Service universel et concurrence : une cohabitation nécessaire

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1 Service universel et concurrence : une cohabitation nécessaire 86 EEn s ouvrant à la concurrence, les services «en réseau» ne perdent pas leur caractère de services publics. Ils doivent notamment continuer à être distribués sur l ensemble du territoire, et à des prix abordables pour l ensemble de la population. Comment assumer cette contrainte, comment évaluer son coût, comment la financer? Dans l éventail assez large des solutions mises en œuvre en Europe pour le secteur test des télécommunications, la France occupe une position originale. Le service universel est une pièce maîtresse des dispositifs de régulation actuellement mis en place dans les secteurs en réseaux. Il convient en effet de veiller à ce que les gains d efficacité attendus de la concurrence, en termes de productivité des opérateurs et de baisse des prix, ne s accompagnent pas, par contrecoup, d une remise en cause des missions de service public, voire d une exclusion de certains usagers économiquement défavo risés ou géographiquement isolés. * Professeur au Conservatoire national des Arts et Métiers. La problématique du service universel se situe ainsi au carrefour de la régulation politique et de la régulation économique : l enjeu est d abord clairement politique, puisqu il s agit de maintenir la cohésion sociale à travers un mécanisme de redistribution ; il est aussi économique, puisque les obligations faites à certains acteurs du marché ne doivent pas provoquer de distorsion dans le fonction - nement de la concurrence. Ce double caractère du service universel justifie que la responsabilité NICOLAS CURIEN * de sa mise en œuvre soit partagée entre l Etat, garant de la régulation politique, et l autorité sectorielle de régulation ainsi que les auto - rités générales de la concurrence, chargées de la régulation économique. En France, où la régulation politique tend traditionnellement à empiéter sur le terrain de la régulation économique, la question du service universel se pose avec une acuité particulière : la notion de service public y possède des racines profondes et s y affirme avec force. Au moment des nationalisations des années 1930 et 1940, les entreprises nationales exploitantes de réseaux (SNCF, EDF, GDF) ont été érigées en services publics. Mais, au-delà des exigences essentielles auxquelles elles doivent répondre à ce titre, ces entreprises ont été et sont encore des instruments utilisés par l Etat au service d objectifs de politique sociale, industrielle ou conjoncturelle, objectifs n ayant souvent qu un rapport indirect, et pouvant même entrer en conflit avec l efficacité économique de leur activité de base. Un demisiècle après les grandes nationalisations, à l heure de l ouverture à

2 SERVICE UNIVERSEL ET CONCURRENCE : UNE COHABITATION NÉCESSAIRE la concurrence des secteurs en réseau, comment la notion de service public est-elle redéfinie, comment le concept nouveau de service universel émerge-t-il en Europe? Le traité de Rome, dans son article 90, reconnaît la singularité que constituent des «entreprises publiques disposant de droits spéciaux ou exclusifs», c est-à-dire conservant un domaine réservé en monopole, en contrepartie d obligations de service public ; mais l article précise que ces entreprises sont en dehors de leur domaine réservé soumises comme les autres aux règles de concurrence, sauf si ces règles devaient les placer dans «l impossibilité d assurer leurs missions dans des conditions économiques acceptables». Pour rendre l article 90 opératoire, encore faut-il, dans chaque secteur libéralisé, préciser les missions qui peuvent justifier la préservation durable ou temporaire de droits exclusifs ou spéciaux, et celles qui peuvent donner lieu à compensation financière pour que l entreprise de service public mise en concurrence puisse les assurer dans des conditions économiques viables. MISSIONS D INTÉRÊT GÉNÉRAL ET SERVICE UNIVERSEL Deux types de missions de service public sont à distinguer : d une part, les missions d intérêt général, se rapportant à la défense nationale, à l ordre public, à la lutte contre l exclusion, à l amé - nagement du territoire, à la recherche, à l enseignement, à la culture, etc. ; d autre part, des missions de service universel, consistant à desservir l ensemble du territoire à un prix abordable, et à offrir des tarifs sociaux aux personnes à faibles ressources ou handicapées ou à certaines institutions telles que