L encadrement réglementaire des projets de développement résidentiel au Québec

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1 L encadrement réglementaire des projets de développement résidentiel au Québec Contributions pour fins de parc

2 Ce document est paginé en vue d une impression recto verso. L encadrement réglementaire des projets de développement résidentiel au Québec Contributions pour fins de parc Version du 2013 APCHQ Mandat réalisé par CIMA+ pour le compte de l APCHQ. F00250A APCHQ-doc-orientation-parc-v06.indd

3 Table des matières 0 Sommaire exécutif Introduction Mise en contexte et cadre législatif Analyse comparative Constats et enjeux Orientations Bibliographie Crédits i

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5 0 Sommaire exécutif L APCHQ et ses membres sont des partenaires stratégiques des municipalités à l égard de l établissement d une offre adéquate en matière de parcs et d espaces verts. En participant à l établissement des milieux de vie du Québec, les constructeurs résidentiels ont un rôle important à jouer dans la planification et la mise en place des espaces récréatifs complémentaires aux habitations qu ils développent. Le cadre législatif québécois prévoit que les municipalités peuvent exiger qu un maximum de 10 % de la superficie des terrains développés (ou une somme monétaire équivalente) soit cédé à la collectivité à des fins de création de parcs et d espaces verts, au moment du lotissement. Ce cadre, reconnu par l ensemble des acteurs de l industrie, permet aux constructeurs résidentiels de contribuer à l établissement de milieux de vie complets et diversifiés. Cette pratique a, jusqu à ce jour, permis d établir une offre adéquate en parcs dans la plupart des municipalités du Québec. Ces dernières années, certaines municipalités ont commencé à imposer des frais additionnels pour «l aménagement» des parcs. Chargés aux constructeurs résidentiels dans le cadre des ententes relatives aux travaux municipaux, ces frais sont en addition au 10 % et font en sorte que les contributions destinées aux parcs outrepassent dans certains cas la limite du 10 % prescrite à la Loi sur l aménagement et l urbanisme. Cette pratique a un impact direct sur le prix des nouvelles propriétés et contribue à réduire l accessibilité à la propriété, en plus de créer des iniquités entre les municipalités, au sein d un marché régional. Dans ce contexte, l APCHQ souhaite : 1) Que l industrie résidentielle soit impliquée dans la mise en place du cadre réglementaire associé au développement urbain. 2) Que le gouvernement du Québec s assure que les municipalités respectent les prescriptions de la Loi en matière de contribution pour fins de parcs. 3) Que des mécanismes transparents, rigoureux et équitables soient privilégiés pour la répartition des coûts d aménagement des parcs. 4) Qu un dispositif d arbitrage soit mis en place de manière à faire respecter les prescriptions de la loi et à permettre aux constructeurs d habitations d obtenir un remboursement des montants perçus en trop par les municipalités. 1

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7 1 Introduction Les parcs et les espaces verts sont une composante importante des milieux urbains et un complément essentiel aux usages résidentiels. En offrant des opportunités de détente et de récréation, ils contribuent à la qualité de vie des résidents et à la santé publique et, conséquemment, au dynamisme général de nos collectivités. De par leur rôle de premier plan dans le développement des milieux urbains, les constructeurs résidentiels sont des partenaires importants des municipalités du Québec et, à ce titre, ils contribuent de manière active à la mise en place des parcs et espaces verts. Le cadre législatif québécois offre d ailleurs certains outils aux municipalités afin de favoriser la mise en place de parcs et d espaces verts, notamment en vertu de la Loi sur l aménagement et l urbanisme (L.A.U.). Au Québec, les exigences en matière de contributions pour fins de parcs diffèrent d une municipalité à l autre. Alors que la majorité des villes exigent qu une proportion de 10 % des terrains lotis (ou une contribution en argent équivalente) soit cédée par le constructeur au moment du lotissement (tel que le prescrit la L.A.U.), certaines municipalités exigent, en addition, des frais pour «l aménagement des parcs» (équipements, mobilier urbain, terrassement, etc.) demandés au moment de la signature des ententes relatives aux travaux municipaux. L APCHQ reconnaît le rôle des constructeurs résidentiels dans la création de milieux de vie sains et complets et ses membres souhaitent participer à la mise en place des parcs complémentaires aux milieux résidentiels. Cependant, alors que la L.A.U. prescrit une limite de 10 % de la superficie des développements (ou une valeur monétaire équivalente) à titre de contribution pour fins de parcs, certaines municipalités chargent, en addition, des frais d aménagement. Cette situation pose de nombreux questionnements quant au rôle et niveau d implication réel des constructeurs résidentiels dans le développement d un réseau collectif de parcs et d espaces verts. Le présent document d orientation vise à dresser un portrait des pratiques et des approches mises en place par les municipalités du Québec en matière de contributions exigées aux constructeurs résidentiels pour l aménagement de parcs et d espaces verts. Dans un second temps, ce document précise les orientations de l APCHQ à l égard des contributions pour fins de parcs exigées à ses membres. 3

