes décidés à continuer à combattre les dérives constatées et à rappeler à tous, dans la perspective des prochaines échéances électorales, que les directeurs généraux et directeurs généraux adjoints des collectivités territoriales sont des professionnels, intègres, loyaux et neutres, qui sont chargés de mettre en œuvre les orientations définies par les élus au service de la population. J ajoute que dans la charte de déontologie que notre Syndicat a adoptée en 1997, nous avons explicitement précisé ces points. Enfin, et pour conclure, je souhaiterais, en complément de l intervention du Professeur Bourdon, indiquer qu il y a un décalage très important entre l absence de responsabilités reconnue par le droit administratif aux directeurs généraux et celle que la jurisprudence pénale leur reconnaît au travers de nombreuses décisions dont celle très récente du tribunal correctionnel de Strasbourg à propos de l accident dramatique lié à la chute d un arbre. En application de l article 72 de la Constitution, les collectivités locales s administrent librement par le biais de leur exécutif élu. Cependant, force est de constater que pour l exécution des décisions et des délibérations, ceux-ci font appel au directeur général ou aux directeurs généraux adjoints. C est pourquoi nous réclamons, en accord avec la plupart des associations nationales d élus, que soit inclue dans la Loi ou le Règlement, la disposition suivante : «sous l autorité et le contrôle de l autorité territoriale, le directeur général des services des collectivités territoriales et de leurs établissements publics prépare et exécute les délibérations, décisions et arrêtés de la collectivité ou de l établissement. Dans ce cadre, il assure le secrétariat du ou des organes délibérants et des instances décisionnelles et consultatives de la collectivité ou de l établissement». Ainsi, serait reconnue la part importante que les équipes de direction générale occupent aux côtés des élus, et leur contribution au service public local et à la réussite de la décentralisation. C. L ÉMERGENCE D UN SPOIL SYSTEM LOCAL? Stéphane Braconnier, professeur à l université Paris II Panthéon-Assas, président de l Association française de droit des collectivités locales Le thème de cette table ronde prend la forme d une question : vers une politisation de la haute administration territoriale? Or, si le mode de collaboration de la sphère administrative et de la sphère politique a été assez largement étudié concernant la fonction publique de l État, ce que l on appelle parfois péjorativement la «technocratie» a donné lieu à assez peu d études relatives au système politico-administratif des collectivités locales. Naturellement, l intérêt pour cette thématique a connu une forme de renouveau, souvent négatif d ailleurs, au moment de l avènement, en 2003, de la «République décentralisée», qui a fait des collectivités locales des lieux de décisions de plus en plus autonomes et les a dotées d agents de plus en plus nombreux. Or, c est justement parce que les collectivités locales sont devenues, au fil du temps, ces lieux de stratégie et de planification économique et sociale que la question du processus de décision au sein de ces structures, notamment celle de la structuration du haut management, est apparue essentielle, en particulier à l heure du développement de la démocratie locale. L étude du haut management local et la question corrélative de la politisation de la haute administration territoriale, sont évidemment centrales. Or, il est impossible, nous semble-t-il, de répondre à cette question sans évoquer ce que les Américains appellent le «spoil system», le système des dépouilles, qui fait que tout renouvellement des exécutifs emporte, avec lui, le renouvellement intégral de l administration elle-même. En ce sens, le spoil system est synonyme de précarité et, dans notre esprit, le terme précarité doit ici être entendu dans un sens très objectif, presque scientifique. La question à laquelle nous nous proposons de répondre, de manière assez sommaire, est donc de savoir si la politisation de la haute administration territoriale a atteint aujourd hui un degré tel que l on rencontrerait, dans cette haute administration territoriale, une forme de spoil system, fondée sur une précarisation accrue des emplois les plus importants de l administration territoriale, notamment des emplois fonctionnels. Pour répondre à cette question, deux idées, somme toute assez simples, paraissent pouvoir être développées. - L émergence d un spoil system à la française, dans la haute administration territoriale, ne peut s appuyer sur un dispositif juridique qui le favorise et, a fortiori, le consolide. La plupart des emplois concernés sont, en effet, détenus par des fonctionnaires, qu il s agisse de fonctionnaires ter- 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE 211 CD1915_avenir_FPT_txt.indd 211 8/01/08 17:18:45

10 212 ritoriaux ou de fonctionnaires de l État. De ce fait, il est difficile d articuler la précarité inhérente au spoil system avec les contraintes et garanties du statut. Par le faible espace de précarité qu il laisse subsister, l environnement juridique, pourtant hétérogène, qui marque les emplois les plus importants de la fonction publique territoriale, contraint l émergence d un éventuel spoil system. - On assiste toutefois, en pratique, à l émergence virtuelle d un spoil system, c est-à-dire au renforcement de la précarité de certains emplois élevés de la hiérarchie administrative, à un point tel que le droit positif tend, aujourd hui, à réguler le phénomène. 1. Le droit positif laisse subsister peu de zones de précarité dans la haute administration territoriale Entrent, en réalité, dans le champ de notre étude deux grandes catégories d agents visés par l article 53 de la loi n du 26 janvier 1984 : les emplois fonctionnels qui recouvrent pour l essentiel les emplois de direction et les collaborateurs de cabinet. Les titulaires de ces emplois entourent, dans une logique certes différente, l exécutif territorial et assurent le dialogue entre l autorité administrative et l autorité politique. C est là une approche fonctionnelle de la haute administration territoriale. D un point de vue strictement juridique, l existence d un spoil system, à l origine du développement de la politisation, ou de la précarité, concerne bien plus les collaborateurs de cabinet que les titulaires d emplois fonctionnels et ce pour plusieurs raisons. Les emplois fonctionnels ne sont pas, d abord, à la discrétion des exécutifs locaux. Il existe certes des formes de recrutement direct visées par l article 47 de la loi n du 26 janvier 1984, mais son usage s avère limité par rapport à la pratique du détachement. La loi de 1984 a certes transposé à la fonction publique territoriale la logique des «emplois supérieurs» de la fonction publique de l État, pourvus de façon discrétionnaire et essentiellement révocables, mais en entourant cette transposition de très nombreuses garanties quant à la sortie des fonctions. Les emplois fonctionnels bénéficient ainsi d un statut juridique beaucoup plus protecteur que celui des collaborateurs de cabinet, tant dans le recrutement que dans la fin des fonctions. La jurisprudence administrative a du reste renforcé cette protection contre la pratique abusive des décharges de fonctions pour perte de confiance (V infra). Les collaborateurs de cabinet bénéficient, à l inverse, d un statut beaucoup moins protecteur. Ils sont dans une situation de plus forte précarité statutaire, la durée de leur fonction étant assise sur la durée du mandat de la personne qui les a recrutés (CE, 18 mai 1994, Mercier : Rec. CE, p. 243), ce qui, à bien y réfléchir, correspond précisément sinon à la nature, du moins à la logique du spoil system. Le droit positif s est, à cet égard, intéressé assez tardivement à leur situation et on a d abord cherché à moraliser la pratique avant de protéger ceux qui étaient titulaires de ces emplois, notamment en encadrant les modalités de leur rémunération. En résumé, s agissant du statut juridique, on observe que la plupart des emplois fonctionnels sont très majoritairement détenus soit par des fonctionnaires territoriaux, soit par des fonctionnaires de l État, qui bénéficient de ce fait de toutes les garanties attachées au statut général de la fonction publique. Les collaborateurs de cabinet apparaissent, en outre, dans une situation de plus forte précarité, même si celle-ci est corrigée par un certain nombre de garanties fixées par le législateur. Cette remarque est confirmée par les chiffres. 