RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LA GESTION DE LA REGION BASSE-NORMANDIE

Transcription

1 RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LA GESTION DE LA REGION BASSE-NORMANDIE

2 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- SOMMAIRE SYNTHESE 1 PRINCIAPLES RECOMMANDATION 2 RAPPEL DE LA PROCEDURE 2 PRESENTATION DE LA REGION BASSE-NORMANDIE 3 I - PANORAMA GENERAL SUR LES AIDES REGIONALES A LA CREATION D ENTREPRISES EN BASSE-NORMANDIE La Basse- : une région faiblement créatrice d entreprises Les différents acteurs et dispositifs d aides à la création des entreprises en Basse- 8 II - LES DOCUMENTS CADRES STRATEGIQUES EN FAVEUR DE L AIDE A LA CREATION D ENTREPRISES Le schéma régional de développement économique de la Basse Le contrat de projets Etat-région (CPER) 16 III - LE BUDGET ET LES DISPOSITIFS DE LA POLITIQUE REGIONALE D AIDE À LA CRÉATION D ENTREPRISES Le budget de la fonction Aide économique en progression au cours de la période sous revue La démarche qualité de la DIRET Les dispositifs régionaux d aide à la création d entreprises 23 IV - LE PILOTAGE DE LA POLITIQUE RÉGIONALE D AIDE À LA CRÉATION D ENTREPRISES La coordination des aides à la création d entreprises L évaluation des aides régionales à la création d entreprises 39 ANNEXES 42

3 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- SYNTHESE Le présent rapport constitue le deuxième volet de l examen de la région Basse- sur les exercices 2006 à Cet examen s insère dans le cadre de l évaluation des dispositifs d aide à la création d entreprises demandée par le Parlement à la Cour des comptes, en application de l article 47-2 de la Constitution et de l article 3 de la loi du 3 février 2011 Après une présentation non exhaustive des aides régionales à la création d entreprises en Basse-, le rapport aborde les documents cadres stratégiques en faveur de cette politique, le budget et les dispositifs régionaux d aide à la création d entreprises et, enfin, le pilotage de ces dispositifs. La région Basse- reste faiblement créatrice d entreprises. Avec entreprises créées en 2011, ce qui représente 1,6 % du total national, elle occupe le 17 ème rang des régions métropolitaines. A l inverse, le taux de pérennité à trois ans (66,4 %) est légèrement supérieur à la moyenne nationale (65,9 %). Il convient, toutefois de souligner que cette situation ne peut dépendre de la seule politique régionale, mais de l ensemble des structures et des acteurs impliqués sur ces questions. Le schéma régional de développement économique rappelle les enjeux de la région Basse- en matière de développement économique dont la création d entreprises constitue un axe stratégique. Ces intentions ne sont toutefois pas déclinées dans des objectifs quantitatifs assortis d indicateurs évaluables, telle est la limite de ce document cadre qui, par ailleurs, n est pas assorti de moyens financiers. Du point de vue financier, la distinction des actions qui relèvent de la création d entreprises de celles destinées au soutien des PME est délicate. Au total, la part des dépenses en faveur de l aide à la création d entreprises dans le budget régional apparaît réduit et serait de l ordre de 2 % si l on s en tient au seul budget de la direction de l innovation, de la recherche, de l économie et du tourisme (DIRET) de la région Basse-. La région a plutôt privilégié, pour l instant, des interventions en faveur des entreprises en difficultés. Un des principaux axes de la politique en faveur de la création d entreprises consiste dans différents dispositifs d ingénierie financière soutenus par la région. La limite de ces instruments tient à la représentation minoritaire de la région dans ces dispositifs qui répondent à une logique de rentabilité. En conclusion, et au vu des évaluations en cours de réalisation, la chambre recommande à la région de poursuivre la réflexion engagée sur son action en faveur de l aide à la création aux entreprises de manière à pouvoir assurer un véritable suivi de l efficacité de son action, en se fixant, notamment, des priorités et des objectifs assortis d indicateurs de résultats.

4 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- PRINCIPALES RECOMMANDATIONS - Le schéma régional de développement économique de la Basse- - Prioriser les actions en faveur de l aide à la création aux entreprises en leur fixant des objectifs de résultats et des indicateurs associés. - Les aides directes - Mettre en place des outils de suivi et d accompagnement des PRCE et des ARE afin de mieux maîtriser le risque financier associé à ces dispositifs ; - Renforcer la concertation entre les services et ceux de la paierie régionale en matière de suivi des remboursements des ARE. - Le pilotage de la politique d aide à la création aux entreprises - Mener à bon terme la réflexion engagée sur l action de la région en faveur de l aide à la création aux entreprises. RAPPEL DE LA PROCEDURE La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la région Basse-, deuxième volet consacré à l aide à la création des entreprises, à partir de l'année 2006 qui a été confié à Mme Goutard-Chamoux, conseillère. Par lettres en date du 15 février 2012, le président de la chambre en a informé M. Laurent Beauvais, président, ainsi que M. Philippe Duron, président jusqu'en Les entretiens de fin de contrôle ont eu lieu le 29 juin 2012 entre M. Philippe Duron d'une part, et le 27 juin 2012 entre M. Laurent Beauvais, d'autre part, et le rapporteur. Lors de sa séance du 19 juillet 2012, la chambre a arrêté ses observations provisoires portant sur les années 2006 et suivantes. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Beauvais, président en fonctions et à M. Duron, président jusqu en Seul le président en fonctions a répondu aux observations provisoires, aucun n a demandé à être entendu par la chambre. Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur financier, la chambre a arrêté, le 28 novembre 2012, le présent rapport d observations définitives. Ce rapport, auquel est jointe votre réponse, qui engage votre seule responsabilité, devra être communiqué à votre assemblée délibérante lors de sa plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat. Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande en application des dispositions de la loi n du 17 juillet

