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1 Université Lyon 2 Institut d'etudes Politiques de Lyon François Chamosset Séminaire : économies nationales du Monde Arabe Sous la direction de Lahouari Addi mémoire soutenu le 29 juin 2009 Le rôle de l institution bancaire dans l Egypte contemporaine. Pour une illustration de la dialectique entre marché et Etat dans une économie en développement Jury : Daniel Dufourt

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3 Table des matières Remerciements.. Introduction Générale.. Délimitation du sujet.. Délimitation du terrain.. Pourquoi l Egypte?.. Pourquoi le secteur bancaire?.. Problématique.. Plan.. Partie 1 : La notion de système bancaire dans l économie Egyptienne contemporaine.. I. Du libéralisme Wafdiste à l ajustement structurel, rôle de la Banque dans l Egypte du XXe siècle Le rôle de la banque dans l institution de l Etat Egyptien : du libéralisme au capitalisme d Etat Banque et Etat à la fin des années Bilan de la réforme du système financier initiée en 2003 : quelle libéralisation du marché bancaire? Réformes et désillusions de Sadate à Moubarak ( ).. II. La réforme du secteur bancaire : un débat perpétuel.. Partie 2 : L apparition de structures financières extérieures au secteur bancaire : les exemples de la finance Islamique et de la micro finance... I. Evolution du paradigme de finance Islamique en Egypte.. 1. Genèse de la finance Islamique dans le secteur public : la caisse d épargne Mit Ghamr et la Banque Sociale Nasser.. 2. Apparition d un système financier privé, puis informel dans les années 1980 : de la libéralisation à la répression.. 3. La finance Islamique au XXIe siècle : discours et réalité.. II. La micro finance en Egypte : libéralisation endogène ou exogène de l accès aux produits financiers?.. 1. Mise en place de la micro finance sous pression internationale : les raisons d un succès relatif.. 2. La micro finance entre maintien des entraves bureaucratiques et émergence d un marché autonome... Conclusion Générale.. Bibliographie.. Ouvrages.. Articles de presses, de revue et contributions.. Littérature Grise : travaux universitaires et publications officielles.. Sites Internet et ressources en ligne.. Annexes.. Liste des sigles utilisés.. Résumé.. Mots clés.. Abstract

4 Keywords.. 83 Loi n 88/2003 relative à la Banque Centrale, au Secteur Bancaire et à la politique monétaire (assortie des amendements issus de la loi n 141/2004 et n 93/2004).. 83 Loi n 10/2009 de régulation des marchés financiers non bancaire (traduction non officielle).. 83

5 Remerciements Remerciements Je tiens à remercier particulièrement M. Lahouari Addi, mon professeur dans le cadre du séminaire «économie nationale du Monde Arabe», pour sa disponibilité et ses conseils. Un grand merci aussi à Kathia Zakaria, pour m avoir fourni les quelques précisions étymologiques nécessaires à la définition du sujet, à Carole Servière, de l ONG Planet Finance, pour m avoir orienté sur le secteur de la micro finance en Egypte, et à Laetitia Habchi, de l Agence Française de Développement au Caire, pour ses précisions sur la réforme en cours du secteur bancaire Egyptien. Je tiens également à remercier le service numérique de l Université Lyon 2, et Corentin, pour son soutien lors de la phase d impression et de mise en forme de la page de garde. 5

6 Le rôle de l institution bancaire dans l Egypte contemporaine. Pour une illustration de la dialectique entre marché et Etat dans une économie en développement Introduction Générale Délimitation du sujet Dans son ouvrage de référence intitulé La grande transformation. Aux origines politiques et économiques de notre temps, Karl Polanyi présente l économie de marché de la manière suivante : Cette conception nouvelle de l économie est née sous la plume des économistes britanniques classiques de la deuxième moitié du XVIIIe siècle, puis s est ensuite répandue sur l ensemble de l Europe Occidentale avant de s imposer au reste du monde par le biais des entreprises de colonisation. Ainsi, les organisations internationales pour le développement économique, à l instar du Fond Monétaire International et de la Banque Mondiale enjoignent les pays à travailler en direction de l établissement d une économie de marché sur leur territoire, c est à dire à laisser au maximum le système de prix dominer les relations entre agents économiques. Par ailleurs, l avènement de l économie de marché comme standard mondial de régulation économique s est accompagné de la formation du concept d Etat Nation à partir du traité de Westphalie de Regroupant un peuple à l intérieur d un territoire donné et sous la direction d un gouvernement central, l Etat Westphalien se caractérise par l exercice de la compétence de souveraineté dont il est l unique détenteur sur son territoire. L Etat s est non seulement imposé en tant que sujet premier du droit international, mais aussi comme unité de base de la mesure des rapports de force économique entre les nations dans le système international contemporain. Il s agira dans ce travail de distinguer la notion de nation, regroupant l ensemble des activités de production de richesses sur un territoire donné, de celle d Etat, au sens économique du terme, qui désigne alors la puissance politique en charge de l organisation et de la régulation de l activité économique sur ce territoire. La confrontation de ces deux concepts clés de notre travail nous donne donc l occasion de cerner deux aspects centraux de notre sujet : Tout d abord, les notions d économie de marché, et d Etat nation sont socialement et historiquement construites dans le contexte de l Europe occidentale du XVIIIe siècle. L exportation de ces concepts à la quasi totalité des cultures politiques et économiques de la planète a dû faire l objet de processus d appropriation locaux spécifiques à chaque région du monde. Ensuite, la mise en œuvre conjointe des concepts d Etat, et d économie de marché a été inévitablement conflictuelle. Puisque l économie de marché ne saurait idéalement se laisser guider par d autres paramètres que l évolution des prix, tandis que l Etat, en tant que détenteur ultime de la puissance souveraine, ne saurait se laisser dicter sa conduite par une autre entité sociale que lui-même. A fortiori, lorsque le gouvernement d un Etat donné est autoritaire, il lui sera difficile de laisser s exprimer les forces du marché si cellesci contredisent son intérêt premier. 6

