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1 M 240/2009 I 186/2009 POM POM Le 12 août 2009 POM C Motion 1385 PRD (Künzli, Ittigen Moser, Bienne Staub, Thoune Haas, Berne) Cosignataires: 17 Déposée le: Surveillance des lieux et bâtiments publics en temps réel Le Conseil-exécutif est chargé de respecter la volonté du législateur et de s en tenir à la possibilité d une vidéosurveillance en temps réel mesurée. Ce système peut avoir son utilité pour assurer la protection des lieux publics et il est en tout cas indispensable pour assurer celle des bâtiments publics. C est aussi un moyen efficace de lutter contre le houliganisme. Développement Dans son interpellation 186/2009, le député Meyer demande au Conseil-exécutif s il est disposé à biffer la disposition concernant la surveillance en temps réel de l ordonnance sur la vidéosurveillance. Selon l interpellateur, le législateur n a pas souhaité la surveillance en temps réel lorsqu il a révisé la loi sur la police et introduit le système de la vidéosurveillance. Cette interprétation est trop superficielle. Certes, les désirs du député Scherrer possibilité pour les agents d exercer une surveillance à l écran depuis le poste de police n ont pas trouvé grâce aux yeux du Grand Conseil, ce qui ne signifie toutefois pas qu il est hostile à toute forme de surveillance en temps réel. Dans son allocution précédant le vote final de la modification de la loi sur la police, le directeur de la police et des affaires militaires a déclaré, concernant la surveillance en temps réel, qu un système modéré était nécessaire, mais qu il n était pas prévu de le généraliser et donc que la police puisse observer sur des écrans ce qui se passe dans les communes du canton ayant fait le choix de la vidéosurveillance. Personne parmi les membres du Grand Conseil n a contesté cette déclaration. Il peut être utile d assurer la vidéosurveillance en temps réel de certains lieux publics - le Stade de Suisse, la gare de Berne et la place du Palais fédéral par exemple - pour prévenir les actes punissables, pour identifier les houligans et les obliger à répondre de leurs actes et pour faire respecter les interdictions d accéder aux stades. L article 51a de la loi sur la police autorise les communes, avec l approbation de la Police cantonale, à utiliser des appareils d enregistrement ou de transmission d images dans des lieux publics déterminés librement accessibles. L article 13, alinéa 2 de l ordonnance sur la vidéosurveillance (OVid) précise que l autorité compétente pour ordonner la vidéosurveillance peut surveiller en temps réel la transmission des images. \\BDC_STA_EDV_3\Vos\Vos1\Programs\Work\Temp\DOCSSTA v1-M_240_2009_PRD_Kuenzli Ittigen_et_al du_09_06_3734doc\docssta v1- M_240_2009_PRD_Kuenzli Ittigen_et_al du_09_06_3734.doc::odma\pcdocs\docssta\324382\1

2 2 Seule la surveillance en temps réel permet d assurer à un coût raisonnable la protection des bâtiments publics et de leurs utilisateurs et utilisatrices contre les perturbations de l ordre et les personnes dangereuses. En vertu de l article 51b, alinéa 1 LPol, les personnes qui ont le droit de disposer des locaux peuvent procéder, avec l approbation de la Police cantonale, à la vidéosurveillance interne et externe de bâtiments cantonaux publics librement accessibles s il existe un besoin de protection accru et que cette mesure est requise pour protéger le bâtiment et ses utilisateurs et utilisatrices. Selon l article 13, alinéa 2 OVid, l autorité compétente pour ordonner la vidéosurveillance peut surveiller en temps réel la transmission des images. En utilisant la notion d «appareils d enregistrement ou de transmission d images» dans la LPol, le Grand Conseil a clairement manifesté sa volonté d autoriser, outre l enregistrement des données, la surveillance en temps réel. I 186/2009 POM Le 27 mai 2009 POM C Interpellation Meyer, Roggwil (PS-JS) Cosignataires: 0 Déposée le: Adaptation de l ordonnance sur la vidéosurveillance Le 4 septembre 2008, le Grand Conseil a adopté par 115 voix contre 5 et 15 abstentions une modification de la loi sur la police qui règle la vidéosurveillance. Un large consensus a pu être réuni sur cette question délicate, la réglementation proposée étant modérée (déclaration finale du directeur de la police : «La loi sur la police que le Grand Conseil vient de délibérer doit être une loi modérée. La vidéosurveillance doit être possible, mais modérée.» [trad.]). La loi prévoit entre autres que seule la Police cantonale a la compétence d analyser les images enregistrées. Or, dans l ordonnance sur l utilisation d appareils de vidéosurveillance lors de manifestations publiques et dans les lieux publics (ordonnance sur la vidéosurveillance, OVid) qu il a récemment adoptée, le Conseil-exécutif a introduit la possibilité de la surveillance en temps réel (art. 13). Voilà qui est surprenant, car telle n était pas l intention du législateur. D une part, le soussigné, alors président de la commission consultative, a clairement décrit l objectif de la révision législative (Journal du Grand Conseil du 4 septembre 2008, p. 804s.). D autre part, la question de la surveillance en temps réel a été abordée par le député Scherrer qui déplorait que cette possibilité ne soit pas prévue par le projet de loi (op. cit., p. 807). Je lui ai répondu que la commission n avait justement pas souhaité cette option (op. cit., p. 810). Le plénum n a absolument pas contesté cette position de la commission. Ni le conseiller d Etat d ailleurs, qui s est exprimé après moi et avant le vote final. Autrement dit, la surveillance en temps réel n a été souhaitée ni par le plénum, ni par la commission, bien au contraire. Le Grand Conseil a adopté la loi parce que justement elle ne prévoyait pas la possibilité de la surveillance en temps réel. Il est dans ces conditions inacceptable que le Conseil-exécutif agisse dans le dos du Grand Conseil.