5 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- PRESENTATION DE LA REGION BASSE-NORMANDIE La région Basse- compte habitants selon les données INSEE Sa population croît en moyenne de 0,3 % par an entre 1999 et 2009, soit un rythme inférieur à la moyenne nationale (+ 0,7 %). La région est l une des régions les plus touchées par le départ des jeunes, ce phénomène se cumule avec le vieillissement de la population (naturel et migratoire). Le solde migratoire est toutefois légèrement positif, l arrivée des séniors compensant pratiquement les départs des jeunes. Ce vieillissement a également des incidences économiques avec le départ en retraite des chefs d entreprises. L économie bas-normande repose sur des activités à faible niveau de valeur ajoutée nécessitant des emplois globalement peu qualifiés 1. Avec un PIB par habitant de euros en 2009, elle se situe au 18 ème rang des régions. Le tissu industriel est surtout spécialisé dans l agroalimentaire (4 ème rang), l automobile (3 ème rang), les biens de consommation (3 ème rang) et l énergie dominée par le nucléaire (8 ème rang). Les emplois se répartissent majoritairement dans le secteur tertiaire 69,8 % en contre 76,3 % au niveau national, puis dans l industrie, 16,7 % (13,9 % pour la moyenne nationale), la construction 8 % (6,9 % au niveau national) et l agriculture 5 % contre 2,9 % au niveau national. L économie de la Basse- se démarque par la forte présence de l agriculture (élevage 3 et production de lait essentiellement) et de la pêche, mais le secteur ne produit que 3,3 % de la valeur ajoutée en Région rurale, occupant le 5 ème rang pour la part de sa population vivant en milieu rural, elle compte 35 % de ruraux contre 18 % en moyenne en France métropolitaine. Avec hectares de surface agricole en 2009, 77 % du territoire est consacré à l agriculture, soit le 1 er rang au niveau national. Le tissu productif est composé majoritairement par des TPE et PME. En 2009, la Basse- compte établissements actifs sur son territoire dont 24 % exerçant une activité dans l agriculture et la pêche (4 ème rang) et 50 % relevant du secteur marchand (19 ème rang). 65 % de ces établissements ne comptent aucun salarié. Des grands établissements complètent cette description avec la particularité que 20 % d entre eux ont leur siège social qui se situe hors de la région, accentuant ainsi le taux de dépendance de la Basse- 4. La Basse- bénéficie d une situation maritime privilégiée avec ses 470 kilomètres de littoral (4 ème rang en France). Le littoral confère un réel potentiel à l économie régionale, notamment avec le tourisme balnéaire, les activités d exploitation des produits de la mer notamment conchylicoles et les activités portuaires 5. La région compte peu de cadres, 56,4 % de ses emplois étant occupés en 2009 par des employés et des ouvriers. Cette sociologie explique en partie un niveau de vie inférieur à a moyenne nationale, la Basse- occupant le 19 ème rang par son revenu fiscal médian 6. 1 Rapport CESER avril 2012 : indicateurs stratégiques d alerte et de progrès pour la Basse-. 2 Données INSEE Source CESER : la région basse est une terre d élevage bovin, mais également porcin. Elle occupe par ailleurs le 1 er rang national par le nombre des équidés sur le territoire (79 300). 4 Source rapport CESER précité : Le taux de dépendance mesure l importance des emplois qui sont contrôlés par des centres de décisions situés en dehors de la région, en se limitant aux établissements de plus de 20 salariés qui concentrent l emploi (4 ème rang en 2009). 5 Source : SRADT la Basse- compte 18 ports de pêche, deux ports de commerce (Caen-Ouistreham et Cherbourg), deux ports d intérêt départemental (Honfleur et Granville), 31 ports et stations de plaisance, emplois industriels et passagers transmanche. 6 Source rapport CESER précité : Le revenu fiscal médian mesure le niveau de revenus perçus par les ménages. 3

6 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- Ce contrôle s insère dans le cadre de l évaluation parlementaire des dispositifs publics d aides à la création d entreprises. En effet, le Parlement a demandé à la Cour des comptes de réaliser, en application de l article 47-2 de la Constitution et de l article 3 de la loi du 3 février 2011, une évaluation des dispositifs publics d aides à la création d entreprises. Cette évaluation s intéresse à la fois aux dispositifs mis en place par l Etat, et à leur déclinaison à l échelle des territoires, ainsi qu à ceux mis en place par les collectivités locales. Les travaux régionaux sont réalisés à partir d un échantillon de dix régions, dont la région Basse- fait partie. Le présent rapport constitue le second volet de l examen de gestion de la région Basse- relatif aux exercices 2006 et suivants. Le premier volet portait sur la situation financière de la collectivité avec un focus sur les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle et l Agenda 21 régional. Ce rapport, qui ne peut être exhaustif, présente, dans un premier temps un panorama des aides régionales à la création d entreprises en Basse- avant d aborder successivement les documents cadres stratégiques, le budget et les dispositifs régionaux d aide à la création d entreprises et, enfin, le pilotage de cette politique. I. PANORAMA GENERAL SUR LES AIDES REGIONALES A LA CREATION D ENTREPRISES EN BASSE-NORMANDIE La Basse- : une région faiblement créatrice d entreprises La région se situe en 2011 au 17 ème rang des régions métropolitaines en termes de création d entreprises. L évolution des créations d entreprises, détaillée dans le graphique ci-dessous, qui est certes proche de l ensemble des régions de France hors Ile-de-France excepté toutefois en 2010 et 2011, ne permet pas à la région de rattraper «son retard» : Evolution de la création d'entreprises de 1993 à 2011 (indice base 100 en 1993) Basse- France Source : région 4

