«Balanced scorecards» le secteur public n y échappera pas non plus 1

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1 «Balanced scorecards» le secteur public n y échappera pas non plus 1 Céline Chol, Françoise Waintrop, Département Recherche, Études, Veille, IGDPE Une méthode de management, les «Balanced Scorecard», issue du secteur privé, est en train de se déployer dans les administrations publiques françaises et étrangères. Loin de n être qu un outil de contrôle de gestion, comme sa traduction française le laisse entendre tableau de bord prospectif, cette méthode vient accompagner les réformes de la gestion publique et appuyer les efforts de modernisation de l État. Le parti pris de cet article n est pas de détailler la méthode ni d en présenter les étapes de construction. Notre ambition est de tenter d expliquer en quoi cet outil de management entre en résonance avec les réformes menées dans la sphère publique et d essayer de prendre la mesure des possibilités qu elle offre. À l heure des initiatives telles que la LOLF ou les Stratégies Ministérielles de Réformes (SMR), faisons donc un point sur cette méthode innovante de pilotage. Du discours à la méthode La mise en place de la LOLF est en marche, les projets de performance sont rédigés, tout est prêt pour que le débat parlementaire puisse s appuyer sur des informations claires et pertinentes. Néanmoins, la réforme est encore un pari. Levier de changements profonds ou simple transformation de l outil budgétaire, la question de la systématisation de la réforme est posée. Dans le même temps, les SMR font émerger la nécessité de rationaliser la gestion des organisations publiques en fonction de leurs missions. Odile Sallard 2, dans l éditorial de Perspective Gestions Publiques n 13 3, indique que «les leviers de la réforme sont traditionnellement de trois grands types : la procédure budgétaire et le contrôle de gestion, les structures organisationnelles ou structures de gouvernance et enfin les ressources humaines. Ces trois piliers sont en interaction, et il est inconcevable de souhaiter réformer l un des piliers de la gestion publique sans que cela n affecte les autres composants». À ces éléments, étroitement imbriqués, que sont les réformes budgétaires, l évolution des structures organisationnelles et les systèmes de gestion des ressources humaines, il est bon de rajouter que le mode de pilotage des organisations devra lui-même radicalement se transformer, se professionnaliser. La nécessité d obtenir des résultats, de concrétiser l action publique à travers s et indicateurs va poser, en France, comme dans les administrations étrangères, la question du leadership et du management. C est à la fois proposer une «vision» -savoir précisément où mener son organisation- mais aussi avoir une idée claire de la stratégie à 1 Le titre de cet article s inspire de celui de Mireille Broussous, paru dans Courrier cadres, n 1542, 14 juin 2004, intitulé «Balanced Scorecard : vous n y échapperez pas». Article rédigé par Céline Chol, Françoise Waintrop, Département Recherche, Études, Veille de l IGPDE. 2 Odile Sallard est directrice, direction de la gouvernance publique et du développement territorial de l OCDE. 3 Perspective Gestions publiques est une publication du département Recherche, Études, Veille de l Institut de la gestion publique et du développement économique (IGPDE). Il est disponible sur le site de l IGPDE : rubrique «Études et publications». 1

