Le principe de la Cades est comparable à celui d un crédit renouvelable. La mascarade de la dette sociale. Enseignant à Sciences-Po

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1 La mascarade de la dette sociale Gérard Thoris Enseignant à Sciences-Po La Caisse d amortissement de la dette sociale (Cades) est une de ces inventions magiques dont les pouvoirs publics aux abois ont le secret. Il est bien difficile, en effet, de se présenter devant les électeurs pour leur signifier le prix réel des prestations de santé. Elles sont, comme il est si plaisant de le dire, «des droits objectifs activés par les acteurs du système eux-mêmes 1». Aussi préfère-t-on reporter sur le futur l excès de ces droits activés par rapport aux recettes. Le principe de la Cades est comparable à celui d un crédit renouvelable. L électeur est content car il a le sentiment que la charge annuelle qu il fait peser sur la collectivité en tant qu ayant droit est moins lourde quand elle est étalée sur plusieurs années. Cependant, au lieu d attendre l extinction du crédit précédent, le législateur, trop heureux de bénéficier d une solution si commode, ajoute crédit renouvelable sur crédit renouvelable en élargissant parallèlement la durée du remboursement. Arrive néanmoins un moment où ce jeu de cavalerie finit par devenir économiquement insupportable. Tout laisse à penser que ce jour n est pas loin et que ce sera une des préoccupations principales après les élections de La prise de conscience des méfaits de ce jeu aurait été plus rapide si les pouvoirs publics avaient mis en place non en 2005, mais dès l origine, la règle selon laquelle «tout nouveau transfert de dette à la Caisse d amortissement de la dette sociale 1. Carole Bousquet, «Gestion de la dette sociale : la vertu contrariée par la crise», Revue française des finances publiques, septembre 2011, n 115, p er trimestre

2 Partager la valeur est accompagné d une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d amortissement de la dette sociale 2» et si la représentation parlementaire avait ajouté que l augmentation des recettes de la Caisse devait se faire uniquement par ajustement de la Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) justement créée aux fins d amortissement de la dette sociale. Ce ne fut pas le cas. L objet de cet article consiste simplement à imaginer ce qui se passerait aujourd hui si ces deux règles avaient été instaurées en 1996 et si elles étaient respectées dans le futur. En les suivant scrupuleusement, on peut calculer l amortissement annuel auquel tout transfert de dette à la Cades oblige et transformer mécaniquement cet amortissement en hausse du taux de CRDS. On montre alors que, sous des hypothèses raisonnables, le taux de CRDS auquel on associe indistinctement 0,2 point de CSG aurait dû passer de 0,7 % en 2010 à 1,24 % en 2011 et il devrait passer à 1,48 % en 2012! La réalité est plus complexe mais, sous une forme ou sous une autre, le prélèvement devra bien avoir lieu. En théorie, tout est simple Créée en 1996 pour reporter le déficit de la Sécurité sociale, la Cades devait amortir 44,7 milliards d euros en treize ans. En 2011, elle doit amortir 154,6 milliards d euros en quatorze ans 3. D ici 2018, d après la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011 (LFSS), 62 autres milliards d euros peuvent encore lui être transférés. Ce chiffre est assurément sous-estimé. Pour supporter cette dette, le législateur avait eu l idée simple d affecter une recette fiscale nouvelle : la CRDS. Dans les faits, de 1997 à 2005, on a transféré des dettes à la Cades sans augmenter ses ressources. Dans les faits, de 1997 à 2005, on a transféré des dettes à la Cades sans augmenter ses ressources. Devant les dérives auxquelles cette situation conduisait, le Parlement a décidé de lier de nouveaux transferts à l existence de nouvelles ressources. Ceci explique l accalmie notée de 2005 à À cette date, le transfert 2. Article 20 de la loi organique n du 2 août ,6 milliards d euros de dettes nettes au 31 décembre 2010 plus 68 milliards d euros de dettes supplémentaires transférées en Sociétal n 75

