Les stratégies de développement commercial. Six expériences d agglomérations françaises

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1 Les stratégies de développement commercial Six expériences d agglomérations françaises Janvier 2008

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3 Les stratégies de développement commercial Six expériences d agglomérations françaises Janvier 2008

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5 Sommaire Introduction La construction des stratégies de développement commercial : Historique et outils... 7 Volonté politique et intercommunalité...7 Culture du partenariat...7 Ancienneté de la démarche...8 Continuité de la démarche...8 Moyens mobilisés par les partenaires...9 Organisation d une observation régulière Les stratégies de développement commercial : Principes, orientations et bilan de leur application...11 Principes communs...11 Grandes orientations spatiales...11 Grandes orientations quantitatives...12 Grandes orientations qualitatives La mise en œuvre de la stratégie de développement commercial : Modes d action et bilan du fonctionnement Structure porteuse et mode de fonctionnement...15 Les outils de mise en œuvre...16 Le bilan tiré par les agglomérations...18 Le bilan de l action partenariale...18 L impact sur le développement commercial...19 Conclusion Fiches détaillées par agglomération DUNKERQUE...25 LILLE...29 LYON...35 ORLEANS...39 RENNES...43 TOULOUSE...47 Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole 3

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7 Introduction La métropole lilloise s est dotée en 2000 d un schéma de développement et d urbanisme commercial pour la période Ce document consacré à la maîtrise du développement commercial n a pas de valeur juridique mais traduit l engagement des partenaires (le Syndicat mixte du Schéma directeur de Lille Métropole, Lille Métropole Communauté urbaine, les Chambres de commerce et d industrie de Lille Métropole et d Armentières-Hazebrouck réunies depuis pour former la Chambre de commerce et d industrie Grand Lille et, enfin, la Chambre de métiers et de l artisanat du Nord) qui l ont adopté. Ces partenaires ont décidé de réviser le SDUC à l horizon Dans le cadre des réflexions préparatoires à cette révision, il a semblé intéressant d examiner les démarches de même type menées dans d autres agglomérations. Les approches de Dunkerque, Lyon, Orléans, Rennes et Toulouse ont été retenues. Leurs politiques ont été analysées et comparées avec celle de la métropole lilloise. Ce travail a été effectué en 2007 grâce à différentes rencontres et à l examen des documents disponibles (chartes ou schémas). Le rapport présente les résultats de cette analyse, organisée en trois parties : 1- La construction des stratégies de développement commercial : historique et outils 2- Leur contenu : principes, orientations et bilan de leur application 3- Leur mise en œuvre : modes d action et bilan du fonctionnement Les caractéristiques des agglomérations et de leurs stratégies sont détaillées dans des fiches de synthèse en fin de document. Avertissement : dans ce document, par convention, on désigne par le nom de la ville principale l ensemble de son agglomération. Si le sujet porte spécifiquement sur la commune centre, le texte le précise. Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole 5

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9 1- La construction des stratégies de développement commercial : Historique et outils Volonté politique et intercommunalité A Lille : La réflexion a été menée à l échelle de l arrondissement de Lille, territoire de référence du Schéma directeur de développement et d urbanisme de Lille Métropole. Les 124 communes qui composent la métropole lilloise sont regroupées en 6 intercommunalités (et une commune isolée) : 1 communauté urbaine (Lille Métropole communauté urbaine - 85 communes), et 5 communautés de communes, celles des Weppes (5 communes), de la Haute Deûle (5 communes), du Carembault (6 communes), du Sud Pévèlois (3 communes) et du Pays de Pévèle (19 communes). Toutes les stratégies d urbanisme commercial étudiées ici ont, à leur source, la volonté forte des élus, s exprimant essentiellement par le biais de l intercommunalité principale du territoire. Ce constat vaut non seulement pour les agglomérations analysées ici et en particulier pour la métropole lilloise -, mais plus généralement pour tous les territoires qui se sont dotés d une politique de développement commercial, quels qu en soient l ampleur et les moyens. Les stratégies en matière commerciale des six agglomérations étudiées sont toutes nées de la prise de conscience des enjeux du développement du commerce par les élus. Mais ces démarches ont abouti grâce à la présence ou la structuration d intercommunalités importantes. Les communautés urbaines et les communautés d agglomérations sont au premier rang de ces initiatives. Culture du partenariat La construction d une stratégie de développement commercial passe par l association de différents acteurs dans le cadre d un partenariat durable. Il ne s agit donc ni d une concertation ponctuelle, ni d une consultation à une étape de procédure particulière, mais bien d un partenariat pour débattre, partager et construire ensemble dans la durée. Ce partenariat est plus ou moins étoffé selon les cas, mais repose a minima sur deux acteurs majeurs : l intercommunalité principale de l agglomération et la chambre de commerce et d industrie du territoire. A Lille : Un large partenariat a été établi en 1997 à travers la mise en place d une structure informelle, la Conférence permanente d urbanisme commercial de Lille Métropole (CPUC). Elle regroupe principalement Lille Métropole Communauté urbaine, le Syndicat mixte du Schéma directeur de Lille Métropole et de développement et d urbanisme de Lille métropole, les Chambres de commerce et d industrie de Lille Métropole (CCILM) et d Armentières-Hazebrouck (CCIAH) réunies depuis pour former la Chambre de commerce et d industrie Grand Lille, la Chambre de métiers et de l artisanat du Nord (CMA), les Villes de Lille, Roubaix et Armentières, ainsi qu un représentant des consommateurs. L agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole en assure le secrétariat technique. Les communes sont associées aux auditions des acteurs du commerce, qui viennent régulièrement présenter leur société et/ou leurs projets (en amont de la Commission départementale d équipement commercial CDEC). A Dunkerque, la démarche de charte de développement du commerce et de l artisanat de l agglomération dunkerquoise s appuie d abord sur la Communauté urbaine de Dunkerque et la Chambre de commerce et d industrie (CCI) du Dunkerquois. A Lyon, les principaux partenaires du schéma d implantation et de développement commercial sont la Communauté urbaine du Grand Lyon, le Conseil général du Rhône, la CCI de Lyon et la CMA du Rhône. A Toulouse, la réunion des acteurs s est faite dans le cadre de l Observatoire départemental d équipement commercial (ODEC), sous l égide de la Préfecture de Haute-Garonne ; elle rassemble aussi le Syndicat mixte d études pour entreprendre et mettre en œuvre la révision du SCOT de l agglomération toulousaine (Smeat), la CCI de Toulouse, la CMA de Haute-Garonne, des représentants des consommateurs, des représentants des professionnels du commerce et l Université du Mirail. Le choix des partenaires est déterminé par les compétences et le rôle décisionnel de chaque structure en matière commerciale : on retrouve ainsi assez naturellement plusieurs des membres de la CDEC, qui sont des acteurs majeurs de toute politique Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole 7