2 déployer pour tracer le chemin, et trouver les bons instruments, la bonne gestion, pour la mettre en œuvre. S interroger sur les méthodes de gestion n est pas très répandu au sein de l administration publique française. Cela suppose que l on s intéresse non seulement aux idées abstraites mais aussi à la «machinerie administrative». Or, depuis le milieu des années 90, de nombreux pays ont identifié des méthodes pertinentes répondant non seulement aux besoins d efficacité mais aussi aux valeurs spécifiques du secteur public. Les collaborations européennes et internationales se multipliant via forums, réseaux, colloques et sites Internet ont permis de réaliser assez vite que les réflexions se rejoignaient autour de deux axes : l auto-évaluation à partir d outils comme le CAF (Cadre d Auto-évaluation des Fonctions publiques) et l EFQM (European Foundation for Quality Management) ; et le pilotage stratégique avec l utilisation de la méthode des «Balanced Scorecards». C est de cette dernière que cet article souhaite traiter. Le retour en force du stratégique au sein de la sphère publique La difficulté de l exercice apparaît d entrée de jeu en raison de sa traduction en français. D abord tableaux de bord prospectifs puis «carte stratégique» 4, enfin, à partir de la décision de la commission de terminologie du MINEFI, simples tableaux de bord. Ces traductions, historiquement datées, ne reflètent pas totalement l intérêt du modèle : être une méthode pertinente de pilotage stratégique. Ni un recueil d s et d indicateurs, ni une situation figée comme pourrait le laisser penser le terme de «carte stratégique» mais une démarche de management sur le long terme. Si l on voulait être exhaustif on l appellerait «méthode équilibrée de pilotage stratégique». Cette traduction, en illustre le mieux, selon nous, comme nous le verrons plus loin, les principales caractéristiques. Mais c est un peu long. Pour nous faire comprendre, nous utiliserons donc le terme d origine, «balanced scorecards» ou son abréviation «BSC». L utilisation du terme anglais ne doit cependant pas laisser penser que les «BSC» sont une méthode de management supplémentaire que l on met sur le devant de la scène, une méthode que les fervents défenseurs de la «nouvelle gestion publique», avec sa batterie de techniques ayant cours dans le secteur privé, s évertueraient à faire adopter dans le secteur public. Il est vrai que la petite histoire veut que cette méthode soit née d un constat : celui qu ont fait Kaplan et Norton 5 en observant la vague d OPA aux États-Unis à la fin des années 80. Dans le secteur privé, les indicateurs financiers ne reflètent pas la valeur réelle d une entreprise. Ils donnent juste des indications sur sa performance passée sans préjuger de sa capacité à mettre en œuvre une stratégie à même de lui permettre d atteindre ses s. D autres facteurs que la simple dimension financière sont à prendre en compte au rang desquels on trouve la question des processus internes ou encore celles des ressources humaines et du climat social de l entreprise. En fait, l émergence de cette méthode qui met en exergue l importance de la stratégie, sa déclinaison opérationnelle, le besoin de cohérence entre et projet, ou encore la 4 Le terme de «Carte stratégique» a été déposé à l INPI, Copyright CIMPA. 5 Robert S. Kaplan et David P. Norton (1998), «The Balanced Scorecard», Harvard Business School Press, 1996 (version française, «Le tableau de bord prospectif (Pilotage : les quatre axes du succès)», Les Éditions d organisation,

3 prééminence de facteurs comme les processus ou les ressources humaines pour obtenir des résultats, a coïncidé avec le développement des réformes d ampleur de la gestion publique dans les pays de l OCDE : performance, définition de priorités pour l action publique, détermination de missions et de programmes d actions, obligation de rendre compte ces administrations se sont posées les mêmes questions. Quelles missions doivent être remplies pour répondre aux enjeux de société? Quelle qualité de service pour satisfaire les attentes des bénéficiaires? Quelle organisation des services? Quelles valeurs et quelles compétences mobiliser? Ce recentrage sur les politiques publiques a également mis en exergue la nécessité d obtenir des résultats tangibles. Il s agit vraiment d insister sur cette notion de réalisation, de preuves («evidences») comme le théorisent les Britanniques à travers la notion d «evidence based policies» 6. Ce terme met l accent non pas sur les préconisations mais sur l effet des actions entreprises. Rappelons que le sens du mot «performance» en anglais correspond bien à cette notion de réalisation. Son utilisation traduit le fait que, d une culture du «dire», on est passé à celle du «faire». Et par là même, à la mesure des actions accomplies et de leur impact sur la société. Cette importance du lien entre stratégie et mise en œuvre est d ailleurs singulièrement relevée dans un numéro de la Harvard Business Review 7 de juillet L article en question, «Ce qui marche vraiment», est basé sur une étude menée dans 160 entreprises, sur une période de 10 ans. Les structures qui, dans cette période, se sont développées ont toutes les mêmes caractéristiques. Les deux principales sont : 1/ établir une stratégie claire ; 2/ en assurer une mise en oeuvre opérationnelle sans faille. Le sous titre de l article est encore plus éloquent : «Séparer les faits des modes». Il ne s agit pas de faire la promotion de la dernière idée sortie d une école de management mais bien d identifier les bases du bon fonctionnement d une organisation qu elle soit privée ou publique. Cette enquête montre à quel point la question de la stratégie est centrale pour qu une organisation soit pérenne. L efficacité des structures publiques est aussi à ce prix. Leur stratégie, exprimée en s, ne prendra de sens que si leur déclinaison en projets, actions et indicateurs est liée. La tendance est souvent de présenter des lignes directrices, des orientations, d un coté et des projets qui n ont pas de liens de l autre. Cela nuit à la lisibilité des organisations, à la crédibilité de leurs actions auprès des agents publics et des citoyens, mais aussi à leur capacité à analyser voire même à obtenir des résultats à la hauteur des ambitions affichées. Ce qu il faut c est assurer la cohérence entre des grandes ambitions de réformes d une part, et la «machinerie administrative», d autre part. «Balanced scorecards» ou méthode équilibrée de pilotage stratégique L idée sur laquelle se fonde cette méthode est simple voire simpliste. La performance d une organisation ne tient pas à un seul facteur -les résultats financiers pour ce qui concerne la sphère du privé- 8. Elle est affaire d équilibre (que l on retrouve dans le terme «balanced») entre plusieurs dimensions (ou axes). Les processus de production (la chaîne de valeur de l organisation), la prise en compte des attentes des bénéficiaires (clients) ou encore les modes de fonctionnement et de 6 Evidence based policies. Politiques publiques dont on contrôle la réalisation sur la base des actions menées et des résultats tangibles. 7 Nitin Nohria, William Joyce, Bruce Roberson (2003), «What really works», Harvard Business Review, juillet 2003, p R. Kaplan et D. Norton, op. cit. 3

