Eyes on Europe. Talking Security... Franco Frattini/ Martine Roure/ Angelika Beer. Quelle sécurité pour l Europe?

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1 Eyes on Europe Spring 06 / issue #4 Des regards croisés sur l actualité européenne 4.50 Talking Security... Franco Frattini/ Martine Roure/ Angelika Beer Quelle sécurité pour l Europe? The EU and the World M-A. Coninsx/ E.Remacle/ W.I. Zartman Constitutional matters P. Magnette / C.Lequesne / JV.Louis Questions économiques & financières M.Vanden Abeele / A. AHearne & J.Pisani-Ferry

2 L Europe vous intrigue? Vous interpelle? Vous souhaitez venir en débattre avec nous? Ou simplement vous informer... Rien de plus simple : CONTACTEZ-NOUS! Représentation de la Commission européenne en Belgique Rue Archimède, 73 / B Bruxelles ou

3 TABLE OF CONTENTS / TABLE DES MATIÈRES 1 * 4 PEUT-ON SAUVER LA CONSTITUTION EUROPÉENNE? Paul Magnette 5 LES ENJEUX DE LA 3ème PARTIE DE LA CONSTITUTION Jean-Victor Louis 7 REJET DE LA CONSTITUTION EURO- PÉENNE ET EUROPE ÉLARGIE Christian Lequesne 8 AU NOM DE LA DIVERSITÉ CULTURELLE Nicolas De Decker 9 MEDIA IN EUROPE: MERGING THE FOURTH ESTATE? Josua Craze 2 * 11 EURO: ONLY FOR THE AGILE Alan Ahearne & Jean Pisani-Ferry 15 UN ACCORD BUDGÉTAIRE... ET ALORS? Michel Vanden Abeele DOSSIER QUESTIONS CONSTITUTIONNELLES & CITOYENNETÉ CONSTITUTIONAL MATTERS & CITIZENSHIP AFFAIRES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES ECONOMIC AND FINANCIAL AFFAIRS QUELLE(S) SÉCURITÉ(S) POUR L EUROPE? TALKING SECURITY FOR EUROPE 17 LE CONCEPT DE SÉCURITÉ Francis Boeynaems SECURITY & DEFENCE SÉCURITÉ & DÉFENSE 19 DES FORCES MULTILATÉRALES À L INTERAGENCEMENT DE L ARMÉE EUROPÉENNE Guillaume Desmorat 21 GREENING EUROPEAN SECURITY POLICY Angelika Beer 22 A GLIMPSE AT THE POST COLD WAR EUROPEAN DEFENCE INDUSTRY Julien Béclard 23 EDA: A BREAKTRHOUGH FOR EUROPEAN DEFENSE INDUSTRY? Danaé Anastopoulos FREEDOM, SECURITY & JUSTICE LIBERTÉ, SÉCURITÉ & JUSTICE 25 INSTITUTIONS COMMUNAUTAIRES & SÉCURITÉ INTÉRIEURE Antonin Blanckaert 27 LA SÉCURITÉ POUR QUI ET À QUEL PRIX? Denis Duez 29 IMMIGRATION ÉCONOMIQUE: QUELLE LÉGISLATION? Ségolène Nusbaumer 30 URGENCE POUR UNE LÉGISLATION EN MATIÈRE D IMMIGRATION Martine Roure 32 EU IMMIGRATION POLICIES: THE CHALLENGES AHEAD Franco Frattini 33 VERS UN SYSTÈME D ASILE COMMUN? Jean-Louis de Brouwer ENERGY SECURITY SÉCURITÉ DE L ÉNERGIE 35 INDÉPENDANCE ÉNERGÉTIQUE DE L UE Marianne Dony 3 * 38 DEUX VISIONS DES RELATIONS INTERNATIONALES Eric Remacle & I. William Zartman 41 THE EU S ACTIVE ROLE IN IRAN Thanos Dokos 43 ARMS EMBARGO ON CHINA Thijs Van De Graaf 44 MERCOSUR-EU RELATIONS Adriano José Timossi 46 UNE NOUVELLE STRATÉGIE POUR L AMÉRIQUE LATINE Marie-Anne Coninsx 48 LE CONSEIL DE SÉCURITÉ : UN 4 * L UNION EUROPÉENNE DANS LE MONDE THE EU & INTERNATIONAL RELATIONS NOUVEAU LÉGISLATEUR? Olivier Corten AGENDA & RETOUR SUR LES 2 DERNIERS MOIS WHAT S HAPPENING IN EUROPE? 49 WHAT S NEW? 51 AGENDA EYES ON EUROPE is published quarterly (except for one issue: July-Septelmber) by the ASBL Eyes On Europe, wich is an association formed in the Institut d études europénnes de l ULB (Institute of European Studies). PRINCIPAL OFFICE & ADDRESS: Eyes On Europe, c/o Institut d études européennes, Avenue Franklin Roosevlet 39, B-1050 Bruxelles. WEBSITE: PRESIDENT & PUBLISHER Olivier PLUMANDON EDITOR Danaé ANASTOPOULOS EDITORIAL COORDINATORS Julien BÉCLARD Ségolène NUSBAUMER ADVERTISING & PARTNERSHIP Fédérik PONJAERT Olivier PLUMANDON MEMBERSHIP COORDINATORS Louis-Miguel GIRAO Stéphanie GONCALVES AGENDA COORDINATOR Estelle ÉVRARD ILLUSTRATOR Lise OBERLIN ACADEMIC BOARD Jean-Victor LOUIS Paul MAGNETTE Fédérik PONJAERT Eric REMACLE André SAPIR Mario TÉLO Jean-Michel DE WAELE Anne WEYEMBERGH EDITORIAL BOARD Francis BOEYMAEMS Laura-Rose BARR Natacha CLARAC Loïc DEFAYE Emmanuel HÉRIN Estelle ÉVRARD Isabelle MARAS Thijs VAN DE GRAAF PUBLIC RELATIONS Agnès AMMEUX Ingrid BOZIN Valéry HAMENDE Joséphine NORRIS Elena-Manuella TUDOSIA Efstratia VOURSOUKI Le contenu des articles n engage que leurs auteurs / Eyes On Europe authors contribute in their personal capacities. Eyes On Europe recommends its printer Joh. Enschedé Van Muysewinkel EYES ON EUROPE, SPRING 2006, 1

4 Launch Issue Messages to Eyes On Europe «Je félicite le lancement du magazine bilingue Eyes on Europe» L actualité de l Union européenne, à laquelle vous consacrez votre nouveau magazine, est riche, foisonnante et complexe. Je ne peux donc que vous féliciter pour l excellente initiative que vous avez prise d unir vos talents et de confronter vos idées - universitaires, chercheurs, observateurs et acteurs des affaires européennes - pour analyser, commenter et mettre en perspective la marche d une Europe en perpétuelle construction. L échec des référendums français et néerlandais en 2005 a jeté une ombre sur l Europe, ne le nions pas. Naturellement, je regrette que nous ne puissions pas encore moderniser nos règles de fonctionnement. Mais il faut savoir reconnaître que les conditions ne sont peut-être pas réunies pour le faire. Pour l heure, faisons plus et mieux dans le cadre des traités en vigueur pour répondre aux préoccupations des citoyens - l emploi, la justice sociale et la sécurité au sens large. Par un réflexe sain, l UE a engagé une période de réflexion approfondie sur son avenir. Ce débat sur l avenir, auquel vous consacrez une partie de votre premier numéro, est au cœur de notre actualité institutionnelle, comme vous le savez. Il inspirera les propositions que nous présenterons au Conseil européen de juin, c est-à-dire un «agenda européen positif» de politiques concrètes et mobilisatrices. En attendant, nous l avons démontré, réflexion ne veut pas dire inaction. Ces derniers mois, nous avons au contraire préparé le terrain pour l avenir et obtenu des résultats très importants : relance énergique d une stratégie de Lisbonne pour la croissance et l emploi de «deuxième génération», plus ciblée et assor- «C est avec grand plaisir que j apporte mon soutien à votre journal, tant pour son originalité que pour la richesse du débat européen qu il suscitera» Je félicite le travail de collaboration effectué par votre association avec plusieurs autres universités et centres de recherches pour le lancement du nouveau projet de votre magazine Eyes On Europe destiné à un large public et accessible gratuite- tie d un suivi efficace ; accord sur les perspectives financières pour la période , qui nous donne les moyens de nos priorités politiques ; assouplissement du pacte de stabilité et de croissance, pour éviter un risque d impasse ; accord politique sur la «directive services», qui permettra de mettre en place un marché intérieur des services puissant, ouvert et équilibré ; et proposition d un débat sur une politique énergétique pour l Europe, qui est une grande première. L Europe fonctionne, l Europe maintient son cap, l Europe avance. Elle continuera à se renforcer au cours des années à venir. Tout en se montrant rigoureuse concernant le respect des critères d adhésion, l UE doit préserver son esprit d ouverture, d engagement et d ambition. Il en va de ses valeurs et de leur diffusion dans le monde. L Europe est un acteur de plein droit de la mondialisation, du fait même de la maturité de son projet et de sa puissance. Nous voulons en accroître la «valeur ajoutée» face aux grands défis actuels. Il suffit de citer l environnement ou l énergie pour comprendre qu ensemble, nous sommes plus forts et plus efficaces. Les citoyens percevront de plus en plus le bien-fondé, la légitimité et le caractère indispensable de la dimension européenne. C est en construisant pas à pas l Europe des résultats que nous renouerons avec les Européens et que nous bâtirons une Europe forte de son savoir, innovante, moderne, ouverte au monde et fidèle à ses valeurs de paix et de démocratie. Vous en serez les témoins attentifs. Je souhaite tous mes vœux de succès au magazine Eyes on Europe. ment par internet. José Manuel Barroso Président de la Commission européenne C est avec grand plaisir que j apporte mon soutien à votre journal, tant pour son originalité que pour la richesse du débat européen qu il suscitera, grâce à la contribution de propos émanant de chercheurs, d étudiants, de jeunes professionnels, de personnalités travaillant au sein des institutions européennes. Je vous souhaite plein succès pour votre initiative. Louis Michel Commissaire européen, Chargé du développement et de l aide humanitaire 2 EYES ON EUROPE, SPRING 2006