75 % des emplois fonctionnels territoriaux sont ainsi détenus par des fonctionnaires territoriaux et 12 % par des fonctionnaires de l État détachés. Seuls 13 % de ces emplois sont détenus par des contractuels placés, par définition, dans une situation plus précaire. Cela traduit, à l évidence, une fausse précarité : la précarité de l emploi occupé n a pas pour corollaire la précarité de la situation statutaire de l agent. La distinction entre le grade et l emploi produit ici tous ces effets pour contrecarrer le développement du spoil system. 2. La pratique tend à contredire ce constat Ce qui s est produit à l issue des dernières élections régionales et cantonales de 2004 n est pas, au regard du sujet qui nous occupe, totalement anodin. Les changements de majorité auxquels ces élections ont conduit, dans de nombreuses régions et, dans une moindre mesure, dans quelques départements, se sont, en effet, accompagnés d un renouvellement assez radical du haut encadrement des collectivités concernées. Ces renouvellements ont fait écho à l idée, promue par certains exécutifs locaux et titulaires d emplois fonctionnels, selon laquelle l exécutif local et le directeur général des services forment un couple indissociable, constitué au moment de l élection de l exécutif et appelé à disparaître au moment où cet exécutif quitte le pouvoir. Courroie de transmission de la politique initiée par l exécutif, lui-même légitimé par le suffrage universel, l exécutif et son équipe de direction seraient, en quelque sorte, «programmés» pour disparaître ensemble. Cette idée, qui s adapte mal au modèle statutaire qui prévaut en France, trouve à s appliquer de plus en plus souvent, notamment en raison de la volonté de certains responsables locaux de défaire la haute administration territoriale de sa seule dimension technique pour la faire glisser vers une dimension plus politique ou, à tout le moins, plus stratégique. L émergence de cette pratique, qui tend à favoriser une nouvelle forme de spoil system, a conduit le législateur à fixer des lignes régulatrices, pour éviter une précarisation excessive d un certain nombre de situations indivi- 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE CD1915_avenir_FPT_txt.indd 212 8/01/08 17:18:45

11 L AVENIR DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE duelles, notamment en ce qui concerne les collaborateurs de cabinet. Les fonctions de directeur général ou directeur général adjoint sont, en effet, des fonctions de plus en plus politiques. Les hauts fonctionnaires territoriaux étant associés de plus en plus étroitement, non seulement à la mise en œuvre des décisions, mais également, et surtout, à leur conception. Ils sont de plus en plus associés à l amont des décisions et à la détermination de la stratégie de la politique portée par les exécutifs locaux. Ce phénomène nourrit une politisation plus marquée des directeurs généraux, poussée à son paroxysme lorsque le directeur général est, en même temps, directeur de cabinet du Maire ou du Président de l exécutif départemental ou régional. Cependant, même placés dans une situation éminemment politique, qui nécessite une confiance absolue de l élu, les hauts fonctionnaires territoriaux voient leurs qualités techniques encore primer sur la confiance politique et, partant, sur la logique du spoil system. Un recrutement politique n est pas, en effet, nécessairement un recrutement partisan. C est ce que traduit de manière très claire la jurisprudence administrative, assez protectrice, selon laquelle il ne peut pas être mis fin aux fonctions de directeur général des services pour de simples motifs politiques et qui exige, au contraire, des motifs suffisants pour procéder à cette décharge de fonction (CAA Nancy, 3 février 2005 et 19 octobre 2006). Le juge administratif apparaît ici comme le gardien d une certaine forme d orthodoxie administrative, destinée à éviter la politisation excessive d un certain nombre de fonctions, sinon de fonctionnaires. La logique est quelque peu différente pour les collaborateurs de cabinet. Le droit se contente, en l espèce, de stabiliser, ou d améliorer les situations personnelles, afin d éviter une précarisation excessive d emplois qui sont par nature politiques, à l inverse des emplois de direction, qui ne deviennent politiques que par la volonté conjuguée de l exécutif et du titulaire de l emploi. Les dispositifs en question ne sont d ailleurs pas nécessairement dédiés aux collaborateurs de cabinet. Ces derniers ne font souvent qu optimiser leur utilisation pour stabiliser au mieux leur situation. Plusieurs dispositifs juridiques sont ici privilégiés. L émergence de contrats indéterminés de droit public et le dispositif de résorption de l emploi précaire dans la fonction publique constituent ainsi des supports juridiques qui stabilisent des situations personnelles fragilisées par la précarité des mandats locaux. La pratique qui conduit de nombreux collaborateurs de cabinet, une fois le mandat achevé, à se tourner vers un emploi fonctionnel dans une autre collectivité, avec en perspective, le cas échéant, une titularisation dans la fonction publique territoriale (lorsque le collaborateur de cabinet n est pas à l origine lui-même un fonctionnaire territorial ou un fonctionnaire de l État, ce qui est assez fréquent) est un processus qui contribue également à la stabilisation des situations. Enfin, la situation dans laquelle se trouvent un certain nombre de collectivités locales, au sein desquelles le directeur général des services cumule ses fonctions avec celles de directeur de cabinet permet d éviter, autant que faire se peut, une précarisation ab initio de l agent. Au-delà, deux dispositifs tendent à stabiliser spécifiquement la situation personnelle des collaborateurs, et notamment des directeurs de cabinet : l institution, d une part, d une indemnité de licenciement par le décret n du 30 mai 2005 portant modification de certaines dispositions relatives aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales ; l ensemble des garanties offertes, d autre part, aux directeurs de cabinet en termes de rémunération par le décret n du 16 décembre 1987 modifié relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales. Le bilan qui peut être tiré de tous ces éléments permet-il de conclure à l existence d un spoil system dans la haute administration territoriale? La réponse est à l évidence négative, dès lors que l on ne retrouve pas, dans la règle applicable à l administration territoriale, les caractères du spoil system américain, en particulier la précarité des emplois et des situations personnelles qui leur sont liées et le fait qu une fois le mandat achevé, celui qui est titulaire d un emploi dans la haute administration est seul en charge de son propre reclassement. Existe-t-il, néanmoins, une pratique de spoil system à la française? La réponse peut être positive si l on considère que ce spoil system se développe à l intérieur de la sphère administrative et, surtout, dans un cadre statutaire qui demeure protecteur pour les agents. Il est mis en œuvre de manière beaucoup plus marginale sur le terrain du contrat et du recrutement direct. Il s agit, en quelque sorte, d une pratique de spoil system fortement régulée par le droit positif. D. LA POLITISATION DES EMPLOIS : COMPRENDRE SON EXTENSION ET REFUSER SES EFFETS LES PLUS INACCEPTABLES Jean-Christophe Baudouin, président de l Association des administrateurs territoriaux de France, directeur général des services de la communauté d agglomération de Cergy-Pontoise La question de la politisation de la «haute fonction publique territoriale» est désormais un fait accepté ou non et est indissociablement liée au mode de fonctionnement complexe et efficace régissant les collectivités locales. La 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE 213 CD1915_avenir_FPT_txt.indd 213 8/01/08 17:18:45

