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1 TOULOUSE, le 17 janvier 2014 Le Président N/Réf. : JO Monsieur le Président, Conformément à l'article L du code des juridictions financières, je vous notifie le rapport d'observations définitives sur la gestion du département de la Haute-Garonne, pour la partie consacrée aux politiques sociales, accompagné de votre réponse écrite qui a été adressée à la chambre. Il vous appartient de communiquer l'ensemble de ces documents à l'assemblée délibérante dès sa plus proche réunion. Conformément à la loi, cette communication doit faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour de la prochaine réunion de l'assemblée. Le rapport, assorti de votre réponse, doit être joint à la convocation adressée à ses membres. Il donnera lieu à un débat lors de sa présentation. Vous voudrez bien me tenir informé de la date de la prochaine réunion de l assemblée délibérante et, par la suite, par tout moyen à votre convenance, m adresser une copie d'un extrait du procès-verbal des débats ou du relevé des délibérations. Je vous rappelle que ces observations ne sont, selon les dispositions de l'article R du code précité, communicables aux tiers qu à l issue de la première réunion de l'assemblée délibérante suivant leur réception. Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l assurance de ma considération très distinguée. Monsieur Pierre IZARD Président du conseil général du département de la Haute-Garonne 1, boulevard de la Marquette Toulouse Cedex 9 Jean MOTTES 31 allées Jules Guesde BP TOULOUSE CEDEX 6 - Tél : Fax :

2 2 N/Réf. : JO RAPPORT D OBSERVATIONS DEFINITIVES SUR LA GESTION DU DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE (LES POLITIQUES SOCIALES) Exercices 2006 et suivants

3 3 SYNTHESE DES OBSERVATIONS DEFINITIVES DEPARTEMENT DE LA HAUTE-GARONNE (POLITIQUES SOCIALES) Le présent rapport constitue le deuxième volet du contrôle du Département de la Haute-Garonne par la chambre régionale des comptes. Il est consacré à l examen des politiques sociales, sachant que le premier volet du rapport de la chambre est, pour sa part, consacré à la situation financière de la collectivité. En 2011, le budget du Département de la Haute-Garonne approchait 1,4 milliard d euros et les dépenses sociales brutes, d un montant de 568,2 M, représentaient 52,5 % des dépenses réelles de fonctionnement. 1 - Le pilotage des politiques sociales 1.1 Une charge nette en hausse de 33 % Entre 2006 et 2011, les dépenses sociales ont augmenté de 30,4 %. Leur évolution a cependant été moins forte que celle des dépenses réelles de fonctionnement, en raison des transferts de compétence et de personnels intervenus dans le cadre de l acte II de la décentralisation. Les dépenses d insertion constituent toujours la première politique sociale du département mais leur part dans les dépenses sociales brutes a diminué, de 31,9 à 27,9 %. La part des dépenses en faveur des personnes handicapées est passée de 20,3 % à 25,3 %, devant celles pour les personnes âgées (23,9 %), et celles du secteur enfance-famille (19,7 %). Pour le Département, les dépenses sociales constituaient une charge nette de 363,2 M en 2011, qui a augmenté de 90 M en 6 ans (+33 %). Elles ont pu être financées grâce à une fiscalité dynamique. Pour l avenir, la conjonction de ressources fiscales moins dynamiques et de dépenses sociales dont l évolution demeure forte, obligera le Département à mettre en œuvre une approche maîtrisée des dépenses, en se recentrant sur les dépenses obligatoires Un effectif de agents En 2012, la collectivité employait agents en équivalent temps plein. Un peu plus d un quart de cet effectif concernait les politiques sociales, soit environ 1900 agents, ou emplois en équivalent temps plein. Le personnel était majoritairement déconcentré dans 23 Maisons des Solidarités.

