bridging the gap international database on employment and adaptable labor

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1 bridging the gap international database on employment and adaptable labor

2 bridging the gap international database on employment and adaptable labor Ernest Berkhout Emina van den Berg With contributions from: Sonja Bekker Günther Schmid Ton Wilthagen Amsterdam, June 2010 Commissioned by Randstad

3 document de synthèse les objectifs du traité de Lisbonne de l UE offre et demande du futur marché du travail politiques internationales de promotion de la population active les solutions politiques dans la littérature empirique relations de travail modernes emploi non standard et participation au marché du travail III V IX XII XV XVI

4 document de synthèse Les objectifs de Lisbonne en matière d emploi n ont pas été atteints. Ils étaient à la portée de nombreux pays jusqu à ce que la crise économique ne vienne gêner leur progression. L objectif de chômage est trop ambitieux : aucun des pays de l UE27 n atteindra les 4% en Mais les fluctuations à court terme ne résolvent pas les défis à long terme posés par le resserrement du marché du travail, à la suite du vieillissement de la population. Il va falloir trouver des solutions aux inadéquations tant quantitatives que qualitatives entre l offre et la demande de main-d œuvre. En 2050, le taux de déficit d emplois est estimé à environ 15% de la demande totale de main d œuvre (35 millions de personnes), toutes choses égales par ailleurs (conformément à un scénario de référence ceteris paribus). Un scénario hypothétique d «immigration zéro» souligne l importance d une immigration de la main d œuvre pour combler cet écart potentiel. L augmentation de la population active est une solution nécessaire mais insuffisante, notamment dans les pays où les taux d emploi se trouvent déjà au-dessus de la moyenne. En outre, une augmentation des taux de productivité (réels) est inévitable pour réduire la demande de main d œuvre. Le comblement éventuel des écarts quantitatifs risque de ne pas empêcher les frictions causées par une inadéquation qualitative des compétences. Si les travailleurs faiblement qualifiés n augmentent pas leur employabilité, ils risquent de ne pas satisfaire aux besoins de compétences futurs, car la demande de main d œuvre se tournera vers des métiers de plus en plus qualifiés. De nombreuses organisations internationales encouragent déjà des politiques d emploi à long terme, non seulement par des «emplois plus nombreux» (more jobs) mais aussi par des «emplois de meilleure qualité» (better jobs). L évolution de la structure sectorielle des économies occidentales exige que les systèmes de protection sociale se concentrent sur la sécurité des revenus plutôt que sur la sécurité de l emploi. Pour améliorer le taux de participation à l emploi, il faut trouver le juste équilibre entre la flexibilité de l emploi et la sécurité des revenus (le concept de «flexisécurité»). La promotion du «travail décent» et des programmes de formation spécifiques, la lutte contre la main d œuvre clandestine sont d autres éléments importants de cette politique. Des politiques actives du marché du travail peuvent augmenter le taux d emploi, mais leur efficience et leur efficacité doivent être évaluées plus souvent. Les évaluations des politiques actives du marché du travail (PAMT) qui visent à améliorer la participation des femmes et des personnes âgées, sont généralement plus concluantes que les évaluations des politiques qui visent à augmenter la participation au marché du travail des chômeurs. Les approches spécifiques semblent être plus efficaces pour les chômeurs que les programmes généraux de formation ou d allocation de chômage en raison de l hétérogénéité du groupe concerné. Des évaluations régulières de l efficience et de l efficacité des programmes d action amélioreraient leur utilité. Les marchés du travail modernes intègrent une approche de l emploi fondée sur le cycle de vie et répondent aux différents besoins de concilier la famille, la vie et le travail. La littérature document de synthèse I

5 empirique souligne l importance de la disponibilité de services de garde d enfants et d institutions qui «rentabilisent la participation à l emploi». Les relations de travail modernes comme le travail à temps partiel, les contrats à durée déterminée, le travail intérimaire et le travail indépendant, deviennent de plus en plus courantes. Elles sont les éléments clés d une forte participation de la main d œuvre à une économie moderne, où les hommes et les femmes veulent concilier la famille et le travail. Dans les pays scandinaves et anglo-saxons, les travailleurs qui choisissent volontairement le travail temporaire sont nombreux. Le plus fort taux de population active de ces pays est en partie lié au fait que leurs marchés du travail proposent des emplois temporaires «de bonne qualité». Ces dix dernières années, le travail à temps partiel a été l un des plus grands moteurs de la population active, notamment chez les femmes. Le travail intérimaire peut jouer un rôle de plus en plus important en tant que forme d emploi intermédiaire. Il peut stimuler la participation au marché du travail en mobilisant les chômeurs de longue durée et la main d œuvre inactive (fonction de «tremplin»). La «flexibilisation» de la relation de travail standard peut constituer un moteur important de la participation à l emploi, mais qui reste cependant inexploité dans de nombreux pays. La mise en œuvre d éléments flexibles au sein du contrat à plein temps à durée indéterminée pourrait bien être un nouvel élément de ce que l on nomme couramment la «flexisécurité». Figure 2 L emploi dans l UE27 n a augmenté que de trois points de pourcentage dans les dix Figure 2 dernières Employment années in the EU27 increased only three percentage points in the last 10 years Hongrie Italie Roumanie Pologne Espagne Lituanie Slovaquie Lettonie Belgique Grèce Irlande Bulgarie Estonie France UE27 République tchèque Portugal Slovénie Royaume-Uni Finlande Japon Allemagne Etats-Unis Autriche Suède Canada Danemark Pays-Bas Les The flèches dark blue bleu arrows foncé show montrent the development le développement during au the cours last des ten dix years dernières of the 20th années century du vingtième ( ). siècle The ( ). light arrows Les show flèches the development bleu clair montrent in the first le développement nine years of the au current cours des century neuf premières ( ). années The pink de ce arrow siècle is ( ). the EU27 average. La flèche rouge correspond à la moyenne de l UE27. Source: Eurostat LFS (lfsq_ergan, 2009); OECD LFS (2009). US/Can/Japan data are from Source: Eurostat LFS (lfsq_ergan, 2009); OCDE LFS (2009). Les données des E.-U./Canada/Japon sont pour II bridging the gap