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9 2 Mise en contexte et cadre législatif La planification et la réalisation des parcs et espaces verts d une municipalité devraient être le fruit d une étroite collaboration entre les planificateurs municipaux et les entreprises privées qui développent le territoire. Dans le cas de projets de développement résidentiel, il est souhaitable et même nécessaire que soient aménagés des espaces publics récréatifs pour les résidents, ce qui requiert de réserver certaines superficies de terrains pour l implantation d un parc dans le cadre du lotissement et d assurer la disponibilité de fonds publics pour l aménagement paysager et l achat des équipements. Considérant les ressources financières limitées des municipalités pour l acquisition de terrains et l aménagement des parcs, le gouvernement du Québec a prévu certaines dispositions au cadre législatif québécois, plus spécifiquement à la Loi sur l aménagement et l urbanisme (L.A.U.), dans l optique d assurer le développement d espaces verts. Ces dispositions prévoient des outils permettant aux municipalités d exiger que des superficies de terrains (ou des montants d argent) soient cédés par les développeurs en vue d aménager les parcs et les espaces verts, au moment de l approbation d un plan de subdivision cadastrale ou d un permis de construction. Tel que souligné par le ministère des Affaires municipales, des Régions et de l Occupation du territoire dans son guide La prise de décision en urbanisme, ces pouvoirs existent afin de pallier aux ressources financières limitées des municipalités, alors que «l acquisition de terrains, leur aménagement aux fins de parcs et de terrains de jeux de même que l acquisition d espaces naturels pour la conservation ne s imposent pas toujours comme priorités budgétaires.» (MAMROT, 2012). Ces pouvoirs sont octroyés aux municipalités en vertu des articles à de la L.A.U., ces derniers définissant clairement la portée des pouvoirs municipaux à l égard des exigences de contributions pour fins de parcs, terrains de jeux et espaces naturels exigibles aux développeurs, ainsi que les règles encadrant leur application. 5

10 D abord, l article de la L.A.U. permet aux municipalités d exiger, par règlement, des conditions préalables à l approbation d un plan de subdivision cadastrale ou d un permis de construction 1 «aux fins de favoriser, dans une partie, déterminée par le règlement, du territoire de la municipalité, l établissement, le maintien et l amélioration de parcs et de terrains de jeux et la préservation d espaces naturels». (Art. 177, L.A.U.) Cet article nous indique deux éléments importants. D une part, il définit les cas où une contribution pour fins de parc est exigible (subdivision cadastrale, projet de redéveloppement ou construction sur un lot formé suite à la rénovation cadastrale). D autre part, il précise les objectifs visés par la contribution, soit de favoriser l établissement, le maintien et l amélioration de parcs et de terrains de jeux et la préservation d espaces naturels. Ensuite, l article précise la nature des contributions exigibles qui peuvent être sous forme de : Terrains cédés à la municipalité ; Somme versée à la municipalité ; Combinaison de terrains cédés et d une somme versée. Finalement, l article précise que «la superficie du terrain devant être cédé et la somme versée ne doivent pas excéder 10% de la superficie et de la valeur, respectivement, du site». Le cadre législatif est donc clair au niveau des contributions maximales exigibles des développeurs en matière de parcs et espaces verts, et ce, pour l établissement, le maintien et l amélioration de parcs et de terrains de jeux et la préservation d espaces naturels. En vertu de l article , les terrains cédés doivent obligatoirement être utilisés pour l aménagement de parcs et les sommes versées à la municipalité doivent obligatoirement aller dans un fonds dédié à l acquisition et l aménagement des parcs et espaces verts. Art «Toute somme versée en application d une telle disposition, ainsi que toute somme reçue par la municipalité en contrepartie de la cession d un terrain visé au premier alinéa, font partie d un fonds spécial. Ce fonds ne peut être utilisé que pour acheter ou aménager des terrains à des fins de parcs ou de terrains de jeux, pour acheter des terrains à des fins d espaces naturels ou pour acheter des végétaux et les planter sur les propriétés de la municipalité.» 1 Les contributions pour fins de parcs, terrains de jeux et espaces naturels sont généralement exigées au moment de la demande de subdivision cadastrale. Cependant, en vertu de l article 117.1, elles peuvent être exigées au moment de la demande de permis de construction dans les deux situations suivantes : 1 l immeuble fait l objet d un «projet de redéveloppement» tel que défini par le règlement adopté par la municipalité; 2 le permis de construction demandé est relatif à la mise en place d un nouveau bâtiment principal sur un immeuble dont l immatriculation à titre de lot distinct n a pas fait l objet de la délivrance d un permis de lotissement en raison du fait qu elle a résulté de la rénovation cadastrale. 6

11 Les articles et nous indiquent que les contributions maximales exigibles (10 % de la valeur des terrains) devraient donc inclure tout élément exigé aux constructeurs en matière d aménagement de parc, tant en matière de superficie de terrain que de frais pour l aménagement et l achat d équipements. D ailleurs, le cadre mis en place par la L.A.U. donne une certaine flexibilité aux municipalités, qui peuvent exiger du constructeur soit des terrains, soit une somme versée en argent, ou soit une combinaison des deux. Ceci permet, par exemple, d exiger 10 % de la superficie en terrain dans le cas d un projet résidentiel et d exiger une valeur de 10 % dans le cadre d un autre projet (par exemple, un parc industriel), dégageant ainsi les sommes nécessaires pour aménager le parc en secteur résidentiel. Les municipalités peuvent aussi exiger 5 % des superficies de terrains d un projet et 5 % de la valeur des terrains en argent, dégageant ainsi les fonds nécessaires pour aménager le parc établi sur le premier 5 %. La notion de «fonds spécial» destiné à l établissement, au maintien et à l amélioration de parcs est, à ce jour, assez vague. Ainsi, en l absence de mécanismes de surveillance formelle quant aux modalités d utilisation des «fonds spéciaux» des municipalités, la reddition de comptes est difficile, voire impossible. Ainsi, il est complexe pour un constructeur de savoir comment les montants qu il a versés dans un fonds spécial pour les parcs ont été utilisés, et comment ces sommes ont contribué réellement à l établissement, au maintien ou à l amélioration de parcs sur le territoire. De plus, l absence de reddition de comptes formelle à l égard des fonds spéciaux de parcs pose le risque de l interfinancement, une situation où l argent est utilisé à d autres fins, que ce soit des charges administratives, d autres investissements, ou même le financement de la dette. Ce risque est réel et le flou quant à l utilisation des fonds permet de questionner les pratiques actuelles. Finalement, il est aussi pertinent de rappeler que lorsque les montants récoltés par le biais des contributions pour fins de parcs ne sont pas assez importants pour aménager les nouveaux parcs, les municipalités disposent de différents mécanismes de financement. Dans le cadre d un parc de voisinage desservant spécifiquement un secteur, elles peuvent imposer une taxe d amélioration locale aux résidents habitant à proximité du parc, répartissant ainsi les coûts entre les propriétaires qui l utilisent. Dans d autres cas, les villes peuvent utiliser les fonds généraux de la municipalité et financer directement les parcs par l entremise de la taxe foncière générale. 7