les établissements scolaires ou hospitaliers. Les missions d intérêt général relèvent du budget des Etats, tandis que les missions de service uni - versel, anciennement financées par des «subventions croisées» résultant de la structure tarifaire (la surtarification de l usage fi nançant la sous-tarification de l accès), peuvent justifier, soit la préservation d un secteur réservé, soit la mise en place d un système de compensation associant les acteurs du marché. Ainsi, en France, le service universel du courrier est-il financé à travers le maintien d un secteur réservé (envois de moins de 350 grammes ou dont l affranchissement n excède pas cinq fois le prix du timbre), tandis que le service universel du téléphone doit être fourni en l absence de secteur réservé, mais donne lieu à un fonds de compensation. La distinction entre missions d intérêt général et service universel est importante, car elle cantonne strictement la notion de service universel à une double exigence économique d «abordabilité» tarifaire et de tarification sociale. La dimension plus politique et citoyenne qu on lui donne parfois relève plutôt des missions d intérêt général, notamment au titre de l aménagement du territoire et de la lutte contre l exclusion. Par exemple, la «présence» postale, c est-à-dire l implantation extensive des bureaux de poste, indispensable à la fourniture de services financiers de base (en particulier aux plus isolés et aux plus démunis), apparaît comme un instrument d aménagement du territoire et de lutte contre l exclusion, et non comme une composante du service universel du courrier, qui Le service universel se définit par l accès généralisé à une consommation, plus que sous l angle politique d une solidarité sociale pourrait en effet être rendu, à qualité de service inchangée, avec une présence postale moins étendue. Dans la ligne de la conception nord-américaine, le service universel est ainsi considéré sous l angle économique d un accès généralisé à une consommation, plus que sous l angle politique d une solidarité sociale : il s agit d or - ganiser un système redistributif permettant des prix mo - dérés et uniformes, plutôt que d ins - taurer un droit fondamental du citoyen à être servi. Comment assurer le maintien et le financement du service universel dans un contexte de réseau libéralisé? Plusieurs approches peuvent être envisagées : l confier le service universel à l opérateur historique du secteur et ne prévoir aucun système de compensation solution fondée sur l idée que le service universel procure vraisemblablement autant d avantages à l ex-monopole qu il ne lui fait supporter de coûts ; l organiser un appel d offres, ou une procédure d enchères, pour l attribution de droits à exercer les prestations de service universel dans une zone géographique donnée, les droits étant accordés à l opérateur qui réclame la plus faible subvention ; l confier l exercice du service universel au seul opérateur historique, calculer le coût de ce service par une méthode analytique, en répartir le montant entre les différents opérateurs y compris l opérateur historique au prorata de leurs volumes d activité ou de leurs chiffres d affaires, puis reverser les contributions des opérateurs entrants à l opérateur historique à travers un fonds de service universel, ou une éven- 87

3 88 tuelle majoration des tarifs d interconnexion (les redevances que les opérateurs entrants versent à l opérateur historique pour accéder à ses infrastructures) ; l calculer puis répartir le coût du service universel, comme dans la méthode précédente, mais offrir le choix à chaque opérateur entre deux options, selon le système du pay or play : ou bien s acquitter de sa quote-part du coût total, ou bien offrir lui-même des prestations de service universel pour un coût équivalent à sa quote-part. La première méthode a le mérite d une extrême simplicité, mais l inconvénient de ne fournir aucune information, ni sur les coûts, ni sur les avantages du service universel. La deuxième présente l intérêt de faire révéler les coûts par les acteurs eux-mêmes à travers une procédure incitative ; cependant, les enchères organisées aux Etats- Unis dans le domaine des télécommunications cellulaires (Per - sonal Communications Services ou PCS) ont montré que la comple - xité des mécanismes révélateurs engendre des coûts de mise en œuvre importants. Les deux dernières méthodes sont les plus exigeantes en information, la pro - cédure du pay or play soulevant toutefois moins de difficultés. L une et l autre