4 4 Si le Département dispose d un programme départemental d insertion et, depuis 2010, d un schéma gérontologique, il ne dispose pas encore d un schéma en faveur des handicapés, ni d un schéma en faveur de l enfance et de la famille, qui est cependant en cours d élaboration. La chambre souligne enfin l importance des restes à recouvrer en matière sociale, qui représentaient 7,5 M pour le RMI-RSA et 2,6M pour l APA en La politique d aide aux personnes âgées En 2011, la dépense de l Aide personnalisée à l autonomie (APA) était de 112,6 M. Elle a augmenté de +41,3 % entre 2006 et 2011, correspondant pour l essentiel à l augmentation du nombre des bénéficiaires, passé de à (+31,9 %). L évolution a été moins rapide sur les années plus récentes : +10,2 % entre 2009 et En 2011, la dépense d APA se répartit entre APA à domicile (80,2M ) et APA en établissement (32,5 M ). La chambre souligne l importance de la part des bénéficiaires à domicile, passée de 69 % à 71 %, ce qui est conforme à l orientation de la politique nationale L APA à domicile Les indicateurs suggèrent une ouverture généreuse du dispositif, qui implique un surcoût financier. En effet, le taux de rejet des premières demandes, entre 17 et 18 %, est inférieur à la moyenne nationale (24 %) et le pourcentage de personnes classées GIR 4 (61 % en 2011) un peu supérieur à la moyenne nationale (58 %), ce qui correspondrait, selon le Département, à une approche préventive de la dépendance. La téléassistance, le portage des repas, les frais d hygiène ou l adaptation du logement font l objet d aides extra-légales aux communes. Or, ces dépenses, dans la mesure où elles sont individualisables, ont vocation à être financées dans le cadre du plan d aide soumis par la loi à un seuil. Par délibération du 26 juin 2013, le Département a décidé de diminuer les subventions versées à ce titre aux collectivités. La mise en œuvre des plans d aide fait majoritairement intervenir des services prestataires, à hauteur de 71 % des heures financées, ce qui permet de protéger les personnes les plus fragiles. Le recours par les personnes classées GIR 1 aux services prestataires à hauteur de seulement 50 % correspondant à une volonté de recruter des salariés en gré à gré, à un tarif horaire moins élevé, afin de disposer de davantage d heures. Cette situation apparaît insatisfaisante, car les personnes classées GIR 1 sont les plus dépendantes et donc les moins susceptibles d exercer pleinement la responsabilité d employeur. Le contrôle de l effectivité de l aide a été progressivement étendu à tous les bénéficiaires. Ainsi, en 2010, 9,5 M de titres ont été émis pour récupérer les indus, mais les restes à recouvrer sont importants, à hauteur de 2,6 M.

5 5 Cette situation insatisfaisante tient à l intervention tardive des contrôles et à la contestation fréquente des titres émis. Pour les prestataires tiers payant, qui ne représentent encore que 62 % des prestataires en 2010, les procédures dématérialisées sont à généraliser afin d actualiser la situation des bénéficiaires. Pour les bénéficiaires utilisant un mandataire ou le gré à gré, la chambre recommande la mise en place du chèque emploi service universel (CESU). Le Département a suivi cette recommandation et décidé la mise en place de la télégestion et du CESU par délibération du 26 juin Une quinzaine de services d aide à domicile présentent une situation financière tendue en Le Département tente d adapter les tarifs des services les plus exposés, notamment ceux en milieu rural, afin de maintenir l offre de service L APA en établissement L APA en établissement concerne 34 % des bénéficiaires, parmi les personnes les plus dépendantes. En 2011, la capacité d accueil était de 171 établissements, dont 130 EHPAD, et de places autorisées pour personnes âgées. Le taux d équipement est inférieur à la moyenne régionale, et la capacité installée reste inférieure à celle autorisée d environ 320 places en l absence de financement. Les besoins insatisfaits concerneraient principalement l agglomération de Toulouse à hauteur de 240 places. Par délibération du 28 septembre 2012, le Département a émis un avis défavorable sur le projet régional de santé (PRS) adopté en décembre 2012 par l ARS, qui préconise notamment de satisfaire les besoins en places par redéploiement entre les structures. La qualité du parc d EHPAD est satisfaisante : seuls deux établissements nécessitent des rénovations lourdes. Les conventions tripartites y ont contribué, en fixant des objectifs qualitatifs, mais leur renouvellement s est ralenti après 2010, faute de crédits de médicalisation, entraînant la caducité de 65 d entre elles entre 2011 et Si le Département procède à des visites régulières des établissements, la périodicité des contrôles approfondis inopinés reste faible. 3 - La politique d accueil de la petite enfance Le Département exerce deux compétences obligatoires (présider la commission départementale du jeune enfant, autoriser et contrôler les crèches et les assistants-maternels) et certaines compétences facultatives : il est opérateur de deux crèches et subventionne également les opérateurs. En revanche, il n a pas adopté de schéma départemental. Il a subventionné l investissement des crèches pour un montant moyen annuel de 3,1 M entre 2006 et Cet effort ne donne cependant lieu à aucune priorisation ni coordination avec les autres financeurs. Le Département, qui n a pas encore adopté de schéma départemental de l enfance et de la famille, ne dispose pas d une politique en la matière clairement définie, ni d outils pour l évaluer. Son service PMI n a pas non plus défini de règlement intérieur.