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13 3 Analyse comparative La plupart des municipalités réussissent à fournir une offre en espaces verts adéquate sans réclamer aux développeurs la totalité du 10 % exigible par la loi. Une étude publiée en 2011 dans l Observatoire québécois du loisir (Fontaine, 2011) indiquait à ce titre que plus de 48 % des municipalités du Québec n exigent pas la totalité de la contribution de 10 % permise à la loi. En contrepartie, l ensemble des grandes villes du Québec (plus de habitants) exige le maximum possible en vertu de la loi, soit 10 % de la superficie et de la valeur des terrains développés. Cette situation s explique sur la base de différents facteurs, dont une plus grande diversité d équipements et de services récréatifs et, souvent, par une participation financière dans l établissement de parcs régionaux. Figure 1. Répartition des municipalités du Québec en fonction du taux exigé à titre de contribution (Source : Fontaine, 2011). Figure 2. Taux moyen de la contribution exigé pour différentes tailles de municipalité (Source : Fontaine, 2011). 9

14 Ces dernières années, certaines municipalités de grande taille (dont les villes de Gatineau, Laval et Trois-Rivières) ont commencé à contourner les règles clairement établies à la L.A.U. en exigeant des frais additionnels pour «l aménagement des parcs». Alors que la contribution pour fins de parcs permise par la L.A.U. est généralement intégrée au règlement sur le lotissement, certaines villes utilisent en parallèle la mécanique des ententes relatives aux travaux municipaux pour exiger des déboursés additionnels aux constructeurs, ce qui fait en sorte que la contribution réelle pour fins de parcs dépasse largement le 10 % prescrit à la loi. Cette approche, qui pose de nombreuses questions sur le plan juridique, fait en sorte que certaines municipalités exigent la cession de 10 % de la superficie des projets pour fins de parc, tout en faisant aménager ces parcs aux frais des constructeurs et, conséquemment, des nouveaux résidents. Afin de bien illustrer les approches appliquées par les différentes municipalités, nous analyserons ici cinq cas principaux, soit les villes de Sherbrooke, Québec, Gatineau et Laval. 10

15 Ville de Sherbrooke L article du Règlement numéro 705 de la Ville de Sherbrooke prévoit que, dans le cadre de l approbation d un plan d opération cadastrale, le requérant doit céder une superficie équivalant à 10 % de la superficie du terrain visé par l opération (ou une somme équivalente à la valeur du terrain), conformément aux dispositions de la L.A.U. Actuellement, aucun autre frais n est exigé aux développeurs résidentiels pour l aménagement des parcs et des espaces verts. Les coûts reliés à l aménagement des parcs sont en partie couverts par le fonds composé des sommes versées en lieu du 10 % (par exemple, dans le cas d un développement commercial). Cependant, les autorités sherbrookoises ont souligné que ces sommes sont généralement insuffisantes pour aménager l ensemble des terrains cédés pour fins de parcs au cours d une année, ce qui fait en sorte que la balance des coûts d aménagement de parcs est couverte par des taxes de secteurs et, dans certains cas, par les dépenses générales d immobilisation de la Ville. Il est à souligner que, tout en respectant la contribution maximale de 10 % imposée par la L.A.U., la Ville de Sherbrooke offre des parcs de qualité, comparables à ceux des autres grandes municipalités du Québec. 11

16 Ville de Québec Le chapitre XXV.1 du Règlement d harmonisation sur l urbanisme R.V.Q de la Ville de Québec, portant sur les dispositions relatives aux parcs, terrains de jeux et espaces naturels, prévoit que le propriétaire s engage à céder une superficie égale à 10 % des terrains visés par un plan de lotissement ou un projet de construction (si celui-ci vise un terrain pour lequel la contribution n a pas déjà été réalisée), ou un montant équivalent à la valeur marchande de ceux-ci. Toutefois, alors que la majorité des villes utilisent la valeur au rôle d évaluation pour calculer les sommes dues en vertu du 10 % de contribution lorsque celleci est fournie en argent, la Ville de Québec utilise plutôt la valeur marchande des terrains, ce qui permet généralement de récolter des sommes légèrement plus importantes. Aucun autre frais n est exigé au-delà de la contribution de 10 % pour l aménagement des parcs. Les aménagements sont financés à partir des fonds composés des contributions pour fins de parc en argent et, lorsque ces fonds ne sont pas suffisants, par des taxes d amélioration locale ou les budgets généraux de la ville. Autre élément particulier, la Ville de Québec a adopté en décembre 2010 le règlement R.V.Q qui a modifié les dispositions relatives à la contribution pour fins de parcs. Notamment, le règlement prévoit que le comité exécutif de la ville a le pouvoir de décider si la contribution pour fins de parcs, qu elle soit en terrains ou sous une 12