7 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- La hausse observée en 2009 résulte de la mise en place du régime de l autoentrepreneur issu de la loi de modernisation économique qui a rencontré un vif succès, comme en atteste l évolution nationale de + 75 % du nombre de créations d entreprises enregistré entre 2008 et 2009 contre 54 % entre 2002 et Le rythme de création d entreprises reste peu favorable avec un taux de création 7 de 13,7 % en 2011 (19 ème rang des régions métropolitaines) et la densité de création 8 est de 67 pour habitants, la moyenne métropolitaine hors Ile-de-France se situant à 88. Il existe toutefois de fortes disparités entre les départements en matière de création d entreprises, le Calvados représentant en % des créations de la région, la Manche 28 % et l Orne 17 % entreprises ont été créées en 2011, représentant 1,6 % du total national et le 17 ème rang des régions métropolitaines. Plus d une création sur deux relève du régime de l auto-entrepreneur (4 818 en 2011, soit 55 %) Nombre de créations annuelles Dont auto- entrepreneurs Création hors auto-entrepreneurs Source : INSEE En 2011, la Basse- enregistre une baisse des créations d entreprises de - 13,1 % par rapport à 2010 ( créations d entreprises). Ce phénomène s observe également au niveau national, la diminution des créations d entreprises entre 2010 et 2011 étant cependant plus faible (- 11,9 %). Cette détérioration s explique par une moindre création chez les autoentrepreneurs, baisse de 22 % des immatriculations des auto-entreprises. Selon l ordonnateur : «La mise en place de ce statut début 2009 avait boosté la création d entreprise. Passé cet élan, les créations d entreprises par les auto-entrepreneurs se contractent pour tendre vers un niveau mesuré». Elles représentent toutefois en % des créations contre 61 % en Les nouvelles entreprises s immatriculent essentiellement, sous la forme d entreprises individuelles (près de 80 % en 2010). L effet volume tient certes au régime des auto-entrepreneurs, mais les créations d entreprises individuelles relevant du régime traditionnel sont également supérieures à la moyenne nationale (21 % contre 16 % en France) 9. La part des sociétés concerne 20,4 % des créations d entreprises en 2010, contre 26,3 % en France métropolitaine. Ces formes juridiques concernent principalement des SARL hors EURL (62 % des créations sociétales) et des sociétés unipersonnelles (23 % des créations sociétales). 7 Taux de création ou taux de renouvellement qui est le rapport du nombre des créations d entreprises d une année au stock d entreprises au 1 er janvier de cette même année. 8 La densité de création correspond au nombre de créations d entreprises enregistré en 2010 rapporté à la population légale sans double compte en (APCE avril 2010) 9 Source INSEE Basse- - Bilan

8 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- La nature juridique Créations en 2010 Evolution entre Evolution entre France métropolitaine hors Ile-de-France Effectifs Répartition Entreprises individuelles ,6 % - 1,0 % + 3,8 % Sociétés : ,4 % + 3,8 % + 6,5 % sociétés unipersonnelles (EURL,SASU) 475 4,7 % + 123,0 % + 54,7 % SARL (hors EURL) ,7 % - 10,9 % - 8,6 % SAS (hors SASU) 159 1,6 % - 1,2 % + 26,1 % Autres sociétés 140 1,4 % - 15,7 % - 10,8 % Ensemble ,0% - 0,0 % + 4,5 % Source : INSEE Les créations d entreprises concernent majoritairement le secteur du commerce, transports et services divers (71,5 %) dont le secteur des services couvrant à lui seul près de la moitié des créations. Le secteur de la construction représente 14 % des créations, le secteur de l administration publique, enseignement, santé et action sociale représentant 8 % des créations et l industrie 6 %. Création d entreprises par activité en nombre Année 2010 Calvados Manche Orne Basse- Basse- / France (en %) Industrie ,9 dont auto-entrepreneurs ,9 Construction ,6 dont auto-entrepreneurs ,7 Commerce, transports et services divers ,6 dont auto-entrepreneurs ,8 Administration publique, enseignement, santé et ,5 action sociale dont auto-entrepreneurs ,4 Total ,6 dont auto-entrepreneurs ,7 Champ : créations d entreprises de l ensemble des activités marchandes non agricoles (ou champ de l industrie, du commerce et de l ensemble des services). Ce champ inclut à partir du 1er janvier 2009 les sociétés civiles et les activités financières, les activités de location de biens immobiliers et des catégories juridiques marginales administratifs dont certains établissements publics (par exemple : les établissements pour personnes âgées ou services d aide à la personne qui dépendent de la commune). Source : Insee, répertoire des entreprises et établissements (Sirene). Compte tenu de la part importante d auto-entrepreneurs, 9 créations sur 10 se font sans embauche de salariés, soit une proportion élevée mais conforme à l ensemble de la France (94,6 %). Le tableau ci-dessous présente les principales données sur la taille des entreprises au démarrage de l activité : 6

