Les territoires des SCoT Grenelle au 01 janvier 2010

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1 Certu SYNTHESE DES ENTRETIENS SCoT - GRENELLE FICHE N 10 JANVIER 2013 La planification de l aménagement commercial Les territoires des SCoT Grenelle au 01 janvier 2010 La démarche «SCoT Grenelle» est une démarche d'accompagnement des thèmes nouveaux impulsés par le Grenelle de l'environnement dans les SCoT. Elle se déroule pendant 3 ans sur 12 sites. Elle est pilotée par le ministère de l'écologie. Le Certu assure une assistance au maitre d'ouvrage en lien avec les Cete (Centres d'études techniques). Certu 2013/06 MINISTÈRE DE L ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET DU LOGEMENT MINISTÈRE DE L ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L ÉNERGIE 1. L état d avancement, septembre 2012, des douze SCoT Grenelle Deux SCoT sont approuvés : Caen Métropole (20 octobre 2011) et Cergy-Pontoise (29 mars 2011). Le SCoT de la région urbaine grenobloise arrêté le 19 décembre 2011 a été soumis à une enquête publique terminée depuis le 4 juillet Le SCoT de Marne, Brosse et Gondoire et celui du Pays de la baie du Mont-Saint-Michel ont été arrêtés respectivement le 2 avril 2012 et le 15 juin Les six autres SCoT sont en cours d élaboration à des stades d avancement divers : version 2 du DOO pour le SCoT de l aire métropolitaine bordelaise, PADD et rapport de présentation pour le SCoT Sud54, PADD et DOO en cours pour les SCoT Pays des Cévennes, Ouest Alpes-Maritimes et Provence verte, PADD pour le SCoT du Valenciennois. 2. Introduction Le commerce occupe une place essentielle dans nos villes et façonne nos territoires. Générateur de déplacements, créateur de lien social, il représente une fonction organisatrice majeure et influe sur nos modes de vie. Aujourd hui, le cadre dans lequel s inscrit le commerce est en débat, avec une tendance lourde d accorder une plus grande place aux documents d urbanisme, notamment les SCoT, pour agir sur le commerce. Mais concrètement, jusqu où le SCoT peut-il aller dans la régulation du commerce? L analyse des onze SCoT Grenelle réalisée par le Certu sur la base des entretiens conduits par les Cete auprès des chefs de projet SCoT et des différents acteurs du territoire a tenté d y répondre en s interrogeant sur les points suivants : quels acteurs? Quelle approche de la fonction commerciale? Quel maillage commercial? Quelle localisation préférentielle? 3. Les textes législatifs encadrant l urbanisme commercial La législation relative au commerce et plus spécifiquement à l urbanisme commercial s est enrichie au fil des dispositions nouvelles au cours des années : les lois Royer du 27 décembre 1973, fondatrice de l urbanisme commercial, et Raffarin du 5 juillet 1996 ayant accru

2 les liens avec l urbanisme, la loi de modernisation de l économie du 4 août ayant substitué des critères d aménagement du territoire et de développement durable aux critères économiques sans pour autant remettre le système de la double autorisation (CDAC et permis de construire). Et la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010 donne une nouvelle occasion d appréhender la régulation du commerce à travers les documents d urbanisme, notamment en rendant obligatoire le document d aménagement commercial (DAC) dans le DOO (L du Code de l urbanisme). Néanmoins, la loi Grenelle renvoie à l article L du Code du commerce pour les conditions de définition de ce DAC, non sans poser des difficultés en termes de procédure, voire d articulation entre DOO et DAC inclus dans le DOO. Eu égard aux difficultés procédurales, quelles sont les modalités d intégration d un DAC dans le SCoT? Le DAC est-il une simple cartographie et le DOO (L du Code de l urbanisme) est-il un document qui pose des conditions sur la desserte en transports collectifs, sur le stationnement, la livraison des marchandises et le respect de normes environnementale dès lors que les équipements commerciaux, du fait de leur importance, sont susceptibles d avoir un impact significatif sur l organisation du territoire? À travers le terme «importance» mentionné à l article L , est-il possible de fixer des seuils de surface? 4. Comment a été menée la réflexion sur l urbanisme commercial? 4.1 Les éléments contributifs à la construction du projet Les travaux d études sur le développement local ont servi de base de réflexion aux orientations à intégrer dans le SCoT. Le SCoT de l aire métropolitaine bordelaise s est appuyé notamment sur le schéma départemental d urbanisme commercial réalisé en 2011 par le conseil général et sur la charte d urbanisme commercial élaborée par la communauté urbaine de Bordeaux (CUB). Cette charte a procédé à une analyse de l offre commerciale montrant un taux d équipement par habitant supérieur à la moyenne nationale (1,2 m²/hab. contre 1 dans les autres métropoles). Le SCoT a pu s appuyer sur cet outil pour engager sa propre réflexion sur son propre territoire d action. Le SCoT de Cergy-Pontoise annexe même la charte de développement commercial 2 dans son DOO, non sans soulever un questionnement quant à son opposabilité aux documents d urbanisme de rang inférieur. Parmi les personnes publiques associées à l élaboration du SCoT, les chambres consulaires, la CCI au premier chef, sont particulièrement présentes. Dans le cadre de l élaboration du SCoT de Marne, Brosse et Gondoire, la réflexion a été menée en lien étroit avec la CCI de la Seine-et-Marne. Cette dernière a produit une étude spécifique dans le cadre de son «observatoire des comportements et des lieux d achats 3». Par cette étude, le SCoT Marne, Brosse et Gondoire souhaitait avoir des données de cadrage sur l environnement commercial général et les principaux pôles du département seine-et-marnais, ainsi que sur le territoire et les pôles du SCoT. L étude réalisée par la CCI établit ainsi un diagnostic concernant les huit principaux pôles commerciaux du département qui sont décrits selon leur surface, le nombre d emplois et le chiffre d affaires. En complément, le diagnostic recense les projets importants et indique leurs caractéristiques de surface et leur localisation. La deuxième partie du diagnostic donne des informations plus approfondies sur les pôles commerciaux du territoire du SCoT Marne, Brosse et Gondoire (surface, taux d emprise au niveau du territoire du SCoT, évasion commerciale au niveau du territoire du SCoT, liste des projets commerciaux, parts de marché réalisées par la vente à distance au niveau du SCoT). Par ailleurs, la CCI a participé activement à la réalisation du DOO et du PADD en proposant notamment 37 pages de cartes déclinant le SDRIF, proposant une localisation préférentielle des activités économiques dont le commerce (définition d une armature commerciale et d une localisation préférentielle de l activité commerciale). Toutefois, dans une vision plus (1) Dispositions législatives intervenues suite à la remise en cause par les autorités européennes de la législation française d autorisation des implantations commerciales reposant sur des critères économiques et concurrentiels. (2) Charte signée en 1998 entre la CCI, la chambre de métiers, les représentants des consommateurs et de Cergy-Pontoise développement, la communauté d agglomération de Cergy-Pontoise et les douze communes. Elle a été actualisée en 2007 et a une durée de validité de 5 ans. (3) Observatoire départemental de la CCI 77, qui s appuie sur : «(1) Une enquête de plus de ménages seine-et-marnais réalisée entre novembre 2008 et novembre L enquête permet de mesurer les flux d achats par produit et par lieu, et d apporter des éléments explicatifs en terme de démographie et de comportement de vie et de courses ; (2) Une base de données qualifiée de l offre commerciale (activité principale, activité secondaire, surface de vente, appartenance à un pôle commercial, etc.).» (Extrait de l étude de l OCLA «Données pour le territoire du SCoT Marne, Brosse et Gondoire», septembre 2011). Certu - Janvier

