Rapport explicatif relatif au projet d ordonnance indiquant les noms des communes et leur rattachement aux districts administratifs (ONCD)

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1 DIAF/Projet du 26 mars 2015 Rapport explicatif relatif au projet d ordonnance indiquant les noms des communes et leur rattachement aux districts administratifs (ONCD) 1 MISE EN ŒUVRE DE LA LOI DU 17 MARS 2015 ADAPTANT LA LÉGISLATION FRIBOURGEOISE À LA LÉGISLATION FÉDÉRALE SUR LA GÉOINFORMA- TION La loi du 17 mars 2015 (ROF 2015_029) adaptant la législation fribourgeoise à la législation fédérale sur la géoinformation comporte également des adaptations procédurales concernant les noms des communes et leur rattachement aux districts administratifs. Ces adaptations interviennent dans la loi sur le nombre et la circonscription des districts administratifs (LD, RSF 112.5) et dans la loi sur les communes (LCo, RSF 140.1). Les modifications de ces deux lois nécessitent des dispositions d exécution. Les aspects relatifs aux noms des communes et leur rattachement aux districts administratifs font l objet d un avant-projet d ordonnance résumé et commenté dans le présent rapport. 2 GRANDES LIGNES DU PROJET L avant-projet d ordonnance a pour but de mettre en œuvre les articles 2 al. 3 LD et 7 al. 2 LCo dans leur teneur adoptée par le Grand Conseil le 17 mars Selon ces dispositions, les noms des communes sont répertoriés dans une ordonnance, plus dans une loi (ils figuraient auparavant dans la LD). Ce changement est de nature formelle, car le Grand Conseil continue d approuver les changements de noms en lien avec une fusion de communes. Le Conseil d Etat ne fait que transcrire les décisions prises par le Grand Conseil. L avantage de la forme d ordonnance consiste toutefois dans la simplification pour les approbations de fusions : en effet, le Grand Conseil pourra approuver les fusions de communes sous la forme d un décret, non pas sous la forme d une loi, ce qui raccourcit la procédure, car le décret n est pas soumis au référendum législatif. Le texte mis en consultation renseigne en outre sur les règles à observer en matière de changement de nom et il contient une disposition relative à la forme linguistique des noms de communes de Fribourg et de Morat (cf. commentaire de l article 10 ci-dessous). A noter que la forme linguistique d un nom de commune n a pas d impact sur l usage des langues officielles dans la commune. S agissant de l orthographe des noms des communes existantes, l avant-projet rappelle le répertoire officiel des communes de Suisse, qui constitue la référence officielle. Pour ce qui est des adjonctions distinctives que portent certains noms de communes, notamment le «(FR)», l avant-projet propose la faculté d y renoncer lorsque le risque de confusion avec une autre commune suisse paraît exclu (cf. commentaire de l article 2 ci-dessous). Enfin, l avant-projet d ordonnance contient en annexe la liste historisée des communes. Cette liste répertorie notamment les fusions de communes dans l ordre chronologique. Cette énumération faisait l objet d un acte séparé paru dans le Recueil systématique de la législation fribourgeoise sous le numéro , acte qui peut être abrogé avec l entrée en vigueur de l avant-projet d ordonnance.

2 3 COMMENTAIRE DES ARTICLES Article 1 Champ d application L article 1 résume le contenu du texte proposé, à savoir l énumération, par district, des communes fribourgeoises, les règles déterminant le libellé des noms de communes, la procédure de modification des noms de communes ainsi que, sous la forme d une annexe, la liste historisée des communes, soit les mutations dues à des modifications territoriales ou de nom. Article 2 Principes Le répertoire officiel des communes de Suisse lie les autorités en ce qui concerne les numéros et les noms de communes (art. 19 al. 3 de l ordonnance du 21 mai 2008 du Conseil fédéral sur les noms géographiques [ONGéo, RS ]). Ce principe est rappelé à l alinéa 1. S agissant du renvoi à l article 10 de l avant-projet, il est renvoyé au commentaire de l article 10 ci-dessous. La référence au répertoire officiel des communes de Suisse implique tout d abord que l adjonction «(FR)» que portent certaines communes dans ce répertoire se trouve aussi dans l énumération des noms des communes fribourgeoises aux articles 3 à 9 de l avant-projet. L alinéa 2 assouplit cependant quelque peu la règle en stipulant que les adjonctions distinctives telles que «(FR)» peuvent être omises lorsque le risque de confusion avec le nom d une autre commune suisse paraît exclu. Articles 3 à 9 Communes par district administratif L énumération des communes intervient par district à l instar de ce qui est pratiqué dans la LD et conformément à la nouvelle teneur de l article 2 al. 3 LD. Pareillement, l ordre des districts est celui de la LD. L avant-projet transcrit dès lors l énumération des communes fribourgeoises telle qu elle figure actuellement aux articles 2 à 8 LD, à l exception des adjonctions «(FR)» qui ont, pour certaines communes, été complétées aux fins de conformité avec le répertoire officiel des communes de Suisse. L énumération des articles 3 à 9 de l avant-projet est ainsi également conforme au répertoire officiel des communes de Suisse, sous réserve des deux exceptions concernant Fribourg et Morat (cf. explications dans le commentaire de l article 10 ci-après). Article 10 Formes linguistiques de certains noms de communes Normalement, un nom a son libellé défini, libellé qui ne change pas selon le contexte linguistique dans lequel ce nom est utilisé. Un nom ne peut ainsi pas être «traduit d une langue à l autre». Ce principe ne pose pas de difficultés pour la plupart des noms des communes fribourgeoises. Il y a toutefois deux exceptions. On constate en fait que le répertoire des communes de Suisse, qui est une énumération faisant abstraction des langues officielles, énonce «Fribourg» et «Murten». Selon ce répertoire, le nom de ces deux communes est dès lors «Fribourg» et «Murten» quel que soit le contexte linguistique dans lequel ces noms sont utilisés. 2