6 6 Entre 2008 et 2011, 1295 places ont été créées en accueil collectif, mais cet effort a été neutralisé par la diminution des places en écoles maternelles pour les enfants de moins de 3 ans (-1 489), dont le nombre est passé de à 718. Les besoins d accueil collectif restent loin d être satisfaits dans le département, notamment à Toulouse où la liste d attente pour une place en crèche est en moyenne de neuf mois. Grâce à l offre d accueil individuel, qui a fortement progressé (+1825 places actives, soit un total de en 2011), l offre globale d accueil a pu augmenter de 1693 places en quatre ans (+7,67 %), totalisant places en Entretemps, la population des enfants de moins de trois ans, passée de enfants à , a augmenté de 6 %, mais à un rythme un peu moins rapide que l offre. Le taux de couverture a donc progressé de 53,2 % à 54 %. Cependant, les inégalités entre territoires sont grandes : 43 % à Toulouse, 50 % en Grande couronne, 28 % en Comminges (données CAF). A Toulouse, la situation est tendue car l équipement collectif fait défaut comme également les assistantes-maternelles, qui ne peuvent s installer dans un logement adapté compte tenu du coût de l immobilier. Le potentiel inoccupé des crèches est important, particulièrement dans les structures publiques où il est couramment situé entre 50 % et 60 %. Une juste utilisation des fonds publics exige qu un effort soit réalisé pour optimiser l utilisation des équipements. Dans cet esprit, le subventionnement des crèches pourrait être conditionné à certains critères caractérisant un fonctionnement optimal des structures.

7 7 S O M M A I R E 1 - LE PILOTAGE DES POLITIQUES SOCIALES La définition des politiques sociales Le cadre législatif et réglementaire Les schémas établis par le Département Conclusion Recommandation L organisation de la politique sociale Les effectifs et leur répartition Les CLIC L importance du dispositif Conclusion Recommandation Les caractéristiques démographiques L évolution démographique Conclusion Le poids des dépenses d aide sociale La répartition des dépenses d aide sociale Conclusion La soutenabilité des dépenses sociales La charge nette représentée par les dépenses sociales Le financement des dépenses sociales Conclusion Les restes à recouvrer en matière sociale LA POLITIQUE D AIDE AUX PERSONNES AGEES L évolution de la dépense d APA et sa répartition L évolution de la dépense d APA Conclusion La répartition des bénéficiaires entre APA à domicile et APA en établissement L APA à domicile L entrée dans le dispositif Le niveau et le contenu des plans d aide, et du reste à charge (APA à domicile) La mise en oeuvre des plans d aide Le contrôle de l effectivité de l aide La tarification des services et le contrôle de la qualité de l aide La prise en charge en établissement des personnes âgées dépendantes La dépense d APA en établissement et le nombre de bénéficiaires L offre d hébergement en Haute-Garonne Le contrôle de la prise en charge en établissement... 39

8 8 3 - LA POLITIQUE D ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE Le pilotage, la cohérence des objectifs et la coordination des acteurs Les objectifs de la politique d accueil de la petite enfance L articulation des instances et des outils d analyse de l offre d accueil Les moyens mobilisés et le coût du dispositif L offre d accueil Le cadrage quantitatif de l offre d accueil en Haute-Garonne La fréquentation des services d accueil et la PSU L autorisation et le contrôle des services d accueil, le suivi et la formation des assistantsmaternels La procédure d agrément et de contrôle des structures d accueil collectif Les assistants maternels : leur agrément, l accompagnement, la formation, leur contrôle L adéquation de l offre à la demande, et les impacts de la politique d accueil L identification des besoins des familles et l information des parents L adéquation de l offre aux besoins et l attribution des places Les impacts de la politique d accueil du jeune enfant La préscolarisation RECOMMANDATIONS... 73