10 de développement commercial, notamment grâce à leur présence dans cette commission chargée d autoriser ou non l ouverture des commerces de plus de 300 m² de surface de vente. Les maires des communes du territoire ne sont généralement pas associés au groupe de travail stratégique, mais sont représentés par la structure intercommunale et consultés lors de l élaboration de la stratégie. Les acteurs privés du commerce ne sont jamais directement parties prenantes de ces partenariats, mais la plupart du temps consultés. Les représentants des consommateurs sont, pour leur part, rarement intégrés au groupe partenarial (seuls cas à Toulouse et à Lille). Ancienneté de la démarche A Lille : Les premières réflexions datent du début des années 1990, mais le partenariat s est réellement noué en 1997, avec la création effective de la CPUC (dont la mise en place était inscrite dans les préconisations du Schéma directeur de développement et d urbanisme de Lille Métropole adopté en 1997). La plupart des agglomérations étudiées ici présentent une forte antériorité en matière de stratégie d urbanisme commercial et certaines d entre elles ont réellement été pionnières dans cette démarche. Au début des années 1990, après deux décennies de développement massif des grandes surfaces, les élus (notamment les maires de communes) et ceux des chambres consulaires, se sont retrouvés dans la critique des effets sociaux, urbains et économiques du développement de la grande distribution. A Dunkerque, la charte de développement du commerce et de l artisanat a été la première signée en France en A Lyon et Orléans, la démarche s est concrétisée par des documents d engagement dès D autres territoires, comme Lille (adoption du SDUC en 2000) ou Toulouse (adoption du Schéma de développement commercial (SDC), d échelle départementale, en 2005), ont abordé plus tardivement ces questions commerciales, tant pour des raisons de contexte économique peu porteur (Lille, berceau de la grande distribution ; choc de la crise industrielle) que pour des raisons de structuration politique récente du territoire (Toulouse). La mise en place de la loi Raffarin en 1996 a constitué un facteur déclenchant majeur et une étape importante pour beaucoup d agglomérations. En proposant la création d un schéma de développement commercial, aux contours alors indéfinis (le décret sortira seulement en 2002), la loi a permis d accélérer le passage d une prise de conscience naissante à la recherche de solutions, notamment dans la planification. Bien plus, l expérimentation confiée en 1996 à la Fédération nationale des agences d urbanisme (FNAU) par le Ministère de l économie sur le contenu et la forme possibles d un schéma de développement commercial a conduit beaucoup des agglomérations associées à cette démarche à se doter de groupes partenariaux de réflexion et d outils techniques d observation. La plupart des agglomérations ont pérennisé ces démarches, pour élaborer et suivre leur stratégie de développement commercial, comme c est le cas à Lille. Continuité de la démarche A Lille : Après dix ans de fonctionnement de la CPUC et sept ans de mise en œuvre du SDUC, l enjeu actuel de la métropole lilloise est la révision de sa stratégie de développement commercial, qui passe par la refonte de son SDUC (horizon 2009) mais aussi, à moyen terme, par la prise en compte de ses orientations dans les documents d urbanisme. L un des traits caractéristiques de ces démarches, hormis dans le cas toulousain trop récent, est leur inscription dans la durée. Loin d en faire un épisode temporaire, les agglomérations étudiées ici ont toutes pérennisé leur démarche, en en faisant souvent un élément fort de leur stratégie d aménagement du territoire. A Lyon, le SDUC, renouvelé depuis 1994 tous les cinq ou six ans, est la base d un certain nombre de projets urbains à dominante commerciale (Lyon Confluence, par exemple) et de la politique de développement commercial (présence et interventions au salon MAPIC, par exemple). La loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) de 2000 a renforcé les liens avec la planification en inscrivant le traitement des questions commerciales dans les SCOT (et les Plans locaux d urbanisme - PLU). Parallèlement, depuis 2003, les décrets d application de la loi Raffarin concernant le schéma de développement commercial ont institué les SDC, mais à l échelle départementale. Dans la pratique, l élaboration des SDC a souvent reposé sur la prise en compte des multiples expériences déjà mises en place de manière informelle. 8 Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole

11 Moyens mobilisés par les partenaires A Lille : Entre 1999 et 2000, pour l élaboration du SDUC métropolitain, un budget de euros a été rassemblé. Il a été financé à hauteur de 37 % par LMCU et le Syndicat mixte du schéma directeur, de 33% par les partenaires consulaires, et de 30% par l Union européenne (FEDER). Le budget de fonctionnement actuel de la CPUC s établit à hauteur de euros par an, cofinancé par les différents partenaires. L animation de la CPUC mobilise en outre 1 personne à plein temps à l agence d urbanisme et les travaux communs nécessitent la collaboration régulière de techniciens référents dans chaque structure partenaire (5 à 7 personnes). Autre trait caractéristique des démarches des cinq agglomérations étudiées (autres que Lille), elles ont su mobiliser des moyens importants dans la durée. Il s agit non seulement de moyens financiers pour la réalisation d études et d enquêtes, mais aussi de moyens logistiques et financiers pour le fonctionnement du partenariat (comité de pilotage, observatoire du commerce), ainsi que de mise à disposition de personnel propre aux structures associées. Dans tous les cas, cela se traduit par un minimum de deux techniciens mobilisés en permanence, consacrant tout ou partie de leur temps de travail à cet objet. Ils appartiennent généralement à l intercommunalité principale et à la chambre de commerce et d industrie du territoire. A Lyon, un important co-financement a été mis en place entre le Grand Lyon, la CCI de Lyon, la CMA du Rhône et le Conseil général du Rhône. Il porte principalement sur la réalisation, régulière depuis 1973, d une vaste enquête sur les comportements d achats des ménages de la région lyonnaise et du Rhône (5900 ménages enquêtés en 2006). Cette étude est la pièce maîtresse des travaux d observation du commerce, essentielle dans la préparation de chaque révision du SDUC lyonnais. Dans chaque agglomération, le recours à l appui de bureaux d études extérieurs est fréquent. Ils contribuent à la réalisation d études, plus ou moins lourdes, et sont parfois chargés de préparer l élaboration ou la révision de la stratégie. A Rennes et à Orléans, le cabinet SM Conseil a ainsi été missionné pour organiser l élaboration des chartes respectives de ces territoires (diagnostic, élaboration du document, suivi). Les agences d urbanisme sont impliquées dans quatre des agglomérations étudiées, à des degrés divers, variables dans le temps. A l instar de celle de Lille, l agence d urbanisme de Dunkerque travaille depuis le début de la réflexion sur le commerce dunkerquois. A Orléans, après avoir suivi de près la réalisation de la première charte en 1994, l agence est de nouveau mobilisée pour l élaboration de la 2e charte depuis A Toulouse, l agence a conduit les réflexions sur le schéma de développement commercial, dans le cadre de l établissement du SDC de Haute- Garonne (ODEC) et de la préparation du SCOT. Organisation d une observation régulière A Lille : L agence d urbanisme anime et coordonne les principaux travaux d observation commerciale réalisés avec l aide technique et financière des partenaires. Ils portent sur : Le tissu commercial la connaissance du tissu commercial existant à l échelle métropolitaine et de l aire de coopération métropolitaine (Belgique, Bassin minier) : magasins de -300 m² (bilan à chaque nouveau SDUC) et magasins de +300 m² (suivi annuel) le suivi de la dynamique commerciale, à travers les décisions d autorisation commerciale (CDEC et CNEC) l évolution de l offre : suivi des chiffres d affaires (enquête réalisée à chaque nouveau SDUC) Les modes de vie et de consommation l évolution des modes de vie : démographie, ménages, vieillissement, etc. l évolution de la demande et des comportements d achat : enquête sur le marché théorique (réalisée à chaque nouveau SDUC), enquête ménages déplacements (réalisée régulièrement par la communauté urbaine de Lille Métropole) Les outils de régulation en matière d urbanisme commercial la veille sur les dispositifs de régulation commerciale la veille sur les SCOT et les PLU L organisation d un système d observation des évolutions du commerce est l une des bases des stratégies de toutes les agglomérations observées. La nature de cette observation varie en fonction des moyens mobilisés et de la nature des besoins, mais il apparaît indispensable à tous les territoires d assurer son maintien dans le temps. Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole 9

12 La création et la pérennisation d observatoires du commerce, plus ou moins structurés, constituent donc un préalable pour les six agglomérations. Généralement placés sous la responsabilité de l un des partenaires (notamment CCI ou agence d urbanisme), leurs missions peuvent aussi être réparties entre plusieurs partenaires. A Lyon, une grande partie de l observation commerciale est réalisée par la CCI. A Rennes, Toulouse, Dunkerque ou Orléans, les agences d urbanisme sont chargées d une partie de l observation, en complément des travaux menés par les CCI. Le rythme des travaux de ces observatoires est variable : des études lourdes sont menées périodiquement, souvent en préparation d une échéance importante comme l élaboration ou la révision d une charte ou d un schéma de développement commercial. Les études sur l offre commerciale, sur les comportements d achat, ou sur les chiffres d affaires commerciaux sont des bases classiques, considérées comme des outils indispensables à la connaissance du fonctionnement commercial du territoire. L agglomération lyonnaise est sans doute l une de celles qui a le plus structuré sa réflexion en l appuyant sur une connaissance fine du fonctionnement de son appareil commercial. L étude majeure qui constitue l ossature de son travail d observation porte sur les comportements d achats. Tant par son envergure (près de 6000 ménages enquêtés), que par sa régularité (tous les 5-6 ans), son ancienneté (1973) ou son périmètre (une grande partie du département du Rhône), cette enquête représente une source majeure pour la compréhension des évolutions des comportements d achats à l échelle du bassin de vie lyonnais. Dans les cas d Orléans, Toulouse ou Rennes, des enquêtes similaires ont été menées récemment. Ces agglomérations se placent aujourd hui dans la perspective de structurer davantage leur observation commerciale, en prévoyant le renouvellement régulier d études clefs : évolution de l offre commerciale, évolution des modes de consommation, etc. Le contenu de ces observatoires peut également concerner des travaux de moindre envergure, mais dont la périodicité est plus rapprochée : suivi annuel de la dynamique commerciale (CDEC), inventaire des établissements commerciaux, créations d emplois, etc. L agence d urbanisme de Rennes réalise ainsi annuellement un bilan quantitatif sur l emploi commercial réellement créé par les commerces autorisés en CDEC. Pour ce faire, elle compare les prévisions indiquées dans les dossiers de demandes d autorisation en CDEC avec les informations issues d une enquête qu elle réalise auprès des magasins ouverts dans l année. A Dunkerque, une étude sur le maxidiscompte a été réalisée pour répondre aux questionnements spécifiques que suscitait son développement dans l agglomération. Elle a permis de définir des zones de chalandise par supermarché et de mesurer leur niveau de saturation. Tout projet de maxidiscompte est analysé sur cette base, au regard de l état de saturation de la zone de chalandise (trois niveaux ont été définis : saturé, à opportunité à moyen terme, à opportunité à long terme). 10 Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole

13 2- Les stratégies de développement commercial Principes, orientations et bilan de leur application On se réfère ici uniquement aux chartes ou schémas adoptés par les agglomérations étudiées, car ils présentent de la manière la plus complète les principes et les préconisations de la politique menée. Principes communs A Lille : Les trois principes fondateurs du SDUC lillois ( ) mettent en avant la nécessité de : - anticiper, plutôt que laisser faire, les évolutions du commerce et de l artisanat, - promouvoir un modèle urbain équilibré, garantissant une diversité de l offre commerciale, - rechercher une plus grande qualité urbaine et environnementale, pour améliorer le cadre de vie. Les agglomérations étudiées développent leur stratégie d urbanisme commercial autour d un ensemble de principes communs, que l on retrouve également à Lille. Le principe d action est évidemment intrinsèque à la démarche des agglomérations qui ont choisi volontairement de se doter d une politique de développement commercial : le refus du laisserfaire est donc moteur, non pas tant pour interdire le développement commercial (comme certains ont pu le craindre) que pour l organiser, voire valoriser son apport pour l attractivité du territoire, et en particulier la ville centre. Les agglomérations expriment de manière similaire leur volonté d intervenir et de maîtriser les conséquences du développement commercial : elles recherchent toutes un équilibre territorial et commercial, et l associent au respect d une hiérarchie urbaine précise. Cette logique d aménagement du territoire les amène à traiter la question du commerce sous l angle du niveau de service offert aux habitants, mais aussi comme une dimension de la vie du territoire au même titre que l habitat, l économie ou l environnement. Grandes orientations spatiales La déclinaison en grandes orientations de ces principes amène à des traductions propres à chaque agglomération : c est à cette étape que s expriment les spécificités de chaque territoire, les attentes et les sensibilités particulières. Ces orientations se déclinent d abord sous la forme d une organisation spatiale : on y trouve la présentation concrète d une hiérarchie urbaine, base de l organisation d un maillage commercial. Le renforcement des villes centres, des centres urbains et des quartiers, la relance du commerce de proximité, la promotion de la qualité architecturale, paysagère et environnementale, etc., y sont évoqués. A Lille : Les grandes orientations du SDUC lillois reposent essentiellement sur une hiérarchie des espaces, en cohérence avec l ensemble des politiques urbaines métropolitaines (et notamment la priorité donnée au renouvellement urbain) : - conforter l offre commerciale et artisanale des centresvilles, quartiers et linéaires urbains de l agglomération ; - limiter, en parallèle, le développement des polarités (centres commerciaux) et linéaires (entrées de ville) périurbains. Seul le renouvellement à surface égale y est permis, sauf modalités particulières prévues pour certaines activités commerciales (alimentaire, équipement de la maison, jardinerie, culture-loisirs-sport) ; - garantir l accueil de nouveaux concepts, afin de conserver un commerce innovant, apportant une réelle plus-value aux habitants. Dans ce cas, la localisation de ces projets doit concerner prioritairement des sites de reconquête urbaine. La charte d urbanisme commercial du pays de Rennes, par exemple, définit la hiérarchie urbaine suivante : pôle d attraction régionale, pôles majeurs, pôles spécifiques, pôles relais d attraction locale, pôles intermédiaires, pôles de proximité et pôles ruraux. L opposition «centre-ville / périphérie» ou «urbain / périurbain» n est pas explicitement inscrite dans les stratégies étudiées. Si cette notion demeure encore en filigrane, elle ne s exprime pas (ou plus) dans l opposition frontale entre deux types d espaces (aux limites souvent difficiles à cerner), mais plutôt dans l idée d organiser des complémentarités entre eux. Les agglomérations ont ainsi pris acte de l existence d espaces périphériques, de leur rôle et de la nécessité de les structurer. Elles cherchent dès lors à éviter leur trop forte croissance, voire leur développement spontané en l absence d organisation urbaine. Dans cette vision, il n est pas rare que, pour répondre à des besoins évalués dans le diagnostic, certaines agglomérations prévoient le développement d un ou plusieurs pôles dont elles précisent la localisation, la taille et la vocation commerciale. Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole 11