5 Eyes on Europe Des regards croisés sur l actualité européenne Une crise? Depuis combien de temps déjà parlons-nous de crise? L Union européenne est une grande entreprise lancée avec force et vigueur. Il fallait cependant nous attendre à ce qu un jour, les citoyens manifestent d une manière ou d une autre leur désir profond et légitime d en savoir davantage. L acte politique par lequel ce besoin s est clairement exprimé, est sans précédent. Plus intéressant peut-être aussi, il semble avoir émergé au coeur de ce référentiel que l on citait aisément en peinant pourtant à le matérialiser: les peuples européens. Notre Union a pris forme dans les milieux bien gardés de la diplomatie, et elle en a conservé, à n en point douter, certaines caractéristiques. La complexité, tout d abord, le poids inexorable du Droit comme instance suprême de régulation des conflits ensuite. Il va de soi que l ensemble de ce système, aussi transparent qu on ait tenté de le rendre, n en demeure pas moins illisible pour une majorité qualifiée de citoyens. Être citoyen, c est être en possession des moyens matériels et intellectuels permettant d agir en direction de la sphère publique et de pouvoir comprendre et juger les décisions qui y sont prises. On ne bâtit pas une démocratie sans processus électoraux, on ne hâtera pas la citoyenneté européenne sans que naisse en amont une connaissance diffuse, acquise de tous, du système politique européen. En tant que jeunes, nous avons le sentiment d avoir un rôle à jouer, une responsabilité à tenir, pour l émergence, la promotion des opinions publiques et de la citoyenneté européennes. Eyes On Europe n est rien d autre que l expression de cette volonté de créer un espace de débat accessible et stimulant pour tous, citoyens comme dirigeants. Notre projet est sûrement un défi ambitieux, mais il vaut le mérite d être relevé. Je remercie en cela, toutes celles et ceux qui ont contribué à ce numéro. J espère aussi, chers lecteurs, que notre, votre, magazine vous sera des plus agréables. Olivier Plumandon Président d Eyes On Europe One of the main goals of Eyes on Europe being to bridge communication rifts, we are proud to be one of the first bilingual magazines, authors choosing to write in either English or French. In order to reach a wide readership, we are publishing 4000 copies of this issue, and intend to double that number in the long-term. Moreover, we have set up a website (www.eyesoneurope.eu) where comments on articles are not only welcome but also encouraged. We, thus, hope to contribute to the creation of a genuinely buzzing community. To that end, we have also set up numerous collaborations, which seem very promising. We have launched cooperation with prestigious centres of European Studies and Research such as the College of Europe (Bruges), the Pôle Bernheim (Brussels), and the Centre of European Studies of Strasbourg. We also have a partnership with Café Babel from the civil society, as well as with the main European political groups and parties (EPP-ED, PES, ALDE), and the Commission. Consequently, a dynamics has been set in motion providing impetus for further fruitful projects. We are confident that our ambitions are not unfounded. We are happy to announce that we have received a number of contributions far exceeding our expectations. Indeed, our readers will find articles of students, academics, and professionals from both the realm of EU institutions and that of civil society. However, due to the large number of received articles, some will only be available online. It appears that our initiative has generated real enthusiasm to create a cross-borders dialogue, and we will certainly work to sustain and promote that. Danaé Anastopoulos Editor Lise Oberlin ( ), illustratrice des 5 entêtes de rubrique du magazine, est étudiante en illustration à l Académie royale des beaux arts de Bruxelles. Deux de ces projets («Loup et lapin» & «Vert et jaune») sont disponibles dans les librairies bruxelloises Peinture fraîche, Tropismes et le Bonheur. EYES ON EUROPE, SPRING 2006, 3

6 1 * CONSTITUTIONAL MATTERS & CITIZENSHIP QUESTIONS CONSTITUTIONNELLES & CITOYENNETÉ PEUT-ON SAUVER LA CONSTITUTION? Paul MAGNETTE, directeur de l Institut d études européennes Depuis que les peuples français et néerlandais ont rejeté, à des majorités nettes, le Traité constitutionnel européen (TCE), un profond désarroi règne dans les milieux européens. Le «Plan D» de la Commission européenne (comme Démocratie, Dialogue et Débat), qui ne comporte qu une stratégie de communication sur l Europe, sans indiquer à quoi pourraient conduire ces nouveaux débats sur l avenir de l Union, révèle que l exécutif européen n a pas de plan de route. Que le Parlement européen, de son côté, se contente d appeler à poursuivre les ratifications, et appelle à son tour à un grand débat, ne dissipe pas cette désagréable impression que personne n a plus de piste claire. On peut, bien entendu, échafauder des scénarios, mais force est de reconnaître que ceux qui circulent jusqu ici ne laissent entrevoir que des perspectives très étroites. Disons d emblée que l hypothèse d une nouvelle ratification en France et aux Pays-Bas, à l image de ce qui fut fait au Danemark pour le traité de Maastricht et en Irlande pour le traité de Nice, est très peu plausible. On voit mal quel «protocole» ou quelle «déclaration annexe» pourrait faire changer les citoyens de ces deux pays d avis, et rien ne garantit que ce traité soit ensuite ratifié dans les huit Etats qui ont suspendu leurs procédures. Certains ont suggéré de mettre progressivement en vigueur les aspects du TCE qui ne demandent pas de réforme des traités actuellement en vigueur : en modifiant le règlement intérieur des institutions, en passant des accords inter-institutionnels, ou simplement en changeant les pratiques, on pourrait ainsi préparer l entrée en vigueur de la Charte, renforcer le contrôle des Parlements nationaux, esquisser le droit de pétition, réformer la présidence de l eurogroupe Ces suggestions ont trois inconvénients. Celui, d abord, de briser l équilibre du traité: peut-on, par exemple, renforcer le contrôle des Parlements nationaux, tandis que le Parlement européen, de son côté, resterait privé de la co-décision élargie, alors que les deux réformes allaient de pair? Le deuxième inconvénient de cette approche c est qu il risque de diffuser dans les opinions publiques le sentiment que les institutions cherchent à réimposer ce qui a été rejeté «par les peuples». Dans le climat actuel des opinions, c est là un risque qu il faut mesurer. Enfin, une incorporation progressive d éléments du TCE pourrait, aux yeux des partisans d une Constitution, rendre plus difficile encore la perspective de la constitutionnalisation des traités, dans la mesure où certaines de ces innovations auraient déjà été suivies. Une autre piste, esquissée par le Ministre français de l intérieur Nicolas Sarkozy, envisage de faire ratifier, par voie parlementaire, un traité plus réduit, qui ne retiendrait que la «partie I» du TCE, soit pour l essentiel les dispositions institutionnelles. Sur le plan juridique, une telle solution est bancale : la plupart des dispositions de la première partie ne peuvent entrer en vigueur qu à travers les dispositions plus précises de la troisième partie. A tout le moins, pour donner du crédit à cette thèse, il faudrait indiquer comment les traités actuels seront révisés si la «petite constitution» est ratifiée par tous les Etats. Mais ceci renvoie à une difficulté politique : si, en faisant passer par la voie parlementaire une partie de la Constitution on prépare en fait une entrée en vigueur de la partie III tant contestée, ne risque-t-on pas, là aussi, de nourrir le soupçon que les dirigeants européens cherchent à passer outre la volonté des citoyens? Une troisième piste consiste à rédiger un autre traité, inspiré du TCE, dans une logique plus fonctionnelle. Il s agirait de reprendre du TCE un ou deux «blocs» plus 4 EYES ON EUROPE, SPRING 2006