9 9 Le présent rapport constitue le deuxième volet du contrôle du Département de la Haute-Garonne par la chambre régionale des comptes. Il est consacré à l examen des dépenses sociales. Le premier volet du rapport de la chambre est consacré à la situation financière de la collectivité. 1 - LE PILOTAGE DES POLITIQUES SOCIALES La politique sociale du Département de la Haute-Garonne, définie par le conseil général, est mise en œuvre par la direction générale adjointe des solidarités La définition des politiques sociales Le cadre législatif et réglementaire Les articles L et L et 5 du code d action sociales et de la famille (CASF) prévoient qu un schéma d'organisation sociale et médico-sociale soit établi pour une période maximum de cinq ans dans un certain nombre de domaines, singulièrement dans les secteurs du handicap et des personnes âgées, et dans celui de la protection des mineurs. Son objectif général est d apprécier la nature, le niveau et l'évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population, de dresser le bilan quantitatif et qualitatif de l'offre sociale et médico-sociale existante, de déterminer les perspectives et les objectifs de développement de l'offre sociale et médico-sociale et, notamment, ceux nécessitant des interventions sous forme de création, transformation ou suppression d'établissements et services, et de préciser le cadre de la coopération et de la coordination entre les établissements et services. Les schémas relatifs aux personnes handicapées ou en perte d'autonomie sont arrêtés par le président du conseil général, après concertation avec le représentant de l'etat dans le département et avec l'agence régionale de santé. Un schéma départemental permet d offrir une approche globale et concertée de la définition des besoins et des priorités thématiques à l échelle du département, pour une durée de cinq ans. Cette démarche programmatique écarte le risque d un pilotage technique «au fil de l eau», et permet d introduire une dimension évaluative des actions à mettre en œuvre Les schémas établis par le Département Le précédent contrôle de la chambre 1 avait souligné l absence d adoption d un schéma gérontologique depuis Donnant suite à cette observation, l assemblée départementale a, dans sa séance du 23 janvier 2008, décidé d engager la procédure d élaboration d un nouveau schéma en faveur des personnes âgées. Celui-ci a été adopté à l unanimité par l assemblée départementale le 25 juin 2010 et a reçu l avis unanime du CROSMS. Il est structuré autour de quatre axes principaux (coordination des acteurs, pris en charge en établissement, prise en charge de la maladie d Alzheimer et des pathologies apparentées, prise en charge de publics spécifiques) et de treize fiches-actions. Une révision est prévue à mi-parcours. 1 ROD du 13 juin 2008

10 10 Le programme départemental d insertion (PDI) a été adopté par l assemblée départementale le 23 juin Le projet de Pacte territorial d insertion, prévu par la loi sur le RSA, a été adopté par l assemblée départementale le 26 janvier Deux des quatre grandes politiques sociales mises en œuvre par le Département, en l occurrence celles en faveur des personnes handicapées et celles concernant l enfance et la famille, n ont jamais fait l objet d un schéma d orientation Conclusion La chambre note le retard pris par la collectivité départementale pour formaliser ses politiques sociales. Or la cohérence avec les orientations nationales ne peut être appréciée que si les orientations données à sa politique par le conseil général de la Haute-Garonne sont formalisées. Le Département manque ainsi d un état des lieux ou diagnostic initial, d objectifs clairement définis pour définir la marche à suivre, et d outils de mesure et de suivi permettant une évaluation au long cours Recommandation La chambre recommande de mettre en place un schéma des personnes handicapées et un schéma en faveur de l enfance et de la famille, afin de permettre une évaluation au long cours de ces politiques. Elle note qu un schéma départemental en faveur de l enfance et de la famille est en cours d élaboration L organisation de la politique sociale Les effectifs et leur répartition Le Département de la Haute-Garonne dispose d une organisation territoriale largement déconcentrée, sous la forme d unités territoriales réparties sur le territoire départemental (UTAMS), chacune disposant d une équipe médico-sociale, composée d un médecin, d une à quatre infirmières, d un agent administratif, et d assistants sociaux. Elles constituent autant de points de desserte du public en proximité. Chaque UTAMS dispose de locaux répartis dans leur périmètre d'intervention (120 centres médico-sociaux, et les locaux des mairies où interviennent des travailleurs sociaux) qui sont autant de points d accueil de proximité. La répartition dans le territoire procède d un maillage constitué de 23 Unités Territoriales d Action Médico-Sociale (UTAMS) réparties à raison de 11 sur le territoire de l agglomération de Toulouse et 12 au dehors. Le dispositif est évolutif. En 2012, le Département a rebaptisé ses «UTAMS» Maisons des Solidarités». L effectif des services du conseil général qui interviennent dans le domaine social est de l ordre de 1900 agents, soit 27 % de l effectif total. Plus de la moitié interviennent dans le cadre des maisons des solidarités départementales.