4 management de l organisation, sont autant d éléments à prendre en considération si l on s intéresse à la performance pérenne d une organisation. Rien de révolutionnaire dans cette méthode. Si ce n est la simplicité avec laquelle elle permet de donner de la cohérence. Au centre, l ambition de l organisation, ce qu elle souhaite devenir. Se projeter dans l avenir implique de définir une stratégie, de se donner des priorités en termes d s, de déterminer le rythme de progression (valeurs cibles), de mettre en place les plans d actions nécessaires à l atteinte des s et de se doter des indicateurs permettant de s assurer que l on va dans la bonne direction. Quatre axes de performance Relation avec le bénéficiaire et/ou le politique Quelles sont les mesures, les actions et les services qui peuvent produire les effets et les résultats les plus positifs pour la société? Dépenser raisonnablement Ressources financières/budget Quelles sont les ressources financières nécessaires pour délivrer les meilleurs services au citoyen et atteindre les s fixés? Dépenser moins Vision et stratégie de l organisation Processus internes (chaîne de valeur) Quels sont les processus et les structures qui ont un rôle crucial dans l amélioration des services rendus au citoyen? Dépenser mieux Apprentissage organisationnel (RH, TIC, climat social, valeurs) Quelles sont les améliorations à apporter et les compétences nécessaires pour : Dépenser moins, mieux et plus raisonnablement Enfin, la performance reposant sur plusieurs facteurs, les s se répartissent sur plusieurs axes, qui sont : l axe «finance» : ressources nécessaires à la production d un bien ou d un service ; l axe «bénéficiaire» : satisfaction de leurs besoins et de leurs attentes ; l axe «processus interne» : chaîne de valeur de l organisation (les processus ou les structures qui jouent un rôle crucial dans la production d un bien ou d un service) ; l axe «apprentissage organisationnel» : mode de fonctionnement et de management de l entité (valeurs dont l organisation est porteuse, culture, climat social, mode de gestion des ressources humaines, compétences ) ; éventuellement un axe «tutelle» qui peut se caler sur l axe «finance» et qui représente alors le cadre imposé à partir duquel la plupart des administrations fonctionnent. 4

5 L idée que plusieurs facteurs (piliers ou axes de performance) contribuent à la performance d une organisation et l importance du lien entre le stratégique et l opérationnel pour s assurer que vision et stratégie se concrétisent, sont les deux volets de cette méthode. Ils sont fortement imbriqués. Nous allons le voir, les s, répartis sur les différents axes, sont la déclinaison de la stratégie et sont l image du résultat vers lequel l organisation veut tendre. Ils ne sont donc pas indépendants les uns des autres et sont liés entre eux par des liens de causes à effets. C est à travers l élaboration de la cartographie stratégique de l organisation que l on rend compte de ce lien étroit entre vision/stratégie et s. Cartographie stratégique Axe Budget/ finances/tutelle Axe Citoyens bénéficiaires Axe Processus internes Axe Apprentissage organisationnel Cette cartographie de la stratégie, qui se présente en une page, est également un puissant mode de communication interne de la direction vers ses services. Il n est pas nécessaire de présenter une liasse de feuillets remplis de chiffres ou un document étoffé pour expliciter les orientations de la structure et y faire adhérer l ensemble des agents. La cartographie est suffisante car elle fait apparaître les priorités ainsi que les relations entre ces priorités. Cela permet à chaque agent de se situer dans l organisation et de donner du sens à ce qu ils effectuent dans l institution. Mais il ne suffit pas d afficher ses ambitions. Reste à en favoriser la mise en marche. À partir de la clarification des s et de l élaboration de la «carte stratégique», l étape suivante consiste à identifier les «facteurs clefs de succès». Moment crucial de communication et d appropriation de la méthode par les agents. C est, en effet, à partir de leurs réflexions et de leurs analyses que vont se déterminer les cibles et les indicateurs. À quoi va-t-on pouvoir dire que les s sont atteints? Quels sont les plans d actions et les projets qui viendront appuyer la recherche des résultats? Les indicateurs de performance devront donner une indication sur le rythme et le sens de la progression. 5