7 Introduction Générale Nous formulerons l hypothèse que le secteur bancaire, de par son rôle d arbitre entre besoins et capacités de financements, constitue le lieu d affrontement par excellence entre les intérêts du marché et ceux de l Etat. Dans tout système économique moderne, la banque est le lieu ou sont accumulées les richesses produites par le système économiques. La logique du marché veut que l épargne constituée par les agents économiques soient placés auprès de l entrepreneurs le plus offrant en terme de rémunération. L Etat ne pouvant par nature pas proposer d investissements rentables du point de vue économique, il va se trouver dans l obligation de fixer des règles visant à fausser la loi du marché pour pouvoir détourner une partie de l épargne nationale à son avantage. Dans les Etats occidentaux, la solution qui a été retenue pour la résolution de ce type de conflictualité est l adoption d un système politique libéral dans lequel l Etat a pris un rôle d arbitre des conflictualités sociales inhérentes à l économie de marché et dont les modalités d intervention sont régulées par un processus démocratique plus ou moins pacifié. Notre travail s articulera donc autour des deux problèmes suivants : - Tout d abord, comment s est déroulé le processus d appropriation conjointe des concepts d économie de marché par les sociétés ne faisant pas partie au départ de l aire culturelle occidentale? - Ensuite, comment s exprime le rapport de force entre construction de l Etat nation et mécanismes de marché au sein d un système politique autoritaire, et est-ce que cette dialectique entre Etat et économie peut déboucher à terme sur un processus de démocratisation? Délimitation du terrain Pourquoi l Egypte? Nous avons jugé l étude de l Egypte contemporaine comme un cas particulièrement adapté aux deux thématiques évoquées précédemment. Et ce pour au moins trois raisons : Tout d abord, l Egypte est un Etat très jeune, qui n a connu véritablement son indépendance qu avec le soulèvement des officiers libres de juillet 1952 qui a porté Gamal Abd El Nasser au pouvoir. Il s agit cependant d une vieille économie de marché qui a été parfaitement intégrée au processus de la première mondialisation ( environ) et s est dotée très tôt d un système économique libéral sous la domination du colon britannique. Cependant, on peut dire que l économie égyptienne est restée très en retrait au cours de ce que l on a appelé la seconde mondialisation (1980 à nos jours environ), puisqu elle reste encore dans le groupe des économies en voie de développement selon 1 le Programme National des Nations Unies pour le Développement. Un exemple bien précis nous permet d illustrer l évolution du rôle de l économie Egyptienne dans l économie e mondiale entre la première et la seconde mondialisation : en 1945 le Caire était la 6 1 Classement des nations en fonction de leur Indicateur de Développement Humain disponible sur page consultée le 13 juin

8 Le rôle de l institution bancaire dans l Egypte contemporaine. Pour une illustration de la dialectique entre marché et Etat dans une économie en développement place financière mondiale, en 2009, elle n est plus que la troisième en Afrique, loin derrière 2 l Afrique du Sud et le Maroc. Ensuite, le processus d affirmation de l Etat Nation Egyptien en cours a mené à l enracinement d un régime autoritaire dont le dirigeant, M. Mohammed Hosni Moubarak est en poste depuis Aucun scrutin pluraliste d envergure nationale n a pu avoir lieu avant l élection présidentielle de 2005 ou Hosni Moubarak a recueilli officiellement dès le premier tour quelque 88% des suffrages. L ensemble du secteur économique national étant encore largement dominé par le secteur public, on peut faire le double constat a priori paradoxal d une privatisation de l espace public, que s approprient une petite bourgeoisie d Etat qui soutient le régime actuel, d une part ; et d une publicisation de l espace privé, par le maintient de la domination du secteur public sur l économie nationale, a priori d État. L Égypte constitue de ce fait un exemple très concret de ce que l on nomme généralement 3 à propos des grandes dictatures du Sud, un «néo patrimonialisme». Enfin, on décèle, lorsque l on considère l histoire de l Egypte contemporaine depuis 1952, une sorte de récurrence de la rhétorique de la libéralisation du secteur économique. On constate une première occurrence de ce type de discours sous le régime d Anouar Al Sadate lors de la politique dite «de la porte ouverte» (Infitah) après Plus tard, en 1991, on retrouve ce même type de discours à propos des réformes dites «d ajustement structurels» mises en place en échange d un programme de rééchelonnement de la dette, négocié avec le Fond Monétaire International. Or il se trouve que nous vivons actuellement une période qui a débuté au moment de la campagne électorale pour les dernières présidentielles où le discours de libéralisation économique est de nouveau avancé par le premier ministre actuel Ahmad Nazif. C est la Banque Mondiale qui est cette fois la marraine internationale du projet et qui fournit conjointement capitaux et assistance technique pour mener à bien ce nouveau programme. Il apparaît donc a priori que le moment est bien choisi pour établir, quatre ans après son lancement, un premier bilan des chantiers de réformes économiques mis en œuvre par le gouvernement Nazif. Pourquoi le secteur bancaire? Dès lors se pose évidemment la question du choix du secteur bancaire pour traiter la relation entre marché et Etat dans l Egypte contemporaine. À nouveau, trois raisons majeures peuvent être évoquées. Tout d abord, nous constaterons au cours de ce travail que le secteur bancaire a toujours été une priorité des différentes réformes du secteur économique entreprises depuis Nous verrons également que l analyse de ce secteur constitue un indicateur généralement assez fiable du degré de réactivité de l ensemble du secteur économique aux mécanismes de marché. Ensuite, il apparaît que le système bancaire Egyptien est fortement imbriqué dans le circuit financier de l Etat et que la libéralisation des marchés du crédit et de l épargne risquerait éventuellement de porter atteinte à un certain nombre d intérêts vitaux du régime. Ce qui place le pouvoir politique dans une situation particulièrement délicate sur la question de la privatisation du secteur bancaire, dossier pourtant central dans le programme de 2 3 Commission Economique pour l Afrique, Etat de l intégration régionale en Afrique, Addis Adeba, 2004, p. 140 Concept défini par Eisenstadt, Shmuel N., in Traditional Patrimonialism and Modern Neopatrimonialism. Beverly Hills: Sage Publications, 1973, et cité in Addi, Lahouari in Etat et pouvoir, approche méthodologique et sociologique, Office des Publications Universitaires, Alger, 1990, p