7 restreints (dans le domaine de l Espace de liberté, sécurité et justice, ou celui de la Politique étrangère et de sécurité commune, qui ont fait l objet d un large consensus et n ont pas été au cœur des campagnes du non). Un ou deux petits traités de ce type, reprenant les dispositions matérielles et institutionnelles ad hoc du TCE pourraient ainsi être soumis à ratification, pour récupérer la part la plus novatrice et la moins contestée du TCE. Ce scénario est plus crédible que celui développé par Guy Verhofstadt qui, en se concentrant sur l UEM risque d accentuer les querelles. On perdrait au passage l œuvre de simplification accomplie par la Convention (simplification au demeurant très relative et imparfaite), mais on conserverait les avancées politiques les plus significatives. Il pourrait être envisagé, dans cette perspective, que ce ou ces mini-traités entrent en vigueur dans les Etats qui les ont ratifiés, même s ils sont rejetés par certains Etats, formant un avant-garde de fait (resterait, ce qui est plus facile à dire qu à faire, à organiser les relations avec ceux qui restent à la marge). La dernière piste consiste à envisager une renégociation globale des traités. C est dans cette direction que semble s orienter le gouvernement allemand. Fort de sa «grande coalition», sachant qu elle exercera la présidence en 2007, et envisageant une alternance en France qui viendrait accentuer le cycle des alternances récentes en Espagne, au Portugal et en Italie, la RFA veut parier sur un nouveau moment fort entre sa présidence de 2007 et les élections européennes de Les plus optimistes gagent, à l instar de Joshka Fischer, qu une nouvelle Convention pourra améliorer le texte notamment en corrigeant l asymétrie entre politiques «libérales» et politiques «sociales» -, susciter un vaste débat, et préparer une ratification conjointe dans tous les Etats membres à l occasion des élections européennes de juin Le calendrier est séduisant, mais le pari reste difficile. Si l on veut éviter la répétition d un rejet par un seul Etat qui paralyserait l ensemble de l Union, il paraît impératif de commencer par réviser les articles des traités en vigueur qui traitent de la révision des traités, pour poser qu à l avenir ils pourront être modifiés à des majorités spéciales et entrer en vigueur s ils sont ratifiés par une majorité large mais inférieure à l unanimité. Il faut faire le pari, en d autres termes, que les gouvernements se priveront eux-mêmes de leur statut de maîtres des traités On le voit, aucun scénario n ouvre de perspective à la fois ambitieuse et réaliste. Peut-être faudra-t-il attendre, pour que soit enfin posé le débat fondamental, celui qui porte sur l unanimité requise pour réviser les traités et les faire entrer en vigueur, que viennent les prochains élargissements,. L attente risque, dans ce cas, d être longue et l issue incertaine. u LES ENJEUX DE LA PARTIE III DU TRAITÉ CONSTITUTIONNEL La Partie III est la mal aimée du Traité constitutionnel. Elle a fait l objet des qualificatifs les plus négatifs. On lui a attribué l échec des référendums constitutionnels. Tout au plus contiendrait-elle «quelques mesures indispensables» de rang constitutionnel à intégrer dans la première partie. Dans un esprit conciliant, des auteurs ont traité de la Partie III, sous le titre «Un faux surplus constitutionnel?», pour distinguer sous cette formule énigmatique entre «Une ratio legis possiblement (sic) constitutionnelle» et «Des formulations certainement a-constitutionnelles». Beaucoup ont souligné que «l essentiel du texte figurant dans la troisième partie est repris mot à mot des traités actuellement en vigueur». Dans son discours prononcé à Berlin, le 16 février dernier, M. Nicolas Sarkozy a tiré les conclusions les plus radicales de la situation actuelle en proposant la négociation aussi rapide que possible d un texte limité à 10 ou 15 articles permettant de donner à l Union les moyens de retrouver son efficacité et d entamer dans un second temps un grand débat démocratique, pour régler ensuite les «autres grandes questions». Dans son projet d ordre du jour pour une renégociation limitée, le membre du Parlement européen libéral-démocrate, Andrew Duff, soucieux d assurer la capacité décisionnelle de l Union propose, comme le professeur Quermonne, l adoption de la catégorie de la loi organique permettant la révision de dispositions qui, dans la Partie III ne touchent pas à la répartition des compétences, la nécessité de l unanimité, dans une Europe élargie, Jean-Victor LOUIS, Professeur hre de l ULB pour la révision de l ensemble du Traité constitutionnel étant assurément l une des insuffisances majeures du texte. Pour apprécier la nature et l importance de la Partie III, il faut, pensons-nous, rappeler brièvement les origines de la structure du Traité constitutionnel et, ensuite, il sera possible d apprécier l apport de la Partie III du Traité constitutionnel. I. Le choix en faveur d un traité unique La Convention s est orientée vers la rédaction d un traité unique, fusionnant les traités existants (sauf le Traité Euratom) et s y substituant, à la suite des réflexions poursuivies par le Præsidium sur la simplification des traités à la lumière d une note du secrétariat sur «la simplification des traités et l élaboration d un Traité constitutionnel» en parallèle avec les travaux du Groupe «Personnalité juridique». Nous retiendrons, en particulier, que le ledit Groupe qui s est prononcé pour l octroi d une personnalité juridique à l Union a conclu que la fusion des Traités CE et UE constituerait la suite logique de la fusion des personnalités et contribuerait à la simplification des traités. Il a formulé la suggestion de réaménager le nouveau traité en deux parties : «une partie fondamentale, composée de dispositions de nature constitutionnelle, nouvelles ou provenant des traités actuels, une seconde partie, qui codifierait et restructurerait toutes les dispositions du TUE et du TCE dont la matière n a pas été couverte par la partie fondamentale». Ceci ne voulait EYES ON EUROPE, SPRING

8 pas dire que le corps de la seconde partie devrait comporter des centaines d articles parce que la possibilité était ouverte de la composer de «statuts» pour les institutions et de «protocoles spéciaux» pour les politiques. Cette dernière perspective a certes été abandonnée et si de nombreux protocoles ont été adjoints au Traité constitutionnel, leur objet, très diversifié, n est pas celui de contenir les dispositions relatives aux politiques, mais l option de consacrer une deuxième partie (la place de la Charte des droits fondamentaux n a été acquise que plus tard) aux «politiques» et à «la mise en œuvre des actions de l Union» était prise dès la rédaction par la Præsidium de l «avant-projet de Traité constitutionnel» (appelé le «squelette») du 28 octobre Les adaptations techniques furent demandées par le Præsidium à un groupe de juristes des institutions qui remit un rapport dans un délai record, compte tenu de l importance et de la technicité du travail à accomplir. La structure proposée par les experts se retrouve, sauf quelques changements, qui ne sont pas toujours insignifiants, dans la partie III du traité actuel. Nous ne pouvons décrire ici l évolution de ces textes au cours des travaux de la Convention et de la Conférence intergouvernementale. Comme on le sait, la partie III est intitulée «Les politiques et le fonctionnement de l Union». Il est peu contestable que l on y retrouve des dispositions qui, auraient pu (dû?) figurer dans la partie I, comme c est le cas dans le Titre I. Dispositions d application générale. Ainsi que cela a été noté par des commentateurs, «la protection des consommateurs (article III-120), le respect du bien-être des animaux (article III-121) et la préservation des services d intérêt économique général (article III-123) imposent le respect d exigences de même rang que les valeurs et objectifs identifiés dans la partie I». On peut s interroger aussi sur la présence dans les dispositions communes aux institutions, organes et organismes de l Union (articles III-395 et s.) de la partie III, des règles de la procédure législative que l on se serait attendu à trouver dans la partie I. Il n est pas contestable non plus que l on aurait pu élaguer davantage la partie III, mais cela supposait un accord non réalisé sur une procédure de loi organique qui aurait permis de modifier les dispositions des traités actuels écartées de la Constitution mais qui ne pouvaient purement et simplement disparaître. Il faut constater à la suite de Koen Lenaerts et Piet Van Nuffel que le Traité constitutionnel a été pensé comme un «tout indissociable». Ainsi que le remarquent ces auteurs, «une correcte compréhension des compétences de l Union définies aux articles I-11 à I-18 de la Constitution ne se conçoit, selon les termes mêmes de l article I-13, 6, de celle-ci, qu au prix d une lecture conjointe des dispositions de la Partie III relative à chaque domaine concerné». C est que l Union n a que les compétences attribuées par le traité explicitement ou implicitement et, dans un climat d obsession pour la subsidiarité des actions des institutions communes, il ne faut pas s étonner que les Etats membres soient particulièrement soucieux de limiter la liberté d action de l Union par des textes détaillés de portée constitutionnelle. Il serait cependant erroné de penser que la partie III se borne à reproduire les dispositions des Traités existants, en les adaptant au contenu de la partie I. L on ne peut nier l effort de clarification qui a été fait dans la présentation des matières et les innovations importantes de la partie III. II. Les apports de la partie III La structure de la partie III contribue au jugement positif que l on peut porter sur le travail de clarification des textes qui était une des tâches majeures auxquelles devait s atteler la réforme de La classification des politiques en fonction des catégories de compétences et la synthèse opérée des dispositions relatives à l action externe sont incontestablement des points positifs à cet égard. Et si des auteurs ont pu s étonner de ce que la partie III porte aussi sur les institutions alors que la partie I y consacrait des dispositions capitales, en regrettant parfois quelques dissonances entre les deux parties, c est en raison de la filiation directe de la partie III par rapport aux traités existants. Il n existe pas de schéma constitutionnel que l on pourrait appliquer de façon générale à tous les textes constitutionnels indépendamment de l histoire et de son acquis. Mais il y a bien davantage dans la partie III. C est d abord, la «dépillarisation», certes partielle, parce que plus évidente pour l Espace de liberté, sécurité et justice, qui dans le Traité de Nice est encore divisé entre «pilier» communautaire et 3e pilier. Un gain considérable du point de vue du progrès de l Union de droit. La Cour de justice gagne des pouvoirs dans les matières de l Espace de liberté, sécurité et justice mais aussi dans des cas encore trop limités concernant la PESC. C est ensuite, l essai de synthèse du domaine de l action extérieure. Celle-ci se voit assignée des objectifs propres à l ensemble des relations internationales. Une doctrine se dégage qui a inspiré déjà la Stratégie européenne de sécurité, adoptée le 12 décembre 2003 par le Conseil européen. L identité européenne prend ainsi des contours plus clairs sur la scène internationale. La procédure de conclusion des accords externes est clarifiée. Elle n est, certes, pas encore unique mais désormais les incertitudes relatives aux accords anciennement de la PESC (article 24 TUE) et de la JAI (article 38 TUE) disparaissent. Un rôle accru est reconnu au Parlement européen dans la conclusion des accords internationaux. Le service européen pour l action extérieure trouve la base juridique pour sa création à l article III-296. La politique commerciale, dont la définition est plus large et plus lisible, fait l objet, dans ses aspects internes, de la procédure législative ordinaire. Un certain progrès est accompli en ce qui concerne les aspects extérieurs de l Union économique et monétaire. Du point de vue institutionnel, l on retiendra que le statut de la Commission est fixé dans la partie III qui reprend des dispositions du TCE. Le statut de la Cour de justice relève désormais, sauf la partie I, de la procédure législative pour sa modification ce qui introduit une plus grande adaptabilité des règles applicables à l exercice de la fonction juridictionnelle. C est encore dans la partie III, que l on relève la disposition relative aux services d intérêt économique général (article III-122) et qu ont été apportés en matière sociale, et notamment en ce qui concerne la cohésion économique, sociale et territoriale, quelques progrès non négligeables faisant écho aux dispositions de l article I- 3 définissant les objectifs de l Union. Remarques finales Le rôle de la partie III, sa place dans le Traité constitutionnel, son caractère difficilement dissociable de l ensemble dudit Traité et les progrès incontestables qu elle contient doivent être pris en considération dans le jugement que l on porte sur la Constitution et sa lourdeur. La séparation de la partie III des autres parties, (pour certains, cela comporte aussi l abandon de la Charte des droits fondamentaux) n est pas une solution simple. Il est vrai qu en disant «non» à la Constitution des citoyens abusés ont, sans peut-être le savoir, dit «non» à des principes et des règles des traités actuels mais la coexistence des parties I et IV avec les traités en vigueur non modifiés est impossible : la Constitution se substitue aux traités existants. Si l on entendait dès lors revenir sur le principe de l unification des traités, il faudrait modifier la partie IV et il resterait des contradictions à résoudre entre la partie I et ces traités. C est à éliminer ces contradictions que la Convention s est attelée, sur la base de rapports d experts auxquels nous nous sommes référé. Renoncer à la troisième partie, cela signifierait aussi que des améliorations substantielles par rapport à l acquis de Nice seraient perdues. Non seulement des simplifications évidentes mais aussi des progrès sur la voie de l Union de droit, de l Union sociale et de l identité européenne dans le monde. N est-il pas préférable de laisser à la Constitution sa chance, tout en l améliorant, le cas échéant par un bref traité séparé, sur des points limités mais 6 EYES ON EUROPE, SPRING 2006