3 3 Je pars du principe qu il s agit d un malentendu et je prie le Conseil-exécutif de répondre à la question suivante : Est-il disposé à biffer la disposition concernant la surveillance en temps réel de l ordonnance sur la vidéosurveillance? L urgence est demandée acceptée le Réponse commune du Conseil-exécutif Généralités Les deux interventions concernent l ordonnance du 29 avril 2009 sur l utilisation d appareils de vidéosurveillance lors de manifestations de masse et dans les lieux publics (ordonnance sur la vidéosurveillance, OVid; RSB ) adoptée par le Conseil-exécutif le 29 avril L'ordonnance en question est entrée en vigueur le 1 er juillet 2009, en même temps que la modification de la loi du 8 juin 1997 sur la police (LPol; RSB 551.1) arrêtée par le Grand Conseil le 4 septembre Les articles 4, alinéa 2 et 3, et 13 n'entreront en vigueur que le 1 er octobre Ce report doit permettre au Grand Conseil d'apporter au préalable des précisions quand au contenu. Concrètement, les deux interventions portent sur l'article 13 OVid. La question centrale est de savoir si la vidéosurveillance au sens des articles 51a et 51b LPol permet également une surveillance en temps réel. La motion M 240/09 porte sur un domaine ressortissant exclusivement au Conseil-exécutif (motion ayant valeur de directive). Le Conseil-exécutif dispose d'une marge de manœuvre assez large par rapport au degré de réalisation de l'objectif, aux moyens employés ainsi qu'aux autres modalités de réalisation du mandat. La décision relève en outre de sa responsabilité. Introduction de la vidéosurveillance dans le canton de Berne Le Conseil-exécutif a constaté avec satisfaction que l'introduction des bases légales sur la vidéosurveillance dans le canton de Berne a rencontré un écho favorable au sein des partis. Le résultat sans équivoque du vote au Grand Conseil, le 4 septembre 2008, portant sur la modification de la LPol est notamment dû au fait qu'une solution très équilibrée et respectant la protection des droits fondamentaux était recherchée dès le début dans le domaine de la vidéosurveillance. Le 29 avril 2009, le Conseil-exécutif a édicté les dispositions d'exécution relatives à la vidéosurveillance et ainsi approfondi celles concernant la protection des données et des droits fondamentaux. En comparaison intercantonale, la solution bernoise est donc particulièrement détaillée. Vidéosurveillance en temps réel La motion 240/09 exige le maintien de la disposition prévue à l'article 13 OVid, que le Conseil-exécutif a adopté et qui entrera en vigueur le 1 er octobre Les auteurs de la motion sont d'avis que le législateur souhaitait la vidéosurveillance en temps réel, qui constitue un moyen utile pour prévenir et combattre la criminalité. L'interpellation Meyer soulève quant à elle la question de savoir si le Conseil-exécutif est prêt à supprimer les dispositions relatives à la vidéosurveillance en temps réel arrêtées dans l'ordonnance sur la vidéosurveillance. Pour répondre aux interventions mentionnées, il faut aborder de plus près la genèse des nouvelles dispositions de la LPol, les avis émis au Grand Conseil ainsi que la signification et l'objectif de la vidéosurveillance.