6 les objectifs du traité de Lisbonne de l UE Les objectifs de Lisbonne en matière d emploi pour 2010 de l Union européenne, fixés à l origine en 2000 par les quinze Etats membres de l époque, ont tous été directement touchés par la récession actuelle. Le ralentissement économique a écarté la réalisation imminente de certains objectifs. En un mot, aucun des objectifs de Lisbonne ne sera atteint en Le taux d emploi moyen en Europe restera inférieur à 70%, tandis que le taux d emploi moyen des femmes restera au-dessous de 60% et celui des seniors, au-dessous de 50%. Non seulement le chômage ne dépassera pasl objectif de 4% mais il sera en fait deux à trois plus élevé. Les objectifs de participation au marché de l emploi de Lisbonne étaient en vue dans de nombreux pays avant que les effets de la crise ne se fassent sentir. L objectif de chômage n était cependant réaliste, au moins jusqu à l été 2008, que pour quelques pays: les Pays-Bas, le Danemark, l Autriche, la Slovénie et la République tchèque. Les pays qui n avaient guère de chance d atteindre les objectifs de Lisbonne pour 2010 avant la crise, ne vont certainement pas y parvenir aujourd hui. Selon les prévisions, même les pays qui s en rapprochaient, ne pourront pas les atteindre à court terme. La participation au marché du travail en Europe est en augmentation constante depuis 2000 mais elle reste au-dessous de l objectif de Lisbonne de 70%. En 2008, le taux d emploi moyen dans l UE27 était de 66%. Les tendances se sont inversées lorsque la crise économique aéclaté. Vers le milieu de 2009, seuls cinq pays de l UE atteignaient l objectif d emploi global de 70%: les Pays-Bas, le Danemark, la Suède, l Autriche et l Allemagne. L Estonie, la Lettonie et l Irlande étaient proches Figure 17 Road Objectif to Lisbon Emploi employment du traité de Lisbonne target blocked objectif by vs. crisis réel T2 2001T2 2002T2 2003T2 2004T2 2005T2 2006T2 2007T2 2008T2 2009T2 2010T2 Taux d emploi UE27 Objectif de Lisbonne Objectif de Lisbonne (corrige pour l UE27) En Source: dépit de Eurostat l augmentation LFS (lfsq_ergan, du taux 2009); d emploi OECD à partir LFS de (2009) 2004, il était peu probable que l on atteigne l objectif d origine de 70%. Même en tenant compte d une correction due aux taux d emploi plus bas des nouveaux Etats membres (l objectif était formulé à l origine pour l UE15), l objectif est devenu encore plus irréalisable lorsque la crise a généré une tendance à la baisse au cours du second trimestre de Source: Eurostat LFS (lfsq_ergan, 2009) ; OCDE LFS (2009) document de synthèse III

7 Figure 18 Taux Road d emploi to female des employment femmes objectif target bent vs. réel backwards T2 2001T2 2002T2 2003T2 2004T2 2005T2 2006T2 2007T2 2008T2 2009T2 2010T2 Taux d emploi UE27 femmes Objectif de Lisbonne Source : Eurostat LFS (lfsq_ergan, 2009) Source: Eurostat LFS (lfsq_ergan, 2009) Figure 20 Unemployment L objectif de chômage target EU27 n est has pas never en vue been in sight T2 2001T2 2002T2 2003T2 2004T2 2005T2 2006T2 2007T2 2008T2 2009T2 2010T2 Taux de chômage UE27 Objectif de Lisbonne Source: : Eurostat LFS (une_rt_q, 2010) Figure X Heading IV bridging the gap Source: 7,5/8,5

8 de l objectif en 2008, mais ces pays ont été sévèrement touchés par la crise. La plupart des pays d Europe de l Est se trouvent au-dessous de la moyenne. En Roumanie et en Hongrie, les niveaux de participation ont en fait baissé depuis La figure 17 montre que le chemin vers les objectifs de Lisbonne de l UE27 (lié à l objectif d emploi global) a été coupé net par les effets de la crise. L objectif d emploi des femmes semblait réaliste avant la récession. La figure 18 montre que la tendance est à la baisse depuis l été 2008, même si les femmes travaillent dans des secteurs qui ont été moins touchés que les secteurs essentiellement masculins. Au Danemark, aux Pays-Bas, en Suède et en Finlande, les taux d emploi des femmes sont supérieurs à l objectif de plus de 10 points, mais ils ne compensent pas les taux d autres pays de l UE comme l Italie, la Grèce et la Hongrie, qui restent à un niveau inférieur. L objectif d emploi pour les seniors (personnes de 55 à 64 ans) était également considéré comme réaliste avant la récession. Toutefois, en 2009, le taux d emploi moyen dans l UE n était que de 46%, quatre points de moins que l objectif. Le Portugal, les Pays-Bas, l Allemagne, les pays anglo-saxons et les pays scandinaves se trouvent bien au-dessus de la moyenne, mais en Europe de l Est, Europe centrale et Europe du Sud, les seniors travaillent moins souvent. On notera cependant avec satisfaction que la tendance à long terme est toujours à la hausse dans la quasi-totalité des pays. L objectif de chômage du traité de Lisbonne était encore plus ambitieux que les autres objectifs. En réalité, le chemin tracé par le traité de Lisbonne n a jamais été suivi, comme le montre la figure 20. Au cours des années de prospérité ( ), le taux de chômage est allé jusqu à descendre au-dessous du niveau de 2000, passant même sous la barre des 7% pendant une courte période après l accession des pays d Europe de l Est. Cependant, en raison de la crise économique de 2009, le chômage a atteint aujourd hui un taux exceptionnellement élevé de 9,5% et l on s attend même à ce qu il dépasse les 10%. offre et demande du futur marché du travail Bien que le marché du travail actuel soit caractérisé par un taux de chômage élevé dans de nombreux pays, un resserrement du marché du travail est attendu à long terme. Le baby-boom qui a suivi la Seconde Guerre mondiale va entraîner un vieillissement structurel de notre société, ce qui va diminuer l offre de main-d œuvre potentielle, par rapport à la demande potentielle. La figure 24 montre comment la répartition par âge de la population va évoluer vers des groupes d âge plus âgés dans les années à venir. La population en âge de travailler (15-64) va diminuer, le nombre de seniors de 65 ans et plus va augmenter et celui des «seniors plus âgés» (80 ans et plus) va plus que doubler. 1 Comme la plupart des personnes âgées ne travaillent plus, le vieillissement de la population va entraîner une baisse de l offre de main-d œuvre potentielle. Une baisse de l offre confrontée à une demande constante aboutit à ce que l on appelle un «déficit potentiel en matière de taux d emploi». Il ne s agit par littéralement d un «déficit» dans la mesure où le système 1. La figure 24 montre qu en 2050, les plus de 80 ans représenteront environ 11% de notre population. Le nombre de personnes âgées de 15 à 64 ans aura chuté de 67,3% à 57,1%. Ce calcul est basé sur les projections d Eurostat pour la population (EUROPOP2008). document de synthèse V