9 essentiels, tels que les procédures de révision et la composition de la Commission? Une solution que l on dit plus «réaliste» consisterait à retrancher la partie III du reste du Traité constitutionnel soit en mettant dans un protocole les dispositions jugées indispensables de la partie III et en introduisant une procédure de révision des traités actuels qui comporterait une possibilité de vote à une majorité spéciale, mais en tous cas, sans nécessité d unanimité généralisée, soit en divisant la matière par un protocole soumis à ratification en un Traité constitutionnel et un Traité fondamental, et en accompagnant ces textes d une déclaration sur l Europe sociale. L avantage de la dernière solution est de laisser la substance des textes inchangée, mais on peut se demander si cette dernière hypothèse qui laisserait au Parlement national (et pas au peuple agissant par référendum) le soin de se prononcer ne choquera pas les électeurs là où ils ont manifesté leur hostilité au Traité constitutionnel. Il y a encore matière à réflexion Ce qui devrait exclure la précipitation. u REJET DE LA CONSTITUTION ET EUROPE ÉLARGIE Christian LEQUESNE, directeur de recherche au CERI Sciences Po Paris, directeur du Centre français de recherche en sciences sociales de Prague. Les référendums négatifs en France et aux Pays Bas ne sont pas passés inaperçus dans les nouveaux Etats membres de l Union européenne. En Pologne, en Hongrie ou en République tchèque, on s est en particulier demandé pourquoi les Français avaient rejeté la Constitution alors que son idée même avait été souvent identifiée à tort ou à raisonavec la France, notamment parce que Valéry Giscard d Estaing avait incarné le processus d élaboration au sein de la Convention. Comme les anciens Etats membres des Quinze, les nouveaux Etats membres qui ont rejoint l Union en mai 2004 ne connaissent pas une belle unanimité pro-européenne. Dix ans de négociations pour accéder à l Union -nourries nécessairement de sacrifices- de même que la forte croyance à la souveraineté nationale après quarante ans de domination soviétique, ont créé des «eurosceptiques». Ceux-ci sont de nature différente d un Etat à un autre, car il ne faut jamais oublier que les nouveaux Etats membres ne constituent pas un bloc homogène. En République tchèque, le Parti Démocratique Civique (ODS) du Président Vaclav Klaus critique surtout dans l Europe son caractère pas assez libéral et trop régulateur. Parti des «gagnants» de la transformation économique (le taux de croissance tchèque a été de 6% en 2005), l ODS se déclare en faveur d un grand marché sans accompagnement politique. En Pologne, le parti PiS du Président Kaczynski et du Premier ministre Marcinkiewicz exprime une autre forme d opposition. C est celle d une Pologne souverainiste et antilibérale, refusant que l Union demande des sacrifices supplémentaires au pays sous couvert de modernisation, et craignant aussi l ouverture européenne aux valeurs de permissivité sociale. En Pologne, le PiS, et son allié de gauche Autodéfense expriment d avantage un euroscepticisme antilibéral que néolibéral. Dix ans de négociations pour accéder à l Union -nourries nécessairement de sacrifices- de même que la forte croyance à la souveraineté nationale après quarante ans de domination soviétique, ont créé des «eurosceptiques». sont également favorables à de nouvelles avancées de l intégration européenne. Mais ce qui se passe dans les anciens Etats membres est extrêmement important pour stimuler le débat européen chez les nouveaux venus. Les «non» français a été ainsi exploité par les eurosceptiques tchèques de l ODS, même si une majorité des électeurs français ayant voté «non» l ont fait pour des raisons exactement contraire à celles qui auraient pu amener les électeurs de l ODS à le faire aussi. Pour les premiers, l Europe serait en effet trop libérale. Pour les seconds, elle ne le serait pas assez. En outre, il faut comprendre que les visions d Europe des sociétés des nouveaux Etats membres sont portées par des expériences différentes de l histoire. La réconciliation francoallemande et l Etat providence démocratique ne font ainsi pas partie des expériences que l on a eues au cours des cinquante dernières années. L histoire récente a été celle de la domination soviétique jusqu en Quant au système économique, ce fut l Etat socialiste auquel personne ne croyait plus beaucoup dans les années quatre vingt dix et qui a, paradoxalement, préparé les individus à accepter les vertus de la libéralisation de l économie davantage que l Etat providence démocratique à l ouest. En outre, la symbolique de la paix portée par la construction européenne est considérée comme plus théorique que dans les Etats de l ouest de l Europe. La paix y est plutôt vue comme garantie par l équilibre des forces et donc par la puissance des Etats-Unis. Le marché régulé (qui est un fondamental de l intégration européenne) est aussi quelque chose dont se méfie une partie des élites centre-européennes, parce qu elles n arrivent pas encore à le considérer différent de l économie planifiée. C est un des grands défis de l Europe centrale pour l avenir que d accepter la légitimité des régulations du marché sans que cela soit forcément considéré comme un «remake» de l économie soviétique. Cela ne veut pas dire que les citoyens des nouveaux Etats membres sont tous séduits par l euroscepticisme. Le rapport à l Europe est au contraire contrasté et fait débat, comme dans les anciens Etats membres. En Pologne, les Libéraux de PO et les ex-communistes du Parti socialdémocrate soutiennent les avancées de l intégration européenne (sans forcément d ailleurs avoir tous beaucoup aimé la Constitution). En République tchèque, les sociaux - démocrates, les chrétiens - démocrates et les verts (nouvelle force politique qui pourrait faire son entrée au Parlement national après les élections législatives de juin 2006) Dès lors, le seul moyen pour l Union de susciter une adhésion forte des nouveaux Etats membres pour l avenir est de montrer qu elle a un projet économique et social qui n est pas seulement basé sur la défense des «Trente glorieuses», qu eux-mêmes n ont pas connu, mais sur un modèle d Etat providence acceptant de se réformer. Les nouveaux Etats membres soutiendront d autant plus l Union que les anciens sauront leur montrer qu ils ne sont pas enfermés dans la défense d un modèle économique et social du passé, mais qu ils se réforment pour aborder dynamiquement l entrée dans l ère post-industrielle. Il en va de même d ailleurs pour la politique extérieure. Si les nouveaux EYES ON EUROPE, SPRING