11 Les CLIC Depuis la loi de 2001 créant l APA et la loi de 2002 rénovant l action sociale et médicosociale, les départements doivent mettre en place des comités locaux d information et de coordination (CLIC), qui peuvent présenter 3 niveaux de labellisation : niveau 1 : accueil, écoute, information, conseil et soutien aux familles ; niveau 2 : évaluation des besoins de la personne âgée et élaboration du plan d aide personnalisé ; niveau 3 : mise en oeuvre, suivi et adaptation du plan d aide. La loi du 13 août 2004 a transféré le financement des CLIC aux Départements, désignés comme chefs de file de la politique gérontologique. Le Département n a pas traduit cette obligation dans son organisation, sinon partiellement. Dans son rapport d observations définitives du 13 juin 2008, la chambre avait souligné que le Département n avait mis en place que 4 CLIC, d où il résultait une couverture partielle du territoire à hauteur de 30 %. Elle avait rappelé l importance pour le Département de disposer de pôles de coordination gérontologique, notamment en milieu rural. Depuis 2008, le Département a pris le parti de faire assurer cette coordination directement par les Maisons de la Solidarité, qui sont positionnées depuis 2012 comme «portes d entrée» de la coordination gérontologique. Les CLIC ne fonctionnent plus depuis 2009, et un service dédié à la coordination a été créé en L importance du dispositif La chambre manque de données précises sur les effectifs du conseil général, singulièrement sur ceux mobilisés dans le secteur social. Les données disponibles, qu elles soient issues des annexes des comptes administratifs (effectifs par filières) ou des bilans sociaux, ne permettent pas d établir une comparaison des effectifs en charge de l action sociale avec les autres départements. Par ailleurs, il existe une répartition par fonction, mais celle-ci ne porte pas sur la totalité des effectifs, une part importante des charges restant non répartie. Il n a donc pas été possible de comparer le coût des moyens mobilisés sur la politique sociale avec le coût moyen constaté au niveau national ou régional, ou dans les départements présentant le même profil démographique. Une telle comparaison serait aussi utile au niveau de chaque politique sociale. Une comptabilité analytique devrait être mise en œuvre par le Département s il souhaite disposer de la capacité d analyse de ses secteurs d activité, singulièrement en matière sociale, et déterminer si l organisation en place est plus ou moins coûteuse que dans les départements présentant le même profil.

12 Conclusion Le territoire est maillé en 23 circonscriptions d action sociale, ce qui permet une bonne gestion de proximité du dispositif, mais actuellement le coût du dispositif social départemental ne peut être évalué précisément ni comparé avec le coût moyen dans les départements de même profil, faute d une comptabilité analytique adaptée Recommandation La chambre recommande à la collectivité d affiner la comptabilité fonctionnelle, en intégrant les dépenses de personnel Les caractéristiques démographiques L évolution démographique Le département de la Haute-Garonne se caractérise par l augmentation rapide de sa population, sous l influence de la métropole toulousaine. Le tableau n 1 montre que c est un département jeune. L indice de vieillissement, qui traduit le rapport entre la part des plus âgés (+ de 60 ans) et celle des plus jeunes (moins de vingt ans), s élève à 79, pour une moyenne régionale de 108 et nationale de 91. tableau n 1 : Structure de la population de la Haute-Garonne (2009 source DREES) 2009 (INSEE) Ariège Aveyron Hte- Garonne Gers Lot Htes- Pyrénées Tarn Tarn-et- Garonne Midi- Pyrénées Moins de 20 ans à 59 ans ans et plus Total France Nonobstant la prévalence de la jeunesse 2, l évolution est celle d un vieillissement de la population : la proportion des personnes de plus de 60 ans est passée de 18,24 % en 2005 à 19,82 % en 2010, et les études prospectives montrent que la tendance au vieillissement devrait se poursuivre. Le département présente ce profil un peu paradoxal d être «un département jeune qui vieillit vite». Le taux d activité de la population est un peu plus élevé qu en moyenne nationale, notamment pour les femmes. Au 1er janvier 2008, seule donnée transmise par le Département, le taux d activité (75,8 %) était comparable à celui enregistré au niveau national (75,6 %). 2 24,4 % de moins de vingt ans, soit un taux assez supérieur à la moyenne régionale (22,8 %)

13 13 En 2009, le taux de pauvreté était sensiblement inférieur (11,8 %) à la moyenne régionale (14 %) et nationale (13,5 %). Le même constat s applique au taux de bénéficiaires du RSA par rapport à la population, légèrement inférieur au niveau national, 5,87 % contre 6,01 %. Alors que le RSA activité a connu une montée en charge très importante en 2009 et 2010, la dégradation du contexte de l emploi en 2011 a entraîné une augmentation forte du RSA socle et mixte. Le Département a adhéré au cours de l année 2012 à la plateforme d observation sociale de Midi-Pyrénées Conclusion La Haute-Garonne connaît une évolution de population très dynamique, qui impacte fortement les dépenses sociales du Département. La chambre prend acte qu il a adhéré en 2012 à la plateforme d observation sociale de Midi-Pyrénées, ce qui devrait améliorer sa connaissance des données sociales de son territoire Le poids des dépenses d aide sociale tableau n 2 : Le poids des dépenses sociales dans les dépenses réelles de fonctionnement Années Dépenses réelles de fonctionnement (en K ) Dépenses brutes d aide sociale (en K ) DBS/DRF (en %) , , , , ,5 Evol. 06/11 +36,7 % +30,4 % Entre 2006 et 2011, les dépenses sociales brutes sont passées de 435,8 M à 568,2M, soit une augmentation de 30,4 %, correspondant à une augmentation annuelle de 5,07 %. Par conséquent, leur rythme d augmentation a été très dynamique.