17 forme monétaire, est versée lors de l approbation d un plan relatif à une opération cadastrale, ou bien lors de la délivrance d un permis de construction. Par ailleurs, élément encore plus étonnant, l article du règlement, correspondant au calcul de la superficie ou de la valeur du site ou du lot, indique que «la valeur du site ou du lot est considérée, selon le cas, à la date de la réception par la ville du plan relatif à l opération cadastrale» et que cette valeur «est établie à la valeur marchande selon les concepts applicables en matière d expropriation». Toutefois, l article indique aussi que «une somme versée à l égard d une partie du site ou du lot qui a déjà été considérée à l occasion d une opération cadastrale antérieure est déduite de la somme versée en vertu de l article [contribution de lors de l opération cadastrale] ou [contribution lors de l émission des permis de construction]». Ce faisant, un constructeur pourrait donc être appelé à payer beaucoup plus que la contribution de 10% prescrite à la L.A.U. De façon concrète, il est possible d évoquer une situation où un constructeur décide de réaliser une opération cadastrale sur un terrain pouvant comprendre une dizaine de lots. Dans un premier temps, lors de l opération cadastrale, la ville pourrait exiger sur la base de la valeur marchande initiale de la propriété une contribution pour frais de parcs équivalente à 10% de la valeur du terrain. Selon les fluctuations du marché, le constructeur décide de ne réaliser que cinq maisons, donc cinq terrains demeurent vacants. Deux ans plus tard, lorsque le constructeur décide de construire les cinq terrains résiduels, la ville pourra exiger de nouveau une contribution pour fins de parcs lors de l émission des permis de construction, mais pourra alors déduire ce qui aura été initialement déboursé dans le cadre de la contribution initiale. Il faut toutefois souligner que la «valeur marchande» du secteur aura augmenté, considérant l urbanisation entreprise avec les cinq premiers terrains. Finalement, aux dires des représentants municipaux, les délais parfois longs avant que la ville n aménage le parc ont incité, ces dernières années, certains constructeurs à aménager eux-mêmes les parcs, de manière à faciliter la vente des propriétés incluses dans le projet. Dans ces cas, le constructeur proposait généralement de localiser le bassin de rétention exigé par la ville (non comptabilisé dans le 10 %) aux abords des terrains cédés pour fins de parc et d effectuer l aménagement paysager du parc en même temps que celui des abords du bassin. Ces dernières années, cette approche a été utilisée par certains constructeurs de grands projets résidentiels, dans le cadre d ententes formelles avec la ville. Il s agissait d initiatives volontaires et non d exigences municipales. 13

18 Ville de Gatineau En vertu de l article 48 du Règlement de lotissement numéro adopté en 2005, la Ville de Gatineau exige que 10 % de la superficie des terrains visés par une opération cadastrale (ou une somme équivalente) soit cédée pour l aménagement de parcs et espaces verts, soit le maximum exigible en vertu de la loi. Dans la plupart des projets de nouveau développement résidentiel d envergure, la ville exige la contribution pour fins de parcs en terrains. Dans les cas où la contribution est monétaire, celle-ci est déposée dans un fonds dédié pour l aménagement des parcs et espaces verts. Malgré le fait que la contribution maximale soit exigée en vertu du règlement de lotissement, la Ville de Gatineau impose des frais additionnels pour l aménagement des parcs. En 2007, la Ville de Gatineau modifiait son règlement sur les ententes relatives aux travaux municipaux afin d y intégrer une nouvelle disposition obligeant les constructeurs à verser une somme de 2 $ par mètre carré de terrain développé (à l exception du 10 % de terrains retenus pour fins de parcs) à titre de «frais d aménagement de parc». 14

19 Ce montant, indexé annuellement depuis 2007, est versé dans un fonds de redevances des constructeurs qui permet, selon la ville, de couvrir les frais d aménagement des parcs de voisinage au sein des nouveaux développements résidentiels. Depuis la mise en place de ces frais, l APCHQ a d ailleurs, à maintes reprises, questionné publiquement la validité juridique de tels frais. Récemment, la Ville de Gatineau a adopté un règlement modifiant celui sur les ententes relatives aux travaux municipaux. Ce règlement permet entre autres une augmentation des frais d aménagement de parc de 2,23 $ à 3,12 $ par mètre carré de surface développée exigible dans le cadre d une subdivision cadastrale ou d une demande de permis de construction. À titre d exemple, un développement résidentiel de 25 acres ( ,4 mètres carrés) offrant un total de 200 unités (20 logements à l hectare) fera l objet d un frais d aménagement de parc de $, en plus d engendrer une contribution en terrain de ,1 mètres carrés (10 % de la superficie du projet). Ces frais engendrent une augmentation du prix de vente d une propriété d environ $ par porte, soit une augmentation très importante, surtout dans un contexte où la Ville de Gatineau impose de nombreux autres frais de développement. Si l on considère un prix au mètre carré de terrain de 120 $, la valeur des terrains cédés (10 % de la superficie) par le constructeur résidentiel en vertu du 10 % atteint $. Les montants additionnels chargés par le biais des frais d aménagement de parc font en sorte que la contribution totale pour fins de parcs et espaces verts atteint 12,3 % de la valeur des terrains, soit 28 % de plus que le permet la Loi sur l aménagement et l urbanisme. Tableau 1. Frais de développement chargés dans le cadre d un projet résidentiel fictif, Gatineau, janvier 2013 Superficie du projet (fictif) Superficie totale (acre) 25 acres Superficie totale (mètre carré) ,4 m 2 Contributions exigées pour fins de parcs (valeur de janvier 2013) Superficie retenue pour fins de parcs (10 %) ,1 m 2 Frais d aménagement de parc $ Montant par porte (en plus du 10 %) $ 15