14 A Orléans, par exemple, l agglomération envisage la création d un pôle d équipement de la maison au sud de son territoire. C est également le cas de Lille qui prévoyait dans son SDUC la création d un ou deux pôles, au sud et au nord de l agglomération. Une vision plus pragmatique du fonctionnement des territoires sur le plan commercial semble donc prévaloir aujourd hui dans toutes les agglomérations étudiées, ce qui n empêche pas de réaffirmer, comme à Lyon, la priorité donnée à certains types d espaces. Dans son SDUC de 2004, l agglomération lyonnaise prévoit le renforcement prioritaire du commerce de centre-ville et de proximité. Cela peut s accompagner de la création de nouveaux pôles dès lors qu ils sont en milieu urbain. En périphérie, aucun nouveau pôle ne peut être créé ex nihilo ; seuls les besoins de requalification seront pris en compte s ils ne perturbent pas les équilibres du bassin de consommation. La plupart des agglomérations désignent précisément un ou des sites de développement commercial futur, en particulier quand il s agit de pôles périphériques, souvent orientés vers une thématique commerciale particulière. Cette détermination des sites d accueil a d abord pour but de maîtriser spatialement les développements commerciaux, mais aussi d organiser et valoriser les dynamiques d attraction ainsi créées. Elle s inscrit dans les autres politiques urbaines (renouvellement urbain, nouveaux quartiers, grands équipements, transports en commun, etc.) A Orléans, la charte prévoit la création d une nouvelle entrée de ville et d agglomération dans le secteur de l Argonne. Il s agirait de composer un nouveau quartier composé d activités tertiaires, de petites et moyennes entreprises, de logements (6.000 habitants d ici 15 ans) et de petits pôles commerciaux organisés autour d un supermarché. Grandes orientations quantitatives A Lille : Les choix effectués ont volontairement écarté toute prescription quantitative, jugeant leur application difficile et leur efficacité limitée. Il n y a donc pas dans le SDUC lillois de surface maximale à autoriser par an et/ou par activité commerciale, pas d indication de surface maximale pour les magasins, etc. Les préconisations stratégiques peuvent également être déclinées sur le plan quantitatif : l objectif est alors de définir précisément le potentiel de développement maximal, mesuré en surface de vente supplémentaire, dont l agglomération a besoin pour une certaine durée (3 à 5 ans environ). Ce volume global est souvent décliné par thématique commerciale (équipement de la personne, de la maison, sport et loisirs, bricolage, etc.), afin d adapter le plus précisément possible la politique d autorisation en CDEC aux besoins de l agglomération. La méthode du cabinet SM Conseil, dite des «Pivadis», a été développée dans plusieurs agglomérations comme Orléans ou Rennes. Elle permet d estimer l attractivité de l ensemble du commerce existant sur un territoire, en prenant en compte à la fois ses dimensions quantitatives et qualitatives. Elle évalue ensuite, en fonction de la demande et de son évolution, le potentiel commercial à développer dans les années à venir, traduit en mètre carré de surfaces commerciales. A Rennes, ce volume global de développement correspondait à une croissance de 10% des surfaces commerciales en cinq ans. Ce potentiel, décliné par thématique commerciale, permet de prévoir, dans l agglomération d Orléans un développement potentiel des supermarchés de 5500 m² d ici Cette méthode, qui peut paraître a priori séduisante, répond au souhait de trouver un mode d application plus simple et mesurable des orientations stratégiques définies, un mode qui réduise les difficultés d interprétation. Cependant, ces objectifs quantitatifs sont loin d être la panacée. Ils exigent un suivi régulier de la consommation des enveloppes de surface. Et, surtout, l arbitrage n est pas toujours simple à faire quand des projets intéressant l agglomération se présentent et que les enveloppes de surface de vente relevant de cette thématique sont épuisées. Certaines agglomérations, souvent en forte croissance démographique, se dotent d autres références pour assurer la cohérence entre la croissance de l offre et celle de la demande. A Toulouse, le potentiel de développement commercial se mesure à partir d un ratio de 1,75 à 2 m ² de surface de vente par habitant supplémentaire, soit à m² supplémentaires par an (sur la base d une croissance de habitants annuels). Dans tous les cas, il apparaît que la définition d orientations quantitatives précises n empêche pas l autorisation de projets ou même de pôles commerciaux majeurs contraires à la stratégie commerciale retenue pour l agglomération. 12 Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole

15 Grandes orientations qualitatives A Lille : Les préconisations qualitatives impliquent plusieurs dimensions : - tous les projets commerciaux doivent faire l objet d une large concertation des partenaires, le plus en amont possible ; - l amélioration de la qualité urbaine, architecturale, paysagère et environnementale des projets commerciaux est un principe de base : un cahier des charges environnemental est annexé au SDUC dans ce sens ; - des préconisations propres à certaines activités commerciales ont été définies. Par exemple : pour l alimentaire (aucun nouvel hypermarché n est envisageable) ; pour l équipement de la maison (un ou deux pôles périphériques spécialisés, de grande qualité urbaine, paysagère et environnementale, sont envisagés) ; ainsi que pour les thématiques culture-loisirs, sport et jardinerie (des projets périurbains de grande qualité peuvent être créés hors d un centre commercial existant, s ils renforcent la vocation récréative/de loisirs d un site). Des sites d accueil prioritaires sont indiqués dans le SDUC. Les préconisations qualitatives particulières inscrites dans les politiques des différentes agglomérations se présentent surtout sous la forme d objectifs généraux, concernant la réalisation des projets : priorité aux implantations accessibles de manière multimodale (en particulier en transports en commun), volonté de protection de l environnement et de qualité du paysage, possibilité de modernisation du commerce, etc. Il est moins courant de rencontrer des orientations qui portent sur une thématique commerciale précise (sauf pour l alimentaire) ou qui visent un type de commerce (magasins de -300 m² ou maxidiscomptes, par exemple). A Orléans, la charte prévoit de ne pas démultiplier les magasins de plus de 300 m² de surface de vente d une même enseigne, afin d établir une complémentarité entre les différents pôles commerciaux. Dans le cas des galeries marchandes, ce sont tous les magasins, quelle que soit leur taille, qui sont concernés par cette règle. A Dunkerque, la charte met en avant la nécessité de définir une politique de renforcement des magasins de moins de 300 m² de surface de vente. Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole 13