9 Figure 24 Age Evolution distribution de la répartition of the EU27 par population, âge de 2008 population vs. projection de l UE ( ) Pourcentage Référence 2008 Référence 2050 Source: Calculs SEO calculations de SEO basés based sur les on projections Eurostat (EUROPOP d Eurostat 2008) économique va tenter intrinsèquement de rétablir l équilibre avec le temps. Certains paramètres économiques (que nous avons supposés constants pour les besoins du raisonnement) vont devoir se réajuster pour supprimer ce déficit potentiel. Le concept de déficit potentiel en matière de taux d emploi sert de mesure quantitative de la tension du marché de l emploi; il donne la mesure du réajustement nécessaire des paramètres économiques. Dans notre publication précédente Mind the Gap, nous supposions que la demande est constante, ce qui constitue une hypothèse assez hardie. Dans le rapport actuel, nous utilisons une hypothèse plus générale. Nous allons toutefois commencer par présenter les résultats des anciens calculs, en utilisant les dernières projections d Eurostat pour la population. En supposant une demande totale de main d œuvre constante de 220 millions de personnes, l offre de main-d œuvre potentielle de194 millions présentera un déficit de 11,6% par rapport à la demande à l horizon Dans un scénario d immigration zéro, le déficit potentiel en matière de taux d emploi atteindra 27,4% de la demande. Tableau 15A Application de l ancienne méthode de calcul aux projections les plus récentes offre totale (million) demande totale (million) ecart en nb de personnes (million) ecart en % de la demande totale taux d emploi nécessaire pour combler l écart Référence (ancien) ,6 11,6% 74,7% Immigration zéro (ancien) ,3 27,4% 90,9% Dans les anciennes projections, la taille moyenne de la population de l UE en 2010 était identique à la taille de la population de l UE en 2050, ce qui permettait l hypothèse d une demande totale constante. Toutefois, la volatilité dans les nouvelles projections est plus forte et, dans de nombreux pays, la demande totale de main d œuvre sera affectée par des modifications de la population totale (indépendamment de l effet du vieillissement). Aussi ne supposons-nous désormais qu une Figure X Heading VI bridging the gap Source: 7,5/8,5

10 demande de main d œuvre constante par habitant. Cela implique que la demande de main d œuvre peut varier proportionnellement à la taille de la population, aussi longtemps que la productivité réelle de la main d œuvre est supposée constante. En fait, la demande de main d œuvre par habitant reste constante aussi longtemps que la croissance de la demande de produits (PIB/habitant) reflète exactement celle de la productivité réelle de la main d œuvre. On prévoit que l évolution de la population suive les projections de référence d Eurostat. Selon ce scénario, l offre de maind œuvre sera inférieure de 15% à l offre de main-demande à l horizon 2050 (voir le tableau 15). 2 En chiffres absolus, cela représente un déficit potentiel en matière de taux d emploi de 35 millions de personnes. Un scénario hypothétique d «immigration zéro» souligne l importance d une immigration de la main d œuvre pour combler ce déficit potentiel. Si l immigration des employés actuellement hors de l UE s arrêtait, le déficit serait encore plus important et atteindrait 19%. Figure 26 Déficit relatif du taux d emploi, par pays, scénario de référence et immigration zéro à Figure 26 Relative l horizon employment 2050 gap, by country, baseline & no migration, 2050 Etats-Unis Royaume-Uni Danemark Suède Belgique France Pays-Bas Autriche Finlande Irlande Estonie UE27 Allemagne Portugal Lituanie Hongrie Lettonie Italie Grèce Roumanie Bulgarie Pologne Espagne République tchèque Slovaquie Slovénie Scénario de référence 2050 Immigration zéro 2050 Source: Calculs SEO calculations de SEO basés based sur les on projections Eurostat (EUROPOP d Eurostat (EUROPOP 2008, lfsq_ergan) 2008, lfsq_ergan) Tableau 15B Déficit potentiel en matière de taux d emploi dans l UE27 en 2050, en termes absolus et relatifs offre totale (million) demande totale (million) déficit en nb de personnes (million) déficit en % de la demande totale taux d emploi nécessaire pour combler l écart Référence ,5 15,1% 77,7% Immigration zéro ,3 18,9% 81,4% 2. Le déficit potentiel en matière de taux d emploi est plus important que si l on utilisait l ancienne méthode de calcul car la demande totale est plus élevée en raison d une croissance moyenne de la population de 4% entre 2010 et document de synthèse VII

11 Les principales solutions pour combler ce déficit potentiel en matière de taux d emploi, sont: Augmenter la participation au marché du travail (au-delà des objectifs actuels de Lisbonne). Augmenter la productivité de la main d œuvre (en termes réels et non pas seulement la productivité nominale). Faire baisser la demande locale de biens et de services (augmenter les importations). Autoriser l immigration de la main d œuvre aussi longtemps que cela facilite l adéquation de l offre et de la demande de main-d œuvre (cela bénéficie alors aussi bien aux employés qu au pays hôte). Tableau 18 Les résultats par pays avec un taux d emploi de 78% tasso occupazionale 2008 tasso occupazionale target per risolvere il disavanzo entro il 2050 nuovo riferimento 2050 è sufficiente per ridurre lo scarto? disavanzo rimanente (punti percentuali) Autriche 72,3 83,7 78 no 3,7 Belgique 62,0 69,9 78 sì - Allemagne 70,3 82,8 78 no 2,8 Danemark 78,4 87,3 78 no 7,3 Espagne 65,0 81,7 78 no 1,7 Finlande 72,3 83,7 78 no 3,7 France 65,2 74,1 78 sì - Grèce 62,2 75,4 78 sì - Irlande 68,1 79,3 78 oui - Italie 59,2 70,8 78 oui - Pays-Bas 77,2 89,1 78 non 9,1 Portugal 68,6 81,1 78 non 1,1 Suède 74,8 83,3 78 non 3,3 R.-U. 71,6 78,6 78 oui - Rép. tchèque 66,6 83,9 78 non 3,9 Estonie 69,8 81,7 78 non 1,7 Hongrie 56,5 67,3 78 oui - Lituanie 64,6 76,6 78 oui - Lettonie 69,5 83,0 78 non 3,0 Pologne 58,9 73,7 78 oui - Slovénie 68,3 87,4 78 non 7,4 Slovaquie 61,7 78,2 78 oui - Bulgarie 63,9 78,5 78 oui - Roumanie 59,7 72,8 78 oui - UE27 66,0 77,7 78 oui Source: Calculs de SEO basés sur les projections d Eurostat (EUROPOP 2008, lfsq_ergan) VIII bridging the gap