20 Ville de Laval Comme la plupart des grandes villes du Québec, la Ville de Laval exige que 10 % de la superficie des terrains visés par un projet de développement soit considérée à titre de contribution pour fins de parcs (ou un montant en argent équivalent à la valeur des terrains, selon la décision du Comité exécutif), et ce en vertu des articles et de son Règlement de lotissement numéro L Lorsque la contribution est monétaire, le montant est transféré à un fonds dédié pour l aménagement des parcs et espaces verts. En addition, la Ville de Laval impose un frais d aménagement des parcs aux constructeurs au moment de la signature d ententes relatives aux travaux municipaux. Ce montant, précisé aux annexes II et III du Règlement numéro L concernant les ententes relatives à des travaux municipaux, correspond à un taux fixe de 197,00 $ par mètre linéaire de rue du projet, avec comme objectif de pourvoir aux aménagements et la réfection de parcs. 16

21 Ainsi, un projet résidentiel fictif de 25 acres ( ,4 mètres carrés) offrant 200 unités et desservi directement par 1,5 kilomètre de nouvelles rues (1 500 mètres) aurait à débourser un montant total de $ pour l aménagement et la réfection des parcs en plus du 10 % exigible en vertu du règlement de lotissement, soit un montant de $ par porte. Ce montant s ajoute à une série d autres frais de développement exigés par la Ville de Laval et qui viennent augmenter de manière significative le prix des nouvelles constructions. Avec un prix fictif de terrain au mètre carré de 120 $, les montants additionnels chargés par le biais des frais d aménagement de parc font en sorte que les contributions pour fins de parcs, dans le cadre du présent exemple, atteignent 12,43 % de la valeur des terrains, soit 24 % de plus que le permet la L.A.U. Tableau 2. Frais de développement chargés dans le cadre d un projet résidentiel fictif, Laval, 2012 Superficie du projet (fictif) Superficie totale (acre) 25 acres Superficie totale (mètre carré) ,4 m 2 Contributions exigées pour fins de parcs (valeur de janvier 2013) Superficie retenue pour fins de parcs (10 %) ,1 m 2 Frais d aménagement de parc $ Montant par porte (en plus du 10 %) $ 17

22 Ville de Trois-Rivières En vertu de son Règlement sur le lotissement 2012, chapitre 156 (dont l entrée en vigueur est prévue le 23 janvier 2013), la Ville exige que les constructeurs cèdent 10 % des terrains (ou un montant d une valeur équivalente ou une combinaison argent-terrain) préalablement à l approbation d un plan relatif à une opération cadastrale. Dans la plupart des projets de développement résidentiel, la Ville exige que la contribution soit réalisée sous forme de terrains, de manière à assurer la présence de parcs de voisinage au sein des nouveaux quartiers. Auparavant, la Ville de Trois-Rivières assumait elle-même les coûts relatifs à l aménagement des grands parcs et des parcs de voisinage (petits parcs dans les nouveaux développements résidentiels), à travers ses budgets généraux financés par l entremise de la taxe foncière et, dans certains cas, via les taxes d amélioration locales. Au cours des deux dernières années, la Ville a entamé une réflexion afin d établir un nouveau mode de répartition des coûts d aménagement des parcs de voisinages implantés dans le cadre des nouveaux projets de développement résidentiel. 18

23 Sur la base d une évaluation selon laquelle l aménagement d un parc de voisinage coûte environ $, la Ville de Trois-Rivières a établi qu un frais de 1 $ par mètre carré de terrain bâtissable sera chargé aux constructeurs résidentiels, dans le cadre de la signature des protocoles d entente relatifs aux travaux municipaux signés entre la Ville et le développeur. En novembre 2012, un fonds dédié a été créé par résolution du Conseil municipal afin d accueillir les montants récoltés. Ce fonds devrait servir exclusivement à l aménagement des parcs de voisinage et les travaux seront réalisés par la Ville. En décembre 2012, une autre résolution visant à modifier les protocoles a été adoptée, obligeant ainsi dorénavant tout constructeur résidentiel à payer le frais de 1 $ par mètre carré de terrain bâtissable au moment d une entente. Pour une nouvelle habitation située sur un terrain de mètres carrés, c est donc un surcoût de $ qui sera assumé par le nouveau propriétaire pour l aménagement des parcs et espaces verts. Il est à souligner que les frais d aménagement de parc ont peu de sens dans un contexte de densification urbaine. Notamment une approche basée sur les superficies de terrains est peu compatible avec les volontés municipales de densifier le territoire en demandant aux constructeurs de réaliser des développements plus denses sur des lots aux dimensions réduites. Alors que les politiques municipales favorisent la densification, les montants récoltés par les «frais d aménagement» ne seront pas suffisants pour aménager les parcs dans les milieux les plus denses. Le fondement conceptuel d une telle approche est donc questionnable 19