3 globale du projet de SCoT, le DOO n a retenu que certaines propositions de la CCI. Dans le cas du SCoT Sud54, la CCI, comme dans la majorité des SCoT analysés, apporte une contribution active lors de la phase diagnostic (une convention signée entre le SCoT, l agence d urbanisme et la CCI). La CCI a ainsi réalisé le diagnostic «Commerces» pour le compte du SCoT, en mettant en avant son expertise à l échelle locale, mais également à l échelle départementale et régionale en positionnant le territoire du SCoT dans un contexte plus large. Cela s est traduit par : l analyse statique de l offre commerciale (pôles commerciaux structurants, surfaces de vente, diversité de l offre en fonction du poids démographique des communes ) ; l analyse dynamique des comportements d achat des ménages et des flux commerciaux (performance commerciale, taux d emprise, flux d achats entrants / sortants, attractivité commerciale, évasion commerciale et marges de récupération, zone d influence des pôles principaux entre 2003 et 2009, à différentes échelles spatiales). La CCI a pu s appuyer sur l étude régionale relative aux comportements d achat et aux flux de consommation (qui consomme quoi, où?), initiée en 1997, renouvelée en 2003 et actualisée en pour le territoire du SCoT. La contribution de la CCI au diagnostic et plus globalement au SCoT a intégré la réflexion plus générale sur l armature urbaine, en abordant la question commerciale comme une partie de l offre de services à la population. 4.2 L organisation institutionnelle En sus du format classique d association de personnes publiques à l élaboration du SCoT, certaines spécificités inhérentes à la thématique de l urbanisme commercial ont pu être identifiées lors de l analyse des onze SCoT Grenelle. Le SCoT du Valenciennois s appuie sur une volonté de concertation forte, à la fois avec les partenaires institutionnels traditionnels (CCI, chambre de métiers, services de l État ), les collectivités locales (EPCI et communes) mais également la société civile (Conseil de développement, associations, habitants). En phase d élaboration du DAC, des tables rondes ont été organisées avec les représentants du petit commerce et avec les grandes enseignes. Le SCoT précise que le «dialogue s est avéré plus fructueux avec les petits commerçants qu avec les grandes enseignes, peu enclines à s exprimer sur les enjeux d aménagement et de développement commercial devant des potentiels concurrents». Le SCoT Sud54 a mis en place des comités de pilotage spéciaux «commerce» avec la CCI, la chambre de métiers, le bureau du syndicat et l État qui suivent le volet commerce tout au long de l élaboration du SCoT. Suite à plusieurs demandes de présentation du SCoT par les promoteurs, le syndicat mixte organisera un comité de pilotage «Commerce» avec les promoteurs commerciaux et les représentants des commerces du centre-ville. Le SCoT du Pays de la Provence verte a mis en place : une commission économique chargée d assurer le pilotage de l étude sur l urbanisme commercial ; elle propose, le bureau du syndicat régule, le comité syndical décide ; des comités techniques regroupant les partenaires économiques (CCI, union patronale varoise, Var accueil investisseurs, association des zones commerciales et artisanales ) ; des tables rondes avec les associations de commerçants, les consommateurs, les grandes enseignes, les chefs d entreprises. En conclusion, l analyse des onze SCoT a mis en exergue le rôle de la CCI en tant qu acteur incontournable dans la production d études, de diagnostic, de communication de données. Pour la quasi-totalité des SCoT étudiés, il peut être noté un foisonnement d études portant sur l armature commerciale (type, famille de produits), le comportement des ménages en étudiant notamment l évasion commerciale par type de produits, sur l offre et la demande, la surface et la densité commerciale. Ces différentes études ou documents référents (charte, schéma départemental d urbanisme commercial, schéma départemental d équipement commercial) vont participer à la définition par le SCoT d une approche de la fonction commerciale. 5. Quelle approche de la fonction commerciale? Le SCoT peut privilégier une approche systémique de son territoire dans laquelle la fonction commerciale est intégrée ou bien traiter le commerce de manière sectorielle. Le commerce peut donc être abordé de plusieurs manières, selon qu on le considère comme composante Certu - Janvier