3 Or pour «Fribourg», la Constitution (Cst., RSF 10.1) contient une règle de forme linguistique du nom en son article 2 al. 2, à savoir que la capitale du canton «est la ville de Fribourg, Freiburg en allemand». A noter que le texte constitutionnel allemand équivalent a la teneur suivante: «Die Hauptstadt ist Freiburg, auf Französisch Fribourg.» La Constitution a obtenu la garantie de l Assemblée fédérale les 8 et 13 juin A noter que la LD actuellement en vigueur opère implicitement cette distinction selon le contexte linguistique depuis l adoption de la LD, le 11 février 1988, soit bien avant l entrée en vigueur de la Constitution (art. 1 ch. 1 et art. 2 LD), car le texte français de la LD énonce «Fribourg» tandis que le texte allemand dit «Freiburg». La LD contient un deuxième exemple de formes linguistiques différentes, à savoir «Murten» et «Morat». En effet, le texte français de l article 5 LD énonce «Morat» et le texte allemand «Murten». Il en va de même dans l énoncé des fusions concernant la commune de Morat et une autre commune, pour lesquelles les textes légaux énoncent «Morat» en français et «Murten» en allemand. Au regard de cette situation, l avant-projet propose de maintenir l usage actuel aussi pour cette commune et d admettre les deux formes linguistiques conformément à la pratique suivie jusqu ici. Les formes linguistiques différenciées pratiquées pour Fribourg et Morat sont à distinguer de trois autres questions qui sont les suivantes : > Les règles sur les noms de communes ne sont pas identiques à celles régissant les noms des stations et des gares. En effet, quand bien même les noms des stations sont aussi des noms géographiques (art. 3 let. g ONGéo), leur usage est régi par le chapitre 7 ONGéo (art. 27 à 34), tandis que les noms de communes font l objet du chapitre 4 de l ONGéo (art. 10 à 19 ONGéo). La dénomination des gares de «Fribourg-Freiburg» et de «Murten-Morat» n est dès lors pas touchée par le présent avant-projet. > Les formes linguistiques différenciées pour Fribourg et Morat ne sont pas non plus à confondre avec des doubles noms, soit des noms qui se composent de plusieurs noms, mais qui restent invariés quel que soit le contexte linguistique dans lequel ces noms sont utilisés. On peut rencontrer des doubles noms de diverses sortes. On trouve des doubles noms qui ont des origines historiques, par exemple dues au choix des communes parties à une fusion. On peut aussi trouver des communes suisses qui portent des doubles noms pour des raisons linguistiques, p. ex. Biel/Bienne dans le canton de Berne ou Disentis-Mustér dans le canton des Grisons. Pour ces deux exemples, les doubles noms sont les seuls noms officiels qui existent et qui doivent dès lors être employés comme tels. Dans le répertoire officiel des communes de Suisse, ces deux communes figurent ainsi exclusivement avec leur double nom. Par conséquent, un double nom, quelle que soit l origine ou le but, ne peut être utilisé qu à l issue d une procédure de modification de nom en bonne et due forme. > Enfin, l usage de la forme linguistique du nom des communes de Fribourg et de Morat n a pas d impact sur l usage des langues officielles dans ces communes. En effet, cette question fait l objet d une autre disposition constitutionnelle, soit l article 6 Cst. qui traite spécifiquement des langues. Articles 11 à 13 Modification d un nom de commune en cas de fusion 3