12 Dans la projection de référence, le déficit potentiel en matière de taux d emploi pourrait être comblé avec un taux d emploi moyen dans l UE de 78% en Cela représente 15 points de plus que le taux moyen de 2009 et 8 points de plus que l objectif de Lisbonne. Ce défi pourrait bien être réaliste si l on considère l augmentation de la population active de près de trois points au cours des dix dernières années. La solution optimale diffère toutefois selon les pays. Le tableau 18 montre qu un nouvel objectif de taux de participation au marché du travail de 78% ne suffira pas à tous les pays. Les pays où les taux d emploi sont déjà bien au-dessus de la moyenne, illustrent la «malédiction des leaders»: il est beaucoup plus facile d augmenter la population active de 70% à 78% que de l augmenter à 90%. L augmentation des taux de productivité réels est inévitable pour réduire la demande de main d œuvre. L augmentation des importations sur les exportations a des conséquences monétaires négatives et n est pas une stratégie de long terme durable. Le comblement des écarts quantitatifs risque cependant de ne pas empêcher les frictions causées par une inadéquation qualitative des compétences. La crise récente nous a appris que l on peut s attendre à des évolutions sectorielles importantes. L emploi va disparaître dans certains secteurs de l UE (comme l industrie manufacturière), alors que le vieillissement de la population va augmenter la demande dans d autres secteurs (comme la santé et les loisirs). De nombreux employés vont devoir être répartis dans d autres secteurs de l économie. Si les travailleurs faiblement qualifiés n augmentent pas leur employabilité, ils ne satisferont pas aux futurs besoins de compétences, vu que la demande de main d œuvre va nécessiter davantage d expertise. Cette inadéquation qualitative peut être réduite par un rapprochement plus efficace du type de demande et du type d offre requis. Il n y a pas de solution toute faite pour y parvenir: il existe des différences énormes entre les pays et dans les secteurs. Une formation supplémentaire suffira dans certains cas. Dans d autres, il faudra cependant accorder plus d importance à la formation tout au long de la vie ou à la transformation du système de protection sociale. Il semble inévitable que l accent se déplace de la «sécurité de l emploi» (job security) vers la «sécurité du travail» (employment security) au sein du futur marché du travail. politiques internationales de promotion de la population active Au chapitre 3, les professeurs Ton Wilthagen et Sonja Bekker de l université de Tilburg, analysent les politiques appliquées par différentes organisations internationales. Toutes les organisations internationales reconnaissent qu il n existe pas de solution passe-partout pour les pays: elles proposent cependant des politiques générales pour développer le marché du travail et promouvoir la participation au marché du travail. Elles mettent l accent sur une approche des droits sociaux et des conditions humaines (CoE, OIT), sur un mélange d objectifs économiques et sociaux (UE, OCDE) ou sur une perspective principalement économique et financière (FMI). Ces approches différentes expliquent aussi pourquoi certaines organisations mettent davantage l accent sur l amélioration de la participation au marché du travail (plus d emplois), alors que d autres considèrent que la qualité de cette participation (meilleurs emplois) est essentielle. document de synthèse IX

13 Tableau 20 Messages clés des organisations internationales en matière de participation au marché du travail Objectif clé Méthodes clés Objectifs quantitatifs d emploi Qualité du travail OIT FMI CoE UE OCDE Promotion du travail décent Programme pour un travail décent, définition et pilotage de standards Développement de la qualité du travail, dans le cadre du travail décent Conditions préalables Formation Fournir une formation dans le cadre du travail décent Dialogue social Régimes fiscaux et sécurité sociale Législation du travail La clé est le dialogue social tripartit La sécurité sociale est un aspect majeur du travail décent Le travail décent nécessite des droits pour les travailleurs Aide le système monétaire international à faciliter les échanges de biens, services et capitaux, soutenant ainsi une croissance économique solide Surveillance, assistance technique, codes et consultations avec les Etats membres Croissance économique signifie plus d emplois Peut être un aspect de la consultation avec les Etats membres Elargir la base d imposition, éviter les lourds prélèvements fiscaux sur les revenus du travail, réduire les indemnités de chômage Réformer les systèmes rigides de protection du chômage Promotion des principes démocratiques, des droits de l homme, de la dignité et de la cohésion sociale Développement de standards, chartes et indicateurs ; recommandations Taux de stress, dignité, équité et autonomie au travail Droit à la formation fait partie de la Charte des droits de l homme La participation aux processus de prise de décision est une composante de la cohésion sociale Les droits à la sécurité sociale sont importants pour la cohésion sociale Créer et respecter des droits divers pour travailleurs et non-travailleurs Plein emploi, qualité et productivité au travail, cohésion sociale et territoriale Orientations de la politique, évaluations et recommandations. Rôle de la loi dans l emploi et la sécurité sociale est relativement limitée Participation globale au marché du travail de 70% Exploiter les synergies entre la qualité au travail, la productivité et l emploi De nouvelles compétences pour de nouveaux emplois. Objectif global est l économie de la connaissance de l UE Le dialogue social est une condition préalable à tous les niveaux, notamment pour atteindre les objectifs de capacité d adaptation (flexisécurité) Révisions des mesures d incitation et de dissuasion mais sécuriser des niveaux appropriés de protection sociale Créer des aménagements de contrats de travail souples et fiables Créer des emplois plus nombreux et meilleurs Orientations de la politique et recommandations Plus d emplois, plus de personnes au travail Amélioration des compétences des travailleurs Partenaires des gouvernements pour améliorer les compétences, seulement si ceci est intégré aux pratiques nationales Développer des politiques macroéconomiques solides; éliminer les obstacles à l accès à l emploi et à la création d emploi; offrir une sécurité appropriée aux travailleurs Eliminer les obstacles à l accès à l emploi et à la création d emploi X bridging the gap