9 Introduction Générale réformes en cours depuis Selon Jean Yves Moisseron et Françoise Clément, la stratégie du gouvernement Nazif consiste à appliquer à la lettre les recommandations de la banque mondiale en matière de politique économique afin de faire oublier à la communauté internationale le coup d arrêt porté à la dynamique de libéralisation, cette fois politique, du 4 régime depuis Cependant, une véritable libéralisation du secteur bancaire ne serait pas pour autant sans effets sur la pérennité du régime, et il convient de s interroger sur l honnêteté de la politique d ouverture économique entreprise. Enfin, il existe en parallèle des activités bancaires réalisées sous le contrôle de l Etat un marché informel très actif de l épargne et du crédit qui témoigne du caractère inadapté de l offre de service bancaire à l ampleur de la demande présente au sein de la société. L Etat tente régulièrement de satisfaire cette demande par des moyens «formels», tout en cherchant à prendre le contrôle des parts de marchés générées par le développement de ces activités. C est selon nous dans cette optique qu est né le concept de finance islamique en Egypte, et c est certainement pour les mêmes raisons que l Etat tolère depuis la fin des années 1980 que des Organisations Non Gouvernementales pratiquent des activités de micro crédit. Ce dernier aspect du secteur bancaire Egyptien est probablement celui dans lequel la conflictualité entre logique de marché et affirmation de l autorité de l Etat s exprime le plus concrètement. Problématique Les principaux enjeux du présent travail ayant été exposés, nous pouvons les synthétiser à l intérieur de la problématique suivante : Comment se manifeste l autorité de l Etat Egyptien dans son comportement vis-à-vis du secteur bancaire, pris dans son sens le plus général (c est à dire toute structure économique octroyant des crédits et recueillant l épargne du grand public)? La réponse à la présente problématique s articule autour de deux questions plus précises qui feront chacune l objet d une partie de ce travail : - Assiste-t-on aujourd hui en Egypte à un véritable processus de libéralisation du système bancaire, impliquant notamment la réactivation de mécanismes de marchés dans le comportement des acteurs privés? - Le développement de pratiques bancaires «marginales» en collaboration avec l Etat peut-il amener à une remise en cause de l autorité de l Etat sur l ensemble de l économie nationale? Sans pour autant en faire l objet premier de ce travail, il ne faudra jamais perdre de vue l hypothèse selon laquelle une libéralisation du système économique Egyptien dans son ensemble amène forcément à la mise en place d un pluralisme politique. Cette position sera rediscutée en conclusion. 4 Moisseron, Jean-Yves et Clément, Françoise, «Changements visible ou invisibles : la question de l émergence de l économie Egyptienne?» in Ben Nefissa, Sarah, L Egypte sous pression? Des mobilisations au verrouillage politique, in Politique Africaine, n 108, décembre 2007, Karthala, pp

10 Le rôle de l institution bancaire dans l Egypte contemporaine. Pour une illustration de la dialectique entre marché et Etat dans une économie en développement Plan Comme on l a vu le présent mémoire comportera deux grandes parties abordant successivement les thèmes du rôle du système bancaire «formel» dans l appareil d Etat, et le processus d intégration de pratiques bancaires marginales et informelles à l intérieur de la légalité. Lors de la première partie de ce travail, nous tenterons tout d abord une approche historique du rôle du secteur bancaire dans le processus de construction de l Etat Nation Egyptien. Nous insisterons notamment sur le système financier dans l Egypte pré Nassérienne, sur les changements apportés par le régime des officiers libres, les enjeux de la politique d ouverture sous Sadate pour le secteur bancaire ainsi que sur son évolution depuis le début de l ère Moubarak. Ensuite, nous analyserons les enjeux de la réforme actuelle en deux temps : en premier lieu en s appuyant sur l étude réalisée par Abou Elias 5 Haidar en 2000 sur les relations entre les banques et l Etat avant la réforme de 2004 ; en second lieu en constatant par nous même la réalité des évolutions observables depuis le début de cette réforme. Nous arriverons à la conclusion que le secteur bancaire dit formel n est absolument pas le reflet du marché national du crédit et de l épargne, en ce sens qu il ne reflète en rien la réalité de l offre et de la demande de financement émanent du système économique dans son ensemble. La seconde partie visera quant à elle à montrer que le décalage entre le secteur bancaire formel et la réalité des marchés de financement entraîne inévitablement la formation d un marché du crédit et de l épargne informel sur lesquels l Etat perd tout contrôle. Nous circonscrirons nos recherchent en ce domaine à deux épisodes de l histoire bancaire du pays au cours desquels la formation de pratiques bancaires marginales a donné lieu à des tentatives d intégrations au secteur bancaire dit «formel». Ces deux exemples sont ceux de la finance islamique et du micro crédit. Il s agira dans le premier cas de revenir sur les événements qui ont menés à une remise en cause ouverte de l autorité de l Etat sur le système financier et à la vague de répression qui s est ensuite abattue sur cette activité. Puis nous tenterons de mettre en lumière les réticences exprimées par l Etat quant au développement d un secteur autonome de la micro finance en Egypte. 5 Abou Haidar Elias, Libéralisme et capitalisme d Etat en Egypte. L impossible privatisation des banques publiques, L harmattan, Paris (pp ) 10