4 de l armature urbaine devant répondre aux besoins des habitants ou en tant qu activité économique concourant à l attractivité du territoire. L analyse des onze SCoT Grenelle conduit à reconnaître de façon globale le commerce comme une composante de l armature urbaine. Dans toutes les démarches de SCoT étudiés, l objectif est de faire converger vers des objectifs communs de développement et d aménagement les problématiques de l armature urbaine et celles de l armature commerciale. Les PADD analysés s articulent autour d une trilogie d objectifs dont la pondération varie selon les SCoT : objectif de développement général ; enjeu de rayonnement et de positionnement du pôle principal ; enjeu généralement à une échelle qui dépasse celle du SCoT ; objectif de cohérence de l armature urbaine et d équilibre entre les différents territoires du SCoT ; objectif de revitalisation des fonctions de proximité : pôles locaux, centres urbains Les deux derniers objectifs sont toujours présents. Dans les onze SCoT étudiés, le commerce est partie prenante de par son armature et sa fonction économique. Quant à la préoccupation de la vie locale et des équilibres, elle est partagée par la totalité des SCoT, notamment sur la sauvegarde des fonctions de proximité. La stratégie d aménagement commercial qui alimentera le PADD du SCoT Ouest Alpes-Maritimes s articule autour de cinq ambitions axées sur des objectifs de cohérence urbaine et d équilibre entre les différents territoires mais aussi sur ceux liés à la sauvegarde des fonctions de proximité : répartir l offre de manière équilibrée en appui de l armature urbaine hiérarchisée, et permettant de répondre qualitativement aux besoins de la population existante et à venir ; privilégier les développements commerciaux au cœur des centralités et du tissu urbain mixte ; orienter les développements commerciaux sur des secteurs bien desservis par les transports en commun ; opérer un aménagement commercial dans une logique de polarisation et de densification des zones commerciales existantes ; améliorer l attractivité et la qualité environnementale de l appareil commercial. Le SCoT Provence verte propose un développement commercial renforçant l armature urbaine qui s articule autour de trois niveaux de polarités : villes centre (au nombre de deux), communes relais (au nombre de quatre) et bourgs. La carte ci-dessous illustre cette armature urbaine. Certu - Janvier

5 Extrait du PADD, page 9 ORIENTATIONS Développer l offre en équipements métropolitains (commerces, culture, loisirs, sport...) : réalisation du centre national du patrimoine, installation du pôle Hockey... ; Le PADD du SCoT de Cergy-Pontoise identifie l offre commerciale comme une des composantes «moteur» de son attractivité régionale et de sa fonction de pôle structurant du territoire (cf. extrait PADD ci-contre). Ensuite, le SCoT de Cergy-Pontoise identifie l appareil commercial comme un élément essentiel de la compétitivité du territoire. À ce titre, il est rappelé l existence de la charte de développement commercial censée assurer le respect des équilibres commerciaux concernant principalement l amélioration de l offre de proximité, la redynamisation des centres anciens 4 pour éviter la fragilisation de certains secteurs de l agglomération confrontés à l évasion commerciale et à la perte d attractivité commerciale. Le SCoT Sud54 opte pour un développement commercial s appuyant directement sur le principe d équité territoriale et donc sur l armature urbaine en corrélation avec les niveaux de polarités. Le PADD poursuit trois objectifs : de développement général en souhaitant «assurer le rayonnement du territoire en confortant le rôle et les fonctions du centre-ville de Nancy et des zones commerciales d envergure métropolitaine», de cohérence de l armature urbaine et d équilibre entre les différents territoires en désirant «structurer le territoire à partir de ses niveaux de polarités et son armature verte», de sauvegarde des fonctions de proximité en confortant le fonctionnement du centre-ville de Nancy et appuyant le développement de l offre commerciale structurante sur les agglomérations relais. Extrait du diagnostic de la situation commerciale du SCoT Sud 54 CCI 54, janvier 2010 r ncipaux pôles structurants du SCoT Sud54 Le SCoT Marne, Brosse et Gondoire traite de la question de l urbanisme commercial à travers l enjeu majeur du territoire qu est la préservation de l environnement naturel et agricole du territoire, ainsi que la lutte contre l étalement urbain comme condition de développement de l urbanisation. Le parti d aménagement retenu est celui de privilégier la localisation des commerces dans les pôles gare ou au minimum en lien direct avec les infrastructures de transports. Le PADD fixe comme objectifs de conforter et privilégier les commerces de proximité des centres-villes et centresbourgs nécessaires à la vie des quartiers et de maîtriser le développement des grands pôles d équipements commerciaux en complémentarité de l offre de proximité et dans un souci de qualité des entrées de ville. Par ailleurs, le SCoT souhaite améliorer la qualité de vie (4) Mise en place dans le cadre de la charte de développement commercial d un fonds de concours pour la redynamisation des centres anciens (Pontoise, Saint-Ouen-l Aumône) redéfinis aujourd hui au sein des «contrats de territoires» établis entre la communauté d agglomération et chacune de ses communes. Certu - Janvier