4 4 La LPol révisée prévoit à l'article 51e, alinéa 2 que la Police cantonale est compétente pour l'analyse des enregistrements d'images. L'article 13, alinéa 1 OVid répète ce même principe afin de souligner la systématique de la loi. Selon le Conseil-exécutif, il convient toutefois de faire une distinction entre l'analyse des enregistrements d'images et la surveillance en temps réel des transmissions d'images. Celle-ci reste possible pour les communes et les personnes qui ont le droit de disposer des locaux à l'échelon cantonal (art. 13, al. 2 OVid). Seule l'analyse relève de la compétence exclusive de la Police cantonale. L'énoncé clair des dispositions légales prévues aux articles 51a et 51b LPol indique que celles-ci englobent la vidéosurveillance en temps réel. La loi distingue systématiquement les appareils d'enregistrement d'images des appareils de transmission d'images, ce qui montre très clairement que, outre l'enregistrement, la transmission est également admissible. Le rapport sur la révision de la LPol expliquait déjà cette différence, par exemple au deuxième paragraphe du point Il est intéressant de relever à cet égard que la motion 266/2005 Moser, qui a grandement contribué à l'introduction de la vidéosurveillance dissuasive, associe ces deux aspects. Par ailleurs, il ne faut pas oublier la pratique administrative ainsi que la jurisprudence concernant la vidéosurveillance en temps réel. Le 15 juin 1993, l'office fédéral de la justice s'est exprimé concernant la vidéosurveillance sans enregistrement lors du passage de la frontière, avançant que les déplacements à la frontière sont ainsi visibles simultanément sur un écran dans la douane. L'emploi de la vidéo présente uniquement un moyen technique destiné à faciliter le travail. L'absence d'enregistrement permet d'éviter tout abus. L'introduction de cette sorte de surveillance ne nécessite aucune réglementation particulière dans un acte législatif (cf. Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération, JAAC 58.75). L'avis en question renvoie au responsable berlinois de la protection des données, qui a relevé en substance dans son rapport annuel 1988 que la caméra est uniquement utilisée afin de rationaliser l'observation et tourne en continu, sans toutefois enregistrer d'images. L'intéressé poursuit en disant qu'il s'agit en l'occurrence d'un substitut à la présence physique de membres du personnel de surveillance et que les interventions ne sont pas, hormis la distance dans l'espace, différentes par rapport à l'observation personnelle. L'opinion en question a été entérinée par l arrêt du 17 juillet 2003 de la Cour européenne des droits de l'homme concernant l'affaire Perry contre le Royaume-Uni. Cet arrêt souligne que la vidéosurveillance destinée à la sécurité dans un lieu public ou un lieu accessible au public n'empiète pas sur la sphère privée, tant que les données ainsi obtenues ne sont pas enregistrées. Dans le manuel "Tâches de police communale", la Direction de la police et des affaires militaires met aussi en exergue que surveiller l'espace public au moyen de caméras sans enregistrer d'images n'enfreint aucun droit de la personnalité et ne pose ainsi a priori aucun problème. Dans un article de la NZZ datant du 6 juillet 2009, Beat Rudin, responsable de la protection des données du canton de Bâle-Ville, affirme lui aussi que l'impact de la vidéosurveillance sur les droits de la personnalité n'est que minime, aussi longtemps que les images ne sont pas enregistrées. Si la vidéosurveillance en temps réel n'a pas donné lieu à de grands débats au sein de la Commission du Grand Conseil, cela ne veut pas forcément dire qu'elle n'était pas souhaitée dans le cadre de la révision de la LPol. Au contraire, surtout du fait que la formulation claire «appareils d'enregistrement d'images et de transmission d'images» n'a été contestée ni dans la procédure de consultation ni au sein de la commission ou au Grand Conseil. Durant le débat d entrée en matière du 4 septembre 2008 concernant la LPol, le député au Grand Conseil Jürg Scherer a dit qu'il s'était informé auprès du directeur de la police et des affaires militaires concernant la vidéosurveillance en temps réel et en particulier s'agissant des écrans. Toujours selon M. Scherer, il s agit de voir sur un écran ce que la caméra saisit. Le directeur de la police et des affaires militaires lui aurait répondu que «la loi ne prévoit ni n'exclut la possibilité d'un contrôle sur écran. Toutefois, les villes de