11 Partie 1 : La notion de système bancaire dans l économie Egyptienne contemporaine Partie 1 : La notion de système bancaire dans l économie Egyptienne contemporaine L objectif de cette présente partie n est pas directement de parvenir à un bilan financier détaillé des rapports de force au sein du système bancaire Egyptien, mais d interroger le concept de banque en lui-même et la signification qui lui est donné dans un contexte culturel particulier. Dans l imaginaire occidental, la banque semble aussi vieille que le concept même de marché. Alors qu au moyen âge, un système financier embryonnaire ne servait qu à assurer la sécurité des voyageurs par le moyen de la lettre de change, son importance a cru avec le développement du capitalisme en Grande Bretagne à la fin du XVIIIe siècle et s est imposée par la suite comme une institution indispensable à toute société moderne. Ainsi, 6 Karl Polanyi avance que ce sont les grands banquiers d affaires Européens, qui ont été les principaux acteurs de la relative pacification des relations entre grandes puissances en 1815 et 1914 (ce que l auteur nomme «la paix de cent ans»). La banque en tant qu institution de réception de dépôts et d octroi de crédits s est répandue en même temps que le capitalisme à l ensemble des économies de la planète. Il est difficile de repérer l arrivée du mot «bank» dans le dialecte Egyptien courant. Peut être est-ce un terme tiré de l Italien «banca», qui serait apparu dans la lingua franca des marchands des ports Arabes du XIIIe ou XIVe siècle? Ou alors ce serait un terme importée plus récemment par les colonisateurs Français 7 ou Britanniques au cours du XIXe siècle?. Toujours est-il que le terme «bank» s est progressivement imposé, autant dans les langues vernaculaires que véhiculaires d Egypte et du reste du monde Arabe, en lieu et place du terme consacré de l Arabe classique «moussaraf», qui a dû certainement être abandonné car ne recouvrant pas l ensemble 8 des caractéristiques évoquées par le concept de banque. Pourtant, les sociétés médiévale dans le monde Arabe se sont organisées, non pas autour des activités agricoles comme en occident, mais autour des échanges commerciaux entre centres urbains. Ce qui a donné lieu au développement de nombreuses techniques financières modernes. Ainsi, doit-on à la langue arabe les origines étymologiques des termes de «chèque» (al-chiik) et de «crédit» (al-qard). Comme toute organisation sociale se revendiquant de l Etat Westphalien, l Egypte contemporaine est le produit d une dialectique historique entre les forces du marchés et celles de l Etat. Nous tenterons donc d analyser l état du rapport de force entre ces deux entités à partir de l exemple central du système bancaire. Nous préférerons ici parler davantage de système bancaire plutôt que de marché bancaire, dans la mesure ou il s agira de comprendre de quelle manière les institutions bancaires sont enchâssés dans le circuit financier de l Etat. 6 7 Op. Cit. Chapitre 1, «La paix de cent ans», pp Merci à Kathia Zakaria pour ces éclairages étymologiques, qui constituent des sujets de mémoires à eux seuls et ne peuvent malheureusement pas être développés ici. 8 À noter que le terme Moussaraf est toujours usité en arabe moderne, mais désigne un bureau de change 11

12 Le rôle de l institution bancaire dans l Egypte contemporaine. Pour une illustration de la dialectique entre marché et Etat dans une économie en développement Il est donc important dans un premier temps de nous interroger sur le rôle qui a été confié à ces institutions dans ces moments de conflictualité entre Marché et Etat, ainsi que sur l action du secteur bancaire dans la formation de l Egypte contemporaine. Par la suite nous analyserons le secteur bancaire en deux temps distincts : tout d abord par une analyse du secteur bancaire à la fin des années 1990, puis par une réflexion sur les dynamiques de réformes initiées depuis le début des années I. Du libéralisme Wafdiste à l ajustement structurel, rôle de la Banque dans l Egypte du XXe siècle. Au XIXe siècle en Egypte, la banque est une institution essentiellement importée : les grandes banques d investissement qui financent l industrialisation naissante du pays sont toutes d origine étrangère. Il s agit soit de succursales des grandes banques d Affaire Européennes, soit d institutions locales, mais créées et détenues par ceux que l on appelle à l époque les mutamassirun (les investisseurs), hommes d affaires émigrés de l ensemble du pourtour méditerranéen (Grecs, Italiens, Arméniens, Juifs) qui cherchent à faire fortune en Egypte En revenant conjointement sur l économie politique du pays et sur la place qu y prendra le secteur bancaire, nous tenterons d établir ici un parallèle entre la formation d un Etat Nation indépendant et la construction progressive d un système financier moderne. Nous expliquerons donc dans un premier temps comment le processus d acquisition de l indépendance s est traduit par la transformation d un secteur bancaire pluraliste et libéral, en un système hautement centralisé et concentré exclusivement dans les mains de l Etat. Par la suite, il s agira de mettre en lumière le rôle des institutions financières dans la politique économique du pays nouvellement indépendant, et notamment dans la résolution du problème de la dette extérieure. 1. Le rôle de la banque dans l institution de l Etat Egyptien : du libéralisme au capitalisme d Etat. A. Banque et naissance de l Etat Nation. 9 Dans un article de 1985, Robert Bianchi parlait «d évolution discontinue» («discontinuous evolution»), pour qualifier la conjoncture économique Egyptienne entre 1922 et On assiste sous la période Monarchique à l avènement d une nouvelle classe d hommes d affaires qui profitent du détournement momentané des intérêts Britanniques de l Egypte pour investir leur propre marché national et prendre un ascendant croissant sur le pouvoir 10 politique. Robert Vitalis décrit une économie nationale embryonnaire et dominée par un oligopole composé de trois grand consortiums Egyptiano-Egyptiens : le groupe Abbud, le 9 Bianchi Robert, «Businessmen's Associations in Egypt and Turkey», The annals of the American Academy of Political and Social Science 482, no. 1 (Novembre 1, 1985): Vitalis Robert «When Capitalists Collide: Business Conflict and the End of Empire in Egypt» in The Journal of Economic History 56, no. 02, 1996, University of California Press, Berkeley pp