14 14 En 2011, les dépenses brutes d aide sociale représentent 52,5 % des dépenses réelles de fonctionnement du département de la Haute-Garonne. Il est vrai que leur poids a diminué de 2,5 points entre 2006 et 2011, compte tenu de l évolution moyenne plus rapide des dépenses réelles de fonctionnement (+6,5 % contre +5,5 %). Cette évolution a été expliquée dans le premier rapport adressé à l ordonnateur traitant de la situation financière (impact des transferts intervenus entre l Etat et le département suite à l acte II de la décentralisation). D après les données communiquées par le Département, ce mouvement devrait s inverser en 2012, compte tenu d une évolution attendue des dépenses sociales supérieure à 5 % alors que les dépenses réelles de fonctionnement ne devraient progresser que de 2,75 % La répartition des dépenses d aide sociale En 2011, les dépenses d aide sociale sont : pour 28 % des aides à l insertion, pour 25 % des aides aux personnes handicapées, pour 24 % des aides aux personnes âgées, et pour 20 % des aides liées à l enfance et à la famille. tableau n 3 : Evolution de la part relative des différentes dépenses sociales. Années Insertion Personnes handicapées Personnes âgées Enfance-famille Autres Volume % Volume % Volume % Volume % Volume % , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,8 (en K )

15 15 Les dépenses d insertion se maintiennent en première position mais leur part dans le budget social a diminué, de 31,9 % à 27,9 % entre 2006 et 2011, car elles ont augmenté moins vite (+14,2 %) que celles en faveur des personnes handicapées (+62,2 %) et celles en faveur des personnes âgées +35,6 %). La part de ces deux dernières dépenses a augmenté respectivement de 20,3 % à 25,2 % et de 23,2 % à 24,1 % ; en 2011, elles représentent à elles deux 50 % des dépenses sociales. L évolution forte des dépenses en faveur des personnes handicapées (+62 %) s explique par les conséquences des nouvelles dispositions de la loi du 11 février 2005, instaurant, à partir du 1 er janvier 2006, un droit à compensation pour les personnes handicapées, et par la hausse constante des frais de séjour (98 M en 2011). L évolution forte des dépenses en faveur les personnes âgées (+36 %) s explique par la montée en charge de l APA, entrée en vigueur le 1 er janvier La mise en œuvre plus ancienne explique un certain effet de tassement. La part des dépenses «enfance-famille», qui ont augmenté de 26 %, est restée presque stable ; elles représentent 19,7 % des dépenses sociales en Conclusion La chambre observe que, pendant la période , l augmentation des dépenses sociales a été très forte (+30,4 %), soit une augmentation annuelle de 5 %. Leur évolution a été cependant moins rapide que celles des dépenses réelles de fonctionnement (6,6 % par an), par suite des transferts intervenus dans le cadre de l acte II de la décentralisation. En 2011, les dépenses en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées représentent à elles deux 50 % des dépenses sociales brutes La soutenabilité des dépenses sociales La charge nette représentée par les dépenses sociales tableau n 4 : Charge nette supportée par le département pour chaque secteur de l action sociale Evol Pers. handicapées ,9 % 31,4 % Enfance famille ,2 % 29,6 % Personnes âgées ,1 % 25,6 % Insertion ,2 % 7,9 % Autres ,7 % 5,5 % Total ,3 %