14 Les messages clés des différentes politiques sont présentés dans le tableau ci-dessous. Tableau 20 montre les préoccupations majeures de chaque organisation internationale dans un certain nombre de domaines stratégiques, à savoir: les objectifs quantitatifs d emploi (pour l augmentation de la participation à l emploi), la qualité de la participation au travail, et les conditions préalables au développement de la participation au marché du travail (y compris la formation des employés, le dialogue social, les régimes fiscaux et de sécurité sociale, et la législation du travail). Les groupes cibles mentionnés dans cette publication (les femmes, les personnes âgées et les chômeurs) sont aussi souvent mentionnés dans les politiques des organisations internationales respectives. Les politiques qui stimulent la participation des femmes à l emploi font souvent référence à un meilleur équilibre entre le travail et les soins (OIT, UE, OCDE), plus d égalité entre les hommes et les femmes (OIT, CoE, UE) et la création de services de garde d enfants accessibles et abordables. Les politiques actives du marché du travail sont souvent recommandées pour les chômeurs, pour encourager le retour à l emploi (UE, OCDE, CoE) tandis que l on suggère une transition progressive du travail à la retraite pour les personnes âgées (OCDE). Les immigrés, les personnes handicapées (CoE, UE) et les travailleurs faiblement qualifiés, forment d autres groupes vulnérables. Les jeunes sont également considérés comme un groupe vulnérable, notamment ceux qui rencontrent des difficultés lors de la transition de l école à la vie active (UE). La «flexisécurité» est un concept important de la stratégie de l UE. La Commission européenne a atteint un consensus sur l élaboration et la mise en œuvre de politiques de flexisécurité au moyen de quatre composantes politiques: des aménagements de contrats flexibles et fiables par des législations du travail modernes, des conventions collectives et une organisation du travail; des stratégies d apprentissage tout au long de la vie pour garantir la capacité d adaptation et l employabilité des travailleurs; des politiques actives du marché du travail efficaces qui aident les personnes à faire face aux changements rapides, à réduire les périodes de chômage et à faciliter la transition vers de nouveaux emplois; et des systèmes de sécurité sociale modernes qui permettent un soutien adéquat des revenus, encouragent l emploi et facilitent la mobilité du marché du travail. En dépit du fait que ces quatre composantes augmentent fortement la sécurité du travail, la Commission européenne a convenu que leur efficacité doit passer nécessairement par le dialogue social. Toutes ces organisations internationales répondent activement à la crise financière et de l emploi actuelle, bien qu elles plaident en faveur d une perspective structurelle à long terme. Il reste à voir dans quelle mesure cela impactera fondamentalement leurs politiques clés en faveur de la participation au marché du travail et de l emploi. La Commission européenne, par exemple, a déjà déclaré qu elle considère que sa politique de flexis&curité n est pas moins pertinente aujourd hui, dans le contexte de la crise économique actuelle, qu elle ne le sera à l avenir. document de synthèse XI

15 les solutions politiques dans la littérature empirique Le chapitre 4 présente une méta-étude détaillée des moteurs de la participation à l emploi, en se concentrant sur ce que la littérature scientifique nous dit des effets réels de la politique du marché du travail déjà mise en œuvre. Bien qu elles ne constituent pas une garantie pour l avenir, les expériences du passé peuvent fournir des enseignements précieux sur la modélisation des futures orientations stratégiques. Les trois groupes cibles sont: les femmes, les personnes âgées et les chômeurs (de longue durée). Différents instruments stratégiques ont été étudiés pour chaque groupe cible. Les évaluations des politiques actives du marché du travail (ALMP) qui visent à améliorer la participation des femmes et des personnes âgées, sont généralement plus concluantes que les évaluations des politiques qui visent à augmenter le taux d activité des chômeurs. Les approches spécifiques semblent être plus efficaces pour les chômeurs que les programmes généraux de formation ou d allocations chômage en raison de l hétérogénéité du groupe concerné. Des évaluations régulières de l efficience et de l efficacité des programmes d action amélioreraient leur utilité. La participation des femmes à l emploi est fortement influencée par la possibilité d équilibrer les responsabilités professionnelles et familiales. Un certain nombre d instruments stratégiques qui améliorent cet équilibre, ont donc été étudiés dans différents pays. Le travail à temps partiel et le travail intérimaire sont deux instruments courants et efficaces. L introduction de davantage de flexibilité dans les contrats de travail est une autre façon de combiner le travail et les besoins de la famille (voir aussi la contribution de Günther Schmid au chapitre 6). Un cadre institutionnel qui stimule la participation à l emploi est un cadre institutionnel qui «rentabilise la participation». Une façon efficace d améliorer cet équilibre consiste à mettre en œuvre un programme d imposition équitable, qui impose de la même façon les femmes non célibataires, les femmes célibataires et les hommes. Il s agit d une méthode éprouvée pour améliorer la participation des femmes (ce qu elle a déjà fait dans 17 pays de l OCDE). Les mesures d incitations concernant les services de garde d enfants et le congé parental (rémunéré) ont des effets qui varient selon les pays. Une réduction des coûts de garde d enfants stimulerait par exemple la participation au marché du travail aux E.-U. et au Canada. Pour d autres pays (les Pays-Bas, l Italie, le Royaume-Uni, l Allemagne et la France), l offre de services de garde d enfants (au bon endroit et sur les bons créneaux horaires) prime plutôt que le coût. L effet du congé parental sur la participation à l emploi dépend du type d institution. Le retour à l emploi après un congé parental (rémunéré) est plus élevé dans les Etats- providence sociaux-démocrates ; les dispositions des Etats-providence libéraux et conservateurs sont moins favorables au congé parental (comme par exemple la garantie de retrouver son poste de travail). Toutefois, la possibilité de retour dépend également de la durée de la période de congé: une durée excessive fait baisser le nombre de retours. La stimulation de la participation des travailleurs seniors revêt une importance croissante en raison du vieillissement de la population dans de nombreux pays et du financement des allocations de vieillesse au moyen d un système par répartition. Les personnes peuvent être incitées à travailler plus longtemps si les mesures d incitations financières leur sont favorables. Une fois de plus, il importe de «rentabiliser la participation». L augmentation de l âge légal de départ à la retraite, l introduction d un système de sécurité sociale actuariellement neutre et le rattachement XII bridging the gap