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17 3- La mise en œuvre de la stratégie de développement commercial : Modes d action et bilan du fonctionnement La démarche étant volontaire, chaque agglomération s est dotée de son propre système de mise en œuvre de sa stratégie. En général, cela passe à la fois par la création d une structure porteuse du partenariat, lieu du dialogue entre les acteurs, par la construction d outils techniques spécifiques et par la traduction des principales orientations dans les documents réglementaires (SCOT et PLU). Structure porteuse et mode de fonctionnement A Lille : La Conférence permanente d urbanisme commercial est une structure informelle, qui rassemble des élus et des techniciens des différentes structures partenaires (cf. point 1> la construction des stratégies de développement commercial), ainsi que des membres issus des services de l Etat (Direction de la concurrence, consommation et répression des fraudes ; Direction départementale de l équipement), de la Mission Bassin Minier, et de la Conférence permanente intercommunale transfrontalière. Animée par l agence d urbanisme, c est d abord un lieu de réflexion, d échanges et de débat sur les grands enjeux du commerce et des modes de consommation de l agglomération lilloise. Elle a également pour rôle d observer les évolutions du commerce et des modes de vie. La Conférence permanente a construit la stratégie partenariale du SDUC, veille à sa mise en œuvre, dialogue avec les acteurs du commerce (auditions régulières) et les communes, ainsi qu avec les territoires proches de l agglomération. La CPUC se réunit en plénière tous les 2 mois environ, indépendamment du calendrier des CDEC, et ne rend aucun avis. Elle s appuie pour la préparation de ses travaux sur un groupe technique réunissant les techniciens des principales structures partenaires. Chaque agglomération étudiée dispose de sa structure partenariale de référence, qui regroupe l ensemble des acteurs qui ont contribué à l élaboration de la stratégie de développement commercial. Ce groupe n est jamais une structure formelle, il varie dans sa configuration comme dans son organisation, mais il constitue généralement un dispositif permanent. A l origine de l élaboration de la stratégie, il est ensuite passé à sa mise en œuvre, puis à son bilan et à sa révision. A Lyon, un comité de pilotage réunit autant que de besoin élus et techniciens du Grand Lyon, de la CCI de Lyon, de la CMA du Rhône, du Conseil général du Rhône, des Villes de Lyon et de Villeurbanne. A Toulouse, après l élaboration du SDC de l aire urbaine de Toulouse par un comité de pilotage particulier, une Conférence permanente d urbanisme commercial, chargée de la mise en œuvre du document, a été mise en place. Elle s est constituée sur le modèle de celle de Nantes et de celle de Lille, et regroupe le Syndicat mixte d études pour entreprendre et mettre en œuvre la révision du SCOT de l agglomération toulousaine (Smeat), les trois autres SCOT de l aire urbaine, les Villes de Toulouse, Colomiers, Muret et Saint-Lys, la CCI de Toulouse et la CMA de Haute-Garonne. Dans la pratique, le groupe partenarial chargé de la mise en œuvre de la stratégie est souvent à deux niveaux : le premier est composé de deux ou trois acteurs principaux, les plus impliqués dans la mise en œuvre de la stratégie. Ces acteurs sont généralement la principale intercommunalité et la ou les chambres de commerce. Le second niveau regroupe des acteurs moins actifs, soit du fait de leurs compétences, soit par choix : ils sont associés à la démarche qu ils suivent de plus loin ou à des moments-clefs. A Lyon, les collectivités et chambres consulaires des territoires voisins du Grand Lyon ont été ainsi associées à l élaboration du SDUC. Mais elles n en suivent pas en continu la mise en œuvre. Le groupe partenarial de base, quel que soit son nom, se décline souvent en un ou plusieurs sousgroupes : comités techniques préparatoires aux réunions plénières, groupes chargés de l élaboration des avis, etc. Par ailleurs, les structures les plus impliquées dans la mise en œuvre de la stratégie de développement commercial forment généralement leurs propres groupes internes de suivi pour préparer les décisions ou prises de position de l institution (notamment en CDEC). La régularité des rencontres de ces différents groupes varie selon les missions qui leur sont attribuées. A Rennes, trois groupes distincts sont issus de la charte. Un comité consultatif rassemble une fois par an tous les signataires de la charte, à savoir les intercommunalités, la CCI, la CMA, les 67 maires concernés ainsi que les enseignes implantées. Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole 15

18 Un comité des présidents, groupe plus restreint, réunit élus et techniciens des cinq intercommunalités du Pays de Rennes, de la Ville de Rennes, de la CCI, de la CMA, ainsi qu un représentant des consommateurs. Son rythme de réunions est plus fréquent, puisqu il est en charge de l analyse des dossiers CDEC. Enfin, un groupe technique issu du comité des présidents a pour rôle d en préparer les réunions. A la différence de Lille, les agglomérations distinguent donc bien deux types de structure en fonction des missions qui leur sont attribuées : le groupe partenarial, très élargi, qui porte la réflexion stratégique, et le groupe qui relève de la mise en œuvre «au quotidien» des orientations, en particulier par les autorisation en CDEC. Ces missions sont séparées, mais se déroulent la plupart du temps en parallèle. Le groupe des signataires de la charte, le plus large, se réunit rarement : c est surtout le cas au moment de l élaboration ou de la révision du document d engagement, et éventuellement une fois par an pour un bilan d étape. Le groupe «exécutif» rassemble les membres les plus moteurs et qui siègent généralement en CDEC ; il se réunit beaucoup plus régulièrement, en fonction des dossiers commerciaux déposés. Cette dernière mission est souvent centrale dans l action des agglomérations, mais elle comporte le risque de limiter leur action à la préparation de la CDEC et surtout de focaliser les acteurs sur des cas particuliers aux dépends des enjeux et des intérêts globaux de l agglomération. Toulouse est la seule exception parmi les six cas étudiés : la Conférence permanente d urbanisme commercial y mêle les deux missions, de réflexion et de mise en œuvre : elle suit à la fois l actualité des CDEC, produit un bilan annuel de l action menée et sera chargée de réviser le SDC de l aire urbaine toulousaine. Il est intéressant de noter que certaines agglomérations, qui n ont pas inscrit la réflexion prospective dans leur dispositif de mise en oeuvre du schéma d urbanisme commercial et de suivi des évolutions commerciales, envisagent de (re)créer un lieu d échanges entre partenaires pour traiter de ces questions. A Dunkerque, le SCOT prévoit ainsi la création d une Conférence permanente à l instar de celle qui existe à Lille. Les outils de mise en œuvre A Lille : L agglomération lilloise a choisi de s appuyer sur l ensemble des outils à sa disposition pour mettre en œuvre les préconisations du SDUC. Le Schéma directeur (ayant valeur de SCOT) de Les principales orientations du SDUC y ont été traduites de manière synthétique : renforcement commercial des espaces urbains, limitations des espaces périurbains, possibilité d accueillir de nouveaux concepts. - Les éléments restent succincts, mais font référence au SDUC et à la CPUC Le Plan local d urbanisme de Lille Métropole Communauté urbaine, adopté en 2004 Plusieurs dispositifs concernant l encadrement du développement commercial ont été introduits, mais les plus novateurs restent expérimentaux. - Un zonage UX est défini pour tous les grands espaces commerciaux périurbains, dans l objectif de limiter leur expansion. - A titre expérimental, 12 linéaires commerciaux, identifiés par un périmètre, bénéficient de règles assouplies : suppression du COS, bonification éventuelle, emprise au sol totale, contraintes de création de stationnement réduites. - Dans les zones urbaines mixtes existantes ou à urbaniser, des seuils maximaux de SHON ont été définis (variant entre 1500 et 2000 m²) pour les commerces. - Les possibilités d implantations commerciales dans les zones économiques restent très limitées, sauf dans les zones UG, destinées aux activités mixtes. Le SDC du Nord de Ce Schéma, d échelle départementale, a été conçu en tenant compte des SDUC ou chartes existants dans le Nord. Ses orientations sont donc en cohérence avec celle du SDUC lillois. Les chartes locales de développement commercial et artisanal - Conçues comme des déclinaisons à l échelle locale des objectifs du SDUC, six démarches de chartes ont été engagées. Il s agit d y définir, sur la base d un plan d actions commun, les missions de chaque partenaire (association commerciale comprise). L élaboration de ces chartes a généralement été appuyée par des fonds provenant du FISAC. En dehors des décisions prises en CDEC, les agglomérations fondent toutes leur action de mise en œuvre sur trois outils principaux : les SCOT, les PLU et les SDC. Les SCOT des agglomérations étudiées étant encore en cours d élaboration au moment de ce 16 Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole

19 travail, des conclusions définitives n ont pas pu être tirées sur la manière dont le commerce y est traité. Néanmoins, on peut souligner à ce stade que ces SCOT sont considérés par tous comme des outils majeurs de mise en œuvre de la stratégie concernant l urbanisme commercial. Des différences apparaissent cependant lorsque l on examine la manière dont les SCOT se sont appuyés sur les chartes ou les SDUC existants. Dans presque toutes les agglomérations étudiées, la construction de la partie commerce a fait l objet de vifs débats, menant parfois au blocage de l ensemble de la démarche de SCOT. Celle-ci n a parfois pu redémarrer qu après négociations et, généralement, abandon des contraintes les plus fortes ou les plus précises concernant le commerce. Les différentes agglomérations analysées présentent un éventail de cas de figure allant de la prise en compte la plus poussée à une synthèse édulcorée de la stratégie de développement commercial initialement définie. A Lyon, les grandes orientations du schéma directeur de l agglomération lyonnaise, datant de 1992, sont toujours en vigueur et ont servi de base à l élaboration du SDUC en 1994, ce qui assure une grande cohérence entre les deux documents, le second détaillant le premier. A Rennes, Orléans ou Dunkerque, le choix a été fait de rester sur des principes assez généraux et peu détaillés. A Toulouse, l élaboration du SDC a précédé la démarche de l InterSCOT et des SCOT de l aire urbaine de Toulouse. Les orientations devraient être traduites dans ces documents. Les POS, puis aujourd hui les PLU, ne sont pas couramment utilisés comme des outils de traitement fin des questions commerciales. La plupart des agglomérations retiennent des règles assez sommaires, en lien avec les objectifs du SCOT, mais sans pour autant faire preuve d ambition particulière dans ce domaine. Les réglementations qui vont le plus loin sur ce sujet sont celles de Lyon et, dans une moindre mesure, de Dunkerque, où le PLU est considéré comme un outil majeur de la mise en œuvre d une politique d urbanisme commercial. A Dunkerque, des dispositifs existent déjà dans certains POS de communes rurales, limitant à un maximum de 100 m² de surface de vente toute implantation de magasin. Lyon est sans conteste l exemple le plus abouti des différents cas étudiés. Le PLU détermine précisément non seulement les zones où le commerce est exclu, mais aussi celles où il est souhaité (hyper centre de l agglomération, centres de communes ou de quartiers, quartiers de grands ensembles d habitat social). Les possibilités d implantation se déclinent ensuite selon trois types de sous-zones : des alignements purement commerciaux (excluant les prestations de services comme, par exemple, une agence de voyage), des alignements toutes activités commerciales (avec les services) et les autres polarités commerciales (définition plus souple). Le PLU fixe également des plafonds de surface de vente dans toutes les zones : là où aucune polarité commerciale n est déterminée, le seuil maximal de développement est fixé à 300 m² et ce uniquement pour les zones résidentielles de Lyon et Villeurbanne ; il passe à 100 m² dans les quartiers résidentiels périphériques. Dans les polarités commerciales déterminées au PLU, six seuils sont fixés oscillant entre 300 et m². Le niveau de développement est fixé en fonction des caractéristiques du site et des besoins identifiés. La position des agglomérations vis-à-vis des Schémas de développement commercial d échelle départementale est souvent assez ambiguë. Cette situation est due tout d abord au contexte d élaboration du SDC et à la manière dont l agglomération a été associée ou non au travail de l ODEC. Elle tient ensuite à la préexistence ou non de la stratégie d urbanisme commercial de l agglomération avant le SDC. Elle tient enfin à la valeur même du SDC, qui n est pas opposable, et à son échelle de référence, le département, rarement adaptée à la réalité du fonctionnement commercial des territoires. Le SDC est donc souvent un document conçu comme complémentaire, avec lequel il est important d être en cohérence, mais sans que celui-ci n ait réellement d impact sur la politique menée dans l agglomération. La création récente (2003) des SDC a plutôt amené ces documents à prendre en compte les démarches établies préalablement sur les territoires, à l exception du cas de Toulouse. Dans cette dernière agglomération, qui n était pas dotée d une réflexion préalable sur le commerce et qui comprend de jeunes intercommunalités, l élaboration d un SDC a joué un rôle majeur pour initier la construction d une stratégie en matière d urbanisme commercial. La décision prise par l ODEC d établir deux schémas, pour le nord et le sud du département, a permis de préparer un SDC à la bonne échelle, celle du grand bassin de vie toulousain (moitié nord du départe- Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole 17