16 16 Analysées en termes de charge nette, on constate que les dépenses sociales du département de la Haute-Garonne (+33 % en 5 ans, ) ont évolué plus rapidement que les dépenses sociales brutes (+25 %), compte tenu que la participation de l Etat n a pas suivi. La charge nette pour le Département a augmenté de 33,3 % entre 2007 et 2011, soit une augmentation de 90,7 M. Plus du tiers de cette charge supplémentaire est liée à la politique en faveur du handicap (+31,9 M ), un peu moins d un quart est liée à la politique en faveur des personnes âgées (22,7 M ). Il convient toutefois de rappeler la position prise par le Conseil Constitutionnel, qui juge les dispositifs de compensation versés par l Etat conformes à la Constitution. Il en résulte qu il revient aux Départements de financer la croissance des dépenses de solidarité avec leurs ressources propres Le financement des dépenses sociales Entre 2006 et 2011, alors que les dépenses sociales brutes ont augmenté de 30,37 %, les recettes de fonctionnement ont augmenté de 32,7 % (soit en moyenne annuelle 5,45 %), dont 55 % pour les recettes fiscales (comptes 731 et 73). La raison est à rechercher dans la forte progression en 2009 de la fiscalité directe (+13,4 %), résultant du cumul des effets bases (+6,4 %), taux (+4,9 %) et de la prise en charge en recettes du plafonnement TP de la valeur ajoutée (+2,4 %). C est donc le dynamisme des recettes fiscales qui a permis de financer les dépenses de fonctionnement. Pour l avenir, la prospective est moins favorable. Entre 2012 et 2015, l évolution annuelle attendue des ressources de fonctionnement courant ne serait plus que de 1,5 %, à comparer aux 5,45 % constatés sur la période , tandis que l évolution attendue des dépenses sociales est estimée à un rythme de 5 %. Dans ces conditions, le Département doit envisager diverses pistes de financement pour faire face à cet effet de ciseaux : d une part, une politique de maîtrise de ses frais généraux et de la masse salariale, d autre part, pour ce qui concerne spécifiquement les dépenses facultatives, une stabilisation des subventions de fonctionnement aux associations, ainsi que des mesures de réduction éventuelle des subventions d investissement aux communes et aux EPCI Conclusion La chambre observe que la charge sociale nette du département a évolué de 272,5 M en 2007 à 363,2 M en 2011, soit une augmentation de 33,3 % en 5 exercices, tout en rappelant que la jurisprudence du Conseil Constitutionnel a validé les dispositifs de compensation versés par l Etat.

17 17 Alors que le Département a pu bénéficier au cours de la période passée de ressources fiscales dynamiques qui lui ont permis de financer sa politique sociale, il devra faire face à un effet de ciseaux sur la période , du fait du maintien à un niveau élevé des dépenses sociales et de la réduction attendue de ses ressources fiscales. Pour financer ses dépenses obligatoires, notamment sociales, il devra mettre en œuvre un effort global de rationalisation et de réduction de ses dépenses, en fonctionnement comme en investissement, et envisager un recentrage progressif vers ses compétences obligatoires Les restes à recouvrer en matière sociale En 2010, les restes à recouvrer totaux sont de 43,7 M. Dans cette somme, 10,1 M concernent les prestations sociales. 7,5 M sont des restes à recouvrer RMI et RSA, et 2,6 M concernent l APA. Les bénéficiaires du RMI et RSA peuvent être amenés à percevoir des sommes qui dépassent le montant qui leur est dû. Dans ces cas, les indus détectés lors des contrôles donnent lieu à l émission par le comptable d un titre de recette. Les difficultés de recouvrement rencontrées doivent amener le Département à s interroger sur le caractère adapté des contrôles préalables mise en œuvre, notamment par la Caisse d allocations familiale, gestionnaire du dispositif, en vue d éviter la constitution d indus. Pour l APA, même si le montant est moindre, le problème semble largement lié à l insuffisance des contrôles préalables en temps réel de l effectivité de l APA (cf infra au paragraphe 3). La chambre note l importance des restes à recouvrer dans le domaine social. Elle s interroge sur l origine de ces restes à recouvrer qui pourrait être liée à l insuffisance des contrôles préalables et invite le Département à réfléchir aux moyens à mettre en œuvre pour en réduire le nombre et l impact financier. 2 - LA POLITIQUE D AIDE AUX PERSONNES AGEES L Aide Personnalisée à l Autonomie (APA) représente près de 80 % du montant total de l aide versée au profit des personnes âgées L évolution de la dépense d APA et sa répartition L évolution de la dépense d APA Entre 2006 et 2011, la dépense d APA dans la Haute-Garonne a évolué de 79,7 M à 112,6 M, soit une augmentation de 41,3 %.

18 18 tableau n 5 : La dépense d APA (en ) Années APA dont APA à domicile dont APA en établissement (source : comptes administratifs 2006 à 2011) La forte progression observée s explique pour l essentiel par l augmentation du nombre des bénéficiaires, passé de à (+31,9 %). Il convient de préciser que la prestation a été revalorisée, et que les conditions d entrée dans le dispositif ont une incidence : dans son rapport d observations du 13 juin 2008, la chambre avait relevé le système dérogatoire d ouverture des droits à la date de dépôt du dossier complet et non à la date de la décision. Il était également indiqué que la montée en charge du dispositif n était pas terminée. L évolution du nombre de bénéficiaires sur la période passée, de 5 % en rythme annuel, l a confirmé. En principe, les perspectives d évolution de la dépense d APA ont changé. Selon la DREES 3, le nombre de bénéficiaires de l APA, estimé à en métropole, progresse de 2 % en un an, à un rythme moins soutenu que par le passé. La courbe d évolution devrait rester ascendante mais le rythme de progression diminuer, ce que semble confirmer l évolution moins rapide (3,2 %) observée entre 2009 et Conclusion La chambre note que la dépense d APA (24M en 2011) a été en forte progression entre 2006 et 2011, au rythme moyen de 5 % par an, en lien avec le nombre croissant des bénéficiaires, mais que le rythme d évolution a diminué entre 2009 et 2011 (10,2 % sur trois ans). 3 étude numéro 787 de décembre 2010