présentent en revanche l intérêt de procurer une connaissance même imparfaite des coûts du service universel. TÉLÉCOMMUNICATIONS : LA SPÉCIFICITÉ FRANÇAISE Dans les secteurs européens des télécommunications, le Royaume-Uni et la Suède ont opté pour l absence de compen - sation ; l Allemagne et l Autriche, pour le recours à un appel d offres en cas de carence de l opérateur historique ; la France, l Italie et l Espagne se sont engagées dans la voie de l évaluation analytique, la France étant toutefois le seul pays pour lequel un chiffrage du coût du service universel ait été effectué et validé par l Autorité de régulation des télécommunications (l ART, créée en janvier 1997). En France, la loi de réglemen - tation des télécommunications (LRT) de juillet 1996 définit un ensemble de missions de service public, stratifié en trois niveaux : d abord des missions d intérêt général, comprenant la participation à la défense nationale et à la sé curité du territoire, ainsi que le développement de la recherche et de la formation dans le secteur des télécommunications, missions qui sont financées pour partie sur crédits publics, et pour partie par des obligations imposées aux opérateurs ; ensuite des services obligatoires, que l opérateur historique est tenu de fournir en équilibre commercial, sans aucune subvention externe, comme le réseau numérique à intégration de services (RNIS), les liai- la notion sons louées ou le service de commutation de paquets (Transpac) ; enfin, des obligations de service universel, dont le financement doit faire l objet d un partage entre les opérateurs présents sur le marché. Le service universel des télé - communications est lui-même constitué de trois éléments : d abord, le service universel téléphonique, qui comprend une composante géographique (la desserte des zones non rentables à un prix abordable), et une composante sociale (l obligation de consentir des conditions tarifaires ou techniques particulières aux usagers à faibles ressources ou L originalité française consiste à utiliser de service universel comme vecteur de diffusion d innovations handicapés) ; ensuite, le service de renseignements, ainsi que seul élément du dispositif qui ne soit toujours pas traduit dans les faits l annuaire universel, sur papier et électronique, incluant les numéros des abonnés de l ensemble des opérateurs, dont les numéros de mobiles ; enfin, les cabines téléphoniques placées sur le domaine public. Cette délimitation du périmètre du service universel étant assez restrictive, on s est interrogé sur l intérêt de la faire évoluer. Ainsi, le rapport Delebarre (portant principalement sur l ouverture du capital de France Telecom et remis au Premier ministre en septembre 1997) préconisait-il une extension du service universel dans les domaines de l aménagement du territoire, de la santé et de l édu cation. Le plan d intro - duction d Internet dans les écoles peut être rattaché au service universel, même si les procédures de mise en œuvre ne relèvent pas du cadre défini dans le décret d application de la LRT relatif au financement de ce service. On note à ce propos l originalité de la position française, consistant à vouloir inclure la recherche de l intérêt général dans la notion de service universel, mais surtout à utiliser cette notion pour en faire un vecteur de la diffusion de services innovants et vraisemblablement un levier du contrôle de l Etat sur les usages des nouvelles technologies de l information. La loi française dispose que seul un opérateur pouvant s en acquitter sur l ensemble du territoire est éligible pour remplir des obligations de service universel, à l exception des tarifs sociaux, qui peuvent être pratiqués par l ensemble des opé-

4 SERVICE UNIVERSEL ET CONCURRENCE : UNE COHABITATION NÉCESSAIRE rateurs. En Allemagne, tous les opérateurs contribuent à la fourniture du service universel, avec une obligation de dernier ressort incombant à l opérateur historique. Le choix français d un seul opérateur de service universel exprime la volonté de confier à l entreprise historique l exercice de missions de service public, en justification du maintien de la propriété majoritairement publique de son capital et de l appartenance d une grande partie de son personnel à la fonction publique. COMBIEN COÛTE LE SERVICE UNIVERSEL Il importe donc d évaluer le coût de ce service universel. En France, la loi de réglementation des télécommunications (LRT) et son décret d application disposent que l ART doit proposer au ministre chargé des télécommunications