16 des cotisations de retraite aux montants des prestations de retraite (cotisations définies) sont des instruments financiers qui ont été évalués et il est apparu qu ils amélioraient la participation des travailleurs seniors. Les allocations de préretraite sont des mesures d incitations financières puissantes à la sortie précoce du marché du travail. Des réformes de ces systèmes ont eu des effets positifs sur le taux de participation des travailleurs seniors, mais le plus efficace serait de supprimer les allocations de préretraite. Une étude néerlandaise a analysé les effets des primes forfaitaires comme une mesure d incitation à prolonger la vie active. Les résultats ont montré que les personnes qui envisagent une retraite précoce (à l âge de 55 ans) sont moins tentées par la prime que les personnes qui envisagent de prendre leur retraite plus tard (à l âge de ans). L existence de fonds de capitaux privés, une épargne réservée à une retraite précoce, diminue l efficacité de ces mesures d incitations financières. Bien que la plupart des mesures d incitations financières soient efficaces, elles ne suffisent pas à elles seules à promouvoir les perspectives d emploi des seniors. En plus des systèmes de retraite et de préretraite, des allocations chômage, des prestations d incapacité de travail et autres systèmes de prestations sociales trop généreux sont utilisés comme des parcours de substitution pour une sortie anticipée du marché du travail. Une restriction de l accès à ces mesures de substitution et une réforme parallèle du système de retraite sont nécessaires pour éviter la sortie anticipée. En général, les systèmes de protection sociale contiennent encore des mesures d incitations financières qui encouragent les personnes à quitter la population active. Ces systèmes devraient être réformés pour rentabiliser la participation à l emploi. Les politiques actives du marché du travail qui visent à réintégrer les chômeurs (de longue durée) conduisent à des résultats en demi-teinte entre les différents programmes mais aussi entre les pays. La plupart des évaluations montrent que les programmes de suivi et de sanctions ont des effets positifs sur le taux de sortie et la durée du chômage. Ils seraient même encore plus efficaces s ils étaient combinés. Les primes financières réduisent également la durée du chômage mais elles peuvent avoir des effets secondaires négatifs et entraîner par exemple une modification du comportement pour pouvoir profiter des primes. L aide à la recherche d emploi, les programmes de formation et les allocations chômage ont des effets variés. Des programmes de formation sont utilisés dans toute l Europe, mais leurs effets ne sont positifs que dans la moitié des évaluations. Par ailleurs, les programmes de formation en établissement scolaire et sur le lieu de travail enregistrent de meilleurs résultats à moyen qu à court terme. Apparemment, les approches spécifiques sont plus efficaces que les mesures d enseignement générales. Les allocations de chômage sont souvent perçues de façon positive mais la plupart des études sont incomplètes. Elles ne parviennent pas à évaluer les effets de substitutions potentiels à long terme. Le travail subventionné dans le secteur public ne semble pas avoir d effets positifs à long terme. Le travail intérimaire sert souvent de tremplin aux chômeurs pour accéder à un emploi plus permanent, au moins dans les pays où le marché du travail intérimaire est parvenu à une maturité plus grande (Allemagne, Italie, R.-U., Pays-Bas, Belgique et Australie). Les avantages pour la société sont doubles: Les périodes de chômage des travailleurs intérimaires sont généralement plus courtes et les expériences professionnelles acquises améliorent leurs chances de trouver un travail permanent. document de synthèse XIII

17 La conclusion générale que l on peut tirer des politiques actives du marché du travail, est que leur efficacité dépend fortement du niveau d objectifs. Les programmes généraux de formation ou les allocations de chômage globales peuvent contribuer à augmenter la participation à l emploi, mais ils n y parviendront pas s ils ne sont pas suffisamment spécifiques. relations de travail modernes Les relations de travail modernes sont devenues plus importantes au cours des 20 dernières années, même si le contrat de travail traditionnel (à plein temps et à durée indéterminée) occupe encore une position dominante. Les différences entre les pays et parfois entre les sexes et les groupes d âge ainsi que les différences au niveau de l utilisation de formes distinctes de relations de travail modernes, sont cependant énormes. Le chapitre 5 est consacré au travail à temps partiel, aux contrats à durée déterminée, au travail intérimaire et au travail indépendant. Le travail indépendant diffère des autres formes de travail en ce sens qu il n a pas augmenté au cours des 20 dernières années : la part des travailleurs indépendants s est toujours située entre 9,8% et 10,1%. Selon les statistiques officielles d Eurostat, le travail indépendant représente 10% de l emploi au sein de l UE27. Cette part est légèrement plus importante en Grèce, en Roumanie et en Italie, mais les différences entre les pays ne sont pas considérables. Le travail à temps partiel, de son côté, est devenu très populaire dans certains pays. Il s agit d un phénomène socioculturel important, étant donné qu il convient habituellement aux femmes qui font le choix délibéré de l équilibre entre le travail et la vie familiale. Le travail à temps partiel est aujourd hui le type d emploi prédominant pour les femmes aux Pays-Bas. Si le travail à temps partiel Figure 32 Part-time Le travail à work temps is a partiel female est phenomenon, un phénomène 2009 féminin Bulgarie Slovaquie Hongrie République tchèque Lettonie Roumanie Lituanie Grèce Pologne Slovénie Portugal Estonie Finlande Espagne Italie France UE27 Irlande Danemark Suède Royaume-Uni Belgique Autriche Norvège Allemagne Pays-Bas Hommes Femmes Source: Eurostat LFS (lfsq_ergan, (lfsq_eppga, 2009) XIV bridging the gap