6 grâce au développement des centralités de proximité en privilégiant la mixité des fonctions urbaines, comblant les manques en équipements de proximité, mettant en œuvre une véritable politique d aménagement commercial durable (conforter le dynamisme local en relais des équipements d envergure des pôles urbains : pérennisation des commerces et marchés des centres anciens et des quartiers). Le SCoT du Valenciennois opère un choix pour un projet d armature commerciale fondé sur celle de l armature urbaine : privilégier la localisation préférentielle du commerce dans les centres urbains et les centres commerciaux existants et bien raccordés aux transports collectifs. Il poursuit aussi deux autres objectifs : le développement d un commerce de proximité dans la perspective du vieillissement de la population mais aussi pour limiter le développement des déplacements motorisés ; la mixité des fonctions urbaines (résidentielles, services, commerces et équipements) est le principe de base pour les nouvelles urbanisations, la maîtrise du développement des pôles commerciaux de périphérie tout en procédant à l amélioration de la desserte en transports collectifs et modes doux. Le SCoT du Pays de la baie du Mont-Saint-Michel évoque, entre autres objectifs, celui de «mettre en place une politique de sauvegarde des derniers commerces de proximité», qui passe par le maintien des commerces en milieu rural dans la mesure où ceux-ci jouent un rôle de cohésion sociale en sus de leur fonction économique. Le SCoT encourage toutes les actions favorisant le maintien de l activité commerciale : politiques d urbanisme commercial, politiques d animation des cœurs de bourgs, conditions de stationnement et de circulation En conclusion, l approche privilégiée par les SCoT Grenelle est une approche combinant souvent des objectifs de cohérence de l armature urbaine et d équilibre entre leurs différents territoires et le souhait de protéger les commerces de proximité. 6. Quel maillage commercial? La question du maillage commercial du territoire paraît essentielle, compte tenu qu elle guide la définition des orientations et des objectifs des SCoT analysés. En effet, les SCoT étudiés intègrent en majorité cette dimension, le plus souvent en hiérarchisant l offre commerciale. Néanmoins, les SCoT analysés se différencient dans les critères retenus pour l analyse de l offre et la définition des polarités : critères liés à l offre commerciale (mètres carrés de surface de vente, type d activités), critères liés à la demande (densité, type de produits, fréquence d achats), des critères urbains (rayonnement, maillage urbain ). Ces critères ne sont pas exclusifs les uns des autres, ils font l objet de combinaison par les SCoT analysés. La définition d un maillage commercial s inscrit aussi dans une réflexion plus globale portant sur l habitat, la structure des équipements déplacementtransport, sur l objectif de sobriété énergétique et d économie des ressources foncières. Dans le SCoT de la région urbaine grenobloise, l offre commerciale est organisée selon trois approches : la définition d une typologie afin de prendre en compte la nature des commerces et des comportements d achat, la définition d un périmètre d influence recherché et de surfaces maximales pour permettre une organisation équilibrée et plus autonome du territoire, la définition des zones d aménagement commercial (Zacom) dans le DAC pour polariser le développement et privilégier la mixité urbaine. Dans un premier temps, le SCoT définit une typologie réglementaire s appuyant sur l article L bis du Code de l urbanisme : «commerces de détail et de proximité avec l habitat» mentionné à l article précité, «commerces de détail et de non proximité avec l habitat». Puis le SCoT élabore une typologie de travail pour construire la stratégie et préciser les contenus de la typologie réglementaire. En termes de stratégie, l objectif est de réduire les longueurs de déplacements quotidiens et de conforter les pôles urbains, notamment en matière de commerce. S agissant du contenu, le SCoT précise que les commerces de détail et de proximité correspondent à des fréquences d achats du quotidien (alimentation, presse ) ou occasionnels de produits «légers» (petit équipement de la personne et de la maison) ou exceptionnels de produits «légers» (électroménager, vidéo ). Il définit les commerces de détail et de «non proximité» comme ceux correspondant à des achats occasionnels «lourds et encombrants» (jardinerie, bricolage) ou à des achats exceptionnels de produits «lourds ou encombrants» (meubles, automobiles ). Dans un second temps, le SCoT définit des périmètres d influence recherchés 5 tout en maîtrisant le dimensionnement des commerces. L objectif est principalement de (5) Ce sont des périmètres de principe permettant de définir de manière approchée, le nombre d usagers que l on souhaite desservir, et donc de définir la surface de vente maximum des commerces autorisés. Certu - Janvier

7 renforcer l équilibre et la solidarité des territoires. Les périmètres d influence 6 se définissent en prenant en compte : la hiérarchie des pôles, leur situation en matière d urbanisme commercial, mais aussi celle de leurs voisins (l existant, les potentialités et les objectifs affichés). Pour chaque pôle urbain, un périmètre d influence à respecter est défini dans le but de ne pas empêcher son voisin de se développer. Puis le SCoT définit des dimensions maximales pour les projets commerciaux afin qu ils correspondent à ces aires d influence (ou du moins ne les dépassent pas). SCoT de la région urbaine de Grenoble - Extrait du DOO. Quant à la surface maximale de vente, elle est définie par établissement commercial en proportion du nombre d usagers estimés dans le périmètre d influence recherché : exemple pour les périmètres d influence comportant usagers, la surface maximale est de 300 m², pour usagers elle sera de m². Dans les villes-centres et pour les commerces de «non proximité», «exceptionnels et occasionnels lourds», la surface maximale de vente pourra être dépassée. Le SCoT Ouest Alpes-Maritimes adopte une approche méthodologique par fréquence d achats dans son étude portant spécifiquement sur l urbanisme commercial tout en s appuyant sur l armature urbaine. Les objectifs et les orientations reposent sur une distinction entre les commerces correspondant à des achats : quotidiens : par exemple : boulangerie, tabac/presse, alimentation hebdomadaires : par exemple : supermarché, hyper, alimentations spécialisées ; occasionnels «lourds» : par exemple : bricolage, jardin ; occasionnels «légers» : par exemple : habillement, chaussures, optique ; exceptionnels : par exemple : mobilier, électroménager, concessionnaire auto ; métropolitains : par exemple : «concepts store». (6) Dans son avis sur l arrêt projet, L État a attiré l attention du SCoT sur une certaine similitude entre les périmètres d influence et les zones de chalandise non fondées sur des critères d aménagement et de développement durable. L établissement public porteur du SCoT a répondu a invoqué les critères liés au déplacements. Certu - Janvier