10 Etats membres sont plutôt atlantistes et prompts à considérer que la sécurité de l Europe dépend beaucoup des Etats- Unis, pour les convaincre de l utilité d une politique extérieure de l Union, il faut que les anciens Etats membres (et notamment les «grands») montrent eux - même leur capacité à renoncer à leurs politiques étrangères nationales. La Constitution européenne aurait certainement été acceptée par les nouveaux Etats membres. Certains d entre eux comme la Slovaquie ou la Lituanie l ont d ailleurs ratifié. D autres, au contraire, comme la Pologne et la République tchèque, ont préféré geler le processus suite aux «non» français et néerlandais. Deux ans après leur adhésion, l entrée en vigueur d une Constitution européenne aurait été pour les nouveaux Etats membres un signe du fait que l Europe avance par petits pas. Mais les peuples français et néerlandais en ont décidé autrement, et, de plus, dans le cas de la France, en brandissant les dangers de l élargissement à travers la figure mythique du «plombier polonais». Tout ceci n a pas contribué à asseoir le débat européen chez les nouveaux venus, et a donné des arguments à ceux qui, dans ces pays, critiquent l Europe. Aussi est-il important de relancer l Europe avec un projet (qui ne sera pas forcément une Constitution européenne bis) associant de près les vingt cinq Etats membres. Il est trop tard pour proposer un «noyau dur» ou une Europe autour des six «grands» comme l a fait récemment Nicolas Sarkozy en France. La relance doit se faire nécessairement à vingt cinq, et cela prendra par la force des choses plus de temps qu à quinze. Le rejet de la Constitution européenne a fait perdre plusieurs années, car elle est intervenue au moment même où l Union changeait d échelle. Il est dommage que ceux qui y ont contribué (certes démocratiquement) n en ont pas mesuré toutes les conséquences, faute d avoir pris la mesure aussi que le changement d échelle de l Europe était un nouveau défi. u Le CEFRES est un institut de recherche dépendant de la sous-direction de la Coopération scientifique universitaire et de la Recherche du ministère des Affaires étrangères français. Il a pour mission principale le développement des réseaux scientifiques en République tchèque et en Europe centrale. AU NOM DE LA DIVERSITÉ CULTURELLE... La première directive TSF Adoptée en 1989 après maints atermoiements, et alors que la démonopolisation de l audiovisuel européen s éployait vigoureusement dans un vide juridique des plus stimulants, la première directive TSF visait à imposer le respect de certains principes fondamentaux (protection de la jeunesse, interdiction des propos attentatoires et de la publicité clandestine notamment), à promouvoir les productions européennes (par l imposition de quotas aux diffuseurs ), et incidemment, à entériner l irréversible montée en puissance de la publicité commerciale. Contraignantes, les limites qu elle imposait en ce domaine aux diffuseurs européens, indifféremment publics et privés, n en furent pas moins indolores pour les annonceurs comme pour les régies publicitaires des chaînes émettrices, tant elles dépassaient le seuil de réclames supportable par le téléspectateur lambda avec leur plafond de douze minutes par heure. Certains types d émissions, tels les journaux télévisés, les débats politiques, ou les longs métrages, jouissaient toutefois de protections particulières....et sa «modernisation» Nicolas DE DECKER, Doctorant au CEVIPOL, ULB Déjà partiellement dépassée par les événements au moment de son entrée en vigueur, la directive TSF devait, on l imagine aisément, mal résister à l épreuve du temps. Les mutations technologiques et économiques, entraînées par l avènement d une société de l information et de la communication dans les années nonante et deux mille, et, subséquemment, la radicale transformation des modes de production et de consommation télévisuelles vers une atomisation toujours plus extrême, ont rendu nécessaire un substantiel toilettage, entrepris sous l égide de la Commissaire compétente, la Luxembourgeoise Viviane Reding. Le réquisit trilogique de modernisation, simplification et libéralisation imbiba les débats de la phase de consultation, menée notamment lors d un grand raout organisé en septembre dernier à Liverpool, et qui réunit l ensemble des acteurs concernés, diffuseurs comme créateurs. Le résultat final de ces consultations cornaquées par l équipe de Viviane Reding inquiète pourtant certains desdits acteurs, ceux, étonnamment, aux pouvoirs économiques et politiques les plus restreints... En effet, si les créateurs comme les téléspectateurs peuvent se féliciter de la protection réitérée que prévoit la proposition de directive à l égard de la plupart des invasions promotionnelles, la mise en avant, au nom d une protection apparemment pharisaïque de la diversité culturelle, de procédés promotionnels nouveaux ou émergents pose de sérieuses questions. De fait, la proposition prévoit notamment, pour donner aux producteurs européens des moyens équivalents à leurs rivaux américains, d encourager la contestable pratique du placement de produits, par laquelle une marque est ostensiblement arborée par les protagonistes d une production donnée (films, téléfilms, émissions de divertissement, etc.). La promotion du placement de produits, explicitement inspirée du modèle états-unien, doit donc permettre aux producteurs européens de rivaliser avec l industrie culturelle hollywoodienne tout en s en démarquant, ou, somme toute, de s en distinguer mais en employant les mêmes méthodes... C est à ce prix donc, nous dit-on, que l Union pourra développer un pôle audiovisuel et cinématographique puissant. Mais y a-t-il vraiment de grandes différences culturelles entre Quick et Mc Donald s? La future directive TSF devra, dans l esprit de ses promoteurs, répondre par l affirmative à cette absurde question... u 8 EYES ON EUROPE, SPRING 2006

11 MEDIA IN EUROPE: MERGING THE FOURTH ESTATE? Joshua CRAZE, membre de l association Café Babel The international media is dominated by America. In Europe, some are calling for mergers to create an alternative. But in doing so, might we not undermine our own plurality? Both the energy and banking sectors have recently seen a spate of mergers. This pattern looks set to continue in the media sector. But while these mergers have been assessed in terms of their effect on competition, it would be a mistake to evaluate media mergers just in these terms. The freedom of expression and information is enshrined in the European convention on Human Rights, and any moves to create large media conglomerates could impact on this right. The competition principle Currently, any media mergers are assessed as to whether they damage competition. Too large a company will undercut consumer choice and impact negatively on competition. Such a process has happened in America, where sixty years of stripping away competition law has left huge monopolies and little space for local diversity; radio giant Clear Company is almost four times the size of its nearest competitor. These are the type of problems that occur with a merger in any industry. But there is a second, related problem. Democracies rely on a plurality of voices. Domination of the media market by a few companies ultimately threatens the basis of our democracy. It might seem strange to talk about these problems in an age where we download Polish blogs onto French mobiles and our access to information is more diversified than ever. Yet it is these forms of connectivity that present new problems. For while our news sources might be more varied than ever before, the companies which allow us access to them are becoming increasingly centralised. These gatekeepers control the infrastructure and raise questions of equality of access. There are just two main cable operators in the UK and Ireland, and just three in the Netherlands. A further problem is vertical mergers, with companies such as the German Axel Springer increasingly owning both the production and distribution of its media. Diagonal mergers also pose a problem for plurality within Europe: the German Bertelsmann has recently started to work in broadcasting as well as publishing, and this raises questions of the re-use of journalists work. The only existing legislation is national, and in a globalised media industry, it is increasingly unable to guarantee the freedom of media. Stefano Corso Diversity of voice? Looking around Europe, it becomes apparent how many voices are being smothered. In Italy, Berlusconi, as in other areas of the economy, has a massive dominance of the media. Taking advantage of the absence of regulation during the 80 s, Berlusconi s three television channels now have a 45% audience share. The problem is not just that a single voice can be heard above all the others: it is that this voice might not even be a local one. In the Czech Republic, 80% of all newspaper and magazine ownership is concentrated in the hands of Swiss and German firms. Axel Springer Verlag, one of Europe s largest media company s, owns FAKT, Poland s largest daily newspaper and Germany s Bild, the best selling daily in Europe. This process is of even more concern in countries that have not yet developed large media infrastructures, and where foreign ownership can stifle the development of an independent media. Central European Media Enterprises, a Bermuda based country, acquired 100% of Nova TV Croatia in July 2004; it remains to be seen whether their priorities will be the same as those of the people of Croatia. While some national legislation is very rigorously protective of local content, as is the case in France, there is no coherence between the European states. One law to rule them At present, the EU does not provide any legislation that deals exclusively with media ownership; all such legislation is dealt with at a national level. Any rulings made at this level are checked by the European Commission to ensure that nothing hinders the establishment of a common market. This is not enough. Any such checks look at whether a merger will impact on competition, not at freedom of media issues. While the Commission s activity lowers the barriers to entry in the media market and allows new voices to emerge, it is a completely inadequate framework for dealing with the media in Europe. The EC Merger Regulation neither deals with the problems of gatekeepers, nor the problem of multinational actors investing in different markets. A European legislation on media ownership is sorely needed before any further mergers take place else we threaten the voices upon which Europe is built. u Other related articles on cafebabel.com: - Protectionism rolls through Europe - Mittal rattles the European steel industry - The takeover directive is worthless - National interest blocks a unified energy policy... cafébabel.com EYES ON EUROPE, SPRING

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13 2 * AFFAIRES ÉCONOMIQUES & FINANCIÈRES ECONOMIC & FINANCIAL AFFAIRS THE EURO: ONLY FOR THE AGILE Alan AHEARNE, Research Fellow at Bruegel and Vice Dean at Cairnes School Nat. University of Ireland, Galway & Jean PISANI-FERRY, Director of Bruegel (www.bruegel.org) POLICY CHALLENGE The policy discussion to date has almost exclusively focused on the implementation of the Stability and Growth Pact. Divergences in growth and inflation have not been given sufficient attention. At the national level, wage and price flexibility in response to economic conditions is essential, and governments must avoid fiscal policies that aggravate divergences. Enhanced surveillance by European institutions of economic performance and policies in euro area member states is also vital. As regards euro area enlargement, policymakers should be ready to apply more sophisticated entry criteria than in the past, even if that entails the risk of being portrayed as unfair. What is needed is a more refined filter for deciding on membership than the Maastricht criteria. These have proven to be ill-designed to assess whether structural convergence is sufficient to make participation in EMU sustainable. By the end of the decade the euro area may have expanded from the current 12 members to 19 members. The new member states desire to join EMU is understandable. Membership has its advantages: a monetary anchor, lower interest rates, no speculative attacks on the exchange rate, lower transaction costs, and closer integrationwith current euro area members. But these benefits are not free. Being part of a currency union involves discipline, and for the export-dependent participants the loss of the exchange rate as an instrument for coping with economic shocks can be costly. In retrospect, a lesson from the first seven years of EMU is that those disciplines and potential costs have been underestimated. The policy discussion has almost exclusively focused on the implementation of the Stability and Growth Pact. Persistent divergences in growth and inflation, which we examine in Section 1, have not been given sufficient attention by national and European policymakers. The damaging effects of divergences now call for both painful corrective policies in member economies that have been marred by a loss in competitiveness (Section 2), and for the introduction of a stronger surveillance EYES ON EUROPE, SPRING