3 La mascarade de la dette sociale de 27 milliards d euros au titre de l année 2009 a été conditionné par un «fléchage» de 0,2 point de CSG vers la Cades. Par la suite, le législateur a fait preuve d imagination au point que le système est devenu illisible. Un système devenu illisible Tableau 1 Les autorisations successives de transfert à la cades Date ou période (1) 1er février 1996 Premier ministre Montant transféré (en millions d ) Montants cumulés (en millions d ) Échéance (2) Durée (ans) A. Juppé L. Jospin J.-P. Raffarin (3) J.-P. Raffarin (4) (2021) F. Fillon (5) F. Fillon (6) (2025) F. Fillon Source : Cour des comptes, «Rapport sur la Sécurité sociale», 2011, pp Les transferts effectifs sont disponibles dans le rapport d information d Alain Vasselle (Sénat, 2011, p. 21). Voir aussi Rémi Pellet (2011). (1) Lorsqu il s agit d une date, il y a une reprise de la dette passée. Lorsqu il s agit d une période, il s agit d un plafond d engagement pour une durée déterminée. (2) La notion d échéance légale a été supprimée en Nous parlons d échéance implicite en supposant que cette date sert de calage pour les emprunts. (3) À destination du Forec (Fonds pour la réduction des cotisations sociales). (4) L autorisation de reprise portait sur 50 Mds. (5) 0,2 point de CSG est fléché vers la Cades et complète les ressources dégagées par la CRDS. (6) 0,28 point de CSG et des ressources du Fonds de réserve des retraites sont fléchés vers la Cades. Pour réintroduire de la lisibilité, nous allons construire une référence sur les principes suivants : étant donné une somme transférée à une date donnée, avec une échéance de remboursement fixée ; en prenant pour hypothèse un taux d intérêt nominal de 3 % ; en supposant par ailleurs que la croissance nominale soit de 3,5 %, dont 2 % d inflation ; en utilisant un modèle d amortissement à remboursements mensuels constants. Quel devrait être le taux de CRDS que le législateur aurait dû mécaniquement appliquer? Du fait de la proximité des bases, on utilisera par la suite l expression 1 er trimestre

4 Partager la valeur CRDS+CSG en additionnant les taux comme s ils avaient exactement le même rendement. Équilibre précaire Notre propos étant de discerner le futur probable, nous allons tester nos hypothèses sur les données de Pour le 31 décembre de cette année, la dette nette à échéance inchangée, soit 2021, est de 86,676 milliards d euros. Un amortissement sur onze années pour une extinction fin 2021 suppose un remboursement constant de 9,260 milliards d euros annuels. Cela est légèrement supérieur aux résultats annoncés par Patrice Ract Madoux, directeur de la Cades : «En 2010, les recettes de la CRDS et de CSG ont atteint 8,1 milliards d euros et ont permis d amortir la dette à hauteur de 5,1 milliards d euros 4.» Néanmoins, ils sont en cohérence générale avec ce qu un tel endettement exige en termes d amortissement. Les choses se compliquent immédiatement avec la somme transférée en 2011, soit 68 milliards d euros. En utilisant le même modèle, on obtient un amortissement annuel de 5,6 milliards d euros. Dans ce cas, le taux de CRDS+CSG devrait passer de 0,7 % à 1,2 %, soit un demi-point d imposition supplémentaire. Si maintenant on intègre les futures reprises de dettes prévues par la LFSS au rythme de 10 milliards d euros par an, le taux de CRDS+CSG devrait encore augmenter de un point d ici 2018, avant de redescendre progressivement après les élections présidentielles de Hypothèses d un futur probable Tableau 2 Taux de prélèvement théorique (CRDS+CSG) pour les transferts Taux théorique (%) 0,70 1,24 1,34 1,44 1,54 1,65 1,75 1,87 Rappel des hypothèses : 1. Amortissement constant de la dette de la Cades au 31 décembre 2010 avec échéance fin 2021 ; 2. Amortissement constant de la dette de 68 Mds transférée en 2011 (avec remboursement de 2011 à 2025 inclus) ; 3. Amortissement constant d une dette annuelle de 10 Mds constituée année après année de 2012 à 2017 puis 2 Mds en 2018 pour entrer dans le plafond des 62 Mds actuellement autorisés par la loi. 4. La lettre de la Cades, n 29, mai Sociétal n 75

5 La mascarade de la dette sociale L échéance de 2011 a été habilement préservée par des mesures toutes plus compliquées les unes que les autres 5. Une nouvelle partie de la CSG a été «fléchée» vers la Cades, à hauteur de 0,28 point, mais au détriment de la branche famille de la Sécurité sociale. D une certaine façon, le taux de prélèvement en faveur de la Cades est bien passé de 0,7 % à 0,98 %. Mais cela ne se retrouve sur aucune feuille d impôt, au moins de manière directe. En effet, ce transfert a été compensé par les recettes suivantes, dont chacun pourra juger du lien avec la branche famille de la protection sociale : l assujettissement à la taxe sur les conventions d assurance des contrats santé responsables, à un taux réduit de 3,5 % au lieu de 7 % ; la taxation forfaitaire des sommes placées dans la réserve de capitalisation des sociétés d assurances ; une taxation aux prélèvements sociaux des compartiments euros des contrats d assurance-vie multisupport au fur et à mesure des encaissements plutôt qu au moment du dénouement du contrat. On ne se souvient pas nécessairement que l accord sur les retraites de 2010 visait l équilibre du régime général pour Il était donc prévu que les déficits prévisionnels des années soient transférés à la Cades. Pour appliquer la loi de 2005, il faut que ce transfert soit accompagné de recettes permettant d assurer l amortissement de la dette. L idée a donc été d utiliser le Fonds de réserve des retraites (FRR) de deux manières complémentaires. On ne se souvient pas nécessairement que l accord sur les retraites de 2010 visait l équilibre du régime général pour Les prélèvements destinés à la constitution du FRR (1,3 % sur les revenus du capital) ont cessé de l alimenter. Ils sont désormais «fléchés» vers la Cades. Cela représente un montant de 1,5 milliard d euros pour Dans notre modèle, nous supposons que la base imposable évolue au rythme de 3,5 % par an. 5. Une entrée synthétique pour retrouver l historique de l ensemble des débats est donnée sur le site de la Sécurité sociale. Cf. 1 er trimestre