8 Cette typologie permet de distinguer des groupes d activités homogènes en fonction : de l aire d influence et du rayonnement (population concernée, aire de chalandise) ; des surfaces d activité concernées et des emprises foncières ou bâties nécessaires ; des logiques de localisation (concentration et accès grand axe, répartition ) et de déplacements générés (accès modes doux, TC, voiture uniquement ) ; de l impact sur l animation des centralités. Ces typologies permettent d organiser la politique d accueil préférentiel des commerces : selon leur localisation : - en centre-ville, suivant une politique de réinvestissement des dents creuses, requalification, - dans des zones existantes : en requalification ou en extension pour des activités «locomotives», - en périphérie dans des zones spécifiques (Zacom) ; en lien avec le développement de l offre de transports en commun, selon la possibilité de rationaliser les déplacements pour ce motif (achat lourd, léger) et cette fréquence d achat. D autres SCoT, dont celui de Caen Métropole ou celui de l aire métropolitaine bordelaise, privilégient plus des critères urbains en adossant le maillage commercial à celui de l armature urbaine. Pour le SCoT de Caen Métropole, le maintien d un maillage commercial cohérent et le rôle de centralité du commerce sont indiqués comme des enjeux majeurs de l économie dans l organisation du territoire. Dans l objectif de conforter l équipement commercial, il est ainsi énoncé comme principe de «graduer le niveau d équipements commercial des communes au regard de leur position dans l armature urbaine». À ce titre, dans le but de renforcer l économie résidentielle, il est précisé que le développement des zones commerciales dans l espace périurbain sera effectué «prioritairement dans les communes polarisantes». Le PADD mentionne que ce «principe de polarisation implique que [ ] les équipements commerciaux seront accueillis prioritairement sur ces pôles et le littoral». Cinq pôles principaux ont été identifiés sur lesquels seront recentrés les équipements majeurs et les activités commerciales, quatre pôles relais où ce principe se retrouvera à un degré moindre, accompagné dans les deux cas par une augmentation de logements. La carte ci-dessous illustre le schéma de principe de polarisation. SCoT de Caen Métropole - PADD. Le SCoT de l aire métropolitaine bordelaise appréhende l aménagement commercial en lien direct avec les objectifs de l armature urbaine. Le projet global comporte un développement démographique dans l hypercentre métropolitain de habitants, dans le cœur de l agglomération de habitants et en périphérie de habitants. L enjeu consiste donc à adapter l évolution de l armature commerciale pour répondre à ces enjeux spatiaux. Une des orientations du PADD est d «intégrer l armature commerciale Certu - Janvier

9 dans l armature globale du SCoT et dans le processus de fabrication de la ville» : «maîtrise et encadrement de l appareil commercial en stoppant les créations de nouvelles polarités commerciales majeures ex-nihilo», «recentrer le commerce dans les cœurs de ville en canalisant le développement commercial pour en faire un vecteur d attractivité, autour des centralités constitutives de l armature urbaine». Une autre orientation du PADD est «d adapter l appareil commercial aux différents contextes territoriaux» : «affirmer le rayonnement commercial du centre urbain», «contenir les grandes concentrations commerciales et stabiliser les emprises des grands pôles périphériques». Dans sa version provisoire, le SCoT définit quatre types de pôles qui vont accompagner les modèles de développement urbain : les pôles commerciaux régionaux (> m² de surfaces de vente et > 300 millions d euros de chiffre d affaires) ; les pôles commerciaux structurants d agglomération (hypermarché de à m² de surfaces de vente et une galerie marchande) ; les pôles commerciaux d équilibre (petit hypermarché de à m² de surface de ventes + des commerces de proximité) ; les pôles de proximité (supérette de 150 à m² de surfaces de vente ou supermarché de m² à m² de surfaces de vente). Dans le projet de DAC, le SCoT du Pays de la Provence verte différencie les commerces en fonction de leur zone d influence : commerces de rayonnement pays, commerces de rayonnement bassin de vie et commerces de proximité. En conclusion, la définition d un maillage commercial passe dans la majorité des SCoT Grenelle par une hiérarchisation de l offre commerciale s appuyant sur des critères liés à l offre commerciale ou de demande, notamment la fréquence d achats et/ou sur les fonctions polarisantes de l armature urbaine. Ce choix de maillage commercial influe sur la localisation préférentielle des commerces. 7. Quelle localisation préférentielle des commerces? Le DOO a un rôle d impulsion essentiel en matière de localisation préférentielle. En effet, il précise les objectifs relatifs à l équipement commercial et artisanal, et aux localisations préférentielles des commerces. L article L du Code de l urbanisme issu de la loi Grenelle 2 énonce qu il s agit de répondre aux exigences d aménagement du territoire recouvrant en particulier : la revitalisation des centres-villes, la cohérence des équipements commerciaux, la desserte en transports notamment collectifs, la maîtrise des flux de marchandises, la consommation économe de l espace Il comprend un DAC qui délimite les Zacom en prenant en compte ces exigences d aménagement du territoire. Le choix du maillage commercial opéré par le SCoT permet d organiser la politique d accueil préférentiel des commerces et de fixer les orientations et objectifs y afférents. Par ailleurs, les SCoT étudiés combinent généralement deux familles d orientations : celles adossées à l organisation urbaine ou commerciale du territoire, celles qui découlent de l enjeu de rééquilibrage. S agissant de la première famille d orientations, la totalité des SCoT concernés par le panel Grenelle propose une hiérarchie plus ou moins complexe des pôles urbains et/ou commerciaux ; les orientations s appuyant sur cette organisation territoriale sans la remettre en cause. Concernant la seconde famille, l objectif principalement recherché par les SCoT est de favoriser le rééquilibrage centre/périphérie en privilégiant dans la plupart des cas une redistribution au profit des centralités urbaines (centres, villes centres, centres-bourgs ) et une limitation des développements périphériques. En outre, la majorité des SCoT étudiés affirme la nécessité de lier l implantation de nouveaux commerces à l existence d une desserte en transport collectif. Pour la majorité des SCoT Grenelle, le DAC constitue le volet commercial du SCoT et fait l objet d un chapitre dans le DOO. La plupart des SCoT identifient plusieurs types de Zacom où est autorisée une certaine typologie de commerce (de proximité, de «non proximité», intermédiaires ). Dans le cas du SCoT de Marne, Brosse et Gondoire, les prescriptions sont classées par catégorie des surfaces utiles des projets commerciaux. Les SCoT mentionnés ci-dessous illustrent ces différents constats tirés de l analyse des onze SCoT Grenelle. Le SCoT de la région urbaine grenobloise intègre le DAC dans son DOO même si la totalité du DAC fait luimême l objet d un document séparé. Après avoir défini les périmètres d influence et le dimensionnement des commerces, le SCoT définit trois types de Zacom pour organiser l offre commerciale grenobloise : les Zacom Certu - Janvier