9 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- La taille des entreprises au démarrage de l activité Créations en 2010 Evolution entre Evolution entre France métropolitaine hors Ilede-France Effectifs Répartition Pas de salariés ,1 % + 0,6 % + 4,9 % Emploi de salariés 492 4,9 % - 11,2 % - 3,2 % - 1 à 2 salariés 352 3,5 % - 3 à 5 salariés 84 0,8 % - 6 à 9 salariés 26 0,3 % - 10 salariés et plus 30 0,3 % Ensemble ,0% - 0,0 % + 4,5 % Source : INSEE La Basse- affiche un taux de pérennité 10 à trois ans de 66,4 %, qui est supérieur à la moyenne nationale (65,9 %) En d autres termes sur 100 entreprises créées en 2006, plus de 66 sont toujours en activité à leur troisième anniversaire. Taux de survie des entreprises créées en 2006 Survie à 1 an Survie à 2 ans Survie à 3 ans Basse- 91,6 77,8 66,4 France 91,5 78,9 65,9 Source : INSEE, enquête Sine 2006, interrogations 2006 et Selon le rapport du conseil économique, social, environnemental et régional de Basse- (CESER), la région affiche un fort taux de survie en France (6 ème rang) pour les entreprises créées en ,1 % des entreprises auraient connu une défaillance en 2008 (20 ème rang) et 6 % des établissements ont disparu en 2009 (20 ème rang). Le CESER concluait que : «le tissu productif paraît donc plus résistant qu ailleurs. En Basse-, les entrepreneurs semblent allier «prudence» et «bonne gestion». Conséquence du faible nombre de créations, 31 % des entreprises ont moins de 3 ans (20 ème rang). En revanche, 39 % ont plus de 10 ans (8 ème rang) en raison de la force du tissu productif. La crise fragilise cependant les entreprises. En 2009, un tiers des entreprises créées en 2006 avaient déjà disparu, soit le 8 ème rang au niveau national. Le secteur de la construction est celui qui résiste le mieux (un quart de disparitions, soit le 18 ème rang)». En effet, la construction et l action sociale sont les secteurs les plus solides comme en atteste le tableau suivant relatif au taux de survie des entreprises créées en 2006 selon le secteur d activité : En % Ensemble Industrie manufacturière, industries extractives et autres Construction Commerce et services Action sociale Basse- 66,4 61,7 75,2 63,3 72,6 France 65,9 68,0 64,5 64,7 81,7 Champ : Entreprises créées au 1er semestre 2006 et exerçant des activités marchandes non agricoles. Source : Insee, enquête Sine 2006, interrogation * 10 La pérennité des entreprises à trois ans se définit comme étant la proportion d entreprises n ayant pas cessé administrativement leur activité à leur troisième anniversaire. 7

10 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- En conclusion, la région Basse- est faiblement dynamique en termes de créations d entreprises, même si les entreprises nouvellement créées ont une durée de vie supérieure à la moyenne nationale. L ordonnateur précise que : «les statistiques en termes de créations d entreprises ne dépendent pas uniquement de la politique régionale mais bien de l ensemble des engagements et actions menés par toutes les structures bas-normandes œuvrant en faveur de la création d entreprises dont notamment les réseaux consulaires. De plus, de part le principe de spécialisation des interventions économiques, la région accompagne certaines entreprises, tandis que d autres structures telles que les départements accompagnent les TPE ou les réseaux consulaires, les porteurs de projet. Par ailleurs, l intérêt des actions menées réside plus dans la qualité de l accompagnement que dans la quantité, d où un taux de pérennité important des entreprises régionales» Les différents acteurs et dispositifs d aides à la création des entreprises en Basse- Les acteurs et dispositifs d aides à la création des entreprises en Basse- sont, comme au niveau national, nombreux et variés. On recense les actions de: - sensibilisation (salons tels que PLANETE CREA, dispositif Entreprendre pour Apprendre pour les jeunes ) ; - détection de projets (concours pour la création d entreprises) ; - hébergement (pépinières, souvent financées par les collectivités locales) ; - financement, notamment les aides à la création d entreprises accordées par les conseils généraux, le conseil régional, le dispositif NACRE, et les prêts très divers tels que ceux des plateformes d initiative locale, d OSEO, de la CDC ; - parrainage ; - formation des créateurs (réseaux consulaires) ; - couveuses (couveuse de l université de Caen) ; - incubateur ( Incubation). Si la région ne dispose pas d observatoire, elle a toutefois créé le site «entreprendre-basse-normandie.fr» dans le cadre d un marché avec l agence pour la création d entreprises (APCE) et en étroite collaboration avec le réseau bas-normand de la créationreprise d'entreprise qui regroupe l'ensemble des professionnels du secteur. La Caisse des Dépôts (CDC) et l'espace régional de Ressources sur l'emploi, la Formation et les Métiers (ERREFOM) ainsi que l'europe via le Fonds Européen de Développement (FEDER) ont également fortement contribué à l'élaboration du site ainsi qu'à son financement. Ce site a été lancé en octobre 2009, faisant de la Basse- la troisième région française à disposer d un tel outil après le Nord-Pas-de-Calais et l Ile-de-France. 8

11 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- Ce site présente l intérêt de recenser, sans prétendre à l exhaustivité, les différentes aides financières mobilisables en Basse- et les acteurs impliqués, en l espèce : Les prêts / prêts d'honneur Prêt d'honneur pour la création de TPE France initiative est un réseau qui fédère des associations locales sur l ensemble du territoire national et qui propose des prestations de financement et d accompagnement. Des prêts d honneur sont proposés aux créateurs et aux repreneurs d entreprises par l intermédiaire des plateformes d initiatives locales suivantes : Centre Manche Initiative, Cotentin Initiatives, Pays de la Baie Initiative Avranchin et Mortainais, Impulsion Pays Granvillais, Orne Initiatives, Calvados Création. Prêt d'honneur pour la création d'entreprise à fort potentiel de développement. Il s agit d un prêt, sans intérêt ni garantie, accordé à titre personnel d'un montant compris entre et euros par le Réseau Entreprendre en Basse- qui assure concomitamment un accompagnement personnalisé et régulier par un entrepreneur. Prêt à la création d'entreprise (PCE) Le PCE proposé par OSEO est destiné à faciliter le financement de la première installation. Il s agit d un prêt, sans garantie ni caution personnelle, de à euros, d une durée de 5 ans avec 6 mois de différé d amortissement du capital et de paiement des intérêts. Il est accompagné systématiquement d'un concours bancaire (financement du matériel, véhicule...) de plus de 2 ans et d'un montant au moins équivalent au double du PCE. Contrat de Développement Création Le Contrat de Développement Création d'oseo permet de renforcer les capitaux permanents des PME 11 en cours de création ou créées depuis moins de 3 ans, ayant effectivement débuté une activité génératrice de chiffre d affaires, et qui présentent des perspectives de développement et de création d'emploi. Il se traduit par un prêt 12 sans garantie ni caution personnelle, d un montant de à euros, d une durée de 6 ans avec un allègement du remboursement la première année. Il doit être accompagné d'un concours bancaire à moyen terme d'un montant au moins équivalent. Micro-crédit pour les créateurs d'entreprise qui n'ont pas accès au crédit bancaire. 11 PME c'est-à-dire entreprise de moins de 250 salariés déclarant soit un CA annuel inférieur à 50 millions d euros, soit un total de bilan n'excédant pas 43 millions d euros. Elle doit être indépendante, c'est-à-dire ne pas être détenue à plus de 25 % par une ou plusieurs entités qui ne sont pas des PME. 12 Ce prêt est au plus égal aux fonds propres de l entreprise (y compris l'intervention en fonds propres ou assimilés d une société de capital-risque ou d un business angel, prêt d honneur ). Il est accompagné d un concours bancaire à moyen terme d un montant au moins équivalent et il représente, au plus, le tiers des ressources du projet. 9