5 5 Bienne, Berne, Thoune, etc. ou les communes ne peuvent pas installer un tel écran, car elles n'ont pas la compétence pour ce faire. La Police cantonale n'introduit pas la vidéosurveillance en temps réel, parce qu'elle manque à l'heure actuelle de ressources en personnel S'il est vrai que le matériel est enregistré, on ne peut le visualiser que lorsqu'un incident s'est produit. Si, en pareil cas, l'alarme est donnée, il est tout simplement impossible de mener une intervention policière sans écran, c'est-à-dire de voir exactement ce qui se passe en fait; et ceci constitue une lacune considérable [trad.]». Personne n'a contredit les propos en question. Ils ont pu être source de confusion pour quelques députés ou leur donner l'impression que la loi excluait la vidéosurveillance en temps réel. Le Conseil-exécutif regrette ce malentendu. Lors de la discussion par article, l'intervention du président de la commission, Markus Meyer, selon laquelle une vidéosurveillance en temps réel n'était ni à l'ordre du jour, ni souhaitée, n'a certes fait l'objet d'aucune objection (cf. Journal du Grand Conseil 2008, p. 810). A noter tout de même que le directeur de la police et des affaires militaires a de nouveau abordé le thème de la vidéosurveillance en temps réel dans son allocution finale devant le Grand Conseil. Il a souligné clairement que le principe de proportionnalité restait pour lui aussi au premier plan en cas de surveillance sur écran et qu'il n'était pas question de généraliser une telle surveillance. Cette intervention-là n'a pas davantage rencontré d objection. La LPol a en outre été soumise au référendum facultatif, dans une teneur qui admet une vidéosurveillance en temps réel. Il s'ensuit que le Conseil-exécutif est lié. Si le Grand Conseil veut interdire la vidéosurveillance en temps réel, il doit modifier la loi en conséquence. S'agissant de la discussion sur la vidéosurveillance en temps réel de transmissions d'images, il convient aussi de tenir compte du sens et du but de la vidéosurveillance destinée à protéger des bâtiments publics ainsi que ses utilisateurs. Selon l'article 51b, alinéa 1 et 3 LPol, les personnes qui ont le droit de disposer des locaux sont autorisées à protéger leurs bâtiments ainsi que les utilisateurs et utilisatrices contre certaines personnes telles que les quérulents notoires, les personnes frappées d'une interdiction d accès ou mêmes des personnes connues du personnel de la justice et de l'administration pour présenter un danger concret pour la vie ou l'intégrité corporelle d'autrui. De telles personnes doivent pouvoir être identifiées immédiatement, afin de protéger efficacement le bâtiment et ses utilisateurs. Or, seule la vidéosurveillance en temps réel permet d'atteindre ce but. Une autre interprétation de l'article 51b LPol ne serait par conséquent pas pertinente. Sans vidéosurveillance en temps réel, l'article en question ne pourrait plus remplir son objectif (protection des bâtiments et de ses utilisateurs). Le fait que la même formulation au moyen des deux termes «appareils d'enregistrement d'images et de transmission d'images» figure dans les articles 51a et 51b LPol permet de conclure qu'une vidéosurveillance en temps réel ne devrait pas seulement être possible dans le domaine des droits du propriétaire (droits de disposer des locaux), mais également dans celui de la vidéosurveillance dissuasive. Les dispositions prévues à l'article 13 OVid concernant la vidéosurveillance en temps réel n'ont pas non plus fait l'objet de critiques de la part du Bureau pour la surveillance de la protection des données. Avant la prise de décision du Conseil-exécutif, celui-ci avait saisi l'opportunité de prendre position concernant l'ovid. Pour réduire au minimum l'empiètement sur la sphère de la personnalité en cas de vidéosurveillance en temps réel au sens de l'article 51a LPol, les visages des personnes enregistrées doivent être rendus méconnaissables par des moyens techniques (p.ex. grâce à des filtres), conformément à l'article 13, alinéa 3 OVid. En cas de situation critique, les images peuvent être rendues visibles sans restriction. Cette restriction ne vaut pas pour la vidéosurveillance relevant des droits du propriétaire au sens de l'article 51b LPol (cf. art. 13, al. 3 OVid). Les visages des personnes doivent dans ce cas-là être reconnaissables si l'on veut protéger à temps le bâtiment ainsi que ses utilisateurs contre des personnes dangereuses.

6 6 Il convient enfin de mentionner que dans la procédure d'approbation, la Police cantonale ne consentira à la vidéosurveillance en temps réel que si le principe de proportionnalité est respecté, en accord avec le Bureau pour la surveillance de la protection des données, qui assure un contrôle préalable et dispose de moyens de recours. Résumé Le texte, la systématique ainsi que le rapport concernant les nouvelles dispositions de la LPol permettent de conclure qu'une vidéosurveillance en temps réel est admissible. Des raisons légales et matérielles parlent en faveur de la possibilité d'utiliser une vidéosurveillance en temps réel dans les limites du principe de proportionnalité. Le Conseil-exécutif est d'avis que les dispositions de l'article 13, alinéas 2 et 3 OVid respectent ce principe et doivent être maintenues. Elles constituent un instrument utile pour combattre et prévenir la criminalité et protègent les utilisateurs de bâtiments publics. Elles permettent dans une large mesure d assurer la protection des données et de la personnalité. Proposition: adoption de la motion Au Grand Conseil

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