10 de type 1 correspondant à des espaces prioritaires du développement 7 où tous les types de commerces sont autorisés et en priorité ceux qui sont compatibles avec la ville, les Zacom de type 2 relatives aux espaces économiques et urbains mixtes de centralité 8, telles les nouvelles centralités contemporaines, des boulevards urbains où tous les types de commerces sont autorisés, les Zacom de type 3 portant sur les espaces économiques dédiés, en général extérieurs aux espaces habités, où sont autorisés les commerces moins compatibles avec la présence de l habitat. La carte cidessous délimite ces différentes Zacom. SCoT de la région urbaine de Grenoble - DOO. Pour chacune des Zacom, le SCoT définit des orientations et des objectifs. Par exemple pour les Zacom de type 1 délimitées pour les villes-centres, les pôles principaux et les pôles d appui, une des orientations est que «les nouvelles implantations commerciales devront, chaque fois que le type de commerce le permet, s installer, de manière préférentielle, à l intérieur des parties centrales les mieux équipées et desservies, afin de conforter les installations existantes, en assurant les proximités et les continuités nécessaires.» Un des objectifs est que chaque projet commercial doit correspondre au périmètre d influence recherché de son pôle d accueil et que «les implantations éloignées des linéaires commerciaux existants doivent être évitées (pas de concurrence territoriale avec l espace urbain central), sauf s il s agit d équiper un quartier gare, ou lorsque le centre, par son importance (Grenoble, Voiron ), est déjà organisé en plusieurs polarités complémentaires, ou encore s il s agit d équiper un quartier particulier à travers un projet limité aux besoins de ce quartier.» Le schéma ci-après décrit la stratégie commerciale du SCoT et du DAC en matière de localisation préférentielle des équipements commerciaux. (7) Ce sont des espaces dans lesquels sont historiquement regroupés un maximum de commerces, de services et d équipements urbains. Ils peuvent également comporter les espaces urbains limitrophes qui contribuent à leur renforcement et à leur extension. Le SCoT les délimite pour les principaux pôles urbains (villes-centres, pôles principaux et pôles d appui). (8) Il s agit généralement d espaces commerciaux situés au départ en périphérie, mais rejoints aujourd hui par la ville, et parfois reliés à son centre.. Certu - Janvier

11 SCoT de la région urbaine de Grenoble - DOO. Le SCoT Marne, Brosse et Gondoire décline l ensemble des prescriptions du DAC dans l axe II de son DOO intitulé «les conditions du développement urbain : orientation en faveur d une urbanisation active et solidaire, respectueuse de son environnement». Ces prescriptions répondent à la stratégie mise en place s appuyant entre autres sur le renouvellement urbain, la revitalisation des centres anciens et un développement maîtrisé (optimisation du foncier à bâtir). La carte ci-contre décrit la structuration commerciale du territoire couvert par le SCoT. Le DAC est ainsi intégré au DOO sous forme de prescriptions et de cartographies précises. Les prescriptions sont classées par catégorie de surface utile 9 des projets commerciaux : commerces de moins de 400 m 2 de surface utile, commerces compris entre 400 et m 2 de surface utile et les commerces de plus de m 2 de surface utile. Les commerces de moins de 400 m 2 de surface utile sont libres d implantation dans les espaces urbanisés à optimiser et les secteurs voués à l urbanisation afin de favoriser l implantation de services à la population au plus près et de favoriser la Source : Citadia, SCoT Marne, Brosse et Gondoire document d orientation et d objectifs dossier d arrêt carte 7. (9) Surface de vente + les espaces de stockage, les locaux techniques dans l objectif de raisonner en consommation de l espace pour l ensemble du bâtiment et non pas en surface de vente. Certu - Janvier