13 Partie 1 : La notion de système bancaire dans l économie Egyptienne contemporaine 11 groupe Yahya et la Banque Misr. Joël Beinin préfère quant à lui parler de «Capitalisme Colonial» pour décrire cet ordre économique, qui selon, lui, n a rien de spécifique à l Egypte, mais qui est au contraire commun à bon nombre de sociétés colonisées à la même époque. C est en tout cas dans cette période qu il faut rechercher les fondements de l économie politique Egyptienne moderne. Sur les 26 banques implantées dans le pays avant 1952, on étudiera le parcours de deux d entre elles particulièrement liées au destin national : la Banque Misr et la National Bank of Egypt. La première semble introduire les prémices d une politique économique auprès des élites gouvernantes, tandis que la seconde constitue concrètement un embryon d institution monétaire. Une banque Egyptienne en Egypte : la banque Misr et l avènement d une bourgeoisie nationaliste. Le projet de «banque Egyptienne pour les Egyptiens» a été soutenu par Mohammed 12 Talaat Harb dès le début du siècle dans diverses publications (en 1907 et 1911 ). Mais il faut attendre la révolution de 1919 pour que naisse une institution conforme à ce projet : la Banque Misr. C est, semble-t-il, le début d une forme de patriotisme financier, qui vient parachever l avènement d une conscience nationale à l intérieur de la classe bourgeoise Egyptienne. Le groupe Misr constitue un fer de lance du développement industriel de l Egypte et participe à la protection des intérêts des nouveaux capitaines d industrie et propriétaires terriens en concurrence des «mutamassirun». Durant les années 1920 et 1930, Le groupe industriel Misr sera un acteur central de l ouverture de la société Egyptienne au Capitaliste, acquérant jusqu à 37 filiales dans divers secteurs de l économie nationale. 13 Cependant, la banque Misr fait faillite en M. Clement-Henry évoque deux raisons à cet échec. Premièrement, la création d un groupe industriel puissant et autonome supposait comme conditions préalable ce qui était en fait l objectif de la banque Misr : 14 «the model presupposed the condition it purported to create». En d autres termes, il apparaît que l industrie Egyptienne n est à cette époque pas assez développée pour qu une grande banque nationale puisse s y imposer et devenir rentable. D autre part, d un point de 15 vue exogène, les rivalités impérialistes qui s affrontent au Caire avant la seconde guerre mondiale ont conduit à une crise de confiance des investisseurs étrangers vis-à-vis de l Egypte, débouchant sur une crise de liquidité touchant la Banque Misr. Obligé de dépenser une énergie et des efforts financiers considérables pour conserver la confiance du pouvoir politique, et notamment des Anglais, Talaat Harb ne peut pas se consacrer pleinement à un financement massif de l industrie. Enfin, les nombreux scandales qui éclatent à la fin des années 1930 autour de la gestion des comptes de la banque Misr conduisent à l éviction 11 Beinin Joel, «Egypt society and economy », in M. W. Daly et Carl F. Petry (dir.), The Cambridge history of Egypt. Vol. II, Cambridge university Press, (p. 318) 12 Harb, Talaat Ilaj misr al-iqtisadi wa mashru bank al misryyin aw bank al-umma, Le Caire, Clement-Henry, M. The Mediterranean Debt Crescent : money and power in Algeria, Egypt, Morocco, Tunisia, and Turkey, Florida international University Press, Ibid. p.217 Notamment entre Berlin et Londres 13