14 framework to prevent similar problems arising in the future (Section 3). There are also lessons to draw for the new member states (Section 4). Given their level of development, the economic structures and financial systems in the new member states will continue to change as they converge to income levels in the EU-15 countries. These changes may require significant real exchange rate adjustment if the new member states are to maintain international competitiveness and prevent deep recessions and bouts of high inflation. Within EMU, real exchange rate adjustment can only be brought about through changes in domestic prices and wages. Beyond the nominal entry criteria spelled out in the Maastricht treaty, the key questions, therefore, are to what extent the new member states are at risk of being hit by severe asymmetric shocks, and whether they can adjust to such shocks through internal flexibility. In deciding who is fit for membership in the single currency, the EU should avoid hiding behind ill-designed nominal criteria and address these questions explicitly. 1. PERFORMANCE MEASURES Some countries have fared better than others under EMU. Table 1 documents the differences in real GDP growth rates across the euro area since Growth in Ireland, Greece and Spain has significantly outpaced average euro area growth, while Germany, Italy and Portugal have underperformed. Strong growth in Spain and Greece has been driven by robust domestic demand, whereas their export performance has been mediocre. Weak net exports have also depressed growth in Italy and Portugal, along with sluggish domestic demand. Remarkably, German domestic demand has barely grown since 1999, and the moderate growth that Germany has registered has been entirely due to net exports. The dispersion of growth rates across euro area countries is not especially large, being similar in size to the dispersion across the US2. Unlike in the US, however, growth differentials in the euro area are persistent, and evidence shows that it is the trend rate of growth that drives these differentials, rather than countries simply being at different stages in the output cycle. In fact, business cycles have become strongly synchronised in the euro area. Persistent differences in inflation rates across countries are another feature of the euro area. Here also, at any point in time the dispersion of inflation across the euro area is not unusually large; but, as a result of prolonged differences in inflation rates, euro area economies have experienced very sizeable swings in their real exchange rates vis-à-vis their peers. These inflation differentials largely reflect domestic factors, especially growth in wages, and are highest in the nontraded goods sector. Generally speaking, countries with the strongest growth in domestic demand also registered the highest rates of inflation. Portugal is the only notable exception. The changes in competitiveness resulting from these movements in real exchange rates appear to have played a role in bringing about large swings in current account balances in several countries. Portugal and Spain are now running large current account deficits, while Germany and several other higher-income countries are running large surpluses. As savings and investment have become increasingly decoupled in EMU countries, the dispersion of current account balances has trended up over the last 15 years. 2. PROBLEM COUNTRIES It is important to note that growth and inflation differentials are not undesirable per se. Whether the observed differences are desirable or undesirable depends in large part on the nature of the shocks that are causing the divergences. In a currency union with different economies and asymmetric shocks, some divergence between members is to be expected and is even necessary. Distinguishing welcome from unwelcome differentials requires case-by-case economic analysis of initial conditions and underlying factors. The two countries with the highest inflation rates, Ireland and Portugal, are a case in point. In Ireland, real exchange rate appreciation has been offset by rapidadvances in productivity and movements up the value chain in the traded- goods sector. As a result, Ireland s competitiveness has not suffered, as witnessed by the boom in exports. In contrast, above-average inflation has led to a marked deterioration in Portugal s competitiveness, which has depressed exports. Portugal enjoyed a spurt in growth in domestic demand and in the construction sector around the time of EMU entry, as real interest rates declined by more than 6 percentage points and credit to households expanded rapidly. Budgetary policy added to the expansion because the benefits from a reduced interest debt burden were entirely passed on to private agents. However, the honeymoon was short-lived as the loss of competitivenesseventually began to dominate. Italy bears a strong resemblance to Portugal, with sluggish domestic demand and weak exports. Importantly, slow productivity growth and the composition of Italy s and Portugal s exports left them vulnerable to international competition from low-cost producers, especially China. Adjustment to global shocks would have required real exchange rate depreciation in Italy and Portugal, not the real appreciations that both countries experienced. In both countries, restoring competitiveness will require a prolonged period of below-euro-area-average growth in unit labour costs.greece and Spain have also perforccmed relatively poorly when measured by exports. To date, robust domestic demand, driven in part by activity in the construction sector, has more than outweighed weak exports. Our concern is that when the temporary boost from the EMU-induced drop in real interest rates and rising property prices eventually fades, they may well be facing similar problems to those Portugal is facing today. 12 EYES ON EUROPE, SPRING 2006

15 At the other end of the scale is Germany, where persistent excess capacity in the economy, because of weak domestic demand, has kept inflation below the euro area average. With a common nominal interest rate across the euro area, below-average inflation has resulted in above-average (ex-post) real interest rates in Germany, which has further depressed domestic demand and inflation. Below-average inflation has set in motion an economic force that works to offset the drag from high real interest rates: German exporters have become more competitive the so-called competitiveness channel of adjustment and German exports have surged. Over time, the competitiveness channel may come to dominate the depressing effect of high real interest rates, but the German case shows that this adjustment process takes a damagingly long time, even in a highly open economy. The announced 2007 tax hike should further delay the revival of domestic demand. 3. POLICY IMPLICA- TIONS FOR CURRENT MEMBERS Economic problems in EMU member states are not only a matter for national governments. Even putting aside the risk of an eventual breakup, they are a common concern for the whole euro area. Difficulties in individual euro area countries spill over and affect other EMU member states via two channels. Financial linkages. EMU member states are exposed to developments in the rest of the euro area through large and growing cross-border holdings of assets. For example, recent data show that other euro area member states hold about 70 billion in Portuguese assets and thus would suffer significant negative wealth effects should the value of these assets decline markedly. Monetary policy. Very low inflation, or even deflation, in one EMU member country undergoing disinflationary adjustment pulls down average euro area inflation. In response, the European Central Bank would run a more expansionary monetary policy than would otherwise be the case. The resulting looser monetary conditions would push up inflation in other EMU member states, leading to greater divergence. A. WHAT TO DO AT THE NATIONAL LEVEL. For the countries in EMU with the severest problems, i.e. Portugal and Italy, there can be no solution other than the long, hard slog of structural adjustment. The first priority should be to make sure that divergence does not become any worse. This calls for wage moderation and increased competition in goods and services markets to bring inflation down below the euro area average. Other members of the euro area should also implement policies to improve the functioning of adjustment mechanisms. In the short run, these reforms may be especially important for Spain and Greece, given the concerns we have mentioned about these economies. In the medium run, these reforms matter for all euro area members. First, the competitiveness channel through which a loss of price competitiveness generates economic slack that eventually corrects the real appreciation needs to be strengthened. Particularly important in this regard is a wage formation process that makes wages respond swiftly to economic conditions. Increased competition in product markets should also increase the responsiveness of domestic prices to shocks. The completion of the single market for services would help in this regard. Second, it is clear that built-in fiscal stabilizers should be allowed to work fully and that national governments should avoid pro-cyclical fiscal policies that aggravate divergences. Portugal s experience suggests that the fiscal discipline in place during the pre-emu years can easily be thrown aside once the goal of EMU entry has been achieved. In the countries that need to undergo a real exchange rate adjustment, fiscal policy should be geared towards supporting it. Third, there may be a role for enhanced prudential and regulatory policies to help avoid asset price booms and busts in individual member countries. In particular, tighter regulations on household borrowing might be desirable in some countries experiencing credit booms. At the very least, careful monitoring of credit expansion is essential to prevent an overshooting of domestic prices, especially for those members who have to adjust to lower interest rates than they have historically been accustomed to. Finally, the euro area should avoid putting itself in a situation where its members pursue inconsistent goals. In this respect, further depreciation of Germany s real exchange rate visà- vis the rest of the euro area would be inconsistent with the need to restore price competitiveness in several other countries. B. INSTITUTIONAL DIMEN- SIONS. As well as changes in polices at the national level, changes at the Community level in how problems in individual member states are approached are also needed. Enhanced surveillance by European institutions of economic performance and policies in euro area member states is vital. Such monitoring would aim to identify problems in individual member states that could spill over into the rest of the euro area. Currently, multilateral surveillance in the euro area has two arms: a relatively strong one, the Stability and Growth Pact (SGP); and a relatively weak one, the monitoring of economic policies under Article 99 of the Treaty. Budgetary surveillance under the SGP aims at containing fiscal imbalances that are a source of harmful divergence. However, monitoring member states fiscal positions is not sufficient. After all, Spain is currently running a small fiscal surplus. Moreover, Portugal made significant policy mistakes during the period at a time when its headline budget deficit was declining from 5 per cent to below 3 per cent. There is therefore a need to strengthen the weak arm. First, the European Commission should speak up and use its so called right of alert to single out EYES ON EUROPE, SPRING