12 214 question n est donc plus aujourd hui de nier cette réalité mais d en comprendre les fondements et de réguler ses effets les plus inacceptables sur la situation des fonctionnaires territoriaux. 1. Comprendre la politisation des emplois de direction comme partie intégrante d un mode de gouvernance désormais admis Il est sans doute beaucoup plus juste de parler de spoil system ou système des dépouilles pour qualifier la situation actuelle qui régit les emplois fonctionnels des collectivités, laquelle ne peut se limiter à la seule politisation des emplois. En effet, si cette dernière en est la représentation essentielle, le spoil system est avant tout le système de gouvernance qui lie le sort des techniciens à celui des élus qu ils ont servi. L arrivée d un nouvel exécutif lors d un commencement de mandat ou en cours de mandat peut en effet ne rien changer aux équilibres politiques antérieurs et pour autant peut entraîner un changement d équipe pour ne pas évoquer la situation des décharges de fonctions de collaborateurs par le même exécutif qui les avait pourtant nommés. Pourquoi cette situation s est-elle donc imposée avec autant de facilité? Il nous apparaît que, loin d être une forme de dérapage ponctuel, le spoil system et avec lui la politisation des emplois de direction, est au contraire inhérent au mode de gouvernance interne spécifique qui régit le fonctionnement des collectivités territoriales. Admis de tous, sa légitimité est fondée sur son efficacité. Le spoil system comme partie intégrante du mode de gouvernance des collectivités territoriales La raison d être des collectivités territoriales est l exercice de la gestion de proximité dans un cadre démocratique. Depuis les débuts de la décentralisation, la mise en œuvre de ce principe global et simple s est complexifiée en raison principalement de l accroissement des compétences issues du transfert de l État ou de la clause générale. Cette situation a eu deux incidences qui expliquent l instauration progressive du spoil system dans l ensemble de ses composantes. Le temps politique comme clef de compréhension de l action publique territoriale Avec l accroissement progressif du nombre de compétences gérées, les élus locaux sont parvenus à faire de la gestion locale un objet politique soumis au suffrage des électeurs. C est donc aujourd hui le plus souvent un véritable projet politique qui guide l action publique locale par des orientations rassemblant les politiques publiques issues des compétences des collectivités territoriales. Ce faisant, les collectivités ont imposé à la gestion locale le choix comme unité de valeur et le rythme comme unité de temps. Les dernières élections communales, mais aussi départementales et régionales, au-delà de leur rôle de thermomètre national, traduisent parfaitement cette situation où les critères de choix proposés aux électeurs se sont fondés sur des enjeux locaux clairement affirmés. L ère du temps politique s est donc aujourd hui affirmée dans la gestion des collectivités territoriales. Le projet s inscrit dans une durée s agissant à la fois de ses objectifs et de sa méthode d application. Cet état de fait n a pu être sans conséquence sur l organisation même des collectivités appelées à mettre en œuvre le projet. En effet, c est bien une équipe globale composée des politiques, mais aussi des techniciens, c est-à-dire en tout premier lieu le groupe de direction générale, qui s incarne dans la réalisation du projet. Les premiers portent la responsabilité de sa réalisation devant les électeurs d un territoire donné et les seconds devant les premiers scellant ainsi leur temporalité avec le mandat des élus avec lesquels ils collaborent. Partant, les principaux cadres managériaux de mise en œuvre du projet (plans pluriannuels d investissement, organigramme, démarches qualité diverses ) sont établis dans le même cadre temporel selon le chaînage intégré : demande sociale > politiques publiques > cadre managérial > production, mise en œuvre > évaluation. Aussi, n est-il pas étonnant que politisation des emplois et spoil system prévalent dans ce contexte, le changement de projet induisant le changement d équipes politiques et administratives. Bien sûr du côté de l administration, l adhésion peut s établir davantage sur le projet lui-même que sur l option politique qui le sous-tend ; pour autant, le mouvement qui va affecter les emplois fonctionnels (et tout particulièrement le directeur général) en cas de changement d exécutif, c est-à-dire notamment (mais pas seulement) lors d un changement de majorité, sera identique. Une professionnalisation des emplois de direction liée au renforcement de l exécutif Le lien entre les emplois fonctionnels et le projet politique local s est d autant plus affirmé que dans le même temps, on a assisté à une professionnalisation des emplois de direction et particulièrement de l emploi de directeur général des services. Celle-ci est bien entendu la réponse à la complexification croissante de la gestion locale, du fait du nombre croissant de politiques publiques, mais aussi des méthodes de plus en plus élaborées pour les mettre en œuvre (démocratie de proximité, contractualisation des rapports sociaux et juridicisation conséquente, enjeux financiers plus lourds ). En 20 ans, la fonction publique territoriale est devenue capable de faire face à la plupart des enjeux forts que les élus doivent affronter et affiche une expertise qui enfin! - commence à être connue et reconnue. L encadrement supérieur territorial (quelle que soit son origine) a parti- 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE CD1915_avenir_FPT_txt.indd 214 8/01/08 17:18:45

13 L AVENIR DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE culièrement contribué à ce résultat en fondant sa légitimité sur le travail accompli. Cette professionnalisation n a pu que renforcer le lien de collaboration entre la direction générale (et principalement le directeur général des services) et le (la) Président(e) ou le (la) Maire, alors même que l exercice du pouvoir de ces derniers - s agissant en tous cas de la conduite de la structure qu ils dirigent - tend à devenir de moins en moins ouvert aux autres membres de l exécutif. La relation actuelle entre le Président ou le Maire et le directeur général est le produit de cette évolution traduisant avant tout un axe de confiance technique et fort entre deux personnes en capacité de conduire efficacement, chacun dans son rôle, des entreprises de service public local aux enjeux financiers importants et gros pourvoyeurs d emplois. Comment ne pas voir alors dans la politisation des emplois cette réalité d un lien de confiance qui s impose simplement comme un des éléments de la gouvernance interne d organisations (les collectivités) qui sont d essence politique? En ce sens, politisation et professionnalisation, loin d être antinomiques, sont au contraire complémentaires voire indissociablement liées. Une réalité désormais admise voire appropriée Intégrés dans un système de gouvernance, le spoil system et la politisation des emplois se sont imposés grâce à un cadre statutaire autorisant leur développement (point traité dans d autres interventions). Surtout, ils se sont affichés comme mode de fonctionnement «normal» parce que très vite, ils ont été admis comme réalité incontournable par la plupart des acteurs du monde local. Le pacte collaboratif ou le passage du portage au partage du projet Le lien très fort qui unit le directeur général et ses collaborateurs(trices) à l exécutif obéit en fait à un processus d adhésion en deux étapes. Tout d abord et naturellement, il est demandé au (à la) directeur(trice) général(e) de mettre en œuvre le projet dans l ensemble de ses composantes pour le mener au succès à la fin du mandat. Ce faisant, il lui est demandé de le porter «loyalement», c est-à-dire de partager les valeurs qu il sous-tend. C est le passage du portage au partage qui scelle la première étape du «pacte collaboratif» entre deux parties consentantes (a priori) et qui justifiera