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25 4 Constats et enjeux À la lumière de l analyse de différentes approches utilisées par les villes québécoises pour encadrer les contributions des constructeurs résidentiels à l établissement d espaces récréatifs et naturels, certains constats et enjeux sont importants à souligner. 1) Certaines municipalités exigent que les constructeurs résidentiels fournissent plus que le 10 % de la valeur des terrains exigible en vertu de l article de la L.A.U. pour la construction et l aménagement des parcs. Au moment de la signature des ententes relatives aux travaux municipaux nécessaires à la viabilisation des terrains résidentiels, certaines municipalités exigent que les constructeurs résidentiels paient des frais spécifiques pour l aménagement des parcs s ajoutant à la contribution de 10 % de la valeur des terrains aux fins d établissement de parcs. Ces frais supplémentaires font en sorte que la valeur totale de la contribution du promoteur à l aménagement des parcs dépasse parfois largement le 10 % maximal exigible en vertu de l article de la L.A.U. Toutefois, cet article de la Loi existe spécifiquement afin d assurer un cadre clair, juste et équitable aux municipalités à l égard des contributions pour fins de parcs exigibles aux constructeurs. La situation prévalant dans certaines villes (dont à Gatineau et Laval) fait en sorte que le constructeur résidentiel effectue la contribution maximale permise à la L.A.U. (10%), et qu il est en plus appelé à assumer des frais relatifs à l aménagement des parcs, et ce, malgré que l aménagement devrait être couvert par les fonds créés sur la base des montants amassés en vertu de la règle du 10%. Ainsi, ces frais additionnels apparaissent à l industrie comme une taxation déguisée permettant de pallier à certaines problématiques budgétaires générales des municipalités, en couvrant les coûts des équipements récréatifs normalement financés par l entremise des contributions versés en vertu du 10 %, des taxes d amélioration locale, ou la taxe foncière générale. 2) Les frais d aménagement de parc ne reflètent pas nécessairement les coûts réels d aménagement des parcs desservant les propriétés. La logique des frais d aménagement de parc est basée sur l idée que les propriétaires d un nouveau quartier devraient assumer entièrement les frais d aménagement associés au parc de voisinage les desservant directement. Selon cette logique, les coûts réels d aménagement d un parc sont répartis équitablement entre chaque nouveau propriétaire résidant un secteur. Lorsque des frais fixes sont imposés, bien que l argent soit transféré dans des fonds spécifiquement dédiés à l aménagement des parcs, rien ne garantit que le montant payé par les nouveaux propriétaires corresponde réellement à leur part des coûts d aménagement du parc de voisinage de leur quartier. Encore une fois, un risque de d interfinancement des services municipaux est présent puisque les sommes amassées pour «l aménagement des parcs» peuvent être versées dans le budget consolidé de la municipalité. 21

26 Dans ce contexte, si la municipalité désire faire assumer les coûts d aménagements du parc de voisinage aux propriétaires desservis, le mécanisme de la taxe d amélioration locale est beaucoup plus transparent et équitable. D une part, il permet que la taxe d amélioration locale reflète directement le coût d aménagement réel du parc. D autre part, une telle taxe peut être aisément répartie entre l ensemble des propriétaires desservis par le nouveau parc, et non uniquement ceux qui acquièrent une maison neuve. 3) Les frais additionnels chargés en matière d aménagement de parcs haussent le prix des nouvelles propriétés et contribuent à réduire l accessibilité à la propriété. Les frais additionnels facturés aux constructeurs résidentiels peuvent avoir un impact sur les nouveaux propriétaires. Notamment, les «frais d aménagement de parc» sont généralement comptabilisés en partie dans le coût total associé à un projet et se reflètent conséquemment dans le prix de vente des unités résidentielles. Des frais additionnels liés à l aménagement des parcs font directement augmenter le prix des nouvelles propriétés et contribuent à réduire l accessibilité à la propriété. Cette problématique affecte particulièrement les jeunes ménages, dans un contexte où le niveau d endettement atteint des niveaux historiques 2. Selon l exemple de projet fictif présenté précédemment pour illustrer la situation à Gatineau, les frais liés à «l aménagement des parcs» feraient augmenter de près de $ le prix d une maison unifamiliale, et il faut rappeler que ces coûts s additionnent aux autres nouveaux frais de développement mis en place par la municipalité. Ces augmentations de prix contribuent à réduire l accessibilité à la propriété, en limitant ainsi le nombre de ménages financièrement aptes à acquérir un nouveau logement et ainsi bâtir un patrimoine. En contrepartie, tel que mentionné précédemment, les taxes d amélioration locale permettent de répartir sur plusieurs années les coûts d aménagement du parc qui sont assumés par les propriétaires, limitant ainsi l impact sur l accessibilité à la propriété. De façon plus générale, il est aussi possible de questionner la pratique de vouloir payer directement, à l an 1, des équipements publics tels des parcs, alors que ces derniers constituent un investissement à long terme dans l amélioration de la qualité de vie des citoyens. Ainsi, un parc est un équipement public composant le patrimoine des générations à venir de résidents. À ce titre, de la même façon que l on finance les grandes infrastructures publiques par emprunts à long terme, un parc constitue un investissement dans l avenir et son financement peut s étaler sur un horizon plus ou moins lointain, répartissant ainsi les coûts sur l ensemble des utilisateurs actuels et à venir, et non seulement sur les nouveaux résidents. 2 Selon Statistique Canada, le ratio d endettement des ménages par rapport au revenu disponible atteignait 163,4 % en octobre 2012, un sommet historique (Le Soleil, 2012). 22