12 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- La délégation régionale de Basse- de l association pour le droit à l initiative économique (ADIE) finance et accompagne les personnes exclues du marché du travail et du système bancaire classique dans la création de leur entreprise et donc leur emploi grâce au microcrédit. Le prêt est remboursé en fonction des capacités du créateur, le montant des échéances est étudié avec l'adie. Nouvel Accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise (NACRE) Le dispositif NACRE piloté par l Etat, notamment la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l emploi (DIRECCTE), dans le cadre d un partenariat avec la Caisse des dépôts et consignations s est substitué depuis le 1 er janvier 2009 aux aides EDEN et chéquiers conseils. NACRE propose un parcours coordonné en trois phases : la première phase est une aide au montage du projet qui consiste en l assistance d un conseiller expert, la seconde est un appui pour le financement du projet et, enfin, la dernière phase consiste en un suivi post création qui dure 3 ans au cours desquels le nouveau dirigeant peut bénéficier de différents conseils dans ses choix de gestion. Le capital-risque Prise de participation au capital Norm'Angels : Créée fin 2007, cette association normande de Business Angels 13 réunit environ 35 investisseurs privés des 3 départements bas-normands. Elle intervient sur des besoins en financement d'entreprises à potentiel de l'ordre de à euros. L'association a pour objet de mettre en relation des investisseurs avec des créateurs, repreneurs ou dirigeants d entreprises à fort potentiel de développement. Norm'Invest est un réseau non lucratif d investisseurs privés, affilié à la fédération France Angels, qui est chargé de faciliter la rencontre entre les porteurs de projets et les investisseurs. Ce réseau de Business Angels Normands, intervient sur tout type de projet de TPE et PME à potentiel nécessitant des apports en capital de à euros et en proposant un accompagnement tout au long de leur développement. La société Capital Investissement (NCI) Gestion qui gère une gamme de Fonds Communs de Placement à Risques (FCPR) accompagne les projets de création et de développement des entreprises normandes en devenant actionnaire minoritaire de leur capital. La région détient 24,8 % du capital de la holding NCI, elle en est le premier actionnaire, toutefois NCI reste majoritairement détenue par des fonds privés. Les Fonds de Garantie Fonds de garantie à l'initiative des femmes (FGIF) 13 Un Business Angel est une personne physique qui investit une part de son patrimoine dans une entreprise innovante à potentiel et qui, en plus de son argent, met gratuitement à disposition de l'entrepreneur, ses compétences, son expérience, ses réseaux relationnels et une partie de son temps. 10

13 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- Le FGIF dont la gestion est assurée par la délégation régionale aux droits des femmes et à l'égalité facilite l'accès aux crédits bancaires des femmes qui créent, reprennent ou développent une entreprise. Le FGIF garantit les prêts bancaires souscrits auprès d'une banque dans la limite de 70 % avec un montant maximum de garantie de euros. Le montant de prêts garantis doit avoir un montant minimum de euros et une durée comprise entre 2 et 7 ans. Garantie France Active Basse- Active propose France Active Garantie (FAG) qui facilite et sécurise l'accès au crédit bancaire des créateurs ou repreneurs de TPE demandeurs d'emploi ainsi que toute entreprise solidaire ou association. Le montant de la garantie est de 65 % maximum pour les entreprises de moins de 3 ans et le montant garanti est limité à euros. Dispositif des Investissements Aidés et Garantis (DIAG) La région Basse- propose le DIAG destiné à faciliter les conditions d'accès au crédit et à améliorer les conditions finales du prêt (prise de garantie jusqu'à 25 % du capital prêté à l'entreprise et une subvention jusqu'à 25 % maximum des intérêts du prêt obtenu par l'entreprise) afin de favoriser les investissements productifs et de reprise significatifs. Garantie Financement Création La Garantie Financement Création proposé par OSEO vise à faciliter l'installation et le développement de nouveaux entrepreneurs (PME) par l'accès au crédit et l'émission par les banques de cautions sur marché pour garantir les engagements de la jeune entreprise. Elle se traduit par une garantie couvrant 70 % maximum du montant des prêts accordés sous certaines conditions notamment à de nouveaux entrepreneurs. La garantie couvre 50 % maximum du montant des prêts dans tous les autres cas. Les subventions / avances remboursables La bourse pré-création La maison de l emploi et de la formation du Pays d'argentan, Pays d'auge Ornais pilote une bourse pré création mise en place par la communauté de communes du pays d'argentan, pour toute installation sur ce territoire, avant la création. La bourse est une aide financière qui permet de couvrir toutes les dépenses dont les porteurs ont besoin pour travailler leur projet (frais de déplacement, garde d'enfants ). Aide à la création d'entreprise pour les demandeurs d'emplois handicapés L'AGEFIPH propose une aide à la création d'entreprise pour les demandeurs d'emploi handicapés. Depuis le 1 er avril 2012, cette subvention dont le plafond est de euros est ouverte aux auto-entrepreneurs. Cette subvention accordée sous certaines conditions concerne les dépenses liées au démarrage de l'activité (location d'un local, achat de mobilier, achat de matériel informatique adapté ou non). L'AGEFIPH propose également une participation au financement de la formation à la gestion de l'entreprise, dans la limite de 250 heures et une participation au suivi de l'entreprise par un organisme spécialisé d'une durée de trois ans. 11