le partage du résultat (succès ou échec) et des risques. Le directeur général n est plus seulement là pour gérer les affaires courantes, son rôle (au sens sociologique du terme, ce qu on attend de lui ou d elle) est bien de représenter au quotidien, en interne comme en externe, la ligne de ce projet aux côtés de ou des élus et donc d en partager les fondements. Même si la réalité des relations est bien plus complexe que cela, c est bien cette acception qui est perçue et admise. Mais quel champ ce partage est-il censé recouvrir? C est là la deuxième étape du processus où la loyauté demandée se mue en adhésion aux valeurs politiques, largement critiquée par ceux qui voient une frontière bien établie entre neutralité absolue, compromis et compromission. A l instar de la fonction publique d État, régie selon la fiction de l impartialité mais où à chaque renouvellement de gouvernement (et tout particulièrement en cas de changement de majorité) de nombreux postes de directeurs d administration centrale, voire de sous-directeurs changent de titulaires (sans aborder même les cabinets ministériels), n est-ce pas le signe de l existence effective aujourd hui d une haute fonction publique territoriale qui obéit aux mêmes critères et codes adoptés depuis longtemps par sa grande sœur? Des acteurs contractuellement libres sur un marché ouvert On ne peut sans doute pas comprendre la situation actuelle sans relater l incroyable novation qu a représentée la création du marché de l emploi par les collectivités territoriales et la fonction publique territoriale. On en connaît les grands traits : - chaque collectivité est son propre employeur, - le concours ne donne droit à un emploi qu après entretien, - la mutation est un droit. Ainsi, pour la première fois dans le secteur public traditionnel, a été instauré un système de recrutement fondé sur le contrat, les dispositions statutaires de type unilatéral (carrières, rémunérations ) ne venant qu encadrer sa mise en œuvre sans en limiter le principe. On s accorde aujourd hui à reconnaître les mérites de ce système, finalement plus proche de celui qui régit le recrutement dans les entreprises du secteur privé, et qui a vraisemblablement contribué à la professionnalisation de la fonction publique territoriale, notamment de son encadrement, les critères de sélection des candidats(tes) étant désormais objectivés (valeur professionnelle, appréciation de l expertise ) au détriment de critères plus obscurs jadis ou encore appliqués ailleurs (mobilité imposée, mesure de l ancienneté ). Bien entendu, ce mode de recrutement a alimenté le spoil system et la politisation des emplois fonctionnels dont le caractère précaire a en outre été entériné par des dispositions spécifiques du statut. Sur ce marché régulé par l offre et la demande, élus et fonctionnaires sont acteurs du système dont ils admettent, voire s approprient les règles. Sous l impulsion des cabinets de recrutement, des «écuries» se forment et les «hauts potentiels» sont pistés dès la sortie des écoles, à commencer par l INET. Les cadres territoriaux appréciés 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE 215 CD1915_avenir_FPT_txt.indd 215 8/01/08 17:18:46

14 216 pour leur expertise, leur sens de la réalité de terrain et leur résistance parfois sans limite aux pressions diverses que le travail dans les collectivités amène à faire montre, bâtissent ainsi leur carrière à partir d un «mercato» qui les catégorise, et sans doute les politise, mais qui leur apporte une vraie richesse professionnelle que leur envient bien souvent leurs collègues de l État, eux-mêmes candidats aux emplois des collectivités. La politisation des emplois et plus globalement le spoil system - est donc aujourd hui une donnée qu il faut admettre comme une réalité incontournable du fonctionnement des collectivités. Admis par les acteurs d un système, ils traduisent une convergence d intérêts qui sans doute place la culture du résultat au premier plan des préoccupations. Pour la comprendre, il n en demeure pas moins qu il est indispensable d en limiter les conséquences les plus néfastes et les dérives. 2. Combattre les effets les plus inacceptables de la politisation des emplois On l aura compris, l enjeu n est pas de remettre en question un trait fondamental du paysage organisationnel local qui s est imposé progressivement. Ce combat serait perdu d avance et serait peut-être même in fine nuisible à la professionnalisation de la fonction publique territoriale. Le principe de réalité revient plutôt à s interroger sur les mesures à prendre pour limiter les dérapages d un système qui repose sur un principe clair mais des règles de gestion floues. Limiter le champ du spoil system et de la politisation des emplois La question centrale qui se pose aujourd hui à la politisation des emplois et au spoil system dans les collectivités territoriales est la limitation de son champ d application, mal précisé, et qui encourage tous les dérapages. Contenir la politisation des emplois et le spoil system Ces dernières années, on a pu constater un élargissement de l application de la politisation des emplois et du spoil system. Comme en ont témoignés les dernières élections municipales et surtout départementales et régionales, un grand nombre de titulaires d emplois de direction générale (directeurs généraux et directeurs généraux adjoints) ont fait l objet d une éviction par la nouvelle majorité ou la nouvelle équipe issue de la même majorité mais d autres emplois de direction, pourtant non fonctionnels (niveau directeur), ont été vivement incités à chercher un autre poste ou, dans le meilleur des cas, ont été «placardisés» pour incarner de trop le projet politique précédent ou la proximité avec l exécutif précédent (cas notamment de parcours professionnels anciens au sein d une collectivité où la même majorité a tenu les commandes pendant très longtemps). Si personne n est propriétaire de son poste, il apparaît ainsi au final qu une grande partie des titulaires d emplois de direction courent ce risque et qu il soit demandé à leurs successeurs potentiels une adhésion qui dépasse celle du partage du nouveau projet. Cette situation est bien sûr très fâcheuse juridiquement (par son inadéquation aux règles statutaires) et bien entendu humainement, mais aussi quant à ses conséquences sur le fonctionnement même de l organisation. En effet, avec le départ parfois massif d équipes de travail d encadrement, c est une partie de la mémoire et du savoirfaire de la collectivité qui s en va également. De plus, cela ne peut que renforcer les gestions de type «stop and go» où un projet succède à un autre parfois avec une certaine brutalité sans que les liens indispensables entre les deux périodes puissent être noués. Il est donc indispensable de rappeler les effets néfastes d une extension sans limite de la politisation des emplois. Permettre de sortir des schémas (trop vite) préétablis Il convient pour cela que l ensemble des acteurs du recrutement sorte des schémas préétablis et évite de catégoriser trop hâtivement, et souvent définitivement, des femmes et des hommes qui souhaitent simplement mettre leur expertise au service des collectivités, sans pour autant faire acte d allégeance à telle ou telle obédience. Il est difficilement concevable aujourd hui qu à quelques exceptions près, celles et ceux d entre nous qui ont commencé leur carrière dans des collectivités de droite ou de gauche soient «condamnés» à ne servir qu une même couleur politique toute leur carrière s ils ne le souhaitent pas. C est la limite des écuries lorsqu elles figent les individus dans des cases qu ils n ont pas obligatoirement choisies. Nous sommes tous responsables et acteurs de ce système qui évolue dans le cadre d un marché aux règles mal définies. Au moment où les chartes éthiques sont prônées par nos collectivités, associations ou cabinets de recrutement, nous devons donc toutes et tous réfléchir sur les moyens de fixer le cadre du fonctionnement de ce système alors même que le seul statut ne peut le réguler. Dès à présent, il convient d alerter les élus locaux sur leur responsabilité sociale d employeurs dans le traitement d affaires les concernant tout particulièrement. Outre la politisation des emplois, de trop nombreux cas individuels de collègues directeurs(trices) généraux(ales) des services mis à l écart de façon abrupte et vexatoire, posent en effet question aujourd hui encore. De prochaines élections locales s annoncent. L Association des Administrateurs Territoriaux, particulièrement concernée par cette question, va proposer aux principales associations d élus, aux cabinets de recrutement et d autres associations professionnelles du cadre A, un tour de table sur l ensemble de cette thématique. 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE CD1915_avenir_FPT_txt.indd 216 8/01/08 17:18:46