27 4) Le niveau des contributions pour fins de parcs exigées diffère grandement d une ville à l autre, créant parfois de fortes disparités au sein d un même marché. Les villes n appliquent pas nécessairement les mêmes règles de contributions pour fins de parcs, certaines se permettent même d outrepasser le 10 % permis en vertu de la loi. Le tableau ci-dessous résume les exigences de contributions pour fins de parc dans les villes analysées : Tableau 3. Exigences de contributions pour fins de parc dans les villes analysées Ville Sherbrooke Trois-Rivières Québec Laval Gatineau % des terrains exigés (valeur équivalente) 10 % des terrains ou une valeur équivalente au rôle foncier 10 % des terrains ou une valeur équivalente au rôle foncier 10 % des terrains ou une valeur marchande équivalente 10 % des terrains ou une valeur équivalente au rôle foncier 10 % des terrains ou valeur équivalente au rôle foncier Autres frais Aucun autre frais 1 $ / mètre carré de terrain bâtissable (sans les rues, les parcs, les aires protégées, les zones non constructibles, etc.) Aucun autre frais 197 $ / mètre linéaire de rue pour l aménagement des parcs 3,12 $ / mètre carré de terrain développé (sauf 10 %) Dans un territoire métropolitain, les différences peuvent créer des iniquités au sein d un même marché entre les constructeurs. L industrie de la construction résidentielle québécoise est caractérisée par la présence de nombreuses PME œuvrant souvent sur un seul territoire municipal, fortes de leur connaissance du contexte et du marché local. En contrepartie, la clientèle bénéficie quant à elle d une mobilité résidentielle souvent importante qui lui permet de choisir la localisation de sa résidence sur une échelle régionale ou métropolitaine. Les constructeurs résidentiels œuvrant dans des secteurs où les municipalités sont plus exigeantes sont ainsi désavantagés au détriment d autres constructeurs établis dans des municipalités qui le sont moins, créant ainsi des iniquités entre les acteurs d un même marché. Tant que la limite du 10 % de contribution est respectée, ces iniquités sont restreintes par un cadre commun et accepté. Cependant, l ajout de frais additionnels au-delà du 10 % est susceptible de créer d importantes disparités, surtout considérant qu aucune autre limite n existe pour de tels frais en vertu de la loi. 23

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29 5 Orientations En tant qu association regroupant la majorité des constructeurs d habitations du Québec, l APCHQ est un acteur important en matière de développement urbain et est un partenaire stratégique des municipalités en ce qui a trait au développement d une offre adéquate en parcs et espaces verts. Il est cependant important de baliser le niveau d implication exigé aux constructeurs résidentiels en matière de contribution pour fins de parc, en s assurant que les municipalités respectent ce qui est explicitement prescrit à la Loi. À la lumière des informations présentées précédemment, l APCHQ souhaite : 1) Que l industrie résidentielle soit impliquée dans la mise en place du cadre réglementaire associé au développement urbain. L APCHQ reconnaît la pertinence de la participation des constructeurs résidentiels au développement d une offre adéquate en parcs et espaces verts. À ce titre, les constructeurs résidentiels sont impliqués et travaillent en étroite collaboration avec les urbanistes municipaux. Le cadre juridique établi à la L.A.U. permet aux municipalités d exiger jusqu à 10 % de la superficie d un projet (ou une valeur équivalente) à titre de contributions pour fins de parcs. Ce cadre légal a permis de créer dans les municipalités du Québec des milieux urbains complets où prennent place de nombreux parcs et espaces verts pour les résidents. L APCHQ est engagée à poursuivre ce travail en continuant sa collaboration avec les municipalités. Toutefois, considérant le caractère stratégique des travaux réalisés par les constructeurs résidentiels, il est essentiel que l APCHQ puisse participer directement au processus menant à la mise en place de nouvelles approches de financement municipal. Ainsi, les municipalités et l État pourront bénéficier des perspectives de l industrie et mieux comprendre les impacts directs de certaines décisions de taxation. 25

30 2) Que le gouvernement du Québec s assure que les municipalités respectent les prescriptions de la Loi en matière de contribution pour fins de parcs. La Loi sur l aménagement et l urbanisme définit clairement le cadre régissant la contribution pour fins de parcs exigible aux constructeurs résidentiels. Cette contribution maximale fixée à 10% de la superficie du terrain (ou une valeur monétaire équivalente) est une participation complète et définitive qui doit inclure tant les frais d aménagement que les déboursés associés à l acquisition d équipement. L approche adoptée par certaines municipalités qui imposent des frais d aménagement de parc additionnels aux constructeurs par l entremise des ententes relatives aux travaux municipaux apparaît comme une façon de contourner les prescriptions de la L.A.U. en ce qui a trait au niveau maximal exigible pour les contributions pour fins de parc. Conséquemment, l APCHQ souhaite que les municipalités respectent le niveau maximal de contribution exigible imposé par la L.A.U. (10 % de la superficie des terrains développés ou une valeur équivalente en argent) et qu elles cessent d exiger des frais additionnels pour l aménagement des parcs, considérant que la contribution identifiée à la Loi doit inclure les frais d aménagement. Les municipalités doivent donc cesser d exiger le paiement des «frais d aménagement de parc», et ce jusqu à ce que l environnement juridique soit clarifié et que les modalités administratives d encadrement soient modernisées. À ce titre, l APCHQ est d avis que le cadre législatif régissant les ententes relatives aux travaux municipaux devrait être modernisé afin de mieux encadrer les exigences des municipalités et les objets pouvant être visés par ces ententes. Les contributions additionnelles demandées par les municipalités aux constructeurs ouvrent la porte à des exigences potentiellement excessives, dans un contexte où plusieurs municipalités font face à des situations financières de plus en plus complexes. Il faut rappeler qu il est commun que des constructeurs décident d investir, de leur propre initiative et au-delà du 10 %, dans l aménagement de parcs. Notamment cette approche permet de s assurer que les travaux soient réalisés selon les mêmes échéances que les bâtiments résidentiels et cette pratique facilite d autant l écoulement des unités d un projet résidentiel. Cette approche est pertinente dans le cas de grands projets urbains et doit pouvoir se poursuivre. Toutefois, les municipalités ne devraient jamais exiger plus de 10 % de la superficie des terrains ou une somme équivalente. 26