6 Partager la valeur On devine l adresse de ceux qui nous gouvernent en constatant que cet ensemble de transferts permet tout juste d atteindre les recettes nécessaires au bon fonctionnement de la Cades pour Une partie du principal du FRR va être prélevée chaque année au bénéfice de la même Cades. Il s agit de 2,1 milliards d euros année après année de 2011 à 2024, soit un total de 29,4 milliards d euros. Ce chiffre est à comparer avec la valeur de l actif net au 31 décembre 2010, soit 37 milliards d euros 6. On devine l adresse de ceux qui nous gouvernent en constatant que cet ensemble de transferts permet tout juste d atteindre les recettes nécessaires au bon fonctionnement de la Cades pour 2011, soit près de millions d euros et presque le double de De plus, ce résultat tout à fait remarquable a été obtenu à fiscalité perçue comme globalement stable alors que, à législation constante et comme l indique le tableau 2, elle aurait nécessité un accroissement de 0,5 point de CRDS+CSG. Origine des recettes Tableau 3 Équilibre prévisionnel de la Cades en 2011 (en millions d ) RECETTES NÉCESSAIRES 14896,06 Dont CRDS+CSG 8383,50 Dont CSG 2011 (+ 0,28 point) 3353,40 Dont FRR-Recettes 1500,00 Dont FRR-Principal 2100,00 Solde - 440,84 Taux supplémentaire - 0,04 % La série des taux de cotisation CRDS+CSG est moins sévère. Elle culmine néanmoins à 0,62 point de prélèvement en 2017 pour redescendre d abord lentement, par extinction des transferts, puis rapidement, si l on suppose que la dette antérieure à 2010 est définitivement remboursées en 2021 et que le taux 0,7 % de CRDS+CSG est affecté au remboursement de la dette ultérieure. 6. Source : 66 Sociétal n 75

7 La mascarade de la dette sociale Ajustements nécessaires Tableau 4 Taux de prélèvement supplémentaire (exprimé en CRDS+CSG) pour les transferts de dette votés jusqu en Taux théorique supplémentaire pour équilibrer la Cades (%) - - 0,04 0,07 0,17 0,28 0,39 0,50 0,62 Mêmes hypothèses que précédemment. Les recettes sont accrues comme indiqué dans le tableau 3. S ajoutent les recettes fléchées du FRR à la Cades, toujours sous l hypothèse d une base croissante à un rythme de 3,5 % par an. Interprétation : malgré la croissance des recettes affectées à la Cades par la LFSS pour 2011, les recettes prévisibles sont insuffisantes pour assurer l amortissement de la dette. Pour l année 2012, l insuffisance des recettes exprimée en taux de CRDS+CSG est de 0,07 point. Cependant, cet équilibre sophistiqué est précaire. Dans le silence des textes, il est difficile de savoir à quoi correspondent ces autorisations préalables évaluées à 10 milliards d euros par an. On pourrait supposer que, l équilibre des comptes sociaux se réalisant plus vite que prévu, elles ne soient pas utilisées. Néanmoins, dans son audition du 22 juin 2011 au Sénat, le Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, a déclaré : «À défaut de mesures de redressement et dans un scénario économique prudent, les risques pesant sur les branches maladie, retraite et famille pourraient au total nécessiter, à l horizon de 2020, un nouveau transfert de 100 à 120 milliards d euros à la Cades en sus des 130 milliards d euros déjà prévus. Ce serait incompatible avec le terme actuel 2025 fixé pour le remboursement de ses dettes. Une partie de ce transfert devrait d ailleurs être effectuée dès » De fait, les prévisions fournies par le même rapport du Sénat 8 indiquent que le déficit prévisionnel pour les régimes obligatoires de base se montera à 20 milliards d euros par an au moins jusqu en Pour atteindre le chiffre de 180 milliards d euros évoqué par Didier Migaud à horizon 2020, il suffit de prolonger ce déficit jusqu à cette échéance. Le tableau ci-dessous donne une idée de ce que cela représente en termes de points de CRDS-CSG. Les résultats parlent d eux-mêmes. Il Les risques pesant sur les branches maladie, retraite et famille pourraient nécessiter, à l horizon de 2020, un nouveau transfert de 100 à 120 milliards d euros à la Cades en sus des 130 milliards d euros déjà prévus. 7. Sénat, rapporteur général Alain Vasselle, «Rapport d information fait au nom de la commission des affaires sociales sur la situation des finances sociales en vue de la tenue du débat d orientation des finances publiques pour 2012», 5 juillet 2011, n 704, p Ibidem, p er trimestre