19 La répartition des bénéficiaires entre APA à domicile et APA en établissement En 2011, la dépense d APA à domicile (80,1 M ) représente 71,2 % de l enveloppe consacrée par l assemblée départementale à la dépense d APA (112,6 M ), et la dépense d APA en établissement (32,5 M ) 28,8 % de cette enveloppe. Le tableau n 6 restitue l évolution du nombre des bénéficiaires : tableau n 6 : L évolution du nombre de bénéficiaires de l APA Au 31/12/N Allocataires à domicile Allocataires en établissement % 70 % 70 % 71 % 71 % 71 % % 30 % 30 % 29 % 29 % 29 % TOTAL La proportion des allocataires à domicile a augmenté de deux points sur la période. En 2009, année pour laquelle on dispose d éléments de comparaison, la part des allocataires à domicile en Haute-Garonne est de 70,8 %, supérieure de 9,8 points à celle observée au niveau national (61 %). En 2011, le taux est resté à un niveau constant (70,6 %). Ce constat positif correspond à l orientation donnée au niveau national par la politique en faveur des personnes âgées, qui privilégie le maintien à domicile. Selon le Département, il s agit de la résultante d une politique départementale engagée sur le maintien à domicile, que favorisent le maillage du territoire (en 23 UTAMS), des équipes médicosociales mobilisées et des plans d aide adaptés L APA à domicile L entrée dans le dispositif La date d ouverture des droits à l APA Le Département fait démarrer l ouverture des droits à l APA à la date de dépôt complet du dossier de demande, et non à la date d acceptation du dossier par le conseil général, concrétisée par la signature du président du conseil général, comme le prévoit les articles R232-7 et suivants du code l action sociale et des familles.

20 20 S agissant d une mesure qui s apparente à une libéralité, et ne donne pas lieu à prise en charge par la CNSA, la chambre a demandé au Département de s en tenir à une lecture stricte du texte réglementaire, ce qu il a entériné par délibération du 26 juin La procédure d entrée dans l APA L allocation personnalisée d autonomie (APA) s adresse aux personnes âgées de soixante ans et plus, résidant à domicile ou en établissement. Gérée par les départements, l allocation est calculée en fonction des revenus des bénéficiaires et de leur degré de dépendance mesuré à l aide des six niveaux de perte d autonomie de la grille nationale AGGIR (Autonomie gérontologie groupes iso-ressources), dits GIR 1 à 6 (voir annexe 1). L APA ne compense que les GIR 1 à 4, c est-à-dire les dépendances les plus lourdes. La détermination de l appartenance à un groupe iso-ressources (GIR) est effectuée par une équipe pluridisciplinaire du département, qui applique pour ce faire la grille nationale AGGIR. La qualité de la grille AGGIR a été souvent mise en cause. Les maladies dégénératives, telle la maladie d Alzheimer, y seraient, notamment, mal évaluées. L hétérogénéité de remplissage de cette grille d un département à l autre a également été mise en évidence, notamment en ce qui concerne le GIR4 qui marque l entrée dans le dispositif. L accès au GIR4, plus ou moins large, impacte directement le nombre de bénéficiaires et donc l évolution de la dépense Les indicateurs d entrée dans le dispositif Deux indicateurs éclairent sur la façon dont la grille est appliquée. - Le taux de rejet des premières demandes (moyenne mensuelle), tel que transcrit dans le tableau ci-après, est un premier indicateur. Pour la Haute-Garonne, il apparaît relativement faible, entre 17 et 18 % sur la période, soit un taux plutôt inférieur à la moyenne nationale (de 26 % en 2011) selon la DREES, ce qui pourrait traduire une interprétation large des critères d admission. Le Département voit dans cet indicateur le résultat de l expérience acquise par les équipes qui travaillent sur l évaluation de l autonomie des personnes âgées, et orientent les usagers vers les dispositifs les plus adaptés. tableau n 7 : «évolution annuelle des premières demandes d APA à domicile» Première demande APA domicile (moyenne /mois) Accord en % Refus en % Total

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