31 3) Que des mécanismes transparents, rigoureux et équitables soient privilégiés pour la répartition des coûts d aménagement des parcs. Lorsque les sommes collectées par la ville en vertu des contributions de 10 % ne permettent pas d accumuler des fonds suffisants pour l aménagement des nouveaux parcs, il est primordial d utiliser des mécanismes transparents, rigoureux et équitables pour répartir les coûts d aménagement entre les citoyens. Les «frais d aménagement» de parcs constituent des frais fixes qui se reflètent directement dans le prix des maisons neuves. Ainsi, les nouveaux propriétaires doivent assumer entièrement les coûts, ce qui ne prend pas en considération le fait que d autres propriétaires, déjà présents dans un quartier, pourront aussi bénéficier des nouvelles installations. De plus, exiger le paiement de frais fixes ne permet pas de distinguer le coût réel d aménagement d un parc, ouvrant ainsi la porte aux abus. Dans ce contexte, l utilisation de la taxe d amélioration locale constitue une approche beaucoup mieux adaptée pour faire supporter le coût réel d aménagement d un parc aux utilisateurs. La taxe d amélioration locale est calculée directement sur la base des coûts réels d aménagement, assurant ainsi que les propriétaires paient directement pour les installations. De plus, elle peut être imputée à l ensemble des propriétaires desservis (par exemple, l ensemble des propriétaires résidant à moins de 500 mètres d un parc, incluant les propriétaires existants) plutôt qu uniquement aux nouveaux propriétaires résidant dans le projet où est situé le nouveau parc. Finalement, la taxe d amélioration locale permet de répartir dans le temps les coûts assumés par les propriétaires, réduisant ainsi l impact néfaste sur l accessibilité à la propriété. 27

32 4) Qu un dispositif d arbitrage soit mis en place de manière à faire respecter les prescriptions de la loi et à permettre aux constructeurs d habitations d obtenir un remboursement des montants perçus en trop par les municipalités. Lorsque les municipalités se permettent d exiger plus que la contribution maximale permise par la loi (10 % de la valeur des terrains), les constructeurs d habitations ont peu de recours pour contester les règlements municipaux et obtenir un remboursement des montants perçus en trop. Bien qu il soit possible de contester la légalité des règlements devant les tribunaux, ces démarches sont longues et extrêmement coûteuses. Dans une industrie composée majoritairement de PME, les constructeurs d habitations n ont souvent pas les ressources nécessaires pour s engager dans de telles démarches. De plus, les tribunaux généraux n ont pas une connaissance fine des particularités du monde municipal et de l industrie de la construction résidentielle. En comparaison, en Ontario, la Commission des Affaires Municipales de l Ontario (Ontario Municipal Board) est un organisme public indépendant chargé d agir à titre d arbitre dans le cas spécifique des litiges liés au domaine de l urbanisme opposant une municipalité à un particulier, une entreprise ou une association civile. Contrairement aux tribunaux réguliers, cette commission possède une connaissance approfondie du développement urbain et de l industrie. Elle permet aux constructeurs d habitations de contester directement les décisions prises par les municipalités en matière de planification urbaine, de zonage, de dérogation mineure, de frais de développement, de contributions aux fins de parc, etc. Actuellement, au Québec, aucun mécanisme institutionnel spécifique ne permet aux constructeurs d habitations de contester les règlements municipaux jugés abusifs en regard de la loi. La Commission Municipale du Québec joue plutôt un rôle d arbitre dans les conflits entre les différents organismes publics du monde municipal. La mise en place d un organisme indépendant ayant un mandat similaire à celui de la Commission des Affaires Municipales de l Ontario permettrait aux constructeurs d habitations du Québec et aux associations qui les représentent de contester les règlements municipaux exigeant plus que la contribution maximale permise par la loi et d obtenir le remboursement des sommes perçues au-delà de celle-ci. 28

33 6 Bibliographie Couture, Pierre dans Le Soleil (2012), Le taux d endettement des ménages atteint un record [en ligne], url : consommation/201210/15/ le-taux-dendettement-des-menagesatteint-un-record.php, site consulté le 12 décembre 2012 Gouvernement du Québec (2012), Loi sur l aménagement et l urbanisme (L.R.Q., chapitre A-19.1) [en ligne], url : dynamicsearch/telecharge.php?type=2&file=/a_19_1/a19_1.html, document consulté le 27 novembre 2012 MAMROT (2012), Guide La prise de décision en urbanisme Contribution aux fins de parc [en ligne], url : guide-la-prise-de-decision-en-urbanisme/financement-et-maitrise-fonciere/ contribution-pour-fins-de-parcs/, site consulté le 27 novembre 2012 Fontaine, Nicolas (2011), La contribution aux fins de parc, terrains de jeux et espaces naturels : où en sommes-nous? [en ligne], url : uquebec.ca/pls/public/docs/fwg/gsc/publication/170/377/1765/1/42769/5/ F _Bulletin_Vol.9_No._2.pdf 29

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35 7 Crédits L encadrement réglementaire des projets de développement résidentiel au Québec Contributions pour fins de parc 2013 APCHQ François Bernier, Directeur Service économique et affaires publiques Mathieu Bélanger, Coordonnateur, Associé délégué, CIMA+ Simon Desrochers, Analyste principal, Chargé de projet, CIMA+ Sylvie Roy, Révision linguistique, CIMA+ Étienne Cormier, Graphiste, CIMA+ 31

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