16 problem countries. Bank of England Governor Mervyn King recently reminded us that Keynes placed faith in ruthless truth-telling and this should apply to the Commission. Second, the Eurogroup should have frank discussions on potential problems and remedies and make sure that their conclusions are brought to the attention of the relevant governments. The treaty-based community instrument, the so-called Broad Economic Policy Guidelines (or the newly adopted Integrated Guidelines) is too weak to be relied upon, and plays virtually no role in the national policy debates. Therefore, whenever needed, the President of the Eurogroup should be given the mandate to engage in direct discussions with national governments. Finally, the specific euro-area dimension of structural surveillance which is associated with the Lisbon Agenda should be strengthened. At least, the list of reform priorities should explicitly include measures that are needed to improve the functioning of EMU. 4. POLICY IMPLICATIONS FOR NEW EMU APPLICANTS Our analysis also throws light on the issue of euro area enlargement. As shown in Charts 7 and 8, many of the new EU member states have experienced solid growth in domestic demand as well as considerable real exchange rate appreciation vis-àvis current euro area members and a boom in exports. On these dimensions, they have more in common with Ireland than with Portugal. At first glance, therefore, our data deliver an optimistic assessment. In judging whether EMU membership is right for the new EU member states, however, there are other dimensions that need to be considered. First, compared with current EMU members, the potential benefits for the new EU member states of joining EMU are greater, but so too are the potential costs. The new EU member states probably face larger asymmetric shocks, and this matters, even though they have more flexible economies than the current members. Second, the Maastricht criteria based on inflation, long-term interest rates, exchange rate stability and public finances are neither necessary nor sufficient to determine suitability for EMU membership. They are not necessary because higher inflation can be a consequence of rapid economic catch-up. They are not sufficient because satisfying the price stability criterion in the run-up to EMU entry does not guarantee that inflation will remain low once membership has been achieved. In a similar vein, the fiscal discipline displayed prior to EMU entry can easily disappear once in the euro area, especially if budgetary accounting tricks were used to satisfy the criteria on government deficits and debt. Third, real convergence matters. Here, the new member states record is more mixed. Trade and foreign direct investment (FDI) integration with current EMU members has progressed quickly in recent years and is now fairly advanced. However, output per capita remains far below the average euro-area level, and convergence in output specialisation to EU norms has been slow: significantly, agriculture and manufacturing still weight more than in the current EMU members, and services are relatively underdeveloped. As convergence proceeds further, real exchange rates may have to adjust, especially in the context of changing world trade patters as a consequence of the rise of China. It is frequently argued that the new EU member states should be judged solely on the basis of the Maastricht criteria because these were the yardsticks applied to the current members. But EMU is a learning process, and we have learnt that nominal convergence is not enough to ensure that a country is fit for the euro. Furthermore, Article 121 of the Treaty explicitly mentions that a high degree of sustainable convergence is acondition for membership. This should be taken as a basis for a broad assessment of a country s effective and lasting ability to participate in the single currency. One feature of the recent performance of the new member states has been their large current-account 08 deficits. In large part, deficits reflect high prospective returns on investment in these countries as a result of their low capitallabour ratios. Tellingly, much of the capital inflow has taken the form of FDI, which may limit vulnerability and has facilitated technology transfer. However, convergence towards a steady state where external liabilities represent a constant proportion of GDP would imply for some countries an adjustment in the trade balance of the order of magnitude of 5 per cent of GDP or more. This again raises the issue of the corresponding real exchange rate adjustment. To be sure, EMU entry should accelerate the process of real integration. In turn, increased trade integration with greater intra-industry trade should lead to increased synchronisation of business cycles with fewer asymmetric shocks. However, this process takes considerable time. Prudent macroeconomic polices and microeconomic reforms will be needed to facilitate these advances. But convergence is rarely smooth, and substantial real exchange rate adjustments may be required along the way. The question, therefore, is not whether EMU is suitable only for rich countries. The level of per-capita real GDP in itself should not be a criterion for entry into EMU. The deciding question should be whether countries for which the potential for divergence is significant have taken the necessary measures to minimise this risk. It is illusory to believe that a wellfunctioning single currency area can emerge spontaneously; members have to work hard to make it happen. A reformed and enlarged EMU offers the potential of enormous benefits, but only for those countries that are willing to get into shape. We thank Narcissa Balta for her assistance in preparing this Policy Brief. u Bruegel is a European think tank devoted to international economics, which aims to contribute to the quality of economic policy-making in Europe through open, fact-based and policyrelevant research, analysis and discussion. 14 EYES ON EUROPE, SPRING 2006

17 d un système accélérant les économies d énergie, prélèvement fiscal sur les revenus des entreprises ce qui poussera à l organisation d une base fiscale cohérente européenne dans ce domaine, fiscalité directe sur les revenus ou mise en place d un impôt contributif lié à la richesse nationale voire régionale. Si ces multiples pistes existent, il s agit maintenant d en faire l exposé clair et d en tirer la synthèse. UN ACCORD BUDGÉTAIRE - ET ALORS? Michel VANDEN ABEELE, Chef de la Délégation de la Commission européenne auprès de l OCDE et de l UNESCO L accord du Parlement européen obtenu avant Pâques sur les perspectives financières pour la période conclut une des phases les plus disputées de l évolution de l Union européenne. Que n at-il fallu de réunions, de concertations, de débats, de crises pour en arriver là! Mais quelle est la nature de cet accord obtenu après tant de palabres et de marchandages? Il s agit en fait de l expression d un manque d audace et d imagination. Certes, les perspectives financières ainsi bouclées offrent l illusion d une pacification des rapports entre les deux branches de l autorité budgétaire et certains se réjouissent que l on ait enfin dépassé une de ces multiples crises qui jalonnent le cours de l histoire troublée de la construction européenne. On mettra en avant que dans la dernière ligne droite le Parlement européen a pu obtenir ci et là quelques progrès notamment dans le domaine de la formation continue et à l appui du programme ERASMUS, que les étudiants connaissent bien. Réjouissions-nous de ces quelques faibles avancées, c est toujours bon à prendre. Mais sur le fond, que faut-il constater? D abord qu il s agit de l expression d un blocage généralisé de toutes nouvelles ambitions budgétaires pour l Union. Oubliés, mis à l écart, les projets novateurs pour la recherche et le développement ou les ambitions d une politique étrangère dotée de moyens substantiels. Plus même, la stratification de l existant est confirmé, c est-à-dire la prépondérance des dépenses liées à la Politique agricole commune qui se cache désormais dans un chapitre dont l intitulé vise à faire illusion, car lié à la protection de l environnement. Certes, les débats ont conduit à la reconnaissance qu il fallait faire quelque chose pour inverser les tendances lourdes. On s est souvenu du rapport Sapir pour indiquer qu il serait bon, à miparcours, en , de revisiter l équilibre général de la dépense. Mais l ouvrage fondamental de la révision à la fois du système du financement et de la structure du budget européen n est pas encore entamé. Il faudra bien cependant revoir complètement la construction budgétaire. D abord quelles ressources pour l Union? Comment créer un système plus clair et plus transparent où le citoyen comprend combien il paie pour l Europe et à quoi cela sert-il. L acceptation de l impôt est on le sait la base de toute démocratie. Ne peut-on vraiment pas imaginer un système de ressources et donc de perception équitable, transparent et avant tout compréhensible? Les idées ne manquent pas : taxation de l énergie comme facteur de cohérence dans la recherche N est-il pas là un formidable défi pour approcher l Europe des citoyens : lui faire comprendre et admettre que l idée européenne n est pas un jeu du «juste retour» où chacun doit défendre son intérêt mais montrer que la solidarité communautaire est l expression la plus haute d une volonté d un destin commun. Car il s agit bien de cela et de rien d autre. Toute organisation sociale, toute ambition collective doit avoir les moyens de sa volonté de réalisation. Ne pas le dire clairement et faire savoir que la construction européenne, si elle a un coût, est avant tout une volonté d un projet commun, serait manquer au devoir de clairvoyance du politique. On ne peut continuer longtemps à vouloir une chose et son contraire. Si l Europe est un projet créateur, elle doit en avoir les moyens non seulement en terme institutionnel et de pouvoir mais également en terme financier. Mais cela signifie également une révision des modes de faire et des procédures. Le Parlement européen ne se trompe pas de cible lorsqu il consacre tant de temps et d efforts au contrôle du budget. Il joue son rôle en s interrogeant sur les conditions de la bonne gestion financière. Mais cela ne suffit pas. Ne faudrait-il pas avoir l audace de confier au Parlement européen d être responsable désormais non seulement sur l ensemble des dépenses mais lui confier une mission pour établir les contours d une véritable responsabilité en matière de recettes? Vision audacieuse certes mais ne fautil pas oser l impossible pour pouvoir le réaliser? u EYES ON EUROPE, SPRING