6 Un outil de pilotage pour l action publique L intérêt porté aux «BSC» par le secteur public de nombreuses administrations européennes et internationales provient de ce que cette méthode facilite le passage de la vision à la stratégie puis à sa déclinaison en projets, actions et mesures. Elle intègre le besoin de donner du sens à l action publique et la nécessité, pour atteindre les s, de travailler sur les processus de production des services, sur l organisation interne et, bien sûr et nous y reviendrons, sur le facteur humain. C est en premier lieu les administrations régaliennes, comme la Défense ou l Intérieur, qui ont été pionnières dans la mise en œuvre de cette méthode de management. Faut-il y voir le reflet de la discipline de ces administrations de commandement qui conduirait l ensemble des services à s aligner sur la stratégie de ceux qui dirigent? Le plus probable est que ces entités sont conscientes de leur besoin de se projeter dans le futur, d être pertinentes dans leurs choix stratégiques. Elles illustrent alors, à gros trait, la nécessité d être prospectif, clair et cohérent et donc de se doter d une méthode qui le permette. La rapidité et l étendue de la diffusion de cette méthode de management dans le secteur public (d Helsinki à Washington ) témoignent, également, de la souplesse de l outil. Souplesse, parce que loin d être uniforme ou rigide, le recours aux BSC est même souvent différent d un pays à l autre, d une structure à l autre. Au cœur de la décision publique en Finlande, puisqu elle est utilisée depuis la détermination des politiques publiques jusqu aux agences de mise en œuvre, mode de pilotage au sein de l Office national de l emploi belge, mode de relation contractuelle entre ministères et agences au Danemark, pilotage des politiques publiques régionales en Italie, elle peut donc s utiliser sur l ensemble d un système ou dans le cadre d une petite unité (service de GRH ou de technologie de l information). Souplesse, également, parce que si certains des axes de performance sur lesquels se base cette méthode sont immuables, les autres peuvent varier au gré de la vision et de la stratégie de l organisation. Pas d actionnaire dans le secteur public, mais plutôt un axe «relation avec le politique et les bénéficiaires des politiques publiques ou des services» qui renvoie à la question de savoir ce qui peut produire les effets les plus positifs pour la société ou le politique. Il reste qu au moins deux axes sont incontournables pour la simple raison que, publique ou privée, une organisation ne peut se passer ni de ses processus internes ni des modes de fonctionnement et de management, en d autres mots, ni de ce qui lui permet de produire ou d offrir un bien ou un service, ni des ressources (humaines, valeurs, culture ) pour les produire. Prenons un exemple très schématique. Si une organisation souhaite améliorer le service à l usager (axe bénéficiaire), il peut lui être utile de raccourcir les délais de réponse au courrier (axe bénéficiaire), ce qui nécessite une réorganisation du «back-office» (axe processus) et une meilleure formation des ses agents (axe apprentissage organisationnel) ainsi qu une reconnaissance de la polyvalence des agents concernés en termes de prime ou de carrière (axe apprentissage organisationnel). 6

7 Une méthode SMR LOLFO compatible Une première approche, sommaire, de la méthode des «balanced scorecards», avec les notions de stratégie, de programme d actions, de cible de résultats, d indicateur ou encore l attention portée aux bénéficiaires des politiques publiques, font immédiatement penser que c est une méthode compatible avec la mise en œuvre de la LOLF ou encore avec les stratégies ministérielles de réformes. Présenter cette méthode de management nous paraît, effectivement, particulièrement opportun au moment où les administrations centrales s'engagent dans une logique de résultats qui inscrit la stratégie (définition des finalités de l'action publique, des s stratégiques des administrations, par exemple) et la déclinaison opérationnelle de cette stratégie au premier plan. Ça l est également à l heure de la mise en place des stratégies ministérielles de réformes qui mettent l accent sur la modernisation des structures organisationnelles ; sur les moyens d exercer, aux mieux, les missions ; ou encore sur la gestion des ressources humaines (compétences, gestion ). On le voit, les principes préconisés dans cette méthode de management, épousent les évolutions en cours dans la sphère publique. Mais, plus encore, ils mettent en lumière la nécessité, l impératif, d avoir une vision systémique des chantiers que nécessite tout processus de modernisation 9. 9 Une analyse plus poussée de l utilisation de cette méthode dans le cadre de la définition des s des programmes est en cours au sein du département Recherche, Études, Veille de l IGPDE. 7