les méthodes d évaluation, ainsi que le montant des contributions des opérateurs. Le principe de calcul retenu par l ART, à l instar de l OFTEL britannique, repose sur la notion de «coût net évitable», défini comme l éco - nomie que réaliserait l opérateur chargé du service universel s il était libéré de cette astreinte et poursuivait un but uniquement commercial. Cependant, du concept à la mesure, il reste un pas important à franchir, car l évaluation du «coût net évitable» est très sensible aux conventions adoptées, notamment en ce qui concerne le degré de finesse du maillage du territoire pour le calcul de la composante géographique, l estimation du coût des abonnés non rentables des zones globalement rentables, le degré d «évitabilité» des coûts (vraisemblablement variable selon les zones), l assiette et le mode d évaluation des coûts pertinents, ainsi que le taux de la rémunération du capital incorporée dans ces coûts. Pour l année 1997, en l absence de méthode validée, le décret prévoyait une évaluation forfaitaire, fixée en pourcentage du chiffre d affaires du service téléphonique entre points fixes de l opérateur de service universel. Sur cette base, l ART a évalué le coût total à environ 5 milliards de francs. Pour 1998, l estimation prévisionnelle du coût net, voisine de 6 milliards, est issue d une méthodologie plus sophistiquée, compre- Deux éléments nant notamment un pouvaient justifier calcul de coût évitable basé sur un une évaluation forte du coût du service maillage du territoire pour la composante universel en France : de péréquation géographique. En 1999, le taux élevé d équipement le coût de la composante géographique téléphonique a considérablement et la faible densité baissé, ramenant de l habitat l estimation du coût total à environ 4,9 milliards. En, la composante de rééquilibrage tarifaire 1 disparaît, ce qui porte le coût net total à en - viron 2,8 milliards. La Commission européenne, heurtée qu un système de financement ait été instauré en France dès l année 1997 (alors que France Telecom jouissait encore de droits exclusifs d exploitation), très critique sur les modalités retenues pour le calcul du coût du service universel, et surprise que le gouvernement et le législateur nationaux aient mis en place un système de compensation financière sans s être préalablement assurés que l exercice du service universel constituait une charge inéquitable pour l opérateur historique, a traduit la France devant la Cour de justice de Luxembourg. Deux éléments spécifiques de la situation française peuvent toutefois contribuer à justifier l importance de cette évaluation du coût du service uni versel : d une part, le taux de pénétration du téléphone chez les ménages français est élevé (97 %, contre 91 % par exemple au Royaume-Uni) ; d autre part, la densité de l habitat est faible sur une grande superficie. Ce dernier argument tend toutefois à perdre de son poids avec l apparition de la technologie de la boucle locale radio, permettant des raccordements moins coûteux dans les zones d habitat dispersé. Mais quelle est la réalité de la compen - sation financière effectivement versée à France Telecom? P o u r , l e s compo santes de ré - équi librage et de péréquation géographique ont donné lieu à une rémuné ration additionnelle aux tarifs d interconnexion de 1,09 centimes par minute, ce qui représente un montant de 124 millions de francs 2. S y ajoutent les montants versés au fonds au titre des tarifs sociaux, des cabines et de l annuaire, soit à peu près 91 millions. En tout, un transfert de 215 millions de francs, pour un coût total de 4,9 milliards, dont 4,7 sont donc restés à la charge de France Telecom. ET COMBIEN RAPPORTE-T-IL? D un côté, la Commission européenne devrait être en partie rassurée puisque, si compen - sation financière il y a, elle reste modeste quoique durement ressentie par les nouveaux entrants, et susceptible d augmenter si la concurrence se fait plus vive. Mais, d un autre côté, un certain fondement est apporté à l idée que le service universel ne serait pas une charge inéquitable pour France Telecom. En effet, si le système national de régulation peut imposer à l opéra- 1 Cette composante correspondait à une phase transitoire de rééquilibrage tarifaire, consistant à relever le prix de l abonnement, très bas en France, jusqu à la valeur-cible de 65 francs HT, tout en abaissant les prix des communications longue distance jusqu à leur niveau concurrentiel. Le coût du rééquilibrage ( ) a été partiellement assuré par les opérateurs entrants. 2 Les opérateurs mobiles étaient exemptés de la contribution au rééquilibrage tarifaire en contrepartie de leurs engagements en matière de couverture du territoire. 89