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19 DOSSIER TALKING SECURITY... QUELLE(S) SÉCURITÉ(S) POUR L EUROPE? LE CONCEPT DE SÉCURITÉ Francis BOEYNAEMS, Institut d études européennes de l ULB, Politologue Réflexions sur le concept de sécurité La notion de sécurité est aujourd hui au centre de nombreux débats politiques et médiatiques, sans doute parce qu elle est, en Europe comme ailleurs, «omniprésente dans les préoccupations quotidiennes des individus ( ) et [qu elle] touche pratiquement tous les aspects de la vie». Paradoxalement, alors que tout le monde parle de sécurité, peu nombreux sont ceux qui s interrogent sur ce qu elle est réellement. Or, l analyse de la sécurité peut revêtir deux formes : on peut soit la définir dans le cadre d un énoncé condensé, soit tenter de la conceptualiser en lui conférant un contenu plus large et, sans doute, plus complexe. C est cette seconde option que nous avons choisi d adopter ici, dans la mesure où la conceptualisation de la sécurité permet notamment d explorer les débats engendrés par des politiques de sécurité. La sécurité : un concept complexe Paradoxalement, alors que tout le monde parle de sécurité, peu nombreux sont ceux qui s interrogent sur ce qu elle est réellement. ce qu il entraîne une série de difficultés analytiques. Un premier problème, mis notamment en avant par DILLON, est que le terme même de «sécurité» est un terme dual, puisqu il signifie non seulement un moyen de se libérer d un danger, mais aussi un moyen de le limiter. La sécurité nous apprendrait donc à identifier une menace (le terrorisme, la grippe aviaire, la dépendance énergétique, ), et en même temps à définir les moyens nécessaires pour y faire face. Une seconde difficulté est qu il n existe pas de définition consensuelle de la sécurité. Certains théoriciens ont ainsi adopté une définition substantielle : négative chez ARON (qui l opposait à l insécurité), la sécurité était positive chez MORGENTHAU (qui la considérait comme le moyen de préserver l intégrité du territoire national et de ses institutions). D autres ont choisi une définition circonstancielle liée par exemple à la notion de menace, d autres encore, comme WOLFERS, une définition renvoyant à des éléments objectifs (l absence de menaces sur des valeurs fondamentales) et subjectifs (l absence de crainte que ces valeurs puissent être attaquées). Plusieurs auteurs ont dès lors avancé l idée que le concept de sécurité est un concept «essentiellement contesté» Si le concept de sécurité est souvent utilisé mais peu analysé, c est pardans la mesure où il fait l objet de contestations et qu il revêt plusieurs significations. La sécurité «nationale» (qui a trait à l existence de l État et à sa capacité à exercer le pouvoir), la sécurité «collective» (basée sur la coopération interétatique et l interdépendance dans les relations internationales), la sécurité «humaine» (qui concerne la satisfaction des besoins primaires des individus et remet en cause la primauté accordée à l État et à sa défense par les réalistes), ou la sécurité «sociétale» (qui se réfère l identité, la culture et la survie de la société face aux conditions changeantes et à des menaces probables ou réelles) sont autant de notions avancées par les auteurs qui ont travaillé sur le concept de sécurité. Rien d étonnant, donc, à affirmer que la sécurité est une valeur relative, tributaire de la culture nationale, des traditions, des conceptions et des choix politiques, ainsi que de l approche théorique adoptée pour l analyser. Les approches de la sécurité La première d entre elles, qui domina longtemps les autres, est l approche réaliste. Elle se caractérise par son approche stato-centrée : c est l État qui est l objet référent de la sécurité, qui se réduit elle-même à une question de protection et de défense puisqu elle se conçoit comme une réponse aux menaces existentielles auquel l État est confronté. L approche géopolitique et géostratégique étudie essentiellement les liens entre espace et rapports de force (y compris militaires) permettant à l État d assurer EYES ON EUROPE, SPRING

20 le contrôle de son espace tant dans la sphère interne que dans les relations internationales. La sécurité est ici considérée comme un dérivé de la puissance de l État et comme un indicateur du succès stratégique des États dans leur compétition économique et militaire. L approche idéaliste, enfin, s est surtout développée à la suite de la seconde Guerre mondiale et accorda la primauté à l individu, à ses droits et à ses libertés, critiquant le pessimisme hobbesien sur la nature humaine et la conflictualité «naturelle» qui en découle. Les tenants de cette approche qu on appelle aussi les peace studies, sont convaincus de la possibilité de progrès via notamment la coopération internationale entre les États dans le cadre d institutions internationales. L apport de Baldwin Après un âge d or au début de la guerre froide, les théories de la sécurité connurent une phase de déclin lors de la détente entre les deux superpuissances nucléaires. Elles sortirent cependant de leur discrédit à la fin des années 70 une fois cette détente terminée. Nombreux furent ceux qui pensèrent que la fin de la guerre froide allait entraîner un ralentissement des activités de recherche dans le domaine de la sécurité, mais de nouvelles problématiques ont rapidement émergé (la mondialisation, la transnationalisation, le terrorisme, l émergence de nouveaux thèmes comme le clash des civilisations ou la balkanisation, ) qui ont favorisé la prolifération des usages du concept de sécurité. Face à cette prolifération, BALDWIN tenta de conceptualiser la sécurité dans son article The Concept of Security. Il se posa une série de questions qui devaient permettre, selon lui, de préciser des dimensions fondamentales à la compréhension et à l analyse d une situation où la question sécuritaire entre en considération. Parmi ces questions figure celle, déjà évoquée par BUZAN, de l objet référent de la sécurité : s agit-il des individus, de la société, de l État, de l Union européenne (UE)? D autres questions portent sur les menaces (comment se définissent-elles?), sur les coûts d une politique sécuritaire (comment opérer des arbitrages entre les politiques publiques?), sur la période d une telle politique (les objectifs à long terme étant différents des objectifs à court terme), ou encore sur les moyens (humains, logistiques, politiques, ) à mobiliser qui détermineront l efficacité de la politique sécuritaire. Baldwin considère la sécurité comme un objectif politique spécifique en compétition avec d autres objectifs, notamment dans la course aux ressources. Une éva- luation du rapport coût-bénéfice pourrait donc s avérer utile à la mise en oeuvre d une politique sécuritaire, mais engendrerait également des controverses dans la mesure où la sécurité absolue est utopique et que seule une sécurité relative peut être poursuivie avec succès. La «securitization» de Waever Contrairement aux études qui ont été menées avant lui, WAEVER tenta de montrer que la sécurité ne se réfère pas à une réalité externe et objective, mais qu elle établit une situation de sécurité par elle-même. Il utilise pour ce faire la notion de «securitization», qu il définit comme l action de transformer un enjeu quelconque en un enjeu de sécurité par un acte de langage. En effet, selon lui, un problème devient un problème de sécurité par l acte du discours (speech act), c est-à-dire quand les responsables politiques le désignent comme tel. La sécurité est donc une pratique auto-référentielle, sa condition d existence étant constituée par le speech act et non par l imposition d une menace. Au vu de la théorie de Waever, nous sommes en droit de nous demander si aujourd hui, en Europe, nous ne risquons pas de dévier vers une forme de «securitization» à outrance, compte tenu de certains discours souvent très (et parfois trop) alarmants autour de sujets liés à la sécurité (le début de paranoïa autour de la grippe aviaire est exemplatif à ce niveau). Dans la mesure où la sécurité repose souvent sur la perception d une menace à laquelle répond une volonté de s en protéger, un des défis sécuritaires pour l UE dans les prochaines années pourrait bien être, selon nous, de faire la part des choses entre l information et la désinformation, afin notamment de ne pas mener à la psychose ou de ne pas biaiser le débat publique et citoyen européen autour des différents enjeux sécuritaires qui ne manqueront pas de se poser. Conclusion : quelle sécurité pour l UE? La dimension subjective du concept de sécurité fut rapidement mise en avant dans les théories classiques et notamment chez Hobbes, qui développa dans son Léviathan l idée que les individus, pour quitter une situation de «guerre de tous contre tous», devaient prendre la décision d abandonner une partie de leur liberté au souverain, qui assurerait leur sécurité dans le cadre d un «contrat social». C est ainsi que la construction subjective de la sécurité a été assimilée à la création de la cité, et donc à la production d institutions. Dans une certaine mesure, l UE s inscrit également dans ce schéma puisque, derrière la construction européenne lancée par le Traité de Paris instituant la Communauté européenne du charbon et de l acier (CECA) en 1951 se trouve non seulement une logique économique, mais aussi un aspect strictement sécuritaire : assurer la paix en Europe en évitant le déclenchement de nouveaux conflits entre d anciens belligérants par la mise en commun du charbon et de l acier (suivie quelques années plus tard du nucléaire civil). La dimension sécuritaire n a d ailleurs jamais réellement quitté le champ du processus d intégration européenne, que ce soit sous ses aspects économiques (via par exemple la création du Marché commun censé assurer la sécurité économique des États membres) ou militaires (via notamment les débats controversés autour de l édification d une défense européenne et d une stratégie européenne de sécurité). Affirmer que l UE est une organisation internationale de sécurité au même titre que l ONU, l OTAN ou l OSCE constitue cependant un pas que nous ne franchirions pas. Il n en reste pas moins que l UE fait face, et continuera à devoir faire face, à une multitude de défis sécuritaires. À cet égard, il convenait selon nous de rappeler que la sécurité économique, sociétale, environnementale, énergétique ou encore alimentaire constituent différentes applications du concept de sécurité et non des concepts distincts. u Bibliographie: CEYHAN, A., «Analyser la sécurité : Dillon, Waever, Williams et les autres», Cultures et Conflits, n 31-32, DILLON, M., Politics of Security : Towards a Political Philosophy of Continental Thought, London, New York, Routledge, 1996 RIOUX, J-F. (dir), La sécurité humaine, Paris, L Harmattan, 2001 WAEVER, O., Concepts of Security, Institute of Political Sciences, University of Copenhagen, 1997, Review of International 18 EYES ON EUROPE, SPRING 2006

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