14 Le rôle de l institution bancaire dans l Egypte contemporaine. Pour une illustration de la dialectique entre marché et Etat dans une économie en développement de Talaat Harb du directoire de la société, condition imposée par les Anglais, en préalable à toute intervention de la National Bank of Egypt (NBE) pour sauver le groupe Misr. Il faut cependant remettre l épisode de la faillite de la banque Misr dans son contexte :ce genre d incident semble très fréquent en Egypte durant la première moitié du XXe siècle. 16 Henry Clement cite entre autre celle de la Bank of Egypt (pourtant administrée par des fonds britanniques) en Mais l apport de Harb à l économie politique Egyptienne fut sans doute d avoir découvert le pouvoir d influence des activités de crédit sur la sphère politique. Par la mise en place d un programme de substitution aux importations par l industrialisation, il acquiert l image d un précurseur, et devient le premier planificateur de l Histoire du Pays lorsqu en 1929, il impose à son groupe industriel un plan de développement économique décennal. 17 John Waterbury n hésite pas à faire de l épisode de la banque Misr un avant goût du modèle économique Nassérien. : 18 À propos de l épisode de la Banque Misr, Clement Henry soulève un paradigme intéressant qui pourra faire l objet de discussions ultérieures. Il affirme que la «Bank do indeed reflect the social and political order of which they are part, in rather competitive way. A competitive bank system reflect a pluralistic capitalist order» En d autres termes, Clement avance ici que le projet de Harb de bâtir un groupe industriel national et hégémonique n étaient pas adaptés au climat de libéralisme économique qui dominait les relations entre les trois grands groupes industriels cité plus haut. La restructuration de 1939 avait donc pour objet, en éliminant Talaat Harb (qui mourra en 1941), de réadapter cette institution au modèle économique oligopolistique dans laquelle elle se trouvait (en la dépeçant au passage de son incarnation nationaliste). Et Clement 19 d ajouter, pour boucler la boucle que : «To achieve a monopoly of political power, Nasser would therefore have to disaggregate the very institution that had once embodied nationalist aspirations for monopoly capitalism» Le rôle de la Banque Nationale d Egypte dans la définition de la politique monétaire sous la monarchie. Qu on ne s y trompe pas, l apparition du terme «national» dans le nom de cette institution n en fait pas pour autant une structure nationaliste militante, semblable à la Banque Misr. La «National Bank of Egypt» (NBE) est à l origine un produit des Moutamassirum. Elle a été fondée en 1898 le commerçant juif Sir Ernest Cassel dans le sillage de l essor de l industrie du coton, à la fin du XIXe siècle. Pourtant c est dans une toute autre posture que l observateur la retrouvera à la veille du coup d Etat des officiers libres. Dès le lendemain de la Grande Guerre, les Anglais autorisent la NBE à émettre ses propres devises adossées au cours de la Livre Sterling, lui accordant ainsi une place prépondérante dans un secteur bancaire encore embryonnaire. Au gré des accointances entre membres du parti Wafd au pouvoir, l ambassade du Royaume Uni, et les propriétaires de la NBE, cette institution va servir de matrice pour la mise en place des Clement-Henry Op. Cit., p.220 Waterbury, John, The Egypt of Nasser and Sadate : the Political Economy of two regime, Princeton UP, 1983 Op. cit. p. 220 Ibid. p. 220

15 Partie 1 : La notion de système bancaire dans l économie Egyptienne contemporaine 20 prérogatives monétaires de l Etat Egyptien en devenir. Elias Abou Haidar relève ainsi que la NBE au début des années 1950 était en charge entre autres choses de l émission de la monnaie, du prêt en dernier ressort, de la fixation des principaux taux directeurs, et de l application des réglementations bancaires. Toutes ses prérogatives furent accumulées les unes après les autres par le conseil d administration de la banque qui avait fini par réunir l ensemble des compétences définissant en général, dans les Etats occidentaux l institution appelée Banque Centrale. Pour autant, la NBE continuait dans le même temps à assumer ses fonctions originelles de banque commerciale et évoluait sur les marchés bancaires en concurrence directe avec les autres banques commerciales. Concrètement, la direction de la NBE était assumée de la manière suivante. Les compétences relevant de la politique monétaire de la nation était sous la responsabilité d un conseil suprême de la NBE, présidé par le ministre de l économie en personne et comptant 7 membres dont 5 nommés par le gouvernement. Les modalités de mise en application des décisions de politique monétaires relevaient quant à elles de l activité du Conseil d Administration, composé de 13 membres élus par les actionnaires, qui avait par ailleurs en charge l administration de l aspect privé de la banque. Le statut hybride de la NBE semble découler de la situation de négociation permanente qui caractérise à cette époque les relations entre les gouvernants autochtones et les Anglais. Il s agit en quelque sorte pour la puissance coloniale de faire croire qu une passation de pouvoir est en cours. Cette première sous partie nous a permis de faire le point sur les relations entre banque et Etat dans l Egypte pré Nassérienne, on a pu constater que le secteur économique était alors caractérisé par un ensemble de marchés aux fonctionnements très libéraux, dominés par de grand groupes capitalistes pour la plupart étranger. C est dans ce contexte qu apparaissent les premières banques Egyptienne. La banque Misr se veut l instrument financier du nationalisme et va tenter une première planification de l économie, tandis que la NBE est l arme de la politique monétaire du régime tout en maintenant ses activités commerciales. L œuvre principale de la politique économique du Régime de Gamal Abd El Nasser sera de renverser totalement cette logique en concentrant l ensemble de la vie économique dans un modèle de capitalisme d Etat. B. Le «socialisme» Nassérien appliqué au secteur bancaire Bien qu auto proclamée d inspiration socialiste, la politique économique de Gamal Abd El Nasser ne constitue pas une franche rupture avec ce qui avait commencé à la fin de «l ancien régime», durant les années En effet, nous avons vu que l industrialisation du pays et l affirmation économique du nationalisme Egyptien (notamment par la politique de substitution de l importation par l industrialisation évoquée plus haut) était apparu au lendemain de la révolte de Il faut ajouter que la planification économique n est pas une invention Nassérienne puisque le premier plan quinquennal du pays démarre en Alain Roussillon présente le coup d Etat de 1952 davantage comme une réaction pragmatique et inévitable aux déboires du libéralisme financier et politique pratiqué sous «l ancien régime» que comme une révolution idéologiquement constituée : Le secteur bancaire s adapte avec plus ou moins de difficultés à cette reprise en main du politique sur l économique. Le marché, jusqu alors très concurrentiel et hétérogène, se 20 Abou Haidar, Op. Cit., pp