20 ment). L idée est de décliner ensuite les préconisations de ce SDC à l intérieur des six SCOT qui sont concernés. D autres outils, non réglementaires et de moindre envergure, ont été mis en place dans différentes agglomérations : grille d analyse commune des dossiers en CDEC synthétisant tous les critères établis dans la stratégie d urbanisme commercial (Lille) ; outil de suivi de la consommation du potentiel commercial maximal à développer (Orléans); cahier des charges spécifique concernant le maxidiscompte (Dunkerque) ; démarche de soutien aux communes qui souhaitent réfléchir à leur devenir commercial (Rennes). A Rennes, une opération de développement et de structuration du commerce et de l artisanat (ODESCA) a été montée en faveur des communes rurales en partenariat avec les départements et les établissements consulaires (dans le cadre du 4ème contrat de Plan Etat- Région). Elle permet à celles-ci de bénéficier d un diagnostic et d établir des préconisations pour le maintien du commerce de proximité. Le bilan tiré par les agglomérations Les agglomérations étudiées font un bilan globalement positif de l action menée. C est parce qu elles sont convaincues de son utilité que ces agglomérations ont poursuivi l expérience dans le temps. Néanmoins, beaucoup de nuances doivent être apportées à cette tonalité générale, aussi bien sur l action partenariale menée que sur son impact sur le développement commercial. Le bilan de l action partenariale L engagement dans des politiques d urbanisme commercial a assurément permis d atteindre une meilleure connaissance du fonctionnement territorial, grâce aux études menées initialement, et surtout grâce à la mise en place d un dispositif d observation permanent de l évolution du commerce et des modes de consommation. Dans la plupart des cas, cette observation du commerce a été rendue possible grâce à la mutualisation des moyens, humains et financiers, de plusieurs partenaires. S agissant de l élaboration de la stratégie proprement dite, les agglomérations soulignent unanimement l importance du travail commun, du dialogue et de l échange d informations qui ont permis de forger une vision commune de la situation, ainsi qu une stratégie partagée. En créant des lieux de discussion informels, les agglomérations se sont dotées d instances de concertation permanente, souvent très réactives, qui permettent de faire «vivre» la stratégie commune. Pour la plupart des agglomérations, la charte ou le schéma d urbanisme commercial est un outil de cohérence qui permet de retrouver une même approche des questions commerciales dans le SDC et les différents documents réglementaires (SCOT, PLU et aussi PDU, PLH,.). Les efforts menés conjointement pour donner plus de clarté et de cohérence aux politiques d urbanisme commercial, notamment dans les décisions prises en CDEC, ont permis d acquérir un niveau d expertise supérieur, de se doter d outils efficaces et de dialoguer avec les acteurs économiques, notamment la grande distribution. A Lille : Sans conclure par avance sur le bilan qui sera tiré par la CPUC de son action, on peut mettre l accent sur : Les apports - le dialogue entre partenaires pour construire et mettre en œuvre une stratégie commune, base pour des prises de décisions cohérentes et prenant en compte les enjeux métropolitains ; - la connaissance assurée par une observation régulière des évolutions des modes de consommation et du tissu commercial ; - une plus grande lisibilité donnée aux acteurs du commerce de leurs possibilités de développement. Les limites - la complexité de la mise en œuvre d un document de compromis, qui peut susciter des interprétations divergentes ; - les difficultés à arbitrer entre enjeux d aménagement du territoire, de cadre de vie et d emploi ; - l affaiblissement du partenariat face aux enjeux économiques et financiers du territoire. Mais des divergences de vues entre les partenaires sur l interprétation du SDUC existent dans toutes les agglomérations et sont souvent apparues à l occasion de dossiers importants. A Lille, elles se sont développées à partir de l imprécision volontaire des préconisations du SDUC. Ces différences de points de vue y ont facilité le développement d opérations ne respectant pas la stratégie commune. Plus généralement, on remarque que, face à la pression économique et au temps, la conviction des partenaires dans la défense de la stratégie a souvent fléchi. 18 Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole

21 L impact sur le développement commercial A Lille : Une première approche quantitative permet de mesurer qu entre 2000 et 2007, m² de surface de vente ont été autorisés par la CDEC (pour une demande de m²). Ces autorisations de surfaces étaient majoritairement cohérentes (70% à 75% d entre elles) avec les orientations du SDUC : elles sont soit situées en milieu urbain, soit correspondent à des développements périphériques prévus. Il reste néanmoins entre 25 et 30 % de surfaces autorisées sans cohérence avec le schéma commercial. Il faut aussi noter que la «tenue» des orientations du SDUC a tendance à s affaiblir avec le temps, face à une demande commerciale forte qui se maintient, voire s amplifie. Certaines préconisations portant sur la constitution de pôles spécialisés n ont pu aboutir faute de demande effective. Le niveau de qualité urbaine, architecturale, paysagère et environnementale des projets n a que peu progressé ; il reste souvent insuffisant. Sans chercher à faire le bilan, agglomération par agglomération, de ce qui a été réalisé ou non, quelques résultats de portée générale peuvent être tirés de l application des différentes stratégies commerciales. La définition d orientations spatiales, qualitatives et quantitatives, est nécessaire pour la cohérence du développement commercial (et du développement urbain en général), surtout si la stratégie générale (exprimée par la charte ou le schéma d urbanisme commercial) est également inscrite dans les documents réglementaires (SCOT et PLU en particulier). Les préconisations en faveur des centres-villes ou des quartiers ont accompagné, voire suscité des programmes d intervention particuliers : projets de centres commerciaux, projets de nouveaux quartiers, rénovation des espaces publics, etc. Des engagements forts, comme le rejet de nouveaux centres commerciaux périphériques, n ont pas toujours été tenus, l accord des partenaires ne s étant pas confirmé à l occasion de ces projets. Cela peut rompre l équilibre visé par le schéma ou la charte et justifier la définition d un nouvel équilibre du commerce. Les préconisations quantitatives - quand elles existent dans les chartes ou les schémas - ne se sont pas avérées simples à utiliser. Elles peuvent conduire à différents types de difficultés : arrivée de projets intéressants ou innovants quand la surface prévue a été consommée en tout ou partie (et par des projets de moins bonne qualité) ; concurrence entre projets intéressants mais d une surface totale excessive ; projets consommant toute la surface prévue ;...autant de situations où l existence de limites chiffrées ne favorise pas les choix souhaitables. Agence de développement et d urbanisme de Lille Métropole 19