12 redynamisation des centres-villes et centres-bourgs. Pour ces commerces, le DOO demande aux PLU de ne pas entraver leur implantation en fixant des normes de stationnement visiteurs ou de livraison trop contraignants. Les commerces compris entre 400 m² et m² de surface utile sont autorisés dans les espaces urbanisés à optimiser et les secteurs voués à l urbanisation, dans les Zacom et hors Zacom sous conditions : les aires de stationnement visiteurs doivent faire l objet d un traitement paysager qualitatif et s intégrer dans le paysage urbain, l implantation possible dans les zones d activités économiques uniquement si ces commerces s intègrent dans le cadre d une réflexion d ensemble qui contribue à limiter les déplacements en voiture au sein de la zone (plan d aménagement global, prise en compte des conditions de déplacements véhicules et modes doux ). L implantation de ces commerces hors Zacom est strictement encadrée : autorisation sous conditions cumulatives de mixité des fonctions urbaines, d insertion dans une centralité de proximité, de proximité de transports en commun et d accessibilité depuis le centre-ville. Les commerces de plus de m² de surface utile doivent respecter des prescriptions particulières selon le type de Zacom dans laquelle le commerce s insère (Zacom d entrée de territoire, Zacom agglomérée, Zacom agglomérée de centralité principale) et des prescriptions générales. En dehors de ces Zacom, ce type de commerce est interdit. Dans les Zacom, un certain nombre de prescriptions sont fixées : chaque projet commercial de plus de m² de surface utile devra prévoir au moins une mesure réductrice des impacts sur l environnement (nuisances du fait de la livraison de marchandises et du trafic généré) ou une mesure compensatoire, obligation d une étude permettant d examiner les possibilités d optimisation énergétique des constructions En outre, les Zacom sont délimitées dans les cartographies du DOO (cf. carte ci-après) et leurs contours sont précisés dans la dernière partie du DOO qui consacre un «focus» (cf. photo ci-après) spécifique de leurs contours. ZACom d entrée de territoire : Ouest Source : SCoT Marne, Brosse et Gondoire document d orientation et d objectifs dossier d arrêt, Focus n 3, p Certu - Janvier

13 Le SCoT Sud54 dont le DAC est en cours d élaboration définit des logiques d implantation selon quatre types de fonctions métropolitaine, structurante, relais, de proximité privilégiant des orientations adossées à l organisation urbaine du territoire. Le tableau ci-dessous synthétise cette logique d implantation. * ZACOM : zone d'aménagement commercial, définies dans le Document d'aménagement commercial (DAC) L objectif prioritaire du SCoT Sud54 consiste à maintenir et développer le commerce en centre-ville avec une ambition de «proposer à tous les habitants une offre de base de services accessible dans un rayon de l ordre de 15 km, comprenant par exemple un commerce alimentaire, des équipements sportifs ( ), un pôle médical». À noter que le DAC est considéré comme un document technique, mis en forme a posteriori de la construction du SCoT, qui rassemblera les orientations concernant le commerce (copie des orientations du DOO) et un cahier de cartes reprenant les Zacom définies dans le SCoT. Sur la base de l approche par fréquence d achats (cf. «Quel maillage commercial?»), le DAC du SCoT Ouest Alpes-Maritimes va promouvoir des interventions qui vont de la constitution d une offre nouvelle jusqu au réaménagement des zones existantes en fonction des besoins et de logiques de rééquilibrage de certains secteurs. Comme dans les SCoT cités ci-dessus, le DAC délimite des Zacom concernant quatre zones à vocation commerciale future majeure, deux intermédiaires, quatre relais et deux de proximité. Il faut noter que le DAC suggère de cibler les nouveaux développements sur les secteurs situés le long des axes forts de transports en commun et d inciter à la mutualisation des infrastructures routières d accès aux pôles (privilégier un ou plusieurs accès mutualisés aux pôles commerciaux plutôt qu une multitude d accès individuels sur les voies d accès principales, peu sécurisés et générateurs de congestion). En sus de la volonté de conforter le commerce au cœur des centres-villes, quartiers et centres-bourgs dans une logique de mixité des fonctions urbaines et de maintien de leur vitalité, d opérer «un aménagement commercial dans une logique de polarisation et de densification des zones commerciales existantes» le SCoT introduit dans son DAC des aspects qualitatifs : «améliorer l attractivité et la qualité environnementale de l appareil commercial». Cette ambition se traduit à deux niveaux : l amélioration de la qualité architecturale des zones commerciales et la réduction des nuisances afin de limiter leur impact sur l environnement (eau, gestion des déchets, économie d énergie). Par exemple, le DAC comporte des prescriptions sur la densification des zones (réalisation des constructions sur plusieurs étages, mutualiser les Certu - Janvier