16 Le rôle de l institution bancaire dans l Egypte contemporaine. Pour une illustration de la dialectique entre marché et Etat dans une économie en développement centralise peu à peu au moyen du processus de nationalisation. Cette centralisation va permettre à l Egypte de se doter des instruments modernes de contrôle de la politique monétaire. L affirmation d un interventionnisme économique par la nationalisation. La vague de nationalisation, qui débute en 1956, ne touche le secteur bancaire qu avec le décret des 22, 23 et 24 Janvier Ces textes proclament l Egyptianisation de l ensemble des banques commerciales, compagnies d assurance et agences de représentations des 21 banques étrangères. Le processus d Egyptianisation a principalement été marqué par la confiscation des trois principales banques Britanniques (la Barclay s, la Ionian Bank et la Ottoman Bank), et des deux françaises (le comptoir national d escompte et le Crédit Lyonnais). La Barclays devient Banque d Alexandrie et la Ionian et la Ottoman sont absorbées dans le groupe Al Goumhourya, créé pour l occasion. Les deux banques 22 françaises sont fusionnées pour former la Banque du Caire. Enfin, les quelque deux cents compagnies d assurance présentes sur le marché sont fusionnées à l intérieur de trois 23 firmes nationales. La confiscation est ici une étape vers le placement de ces nouvelles sociétés Egyptiennes sous le contrôle d une Holding d Organisation de l Economie, créée elle aussi en Juin Il faut noter que cette nationalisation n est pas pratiqué de manière purement arbitraire : en 1959, Nasser accepte de verser aux anciens investisseurs Britanniques un dédommagement de 25 millions de Livres Egyptiennes ( E). Le reste du 24 secteur bancaire et assurantiel est enfin nationalisé par la Loi 117/1961. Ici encore, Alain Roussillon nous enjoint à ne pas considérer la nationalisation comme un objectif idéologique en soi, mais comme une réaction opportuniste à une situation de désengagement des investisseurs étrangers, s inscrivant dans une dynamique d Etatisation de l économie qui allait bien au-delà du Nassérisme lui-même : «Even the first nationalization of , which struck French and British interests in return for the tripartite aggression, then those directed against Jewish, Armenian, or Syrian and Lebanese interests, did not in themselves constitue a break with respect to the logic of Egyptianizing the state and the economy, already begun in the 1920s with the foundation of Bank Misr : what was especially revolutionnary about a decision to make the board of director and the capital of all commercial bank and insurance companies operating in Egypt 25 Egyptian?» Cependant, la réaffirmation de l autorité de l Etat sur l économie ne se réalisera qu avec la 26 loi 250/1960 qui prévoit la création de la Banque Centrale d Egypte (BCE). La guerre de 1956 met en avant les limites de la double fonction de la NBE dans un modèle économique dirigiste. Alors que Nasser demande au conseil suprême d ouvrir de nouveaux crédits à la puissance publique, le conseil d administration refuse leur déblocage : c est ainsi que la Waterbury, Op. Cit., p. 68 Abou-Haidar, Op. Cit., p. 24 Waterbury, Op. Cit., p. 68 Ibid. p Roussillon, Art. Cit. 1998, p ème Les textes législatifs Egyptiens sont numérotés selon l année et l ordre de leur adoption. Par exemple, la loi 250/1960 est la 250 loi votée par le Parlement Egyptien pour l année civile

17 Partie 1 : La notion de système bancaire dans l économie Egyptienne contemporaine NBE est nationalisée en février 1957, en même temps que la Banque Misr et les 37 filiales 27 du Groupe Misr. Place de l institution bancaire dans le modèle économique Nassérien Mise à part quelques exceptions très localisées (comme la Caisse d Épargne Rurale de Mit Ghamr que l on étudiera plus tard en détail), l ensemble du secteur financier Egyptien est détenu par l Etat après Juillet Ce qui place de fait toute l économie nationale dans une relation de clientèle vis-à-vis de la puissance publique, puisque tout besoin de financement est désormais forcément satisfait par une banque publique. Le libéralisme financier de «l ancien Régime» est donc remplacé par un capitalisme d Etat avec pour objectif une meilleure complémentarité entre les différentes institutions. Par le décret n 1899 du 16 décembre 1961, le ministre de l Industrie Ahmad Sidqi divise la Holding d Organisation Economique en 39 «Organisations Générales» spécialisée dans divers secteurs de l économie. Dans ce nouveau système, les 4 grandes banques commerciales qui dominent alors obtiennent chacune une spécialisation sectorielle : à la NBE le développement du commerce extérieur, à la Banque Misr le financement des activités agricoles, à la Banque d Alexandrie celui de l industrie et à la Banque du Caire celui du secteur des services. John Waterbury résume les grands débats qui préoccupaient les décideurs économiques de l époque : «What Sidqi created was a series of sectoral pyramids with near-monopoly control on their productive sphere. Rationnal planning on the one hand combined with close auditing on the other were to insure production at a reasonable cost. Neither the market nor intersectoral competition was meaningful forces in the process. For years the debate centered on the proper mix of company authority, the concomitant definition of the proper role of General Organization, and the 28 relevance of the minister, if any, to sectoral performance.» Le projet de nationalisation totale du secteur bancaire a été assumé a posteriori dans la Charte Nationale, édictée par Nasser en Mai 1962, qui, en matière de politique économique, 29 préconise un maintien des banques dans la sphère publique. En 1963, les bénéfices engendrés par le secteur public étaient à l origine de 45% de l épargne nationale et 90% 30 de la formation brute de capital. Les limites du socialisme Arabe du point de vue financier C est dans ses relations avec l extérieur que le modèle financier Nassérien va trouver ses limites. Sur la période , l économie nationale semble au beau fixe : le taux de croissance est aux alentours de 5,9% par an et la part du secteur industriel dans le PIB passe 31 de 13 à 24%. Pour autant, le pays se déclare une première fois en défaut de paiement en Waterbury, Op. Cit., p. 72 Waterbury, Op. Cit., p. 72 Ikram Khalid, The Egyptian Economy, , Performance, policies and issues, Routledge, 2006 (p.7) Radwan Samir, Capital Formation in Egyptian Industry & Agriculture, St Anthony s Middle East monograph, Ithaca Press, Londres, 1974 (p.707) (cité in Waterbury 1983 op. cit. p. 85). 31 Hansen Brent et Nashashibi Karim, Foreign Trade Regimes and Economic Development: Egypt, Columbia university press, New York, 1975 (p.15) 17