15 L AVENIR DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE 3. Améliorer les garanties statutaires pour les fonctionnaires territoriaux Si les principes de la politisation des emplois et du spoil system doivent être perçus comme inhérents au fonctionnement des collectivités territoriales sous réserve des dérives qu il s agit de réguler (cf. 2A), il convient de se pencher avec plus d acuité sur le sort des personnes qui doivent en subir les conséquences. Des réformes doivent être entreprises. Garantir les situations individuelles des effets matériels et psychologiques les plus inacceptables Le texte actuel de l article 53 de la loi du 26 janvier 1984 laisse la possibilité à la direction générale de continuer sa mission pendant six mois après l installation d une nouvelle équipe politique. Cette situation est une pure fiction comme en témoignent les pratiques actuelles (voir les mouvements intervenus à l issue des renouvellements des assemblées locales en 2001 et 2004), et entre d une certaine manière en contradiction avec le principe de libre administration des collectivités locales qui implique notamment pour l exécutif local la liberté de choix de ses collaborateurs les plus proches. Il conviendrait donc de réduire le laps de temps durant lequel l ancienne équipe de direction générale reste en fonction, dès lors que cette réduction est sans incidence sur la rémunération et les avantages matériels (véhicule et logement s il y a lieu) des agents concernés. Les propositions de l AATF consistent à modifier l article 53 de la loi précitée en distinguant le cas particulier du renouvellement de l assemblée parmi les situations pouvant conduire à prononcer la fin de détachement sur emploi fonctionnel : - Modification de l alinéa 10 (cas général) : «Il ne peut être mis fin aux fonctions des agents occupant les emplois mentionnés ci-dessus sauf s ils ont été recrutés directement en application de l article 47, qu après un délai de six mois suivant leur nomination dans l emploi. La fin des fonctions de ces agents est précédée d un entretien avec l autorité territoriale et fait l objet d une information de l assemblée délibérante ; elle prend effet le premier jour du troisième mois suivant l information de l assemblée délibérante». - Ajout d un 11 e alinéa (cas du renouvellement de l assemblée délibérante) : «Lorsque la fin de fonctions intervient dans le délai de six mois suivant la désignation de l autorité territoriale, elle prend effet le premier jour du premier mois suivant l information de l assemblée délibérante. L agent bénéficie alors d une indemnité spécifique de fins de fonction fixée par décret en Conseil d État.» Un aménagement complémentaire pourrait consister à élargir les possibilités d octroi du congé spécial institué par l article 99 de la loi n 84-53, par exemple en passant d une seule possibilité (règle actuelle) à deux. S agissant des aspects psychologiques, il est essentiel que les formes mises en œuvre pour la mise à l écart des personnes concernées ne puissent pas se traduire par des comportements vexatoires, qui jamais ne sont à la hauteur de l ambition de la mission de service public local que nous partageons avec les élus. Définir une approche globale de la régulation des emplois fonctionnels. Cependant, la situation des emplois fonctionnels régis par le risque du spoil system laisse apparaître une inégalité profonde entre deux situations : celle des fonctionnaires territoriaux et celle des fonctionnaires d État détachés sur ces emplois. Pour les premiers, la situation de perte d un emploi fonctionnel peut être également synonyme de perte importante de rémunération et possibilité de rupture de carrière. Par ailleurs, il faut rappeler que du fait de l opacité de la connaissance des postes d encadrement de l État (directeurs, sous-directeurs, chefs de bureau et assimilés), les fonctionnaires territoriaux ne peuvent que ponctuellement accéder à de tels emplois, alors même que nombre d obstacles statutaires autorisant les détachements voire les intégrations sont pour partie levés. Les seconds, dans le même contexte, sont réintégrés dans leur corps d origine ou sont affectés sur un poste équivalent et ne subissent pas de réel changement de rémunération. De plus, le marché de l emploi des collectivités étant ouvert, ils sont potentiellement candidats sur l ensemble des postes qui s ouvrent sur ces emplois. Il n est pas question ici d opposer le monde de l État au monde territorial mais de faire valoir qu à l heure où la fonction publique territoriale a fait montre de son efficacité, il est désormais temps que toute situation inégalitaire soit définitivement réglée. 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE 217 CD1915_avenir_FPT_txt.indd 217 8/01/08 17:18:46

16 Table ronde n 2 Les collectivités territoriales, des employeurs comme les autres? 218 Michel Senimon, DRH adjoint du conseil général des Pyrénées-Atlantiques, secrétaire général de l association Europa Animateur Permettez-moi quelques propos liminaires avant de laisser la parole aux intervenants. Les lois de février 2007 mettent indubitablement la notion d emploi au cœur de la fonction publique française et notamment de la fonction publique territoriale, pour autant, et c est bien là notre interrogation, font-elles des collectivités territoriales des employeurs comme les autres? Si l on se réfère aux libres propos tenus par Anicet Le Pors dans les colonnes de La semaine juridique : «ces nouvelles lois dénaturent la fonction républicaine de la fonction publique fondée sur le statut général et brouillent l interface entre le public et le privé». Si l on se réfère par ailleurs aux libres propos tenus dans le même numéro de cette même revue par Marcel Pochard «ces nouvelles lois ne touchent qu à quelques pans de la fonction publique sans en modifier véritablement ni la nature ni les fondements». Il estime qu au plus, ces lois constituent, en ce qui concerne la formation professionnelle, une mise à niveau par rapport au droit commun du travail. En la matière, le droit public s aligne sur le droit privé, largement plus en avance que lui. L ensemble des dispositions pragmatiques et réalistes sur la réforme des règles déontologiques, mais aussi sur la réforme des cumuls d activités, sont destinées à faciliter la mobilité entre tout ce monde qui bien souvent s ignore : celui de l administration d une part, puis celui de l entreprise d autre part. Ces mondes s ignorent parce qu ils se connaissent mal. Ce qui est par contre certain, c est que ces deux lois sont un pas vers l alignement de la fonction publique française sur le modèle dominant au sein des pays de l Union Européenne. Pour autant, je ne suis pas sûr, contrairement à ce que l on dit souvent, que le modèle dominant en Europe soit le modèle du système de l emploi tel qu il a été à l origine dans les pays anglo-saxons ou dans les pays scandinaves. En effet, une étude qu Europa a eu le plaisir de conduire aux côtés du CNFPT et Dexia crédit local, nous a donné deux enseignements essentiels : premièrement, le mouvement général de fond qui anime en ce moment les fonctions publiques locales en Europe est beaucoup moins caractérisé par le triomphe du système de l emploi sur le système de la carrière, que par la mixité et l hybridation de ces deux systèmes. Deuxièmement, au-delà de la question de régimes juridiques publics ou privés auxquels sont soumis les fonctionnaires locaux en Europe, c est l avènement d une