14 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- Maintien partiel des allocations pendant la phase de démarrage de l'entreprise Pôle Emploi propose pendant la phase de démarrage de l'entreprise, aux demandeurs d'emploi créateurs ou repreneurs, selon leur situation : - Le cumul de l'allocation d'aide au Retour à l'emploi (ARE) sous certaines conditions avec la rémunération issue de l'activité créée ou reprise ; - Le maintien de l'allocation de Solidarité Spécifique (ASS) en fonction des ressources et sous certaines conditions. Aide à la reprise et à la création d'entreprise (ARCE) Pôle Emploi propose une aide à la reprise et à la création d'entreprise (ARCE) destinée aux demandeurs d'emploi créateurs ou repreneurs d'entreprise. Cette aide, versée en deux fois, une première moitié dès le début de l'activité sous certaines conditions et le solde 6 mois plus tard, correspond à 50 % du reliquat des allocations d'assurance chômage. Prime régionale à la Création d'entreprise (PRCE) La région Basse- propose la PRCE qui est une subvention forfaitaire de euros par personne recrutée. Pour bénéficier de la PRCE, l'entreprise s'engage à créer/transférer/reprendre au moins 6 emplois sous CDI en 3 ans, d'une durée supérieure ou égale à un mi-temps. Avance régionale à l'entreprise (ARE) La région Basse- propose l'are qui permet de favoriser les investissements significatifs liés au développement de l'activité ou à la reprise (PME) des entreprises de certaines activités grâce au renforcement de leurs capitaux permanents. L aide est égale au maximum à 25 % de l investissement éligible dès lors que le projet répond aux critères d accès de la procédure. Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) Le FISAC est un dispositif principalement destiné à financer les opérations de création, maintien, modernisation adaptation ou transmission des entreprises du commerce, de l'artisanat et des services, afin de préserver un tissu d'entreprises de proximité. L'aide peut prendre la forme d'une subvention, d'une provision déléguée ou d'un prêt avec ou sans taux d'intérêt. Elle peut servir à couvrir notamment les dépenses d'investissement relatives à la modernisation et à la sécurisation des entreprises et des locaux d'activité, l'acquisition de matériel professionnel, les dépenses d'investissement réalisées par des entreprises pour favoriser leur accessibilité aux personnes. Les autres aides. les concours s'adressant aux créateurs d'entreprise en Basse- ;. les aides pour les jeunes créateurs ;. les aides à l'innovation ;. les principales aides sociales ;. les principales aides fiscales ;. les autres aides régionales (Tourisme, Agriculture,...). 12

15 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- Parmi l ensemble de ces acteurs, la région se distingue compte tenu du rôle spécifique que lui a conféré le législateur. En effet, en application de la loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, la région coordonne les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements. Aussi, la collectivité régionale joue un rôle de chef de file auprès des autres collectivités, départements, communes et intercommunalités disposant de la compétence économique. Elle se voit d ailleurs confier l élaboration annuelle du bilan des aides accordées par l ensemble des collectivités de Basse- (article L du CGCT). II - LES DOCUMENTS CADRES STRATEGIQUES EN FAVEUR DE L AIDE A LA CREATION D ENTREPRISES Le schéma régional de développement économique de la Basse- La région Basse- s est portée candidate, conformément à l article 1 er de la loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, pour élaborer, dans un cadre partenarial, le Schéma régional de développement économique (SRDE), permettant de structurer et de coordonner l action publique en matière de soutien à la vie économique. Ce schéma élaboré à titre expérimental pour 5 ans est arrivé à échéance au 31 décembre Bien qu aucune disposition législative nouvelle ne soit intervenue, la région Basse- s est engagée dans l actualisation de son SRDE en élaborant une Charte régionale pour l Innovation et le Développement de l Economie Stratégique (CRIDES) soumise en décembre 2011 à concertation. Le processus d adoption de la CRIDES a, depuis été suspendu dans l attente des projets gouvernementaux en matière de décentralisation. Le président de la région a indiqué que la CRIDES ferait l objet d un réexamen et d une relecture après concertation, sans doute au mois de juin 2013, compte tenu des éléments nouveaux que devrait apporter l acte 3 de la décentralisation. Il prévoit d intégrer à ce document des objectifs quantitatifs et des indicateurs mesurables L aide à la création d entreprise : orientation stratégique du SRDE Le conseil régional a adopté le 16 décembre 2005 son SRDE qui compte cinq orientations stratégiques dont l action n 3 intitulée «relever le défi de la création/reprise/transmission d entreprises en Basse-». Le SRDE faisait le constat que la Basse- restait «à la traine pour les créations d activités nouvelles», la région se situant au 18 ème rang national en termes de création d établissements et 19 ème rang pour les créations pures d activités nouvelles. 13