18 est également courant chez les femmes dans d autres pays d Europe du Nord-Ouest, il n a pourtant pas augmenté dans le reste de l Europe au cours des 20 dernières années: le travail indépendant a toujours été un phénomène marginal ne représentant que de 9,8 à 10,1% de l emploi. Le travail temporaire (défini par un contrat à durée déterminée direct entre l employeur et l employé) a représenté l un des éléments clés de la croissance de l emploi au cours des 10 à 20 dernières années (par exemple en Espagne et en Pologne). Il est cependant moins répandu que le travail à temps partiel et plus cantonné dans des groupes spécifiques (comme les jeunes) et des secteurs particuliers (comme l industrie manufacturière et, dans certains pays, le secteur de la santé et du bâtiment). Mais la définition du «travail temporaire» ne se limite pas aux seuls contrats à durée déterminée. Le travail temporaire est souvent caractérisé par une relation de travail «triangulaire» spécifique, faisant intervenir une agence de travail temporaire, un employeur et un employé. Les travailleurs intérimaires sont moins souvent au chômage que les contractants à durée déterminée et, dans les pays où le marché de l intérim est parvenu à maturité, le travail intérimaire sert souvent de «tremplin» aux chômeurs pour accéder à un emploi permanent. Il existe une corrélation entre la participation à l emploi et la nature volontaire du travail temporaire : le nombre de personnes qui travaillent de façon subie sous contrat à durée déterminée est moindre dans les pays où les taux de participation à l emploi sont plus élevés. Autrement dit, une participation à l emploi plus élevée va de pair avec une augmentation du nombre de travailleurs intérimaires volontaires. Naturellement, cette relation statistique ne correspond pas à une Figure 45 Il existe une corrélation entre le travail temporaire choisi et un taux de population Figure 45 Voluntary tempwork is correlated with higher participation, 2008 active plus élevé Hongrie Pologne Irlande Slovénie Royaume-Uni Estonie République tchèque Autriche Finlande Slovaquie France Lettonie UE-27 Belgique Bulgarie Roumanie Italie Espagne Portugal Grèce Allemagne Suède Danemark Pays-Bas Norvège % de travailleurs temporaires qui ne veulent pas d emploi permanent Rapport emploi-population Source: Eurostat LFS (lfsq_etgar, 2008; ; lfsq_ergan, 2009) document de synthèse XV

19 relation causale, mais au moins, elle ne contredit pas l hypothèse qui est analysée de façon plus détaillée au chapitre 6 : selon toute apparence, une fraction de la participation plus élevée de certains pays (scandinaves et anglo-saxons) pourrait être liée à la «bonne qualité» des emplois temporaires de leur marché du travail. emploi non standard et participation au marché du travail Au chapitre 6, le professeur Günther Schmid étudie les facteurs déterminants susceptibles d expliquer le développement de l emploi non standard dans l UE de 1998 à 2008 et il en examine les conséquences stratégiques. En résumé, il tire les conclusions suivantes: 1 Le travail à temps partiel (notamment sous une forme à durée indéterminée de travail dépendant, qui stimule la participation au marché du travail) constitue le lien principal entre l emploi non standard et la participation au marché du travail. C est particulièrement (et de façon évidente) vrai pour les femmes, mais ceci s applique également (bien que de façon moins évidente) aux hommes. La capacité du travail temporaire, c est-à-dire du travail sous forme de contrats à durée déterminée, à jouer un rôle moteur a été jusqu à présent assez faible. Le travail temporaire pourrait pourtant devenir un moteur puissant et opportun si l on augmentait le nombre d emplois de bonne qualité ou de fonctions de «tremplin», mais il peut aussi continuer d être alimenté principalement par des considérations de réduction de coûts de la part des employeurs. Le travail indépendant est lié de façon ambiguë à la participation au marché du travail puisque, à long terme, des tendances compensatoires aboutissent plutôt à la stagnation qu au développement de cette forme d emploi. 2 La deuxième conclusion importante est une compréhension plus approfondie de la dynamique de l emploi non standard. La relation de travail standard définie d une manière traditionnelle et étroite (à plein temps, à durée indéterminée) est sur le déclin et des formes non standard se multiplient. En Europe, le taux d emploi à temps partiel, à durée déterminée et du travail indépendant est passé de 17,5% en 1998 à 22,3% en 2008 (chevauchements contrôlés). Les différences considérables entre les Etats membres de l UE suivent un modèle explicite : les régimes d emploi «sociaux-démocrates» (Pays-Bas compris) se trouvent au sommet, mais les taux d emploi non standard sont également élevés dans les régimes «conservateurs» centrés sur la famille et dans les régimes «libéraux» (par exemple l Allemagne et le R.-U.). A l exception de la Pologne, tous les nouveaux Etats membres d Europe de l Est sont «sous-développés» pour ce qui est de l emploi non standard. Alors que la concurrence des coûts et les nouvelles formes d organisation du travail sont les moteurs du travail temporaire, les principaux facteurs de causalité sous-jacents au travail à temps partiel sont la volonté des femmes d acquérir une indépendance économique et le passage d un travail familial autrefois non rémunéré à un travail de marché. La mondialisation, les technologies de l information et la «féminisation» des marchés du travail sont les «mégatendances» sous-jacentes de l augmentation de l emploi non standard. En outre, la relation positive entre l emploi non standard, la participation au marché du travail et la croissance du PIB montre qu une diversification croissante des relations de travail pourrait bien être l une des conditions préalables à une dynamique et une prospérité économiques durables. XVI bridging the gap