nouvelle culture administrative basée sur la gestion des ressources humaines qui prévaut, et qui elle seule implique, indépendamment des régimes juridiques, une véritable rupture avec la gestion statutaire classique des personnels. L Europe de la fonction publique locale, c est donc bien moins une question de droit qu une question de culture administrative. Peu importe que l État, de part sa culture administrative, ait choisi un régime de droit public ou un régime de droit privé, un droit spécifique ou le droit commun du travail, pour gérer ses agents. Ce qui compte, c est ce que cela induit en termes de marge de manœuvre laissée aux acteurs publics dans la gestion de leur personnel. Dès lors, la question centrale, qui pourrait servir de fil rouge à notre table ronde, ne serait-elle pas de savoir si les dispositions contenues dans ces deux lois de 2007 favorisent ou non l émergence d une véritable culture managériale et de nouveaux modes de gestion des fonctionnaires territoriaux qui les rapprocheraient du monde de l entreprise, indépendamment du régime juridique public ou privé auquel ces mesures se rattachent ; ou si au contraire, parce que ces deux lois ne sont qu un ensemble de mesures éparpillées qui ne s inscrivent pas dans une réforme d envergure, elles ne risquent pas d altérer la fonction publique avant même de l avoir modernisée. A cette aune, il me semble que les dispositions relatives au droit à la formation tout au long de la vie sont génératrices de mesures concrètes et facilitent l émergence de politiques de ressources humaines. Elles vont notamment favoriser dans les collectivités la GPEEC, la généralisation des entretiens annuels d évaluation, la gestion des effectifs, etc. En revanche, les nouvelles règles en matière de recrutement, parce qu elles apparaissent comme des «boîtes à outils», semblent avoir un impact moindre sur la mise en œuvre d un dispositif de ressources humaines dans les collectivités. Je crois que la loi n a pas su aller jusqu à la mise en place de véritables passerelles entre les trois fonctions publiques en rationalisant, par exemple, les corps et les cadres d emplois et en créant de véritables métiers transversaux. Enfin, les nouvelles règles introduites par la nouvelle législation, en termes d avancement je pense en particulier à la règle qui décentralise l avancement de grade au niveau de chaque collectivité en laissant le soin à chaque assemblée délibérante de déterminer le ratio entre les promus et 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE CD1915_avenir_FPT_txt.indd 218 8/01/08 17:18:46

17 L AVENIR DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE les promouvables - ne sont-elles pas porteuses de risques d éclatement de la fonction publique, voire d inégalités entre les collectivités territoriales, en fonction de leurs richesses et de leur attractivité, plutôt que porteuses de décisions managériales prospectives et anticipatrices? C est à l ensemble de ces questionnements que j invite les intervenants de cette table ronde à réfléchir, sans avoir douté un seul instant qu il n aura pas échappé à leur sagacité que, contrairement à l entreprise, les collectivités territoriales sont en charge de politiques publiques qui s articulent sur des missions de service public, et que quelque part encore, elles jouent un rôle de régulateur social de l emploi. A. MOBILITÉ DES AGENTS, PERMÉABILITÉ DES CARRIÈRES Gilles Guglielmi, professeur à l université Paris II Panthéon-Assas, directeur du master juriste conseil des collectivités territoriales Les organisateurs de cet événement m ont invité à présenter quelques réflexions à cette rencontre pour des raisons qui tiennent plus à ma position qu à ma compétence. N étant ni un chercheur reconnu dans le domaine, ni un éminent praticien du secteur, participant au CNFPT ou aux Centres de gestion, ni enfin un élu, j ai cependant quelque connaissance du droit du service public dans son ensemble (G. Guglielmi, G. Koubi, Droit du service public, Montchrestien (Domat), 2 007), et surtout, j ai l honneur de diriger à l université Paris-II un Master professionnel intitulé Juriste Conseil des collectivités territoriales (http:// qui de surcroît ouvrira ses portes à la formation continue à la rentrée prochaine. C est pourquoi, en quelque sorte, parlent par ma voix les usagers du service public et les étudiants, futurs cadres des collectivités territoriales, dont les aspirations ont été synthétisées pour cette occasion par l un d entre eux, Madame Julie Béliard, que je tiens à remercier ici. Les métiers de la fonction publique territoriale ont évolué à la fois du fait de l émergence de nouveaux besoins à satisfaire au profit des usagers, et du développement de nouvelles technologies. Le visage de la fonction publique territoriale se trouve simultanément transformé par l évolution des aspirations des agents qui participent à son fonctionnement. En conséquence, la fonction publique territoriale change pour s adapter à son époque. Il est naturel qu à ce titre, les collectivités territoriales, qui satisfont les besoins des usagers à l aide d un personnel dédié, puissent être considérées comme des employeurs. L encadrement législatif et réglementaire évolue lui aussi pour en tenir compte. S il fallait n en retenir qu une illustration récente, elle serait justement relative aux relations de travail. Le chapitre II de la loi n du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique accroît la mobilité professionnelle dans la fonction publique territoriale en adaptant les règles relatives à la mise à disposition dans les trois fonctions publiques. Dans certaines hypothèses, cette mise à disposition est ouverte à des personnels de droit privé. Deux conditions doivent alors être remplies : d une part, les fonctions exercées au sein de la collectivité doivent nécessiter une qualification technique particulière et d autre part, la mise à disposition doit faire l objet d un remboursement. Les précisions viennent d un décret d application (finalement intervenu : décret n du 26 octobre 2007) et on peut penser que les entreprises privées n y seront pas insensibles. Malgré ces évolutions, il existe pourtant chez les agents un double sentiment, que je qualifierai de malaise bipolaire, consistant à percevoir leur carrière dans la fonction publique territoriale comme frappée d immobilisme dans certaines circonstances, ou au contraire comme créatrice de précarité dans d autres. La principale problématique de l avenir de la fonction publique territoriale semble résider dans cette tension permanente : comment assouplir diverses conditions de progression dans une carrière qui se diversifie considérablement, sans pour autant porter atteinte à la reconnaissance de l expérience acquise par l agent et aux garanties de stabilité qui doivent lui être accordées dans l intérêt du service public? La réponse à cette question ne tient ni en une formule ni en une loi. Prise dans une imbrication complexe d enjeux politiques et juridiques, elle repose sur une adaptation de la notion de carrière elle-même, ainsi que sur la pratique enfin assumée du recours, par les collectivités territoriales, aux agents non-titulaires. En d autres termes, elle nécessite d une part une diversité des instruments juridiques qui ne se laissent pas enfermer dans une notion unique de carrière, d emploi, de titulaire ou de contractuel et d autre part une intégration à la culture des collectivités territoriales de la notion de parcours professionnel personnalisé. Les collectivités territoriales pourraient donc apparemment devenir «des employeurs comme les autres», sans toutefois faire oublier que le service public, qui est leur raison d être, n est pas une activité «comme les autres» et que ses agents ne sont pas placés vis-à-vis des usagers, dans une relation «comme une autre». Il y a donc, à cette assimilation par les méthodes et les outils juridiques, deux conditions. La première est que les collectivités territoriales ne renient pas leur nature de personnes publiques et n oublient pas leur «cœur de métier» qui est d assurer des fonctions de service public en application de décisions clairement politiques. Par conséquent, ce qui doit guider non seulement la gestion des ressources humaines mais la définition des métiers, c est l objectif fonctionnel de service public. La seconde condition est que, comme les entreprises, les collectivités territoriales se dotent d une 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE 219 CD1915_avenir_FPT_txt.indd 219 8/01/08 17:18:47