8 Partager la valeur faut pratiquement prévoir 0,25 point de CRDS-CSG supplémentaire par an jusque 2017! Joli programme pour le futur président de la République! Scénario catastrophe? Tableau 5 Taux de prélèvement théorique (CRDS+CSG) si les transferts de dette votés jusqu en 2020 se montent à 20 Mds par an, soit un total de 180 Mds Taux théorique (%) 0,7 1,24 1,48 1,72 1,96 2,21 2,46 2,72 Taux théorique supplémentaire pour équilibrer la Cades (%) - - 0,4 0,21 0,46 0,7 0,95 1,21 1,47 Mêmes hypothèses que dans le tableau 4 sauf pour les sommes transférées à la Cades qui atteignent 140 Mds plutôt que les 62 Mds actuellement votés. Le taux théorique exprime ce que devrait être le taux CRDS+CSG pour équilibrer la Cades si les ressources n avaient pas changé en Le taux théorique supplémentaire donne une indication de l augmentation nécessaire de ce taux au-delà de l augmentation des ressources affectées par la LFSS pour À qui estimerait qu il s agit d un scénario catastrophe, on peut quand même rappeler que les données sous-jacentes reprises du Sénat limitent le déficit de la branche vieillesse à 8 milliards d euros par an. Si l on suivait le scénario du Conseil d orientation des retraites, ce chiffre pourrait atteindre 40 milliards d euros pendant quelques années 9. Tour de passe-passe Ce travail de clarification n aurait pas dû échapper au contrôle de la représentation parlementaire. Tout se passe comme si elle protestait contre le principe d un transfert sur les générations futures de dépenses de consommation courante mais qu elle votait dans la foulée contre sa propre parole. L épisode le plus drôle de toute cette mascarade se trouve dans la manière dont, confronté à l impossibilité d accroître les transferts de dette sans ressources supplémentaires, on a augmenté la durée d amortissement de 2021 à C est le Sénat qui le dit : «Ces quatre années supplémentaires d existence de la caisse permettent de lui transférer environ 34 milliards d euros 9. «Ainsi, à l horizon 2015, le besoin de financement du système de retraite serait de l ordre de 40 milliards d euros (1,8 point de PIB) dans les trois scénarios, alors qu il était de 16 milliards d euros (0,7 point de PIB) dans le scénario de base de 2007», huitième rapport du COR, 2010, p Sociétal n 75

9 La mascarade de la dette sociale de dette sans accroissement des ressources qui lui sont affectées 10.» En termes techniques, cela s appelle un moratoire ; en termes populaires, c est un tour de passepasse. Quoi qu il en soit, les générations futures peuvent se retrousser les manches pour rembourser des dettes dont les collatéraux, c est-à-dire les actifs acquis grâce à ces dettes et qui génèrent des richesses servant de base au remboursement, ont depuis longtemps disparu, pour autant qu ils aient jamais existé. Les générations futures peuvent se retrousser les manches pour rembourser des dettes dont les collatéraux ont depuis longtemps disparu. éléments de bibliographie Carole Bousquet, «Gestion de la dette sociale : la vertu contrariée par la crise», Revue française des finances publiques, Paris, septembre 2011, n 115. Conseil d orientation des retraites, «Perspectives actualisées à moyen et long terme en vue du rendez-vous de 2010», 14 avril 2011, huitième rapport, disponible à l adresse : Cour des comptes, «Rapport sur la Sécurité sociale», 2011, disponible à l adresse : sociale_2011.pdf. Rémi Pellet, «LFSS pour 2011 : l équilibre financier de la sécurité sociale après les refinancements de la dette sociale», La Semaine juridique Édition sociale, 18 janvier 2011, n 3, pp , disponible à l adresse : com/lfss2011.html. Sénat, rapporteur général Alain Vasselle, «Rapport d information fait au nom de la commission des affaires sociales sur la situation des finances sociales en vue de la tenue du débat d orientation des finances publiques pour 2012», 5 juillet 2011, n 704, disponible à l adresse : rap/r10-704/r pdf. 10. Sénat, rapporteur général Alain Vasselle, «Rapport d information fait au nom de la commission des affaires sociales sur la situation des finances sociales en vue de la tenue du débat d orientation des finances publiques pour 2012», 5 juillet 2011, n 704, p er trimestre