16 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- Cette priorité en faveur de la création d entreprise se décline en deux enjeux : - le premier (enjeu n 10) destiné à mieux soutenir la création d entreprises innovantes en renforçant le rôle de l incubateur régional Incubation, le soutien financier aux porteurs de projets innovants (projet d allocation jeune créateur ; apport en quasi fonds propres et garanties d emprunts bancaires de l association «Basse- Active» pour les projets relevant de la sphère de l économie sociale et solidaire), le partenariat région- OSEO Anvar étendu à OSEO- BDPME (renforcement des fonds propres et garantie des prêts bancaires des jeunes entreprises innovantes) ; - le second (enjeu n 11) vise l établissement d un plan régional de soutien à la création/transmission d entreprises en concertation avec les départements et les partenaires concernés, notamment les réseaux consulaires. Il comprend un volet formation, notamment la formation des chefs d entreprise et une sensibilisation à la culture générale entrepreneuriale, un volet sur les Plates-Formes d Initiatives Locales (PFIL), les PFIL départementales ou infra départementales étant centrées sur les TPE en création ou en transmission et Initiative (aujourd hui Réseau entreprendre en Basse-), au niveau régional, ciblerait les transmissions d entreprises à vocation industrielle et de services à l industrie. Enfin, un volet spécifique au tourisme et un second sur les activités primaires en particulier le secteur de la pêche et des cultures marines complètent cette action. Toutefois, le SRDE ne fixe aucun objectif tant quantificatif que qualitatif en termes de création d entreprises, d emplois et financiers. Or, le SRDE prévoyait pourtant (p 40) que : «les actions engagées au titre du SRDE contiendront d emblée des objectifs précis, dotés d indicateurs permettant un suivi». Force est de constater que ce n est pas le cas. L ordonnateur fait, toutefois, valoir que les objectifs, en termes de création d entreprises et de pérennité, ont été précisés dans deux plans régionaux consacrés respectivement à la «dynamisation de l artisanat, du commerce et des services» et à la «création, transmission-reprise d entreprises», rédigés en déclinaison de l enjeu n 11 du SRDE. L assemblée plénière du 22 juin 2006 a, par délibération n du même jour, donné mandat au président pour négocier avec les partenaires de la région ces deux plans afin de les mener à terme, d un point de vue financier et opérationnel. Force est de constater que ces deux plans n'ont pas fait l'objet de signature spécifique. Selon le plan régional relatif à la création, transmission-reprise d entreprises : - en matière de création d entreprises, l objectif poursuivi est de faire évoluer le nombre d entreprises créées ex-nihilo d environ unités/an au sens INSEE en 2004 à unités/an (+ 20 %) d ici la fin A compter du 1 er janvier 2007, l INSEE a mis en place un nouveau concept pour analyser les données statistiques, les données concernent les créations d entreprises du secteur marchand (industrie, commerce et service) hors secteur agricole. En application de ce nouveau concept, le nombre de créations d entreprises entre 2004 et 2010 a évolué favorablement en Basse-, soit une augmentation de % de 2004 à 2010 (de unités à unités). Cette évolution favorable résulte toutefois du succès du régime de l auto-entrepreneur (6 180 sur , soit 61,1 %). Les créations hors autoentrepreneurs en 2010 s élève à unités, soit une diminution de 7 % par rapport aux données 200 ;. 14

17 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- - l objectif de pérennité des entreprises créées ex-nihilo à 3 ans vise à faire évoluer le taux actuel de 68 % à 73 % d ici 2010/2013 (génération des entreprises de 2007 à 2009). Selon la région, le taux de survie 2005 des entreprises créées en 2002 était de 73,4 %, soit un niveau supérieur à la moyenne nationale (68 %). La région ne dispose pas d information sur les entreprises créées entre 2007 et En revanche, l objectif de pérennité des entreprises créées n est pas assorti d objectifs de croissance. Ces deux plans sont ainsi arrivés à terme en 2010, sans que de nouveaux objectifs ne soient fixés. * La création d entreprises constitue un axe stratégique du SRDE, toutefois cet enjeu n est assorti d aucun objectif limitant ainsi la portée opérationnelle de ce document stratégique La création d entreprise innovante : enjeu du SRDE La politique d aide à la création d entreprises de technologies innovantes s appuie sur l incubateur régional «Incubation 14». fondé en 2000 par l'université de Caen Basse-, l Ecole Nationale Supérieure d Ingénieurs de Caen et le Grand Accélérateur National d Ions Lourds. L incubateur régional bénéficie du soutien financier du Ministère de l Enseignement Supérieur et de la Recherche, qui l a, selon l ordonnateur, par ailleurs, très bien évalué, des fonds européens FEDER et du Conseil régional de Basse- qui soutient également la mise en œuvre des projets de création d entreprises (formation du porteur de projet, études technico-économiques, allocations jeunes porteurs ). en euros Cumul Incubation Sources : région Le soutien de la région aux projets de création d entreprises incubées au sein de Incubation s est élevé sur la période à 1,16 million d euros. Ce montant est exclusif des autres subventions régionales par ailleurs perçues par Incubation au titre de la formation et des relations internationales. La région Basse- a également conforté le dispositif EP2I (Etape de Pré Incubation et d Innovation) 15, porté par l université de Caen-Basse-, qui permet la détection et l accompagnement de projets de recherche à fort potentiel économique. 14 La mission de Incubation est de favoriser la création d entreprises de technologies innovantes. Son métier est d accueillir et d accompagner des porteurs de projets et de transformer leur projet en entreprise viable et à fort potentiel. Ces innovations technologiques proviennent de projets issus de la recherche publique ou de projets en partenariat avec celle-ci. L'incubateur soutient également les projets d innovations technologiques issus d un essaimage industriel 15 EP2I, dispositif d'aide à la maturation de projets émergents, a été fondé par l'université de Caen Basse-, l'ensicaen, le GANIL et le GIP Cyceron et est soutenu par le Conseil régional de Basse- et le fonds européen de développement régional (FEDER). 15