20 3 La troisième conclusion importante se rattache au rôle différencié des trois composantes de l emploi non standard. Le travail à temps partiel est manifestement l élément prépondérant de ce «partenariat». Comme il est toujours principalement utilisé par les femmes, cette forme d emploi non standard reflète, avant tout, les restrictions de l offre d emploi dues aux obligations familiales. Puisque de nombreuses activités, et notamment les activités à vocation sociale, ne peuvent pas ou ne devraient pas être transformées en transactions de marché, il faudra augmenter la flexibilité du temps de travail si l on attache une grande importance à l égalité des sexes et à l équilibre entre la vie professionnelle et la vie privée. Par conséquent, l emploi à temps partiel non marginal sous la forme de contrats à temps partiel à durée indéterminée (20 à 35 heures par semaine) est devenu chose courante dans de nombreux cas. Le travail temporaire a montré une progression relativement lente, voire même une certaine stagnation. La base de données d Eurostat ne permet pas d établir une distinction entre les différentes formes de travail temporaire. D autres sources montrent cependant que le travail intérimaire peut jouer un rôle de plus en plus important en tant que forme d emploi intermédiaire. Il peut stimuler la participation au marché du travail en mobilisant les chômeurs de longue durée et la main d œuvre inactive (fonction de «tremplin»). En ce qui concerne le travail indépendant, il faudrait mentionner tout d abord la stagnation globale voire même la tendance à la baisse de cette forme d emploi non standard. Ce résultat contraste vivement avec les attentes optimistes de nombreux responsables politiques et de quelques chercheurs, qui considèrent parfois le travail indépendant comme la panacée à la création d emploi ou à l augmentation de la participation au marché du travail. Il est cependant évident que cette composante de l emploi non standard mérite des recherches beaucoup plus approfondies, d autant plus que le phénomène du faux travail indépendant estompe les frontières qui séparent le travail dépendant du vrai travail indépendant. 4 La quatrième conclusion est la répartition inégale de l emploi non standard entre les groupes socio-économiques. Pour ne pas être nouvelle, cette observation n en est pas moins pertinente, puisque les risques généralement plus élevés liés à l emploi non standard (en termes de revenus, de chômage, de sécurité sociale pour les personnes âgées, et en partie également en termes de santé) constituent de nouvelles sources d inégalité si les Etats-providence ne sont pas capables d adapter leurs institutions à ces nouvelles dynamiques. Le revers de la médaille est constitué par le niveau extrêmement faible de la participation au marché du travail des personnes peu qualifiées, ce qui suggère qu il faudra réaliser des efforts importants, notamment au niveau de la politique d éducation, pour combler ce déficit. Dans la mesure où l éducation est liée (ou devrait être liée) à la formation sur le lieu de travail, le travail temporaire (y compris le travail intérimaire) devrait pouvoir apporter ici une précieuse expérience. 5 Ces observations ont été l occasion de réfléchir plus avant sur les causes sous-jacentes de l érosion de la relation de travail standard traditionnelle. L hypothèse d une transformation continue du travail domestique non rémunéré en transactions de marché, stimulant notamment le travail à temps partiel et augmentant la participation au marché du travail des femmes, a été confirmée en observant la répartition de l emploi non standard par secteur industriel. Ce processus porte sur l ensemble de l économie mais se concentre sur quelques secteurs, dont certains bénéficient d une croissance soutenue (comme les services aux entreprises et les services de santé). document de synthèse XVII

21 6 Les institutions du marché du travail ont également un rôle à jouer. Du côté de la demande de main d œuvre comme du côté de l offre, les impôts et les cotisations sociales sont des incitations économiques à rechercher des formes d emploi ayant les meilleurs rendements ou les coûts les plus bas. Des impôts sur le revenu et des cotisations sociales élevés n encouragent certainement pas le travail indépendant et ils risquent même de stimuler le travail au noir ou des formes illégales d emploi. Le travail informel a cependant pour effets négatifs la non prise en charge par la sécurité sociale en cas de maladie ou de vieillesse, certaines formes cachées d exploitation, voire des relations de travail de type «mafieuses». 3 7 L imposition inégale des revenus des hommes et des femmes favorise des formes marginales d emploi à temps partiel et risquent de compromettre fortement les carrières professionnelles durables et le bénéfie de la sécurité sociale à un âge avancé. Elle favorise également la répartition traditionnelle des rôles entre l homme et la femme. Cela vaut également pour les formes non ciblées d allocations chômage sous forme de prestations liées à l exercice d un emploi. Elles permettent de combiner des salaires et des revenus de transfert ad ultimo, mais elles cantonnent les personnes, et notamment les femmes, dans des emplois à bas salaires sans perspectives de promotion. Une étude comparative montre que les écarts salariaux plus faibles entre les hommes et les femmes dans les Etats-providence développés avec une participation au marché du travail plus élevée peuvent être attribués à des structures salariales plus égalitaires, plutôt qu à des politiques familiales. Une étude au niveau national montre également que contrairement aux congés de maternité prolongés, le développement de l emploi dans le secteur public et la fourniture de services tels que les systèmes de garde subventionnés sont des instruments aptes à augmenter la participation au marché du travail sans porter atteinte aux résultats économiques des femmes (Jaumotte 2003, Mandel/Semyonov 2005). 8 Une protection de l emploi élevée encourage l emploi à durée déterminée, notamment chez les hommes. Les contrats à durée déterminée permettent aux employeurs de contourner la protection contre le licenciement ou de combiner une flexibilité externe (embauche et licenciement) et une sécurité interne pour les qualifications centrales (protection de l emploi), avec une fidélité respective et peut-être une productivité plus élevée. Ces deux éléments aboutissent à une segmentation du marché du travail avec des travailleurs dits «intégrés» («insiders») aux contrats à durée indéterminée et des travailleurs «exclus» («outsiders») aux contrats à durée déterminée. La réglementation sur la protection de l emploi devrait donc être développée de façon à ce que la flexibilité et la sécurité se complètent au niveau fonctionnel sans accentuer les tendances intrinsèques de la segmentation du marché du travail. 9 Des facteurs culturels interviennent également dans le choix d une relation de travail non standard. Quelques études sophistiquées montrent que les femmes des régimes-providence «conservateurs» ne soutiennent toujours pas vraiment la transformation du travail à caractère social en transactions de marché. Elles choisissent le travail à temps partiel pour combiner principalement un travail familial non rémunéré et des revenus de marché supplémentaires. Elles préfèrent le travail temporaire pour combiner l éducation et le travail rémunéré ou pour accumuler une expérience professionnelle variée et maintenir ou améliorer leur employabilité. En raison de leur capacité à partager les risques, les Sociétés de travail temporaire peuvent jouer un rôle important au niveau du rapprochement optimal de l offre et de la demande et du recrutement, notamment pour les jeunes quittant l école et les jeunes adultes. 3. Le lauréat du prix Nobel d économie Amartya Sen a même reconnu dans la Mafia un équivalent fonctionnel aux structures formalisées et aux droits à la sécurité sociale (2001, chapitre 11). XVIII bridging the gap