5 teur historique de supporter un coût de plusieurs milliards contre une compensation calculée proportionnellement à un unique indicateur la part de marché des nouveaux entrants qui ne traduit qu imparfaitement l impact effectif pour l ex-monopole de sa mise en concurrence, c est vraisemblablement que le service universel ne constitue pas pour France Telecom un pur handicap concurrentiel, et comporte des avantages immatériels induits qu il conviendrait d évaluer. Il s agit notamment de la réputation et de l image après du public, de la notoriété vis-à-vis des clients potentiels, de la continuité de présence en tout point du territoire, et de la disponibilité d une base de données exhaustive sur les utilisateurs et leur consommation. Une façon, certes toute théorique, pour le régulateur d obtenir une évaluation de ces avantages serait de libérer France Telecom de ses astreintes de desserte, puis d interroger cet opérateur sur le montant de la compensation qu il exigerait pour maintenir sous des tarifs fixés les prestations qu il assure aujourd hui au titre du service universel : la valeur des avantages induits serait alors égale à la différence entre le coût, tel qu il est actuellement évalué par l ART, et la compensation exigée. Si les activités de service universel étaient maintenues en l absence de compensation, c est que les avantages équivaudraient au moins aux coûts. C est ce que l OFTEL a considéré au Royaume-Uni, où il n existe pas de système de compensation, et où les prix du service universel font l objet d un contrôle, leur hausse annuelle devant rester inférieure à celle de l indice des prix de détail majorée de 2 %. La comparaison avec le cas français impose cependant quelque prudence : le coût net direct du service universel étant bien inférieur au Royaume-Uni, en L exemple raison d un taux de pénétration du téléphone plus faible et montre que d une géographie plus favorable, un même ordre de grandeur des avantages induits pourrait fort bien compenser le coût net direct dans ce pays, et pas en France. Une procédure plus réaliste et plus incitative pour révéler la valeur du service universel consis - terait à organiser des enchères. Aujourd hui, en l absence de tels mécanismes, c est au régulateur qu il appartient de chiffrer la valeur induite du service universel pour l opérateur historique et de la déduire du coût de ce service. C est la voie dans laquelle s est engagée l ART, qui a procédé à une évalua - tion prévisionnelle de 550 millions de francs pour l année, sans toutefois que les dispositions de la LRT en l absence d un nouveau texte législatif ou réglementaire lui permettent de déduire ce montant du coût net. Le service public dans les secteurs en réseaux n est donc pas antinomique de l ouverture à la concurrence. Le concept de service universel, né aux Etats-Unis avant des télécommunications le service universel peut être décliné de plusieurs manières. La position actuelle de la France est à la marge des pratiques de ses partenaires d être importé dans le droit communautaire, permet le maintien de l accès du plus grand nombre aux infrastructures essentielles. L exemple des télécommunications montre que le service universel peut être décliné de plusieurs manières, selon que seul l opérateur historique en a la charge ou que tous les acteurs du marché y contribuent (pay or play), selon qu un système de compensation est ou non instauré à travers un fonds de service universel, selon que l assiette des services concernés est restreinte ou étendue. La position actuelle de la France, consistant à confier l exclusivité du service universel à l opérateur historique, à procéder à une évaluation et à un partage du coût de ce service sous l égide de l autorité de régulation, et à préco - niser une extension de son champ d application, se situe à la marge des pratiques des autres pays européens, et donnera vraisemblablement lieu à révision après l entrée en vigueur des nouvelles directives européennes actuellement en préparation. En effet, la tendance imprimée par Bruxelles consiste à encourager le pay or play, à limiter les charges imposées par la réglementation sur les opérateurs entrants, et à réduire le service universel à sa seule composante sociale, dont le financement serait à la charge du budget des Etats plutôt qu à celle des acteurs du marché. l 90