14 infrastructures d accès et du stationnement entre plusieurs équipements commerciaux ), sur l insertion paysagère et architecturale permettant d améliorer l insertion visuelle du projet (traitement des façades, traitement paysager dédié aux infrastructures et équipements pour les modes doux, traitement paysager des équipements de gestion des eaux pluviales et usées ). Pour un meilleur équilibre entre les pôles et l ensemble des communes, le SCoT du Pays de la baie du Mont- Saint-Michel a donné aux pôles une priorité dans les préoccupations de développement. L objectif est de «maintenir des commerces de proximité et des équipements» qui «permettent d offrir un service à la population indispensable à la vitalisation du milieu rural». 8. Quelle anticipation de la mise en œuvre des orientations relatives à l urbanisme commercial? Certains SCoT, tels ceux de l aire métropolitaine bordelaise, Sud54 et Pays Cévennes, ont anticipé la mise en œuvre par l élaboration de guides, par la mise en place de commissions ou des dispositifs contractuels. Le SCoT Sud 54 élabore un «pacte de la multipôle», contrat cosigné par les principaux partenaires et concernant l ingénierie, la définition de la mise en compatibilité, le suivi et l observation de la mise en œuvre. Au-delà de ce pacte, le syndicat mixte, la CCI et la DDT travaillent à l analyse de la compatibilité des documents d urbanisme et instruisent en concertation les opérations présentées en CDAC. Le SCoT de l aire métropolitaine bordelaise a pour objet de constituer une commission interne au syndicat (ou comité de projet) en charge d étudier les conditions de mise en œuvre, de suivi et de l évaluation de sa politique d urbanisme commercial dans le SCoT. Dans ce cadre, le Sysdau souhaite qu une instance technique collégiale locale soit constituée pour préparer les avis en CDAC. Il exprime le désir de réaliser une charte après l approbation du SCoT pour traduire les attentes du syndicat lors de la mise en œuvre de son projet, du SCoT au PLU. Le SCoT Pays Cévennes prépare trois guides à destination des communes : un guide du projet communal de développement urbain, une charte architecturale et paysagère, et un guide de la stratégie foncière s appuyant sur l étude foncière réalisée sur l ensemble des communes. Le projet communal de développement urbain «représente un niveau de réflexion intermédiaire entre le PLU et le SCoT pour permettre une réflexion libre, non formelle et non contrainte au plan réglementaire, sur le positionnement de la commune et ses orientations de développement en cohérence avec les enjeux et orientations du SCoT mais aussi du micro bassin de vie adjacent». Le DOO cite «les différents points qu il apparaît a priori souhaitable d aborder dans une démarche de projet communal de développement urbain durable, parmi lesquels : pour chaque micro bassin de vie, se concerter avec les communes en ce qui concerne les fonctions du pôle/ évolution des communes : services, commerces, équipements d intérêt de bassin [ ], favoriser l efficience énergétique au niveau communal : pour les espaces nouveaux à urbaniser (densité, desserte en transports en commun, approvisionnement en énergie renouvelable )». La charte architecturale et paysagère ne semble pas comporter d éléments susceptibles de concerner le commerce. La stratégie foncière identifie les domaines nécessitant un travail stratégique sur le foncier dont «les espaces d implantation des zones d activités stratégiques (économiques, industrielles, commerciales, artisanales)». La démarche préconisée consiste, pour les EPCI et les communes, à : évaluer les besoins par micro bassin de vie, définir une stratégie foncière ; se concerter par micro bassin de vie concernant la définition des espaces à enjeux (le long des transports en commun, centres anciens) ; mettre en œuvre le plan d action foncière avec veille, information du SCoT et de la CDCEA, action foncière (préemption, ZAC, délégation de préemption), observatoire du foncier à l échelle du SCoT, structuration du partenariat avec les différents outils (EPFR, SEM, Safer, conseils généraux, conseil régional) ; mettre en œuvre des actions pilotes innovantes en lien avec les acteurs consulaires. 9. Conclusion Quels que soient l approche commerciale adoptée, les critères utilisés pour définir le maillage commercial et les différents choix opérés en matière de localisation préférentielle, la totalité des SCoT analysés tente de répondre à un enjeu principal : inscrire le développement commercial dans un projet de territoire global où son développement est coordonné et complémentaire des autres enjeux. En outre, la majorité de ces SCoT Certu - Janvier

15 CERTU Centre d Études sur les réseaux, les transports, l urbanisme et les constructions publiques 2, rue Antoine Charial Lyon Cedex 03 France Tél. : Fax : Maquettage : Helphi Com Tél. : rapproche l armature urbaine et la hiérarchie commerciale pour définir les localisations préférentielles. Quant au positionnement du DAC dans le DOO du SCoT, il fait le plus souvent l objet d un document clairement identifié susceptible de comporter des objectifs et des orientations avec une ou plusieurs cartes à la parcelle (SCoT Marne, Brosse et Gondoire). Quant à l articulation du DAC avec les objectifs et orientations du DOO, elle paraît moins facile compte tenu de la juxtaposition d une double législation relevant simultanément du Code du commerce et de celui de l urbanisme. Le rôle de la CCI est prépondérant dans le traitement de la thématique de l urbanisme commercial. Par ailleurs, les SCoT sont confrontés à des difficultés d échéances temporelles lorsqu ils travaillent sur cette thématique : le document de planification stratégique s inscrit dans un temps long (6 ans minimum) alors que les questions économiques font appel à des échéances plus courtes. Néanmoins, l objectif d intégrer la régulation de la fonction commerciale dans le droit commun de l urbanisme n est pas totalement atteint : système de double autorisation (CDAC et permis de construire), DAC intégré dans le SCoT mais régi par le Code du commerce en termes de procédure. Une proposition de loi déposée le 3 mai 2010 par les députés Ollier et Piron souhaitait achever ce mouvement d intégration de l urbanisme commercial dans le droit commun de l urbanisme mais est aujourd hui «en attente» pour calage juridique. Comme mentionné dans un rapport d étape du Sénat, sur la mise en œuvre de la loi de modernisation de l économie, remis à la fin 2009, «avant la loi de modernisation de l économie, l urbanisme commercial était avant tout une affaire de commerce : il devra à l avenir être avant tout une affaire d urbanisme». Certu 2013 La reproduction totale ou partielle du document doit être soumise à l accord préalable du Certu. ISSN : Contacts Chahoul Gaffar chahoul.gaffar@developpement-durable.gouv.fr urb.certu@developpement-durable.gouv.fr Certu - Janvier