18 220 véritable politique des ressources humaines, c est-à-dire que les élus en prennent clairement conscience et que les outils et procédures déjà pratiqués dans le secteur privé soient effectivement utilisés. La première condition nécessite une analyse fonctionnelle du type «analyse de la valeur» menée par un audit externe spécialisé. Il n est d ailleurs nullement obligatoire que cet audit externe soit mené par des entreprises privées, car il existe de nombreuses ressources et structures dans le secteur public qui pourraient être regroupées sur projet pour réaliser ce type de travaux (depuis les universités jusqu aux Centres de gestion). Il est clair qu une telle analyse mènerait à des modifications assez profondes des organigrammes, qui plus est différentes en fonction des caractéristiques de taille, de situation géographique et de profil économique des collectivités territoriales. La seconde condition procède d un changement des représentations puis des mentalités. Les élus doivent en effet apprendre à considérer la formation autrement que comme une obligation légale minimale ou comme une nécessité ponctuelle en matière de sécurité au travail, d environnement ou d activités périscolaires. Les syndicats doivent également être fortement impliqués, autrement que par une réunion annuelle du CTP, grâce à une commission formation ou à un groupe de travail se réunissant régulièrement et ouvrant une discussion sur les budgets et choix de formation. Pour explorer les pistes les plus innovantes qui s ouvrent à partir des textes parus en 2007, quelque modestes qu ils puissent paraître, et pour identifier les bonnes pratiques, la progression chronologique d un agent dans la carrière est assez parlante. A l entrée dans la fonction publique territoriale se pose la question des concours et de leur adaptation à la prise en compte de l expérience professionnelle déjà détenue par le candidat. Dans la suite de la carrière se pose alors la question cruciale de la continuation de la formation. Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, dans un rapport de 2004, a distingué la formation d intégration et de professionnalisation, la formation promotionnelle et la formation personnelle. Leur développement, dans la perspective d une adéquation à la diversification des besoins et des métiers de la fonction publique territoriale et à la nécessaire déontologie de ces métiers par rapport à la décision politique et aux usagers, est un enjeu majeur. Enfin, dans une dynamique d acquisition d expérience et de retour d expérience qui ne se limite nullement à la formation, il faudra rendre effectives les passerelles récentes ou plus anciennes mais souvent mal connues, qui favorisent la mobilité professionnelle des agents, ainsi que les pratiques de nature à permettre la perméabilité des carrières entre collectivités territoriales ou entre celles-ci et les personnes privées. La plupart des instruments juridiques (concours sur titres, droit à la formation, passerelles) sont déjà en place. Leur mise en œuvre nécessite surtout une volonté ferme et persévérante d innover dans les pratiques et de surmonter les freins dus aux représentations dominantes. De cette capacité à agir plus qu à régir, dépend à court terme, auprès de tous ses publics potentiels, l attractivité de la fonction publique territoriale. B. LA MOBILITÉ AU CŒUR DE LA GESTION PUBLIQUE LOCALE Pierre-Yves Blanchard, directeur général adjoint du CIG grande couronne Les textes publiés en février, reprenant un mouvement qui s est accéléré depuis 2005, ont inscrit en filigrane la mobilité au cœur de leurs préoccupations. Plusieurs facteurs rendaient cet effort nécessaire : - le poids de l endettement de l État (1 180 milliards d euros et 400 milliards liés à la gestion des retraites), à comparer aux 14 milliards territoriaux, exclusivement consacrés au financement des investissements et au remboursement assuré par des recettes ordonnées dans le cadre de budgets sans aucun déficit. - Une association étroite des collectivités à cette situation, dont les ressources (18 milliards d euros) proviennent pour 37 % de l État (qui alloue 66,6 milliards d euros aux collectivités locales). - La nécessité qui en découle de réexaminer les missions des administrations, les allocations de moyens. Rappelons que le rapport Pébereau préconisait une stabilisation des dépenses publiques en volume, un maintien du niveau fiscal et la réaffectation de toutes ressources exceptionnelles (privatisations) à la résorption de l endettement et à l alimentation du fond de réserve pour les retraites. L objectif était de rééquilibrer les dépenses publiques à 5 ans, avec un effet direct sur l endettement en 2 ans. - Les données générales de l emploi, en particulier l éviction relative des jeunes et des seniors. La France favorise la stabilisation de l emploi des ans, au risque d une précarisation des jeunes avant cet âge et une faiblesse d emploi des seniors (37,5 %), quand l Europe vise 50 % d ici deux ans, avec des départs en moyenne à 58 ans, quand les Etats-Unis imposent déjà des départs à 65 ans. - L accélération enfin des départs en retraite, dans un contexte de réduction significative du temps de travail (600 heures en France par tête, y compris les chômeurs, quand l OCDE est à 800 heures). Or, c est précisément la génération du baby-boom qui a permis de maintenir une productivité du travail, qui s apprête à partir. Deux orientations : 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE CD1915_avenir_FPT_txt.indd 220 8/01/08 17:18:47

19 L AVENIR DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE - Le réexamen des missions et politiques publiques et des moyens nécessaires aux différents niveaux de collectivités. - La recherche de dispositifs qui atténuent l écart entre une fraction très protégée du salariat public et des agents en situation de précarité (jeunes et seniors). Trois pistes pourraient y contribuer : un assouplissement relatif des conditions d emploi dans l administration (ce qui revient à poser la question des embauches et de la place demain des contractuels), une protection sociale renforcée de salariés qui n ont pas nécessairement vocation à devenir fonctionnaires (clause de rendez-vous salarial, organisation d une perspective professionnelle quelle que soit la catégorie A, B ou C, régime d indemnisation du chômage) et l organisation d un dispositif de mobilité efficace, qui constitue à proprement parler un mécanisme de sas entre secteurs public et privé, entre administrations publiques et au sein des collectivités locales. Les services de l État sont déjà engagés dans cet effort de mobilité (France Télécom, la Poste, GIAT, Ministère de la Défense, Ministère des finances). Les collectivités locales disposent en théorie de structures et d outils juridiques aptes à les engager dans cette démarche. 