18 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- Selon le bilan du SRDE présenté en assemblée régionale les 21 et 22 octobre 2010, l action conduite par l incubateur sur la période a contribué à la création de 35 entreprises représentant 165 emplois. La Charte régionale pour le Développement de l Economie Stratégique souligne de nouveau le rôle crucial de cette structure pour le développement économique de la région. A ce titre, le dispositif EP2I a été intégré à Incubation pour conforter la chaine de l innovation, de la détection de projet à la création d entreprises innovantes. Par ailleurs, l effort financier de la région en faveur de l innovation concerne sa convention cadre avec OSEO qui s élève à euros sur la période Cette somme a été, pour sa grande majorité, accordée à 191 entreprises pour la mise en œuvre de leur programme d innovation. Cette somme intègre également le soutien de la région apporté à OSEO pour son travail d expertise sur les projets et le recrutement de cadres en entreprise sur des projets d innovation. La chambre constate que la politique d aide à la création d entreprises innovantes n est pas assortie d objectifs chiffrés et qualitatifs dans le SRDE. En revanche, les conditions assignées par la région à incubation en contrepartie des subventions accordées ont fait l objet de différentes conventions cadre sur la période Les objectifs qualitatifs à atteindre par Incubation portent sur les actions de sensibilisation et d accompagnement à la création d entreprises innovantes et à la collaboration avec l ensemble des partenaires régionaux de la recherche et du transfert de technologie. Les objectifs quantitatifs sont relatifs à la tenue de comité de pilotage deux fois par an pour présenter un bilan d activité et à la fixation d un seuil maximum de projets accompagnés annuellement par la région. * En conclusion, le SRDE rappelle les enjeux de la région Basse- en matière de développement économique dont un volet est consacré à l aide à la création aux entreprises. Ces intentions ne sont toutefois pas déclinées dans des objectifs quantitatifs assortis d indicateurs évaluables, telle est la limite de ce document cadre qui, par ailleurs, n est pas assorti de moyens financiers. En effet, le SRDE ne prévoit pas de financement pluriannuel sur toute sa durée d exécution pour la politique régionale d aide à la création d entreprises. Toutefois, du bilan consolidé du SRDE dressé en assemblée régionale des 21 et 22 octobre 2010, il ressort que l action 3 «relever le défi de la création/reprise/transmission d entreprises» ne représente que 3,5 % du montant total (537 millions d euros dont 489 millions d euros relevant directement de la région), soit 18,80 millions d euros Le contrat de projets Etat-région (CPER) L aide à la création d entreprises ne constitue pas un axe stratégique du contrat de projets État-région qui comporte toutefois des actions de formation en direction de l accompagnement à la création. 16

19 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- En effet, le point 2-3 du CPER intitulé «accompagner les mutations économiques, démographiques et sociales» prévoit un volet formation sur l accompagnement des entreprises et la création-reprise ou transmission d entreprises. Le programme Création Reprise et Transmission d Entreprise de la région Basse- qui est destiné aux demandeurs d emploi et salariés du territoire comprend des actions de formations allant de l émergence de projet à l acquisition des compétences nécessaires à la posture du chef d entreprise. L ordonnateur souligne : «les formations financées par la région doivent apporter des réponses aux porteurs de projet sur les étapes indispensables de la création d entreprise». Chaque année, la direction de l emploi et de la formation professionnelle de la région accorde, au titre de la formation liée à la création d entreprises, plus de euros de subventions à des organismes de formation, des chambres consulaires ou des organismes paritaires collecteurs agréés. Ces actions sont cofinancées à hauteur de 50 % par le Fonds social européen auprès des services de l Etat dans le cadre de la mesure consacrée à la création d entreprises. * En conclusion, la chambre souligne la faiblesse de ces documents stratégiques qui ne sont pas des outils de pilotage d une politique publique en l absence de définition d objectifs mesurables et d indicateurs associés. Le SRDE, arrivé à échéance, a fait l objet d une actualisation avec l élaboration d une Charte régionale pour l Innovation et le Développement de l Economie Stratégique (CRIDES) soumise en décembre 2011 à concertation mais dont la mise en œuvre a été récemment mise en sommeil par l ordonnateur dans l attente de précision sur l agenda gouvernemental en matière de décentralisation. A l exception d un bilan quantitatif présenté à l assemblée régionale lors de sa séance des 21 et 22 octobre 2010, le SRDE n a pas fait l objet d évaluation. A ce titre, le CESER de Basse- dans son avis du 12 décembre 2011 regrettait que : «le projet de CRIDES soit (est) présenté sans mise à la disposition des acteurs consultés d un bilan qualitatif ni du précédent schéma, ni de la MIRIADE, créée par le SRDE et à qui avaient été accordées des missions importantes dans la mise en œuvre de politiques économiques régionales. En outre des critères de suivi et d évaluation avaient été envisagés dans le SRDE ; la CRIDES n en mentionne pas les résultats». La chambre recommande à la région de prioriser ses actions en faveur de l aide à la création aux entreprises en se fixant des objectifs et des indicateurs associés. C est à cette condition que la région pourra utilement évaluer la politique conduite et réorienter son action, au besoin, en vue de renforcer ses chances de succès pour l avenir. A cet égard, le président de la région a indiqué que les actions en faveur du développement économique seront priorisées en fonction des préconisations résultantes des études et évaluations actuellement en cours. 17

20 Rapport d'observations définitives de la chambre régionale des comptes de Basse-, Haute- sur la gestion de la région de Basse- III - LE BUDGET ET LES DISPOSITIFS DE LA POLITIQUE REGIONALE D AIDE À LA CRÉATION D ENTREPRISES Le budget de la fonction Aide économique en progression au cours de la période sous revue Les comptes administratifs présentent une ventilation des crédits de l action économique par fonctions. Le tableau ci-après détaille la progression de la fonction «aide économique» sur la période : Action économique en milliers d'euros Evolution Fonctionnement Chap.939 Dépenses % dont compte % Recettes % Investissement Chap. 909 Dépenses % dont C 2042 subvention d'équipement aux personnes de droit privé % dont C 2745 avances remboursables % Recettes % dont avances remboursables % Dépenses totales de Fonctionnement % Dépenses totales d'investissement % Part dépenses de fonctionnement de la fonction aide éco dans le budget de la région 7% 7% 7% 7% 6% 5% Part dépenses d'investissement de la fonction aide éco dans le budget de la région 11% 15% 14% 13% 16% 14% Source : comptes administratifs Le budget de fonctionnement de la fonction aide économique Les dépenses de fonctionnement progressent de plus de 30 % sur la période sous revue. Depuis 2009, elles enregistrent toutefois une diminution, le taux d évolution entre 2006 et 2009 s élevant à + 53 %. 18