4 Les articles 11 à 13 de l avant-projet ont pour but de concrétiser, dans le cadre du droit fédéral, la procédure d un changement de nom en relation avec une fusion de communes. Il est ainsi rappelé que le choix d un nouveau nom doit impérativement faire l objet d un examen préalable avant que le texte de la convention de fusion ne soit définitivement arrêté. Le préavis de la Commission de nomenclature, instituée par la législation sur la géoinformation, est maintenu. La Commission de nomenclature peut faire d autres propositions aux communes désireuses de fusionner et elle entre alors en dialogue avec les communes. L article 11 al. 4 de l avant-projet prévoit que le Conseil d Etat serait compétent pour rendre une décision relative au nom de commune, si dans un cas d espèce aucune entente ne devait être trouvée, la procédure contentieuse fédérale demeurant réservée. Si le besoin se faisait sentir, les modalités de détail de la procédure d examens préalable et final pourraient faire l objet de directives du Conseil d Etat (cf. art. 13 de l avant-projet). Article 14 Modification d un nom de commune indépendant d une fusion Une commune peut engager une procédure de modification de son nom sans lien avec un projet de fusion. Les modalités procédurales ne diffèrent pas fondamentalement de la procédure applicable en cas de fusion, raison pour laquelle l avant-projet peut déclarer les articles 11 à 13 applicables par analogie. Toutefois, l organe communal compétent pour la décision sur le nouveau nom est l assemblée communale ou le conseil général (art. 10 al. 1 let. l LCo). Jusqu à présent, les changements de nom sans fusion ont été rares. L annexe de l avant-projet d ordonnance énumère les trois cas survenus jusqu à présent : Wünnewil-Flamatt (ancien nom : Wünnewil), Bas-Vully (ancien nom : Vully-le- Bas) et Haut-Vully (ancien nom : Vully-le-Haut). Article 15 Service compétent Le droit fédéral exige la désignation d un service cantonal compétent pour certains actes ou certaines communications. Là encore, l avant-projet consacre la pratique actuelle lorsqu il prévoit que le Service des communes est le service compétent pour communiquer à l Office fédéral de la topographie toute modification souhaitée d un nom de commune (art. 13 ONGéo). Il en va de même pour la suppression d un nom de commune à la suite d une fusion (art. 18 let. b ONGéo) ou de modifications dans le rattachement d une commune au district administratif (art. 18 let. d ONGéo). Article 16 Modification des actes législatifs utilisant le nom d une commune La législation fribourgeoise contient un grand nombre d occurrences de noms de communes. Avec la croissance des fusions de communes, le besoin d adaptation a également augmenté. En outre, un certain nombre de fusions sont à l heure actuelle encore au stade soit de projet soit de décisions prises, mais pas encore entrées en vigueur. Enfin, l adaptation des différents actes législatifs ne saurait intervenir de manière uniforme, car il conviendra d examiner de cas en cas si c est la nouvelle commune qui doit figurer à la place de l ancienne ou si c est la localité géographique qui est visée dans le cas d espèce. Pour ces raisons-là, 4

5 il est proposé que l adaptation des actes législatifs utilisant le nom d une commune (existante ou fusionnée) interviendra ultérieurement et par acte législatif séparé. Article 17 Droit transitoire des modifications de noms de communes Cette disposition règle la procédure applicable aux modifications de noms de communes qui ont débuté avant l entrée en vigueur de l avant-projet, mais qui ne sont pas encore achevées à ce moment-là. Pour cette constellation-là, l article 17 propose que le nouveau droit s applique si l examen préalable d une modification de nom n a pas encore commencé au moment de l entrée en vigueur de l ordonnance. Toutefois, compte tenu du fait que l avant-projet cherche à s orienter vers la pratique suivie jusqu à présent, les conséquences concrètes de cette règle ne devraient pas être très importantes. Article 18 Abrogation Du moment que l annexe à l avant-projet d ordonnance contient la liste historisée des communes avec l ensemble des mutations territoriales ou de nom, le répertoire faisant l objet de l acte no du RSF peut être formellement abrogé. Article 19 Entrée en vigueur Il est prévu de faire coïncider l entrée en vigueur de l avant-projet avec l entrée en vigueur présumée de la loi du 17 mars Pour cette dernière, l entrée en vigueur au 1 er janvier 2016 a été évoquée. Annexe de l avant-projet Liste historisée des communes L annexe contient trois catégories de mutations : la première catégorie concerne un cas isolé de division territoriale, remontant à l année 1922 et consistant en une division de la commune historique de Düdingen, qui a donné lieu aux communes actuelles de Düdingen et de Schmitten. La LCo en vigueur ne connaît plus les scissions ou divisions de communes. Les modifications de limites demeurent réservées. La deuxième catégorie, et de loin la plus importante, concerne les mutations dues à des fusions de communes. La liste présente les fusions dans l ordre chronologique, en indiquant pour chacune les anciennes communes, la nouvelle commune, la date d entrée en vigueur de la fusion ainsi que la forme et la date de l acte d approbation cantonale. Enfin, l annexe mentionne également les modifications de noms de communes qui ont eu lieu indépendamment d une fusion de communes. Il y a eu trois cas jusqu à présent. 5