1. L accès général à la fonction publique : favoriser l expérience et aménager des passerelles Par le jeu du droit communautaire, les textes valorisent peu à peu les parcours professionnels hors fonction publique et même hors secteur public L ouverture communautaire Les ressortissants des États membres de la Communauté européenne, ou d un autre État partie à l accord sur l Espace économique européen, autres que la France ont accès aux corps, cadres d emplois et emplois. Exceptés les emplois dont les attributions soit ne sont pas séparables de l exercice de la souveraineté, soit comportent une participation directe ou indirecte à l exercice de prérogatives de puissance publique de l État ou des autres collectivités publiques (article 5 bis de la loi n du 13 juillet 1983). Les concours Pour les ressortissants communautaires, la limite d âge est reculée d un temps égal à celui passé effectivement dans le service national actif obligatoire accompli dans les formes prévues par la législation de l État membre. L expérience professionnelle est valorisée dans les concours à compter du 1 er août Les fonctionnaires peuvent la substituer aux diplômes normalement requis ou compléter l insuffisance de leur formation (décret n du 13 février 2007). La valorisation des services communautaires et privés L activité communautaire est retenue pour le calcul de l ancienneté de service exigée pour l avancement dans les fonctions publiques de l État, territoriale et hospitalière (décret n du 22 juillet 2003). La reconnaissance s appuie sur une assimilation des services accomplis dans l État d origine dans des fonctions comparables à ceux effectués auprès des administrations françaises par des ressortissants nationaux. Par ailleurs, l exercice d une activité salariée (à l exclusion d une activité libérale ou indépendante) dans un régime autre que celui d agent public est partiellement valorisée (7 ans en catégories A et B, la moitié en catégorie C). 2. L outil de la formation : amener la mobilité professionnelle au niveau du secteur privé La loi consacre le droit des fonctionnaires à la formation professionnelle tout au long de la vie, dans des conditions au moins équivalentes aux salariés des entreprises. Le texte prévoit donc que les administrations publiques mettent en œuvre une politique coordonnée de formation professionnelle tout au long de la vie. Cette politique, semblable par sa portée et ses moyens à celle définie pour les salariés de droit privé, tient compte des spécificités de la fonction publique. L architecture de la formation La loi reconnaît aux fonctionnaires un droit à la formation professionnelle tout au long de la vie. Le dispositif comprend désormais : - La formation d intégration et de professionnalisation, dans les termes fixés par les statuts particuliers. - La formation de perfectionnement dispensée en cours de carrière, à la demande de l employeur ou de l agent. - La formation de préparation aux concours et examens. - La formation personnelle suivie à l initiative de l agent. - Les actions de lutte contre l illettrisme et pour l apprentissage du français. - Les grandes orientations de la politique de formation professionnelle, ses conditions d élaboration et de mise en œuvre, font l objet d une consultation des organisations syndicales dans le cadre des conseils supérieurs de chacune des trois fonctions publiques. Le droit individuel à la formation (DIF) La loi consacre un droit individuel pour chaque agent, en fonction de son temps de travail. Mis en œuvre à l initiative du salarié, en accord avec son employeur et financé par ce dernier, le droit peut être invoqué auprès de toute administration. Ce droit individuel à la formation professionnelle est de 20 heures par année, cumulables sur 6 ans, soit 120 heures de formation. 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE 221 CD1915_avenir_FPT_txt.indd 221 8/01/08 17:18:47

20 222 L élargissement des bénéficiaires de la formation Les fonctionnaires peuvent bénéficier de périodes de professionnalisation comportant des actions de formation en alternance. Une disposition particulièrement novatrice permet aux collectivités locales de proposer, comme l État, des formations aux personnes qui n ont pas la qualité d agent public, dont les personnes qui concourent à une mission de service public, et celles qui vont passer des concours. Il peut s agir de l intégration de salariés de structures para publiques ou de politiques de diversification des recrutements, ou de réponses à des secteurs déficitaires en recrutement. 3. La construction de sas de mobilité : permettre l échange d expérience Des dispositifs multiples favorisent l échange des compétences La mise à disposition La mise à disposition fait désormais partie des formes de mobilité des fonctionnaires (article 14 de la loi n du 13 juillet 1983). Les structures bénéficiaires sont sensiblement plus larges : collectivités locales, État, hôpitaux publics, CSFPT (comme antérieurement), organisations internationales intergouvernementales, États étrangers (si l agent conserve, par ses missions, un lien fonctionnel avec son employeur d origine). Les collectivités locales peuvent bénéficier de personnels de droit privé lorsque les fonctions exercées nécessitent une qualification technique spécialisée. La collectivité, qui passera une convention avec l employeur du salarié, remboursera les rémunérations, les charges sociales, les frais professionnels et avantages en nature. Le détachement Tous les corps et cadres d emplois sont accessibles par voie de détachement dans les conditions prévues par leurs statuts particuliers, sous réserve, lorsque l exercice des fonctions correspondantes est subordonné à la détention d un titre ou d un diplôme spécifique, de la détention de ce titre ou de ce diplôme. Les passerelles public privé Un double mouvement se dessine : un encadrement déontologique impose la saisine de la commission de déontologie pour la mobilité des agents en charge de la surveillance ou du contrôle d une entreprise privée, de conclure ou de formuler un avis sur des contrats de toute nature avec elle, ou de proposer et formuler un avis sur des opérations effectuées par cette dernière. L employeur est lié par un avis d incompatibilité. Mais elle facilite l exercice d une activité privée. Elle autorise d une part (le cas échéant dans un nouveau temps partiel de droit) l agent public à créer ou reprendre une entreprise pendant un an, renouvelable une fois. L employeur peut autoriser, d autre part, les agents à cumuler des activités accessoires à leur activité principale. Elles ne peuvent porter atteinte au fonctionnement normal, à l indépendance ou à la neutralité du service. Les emplois autorisés sont limités : expertises et consultations, enseignement, exploitation agricole, travaux ménagers de peu d importance ou d extrême urgence, aide à domicile à un proche, et activité de conjoint collaborateur. Sont également admises, les activités d intérêt général auprès d une personne publique ou privée à but non lucratif. La loi accepte, enfin, la gestion du patrimoine personnel, la création d œuvres de l esprit, et l activité libérale des agents qui pratiquent des activités artistiques. La mobilité partiellement organisée des agents non titulaires Les agents qui relèvent d un contrat à durée indéterminée peuvent changer de fonctions à niveau équivalent et conserver leur CDI. Un décret doit, par ailleurs, déterminer les conditions d évolution de la rémunération des non-titulaires bénéficiant d un CDI et celles de leur mise à disposition vers un établissement ou un EPCI dont la commune est membre. Deux nouveaux cas de contrats sont insérés dans la loi : dans les communes de moins de habitants, pour pourvoir l emploi de secrétaire de mairie dans les communes de moins de habitants ensuite, et dans les groupements de communes de moins de habitants, lorsque la création ou la suppression d un emploi dépend d une autorité dont la décision s impose. Une plate-forme potentielle de mobilité Les centres de gestion assurent une mission générale d information sur l emploi public territorial, y compris celui des personnes handicapées, pour l ensemble des collectivités locales, des agents qui en relèvent et des candidats. Ils dressent notamment un bilan de l emploi public territorial et de ses perspectives d évolution à moyen terme. Un système intégré supposerait de lier des bourses de l emploi régionalisées (susceptibles de renseigner les employeurs, d accompagner les agents des autres fonctions publiques et de les associer à des préformations cofinancées par la structure qui promeut la mobilité et la collectivité potentiellement bénéficiaire). Les dispositions spécifiques de mobilité A cet ensemble, s ajoutent des dispositifs spécifiques pour les enseignants, la Poste et France Télécom, l Imprimerie nationale, Giat-Industrie ou sur les transferts d activités (reprise en régie d activités privées dans le cadre d un CDI ou CDD selon l engagement initial). 14 JANVIER 2008 LA GAZETTE CD1915_avenir_FPT_txt.indd 222 8/01/08 17:18:47

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