18 Le rôle de l institution bancaire dans l Egypte contemporaine. Pour une illustration de la dialectique entre marché et Etat dans une économie en développement John Waterbury indique trois causes directes à cette première crise : la chute brutale du cours du coton (responsable de la chute brutale des exportations totales de 121 millions de E en 1961 à 75 millions de E en 1962), le paiement des compensations aux anciens actionnaires du Canal de Suez, et les coûts de l expédition militaire menée au Yemen en Septembre Cette première crise financière conduit à l établissement d un premier accord avec le Fond Monétaire International dès mai 1962 afin d obtenir de nouveaux crédits. Mais le problème de la position internationale de l Egypte n est pas réglé pour autant sur le plan financier. En 1965, le pays est de nouveau à court de liquidités, et est obligé de signer un nouvel accord avec le FMI. Graphique 1: principaux soldes extérieurs de l Egypte dans les années Les différentes dévaluations qui suivent le défaut de paiement de 1962 n ont aucun effet sur la balance commerciale du fait de la domination de l économie par le secteur public, qui empêche les investissements en devise d affluer. Dans ce contexte, la dépendance à l égard des superpuissances s accroît. En 1964, le Premier Ministre Ali Sabri obtient simultanément un rééchelonnement de la dette de l Egypte envers l Union Soviétique et une 33 aide alimentaire 500 millions de dollars de la part des Etats-Unis. Pour John Waterbury, cette situation n est pas seulement le fruit d une conjoncture internationale défavorable, mais aussi la preuve de difficultés structurelles dans l élaboration de l économie politique du nouveau régime : «After 1967, Egypt non longer had an economic plan or political organization with clear objectives Egypt s socialist experiment in terms of economy had not lasted more than five years, and that of the socialist vanguard, no more than 34 two» 32 Waterbury, Op. Cit., p Ibid.p. 95 Ibid. p. 332

19 Partie 1 : La notion de système bancaire dans l économie Egyptienne contemporaine 35 Alain Roussillon présente quant à lui deux hypothèses concurrentes pour expliquer ce constat d échec. Une première explication de type interne consiste à faire porter le poids de l échec de la révolution sur le caractère trop «idéologique» et insuffisamment «réaliste» de la politique économique de Nasser, en invoquant notamment la contradiction entre le projet de substitution aux importations par l industrialisation, très gourmand en investissements publics, et celui de l instauration d un Etat providence visant à augmenter les niveaux de vie de la classe moyenne et ouvrière. C est l absence de choix entre ces deux stratégies qui aurait accru la dépendance du régime envers les sources externes de financement. La seconde explication défendue par les Nassériens eux-mêmes, à l instar de Mohammed 36 Hasasayn Haykal repose sur l idée que cette dégradation des soldes extérieurs résulte de l hostilité affichée dont ont fait preuve «les impérialistes, sionistes et réactionnaires Arabes» à l égard de l Egypte. Quelque soit l explication retenue, toujours est-il que la conscience de l échec de la mise en place du socialisme Arabe sur le plan économique semble largement répandue. Et ce, même du temps de Nasser. L allocution prononcée devant l ensemble des dirigeants des entreprises publiques le 18 mars 1967 fait véritablement figure de désaveu. John 37 Waterbury le résume en 3 points : «1) Management is a science and its rules do not change under capitalism or socialism. The only difference between the two economic systems stems from the ownership of the means of production and the control of profits 2) Wages must be linked to productivity. Socialism does not mean equal wages but equal opportunity to work 3) the Arab socialist Union is to involve itself in public sector operationsonly to the extent that it can contribute to implementation of plans and smooth relations between worker and management. In no way is the ASU to interfere in the production process itself» 2. Réformes et désillusions de Sadate à Moubarak ( ) Ainsi, si l on peut effectivement constater que, sous Nasser, l Egypte a su se défaire de l influence politique des puissances impérialiste, il faut reconnaître que le modèle de capitalisme d Etat n a pas permis à l économie de prendre son indépendance vis-à-vis du système financier international. Au contraire, en voulant mettre le secteur public au centre du système économique, c est l Etat lui-même qui se retrouve principal débiteur des créanciers internationaux. Il va sans dire que ce sentiment généralisé d échec sur le plan économique va grandement aider les successeurs de Gamal Abdel Nasser à mettre en place les réformes qu ils souhaitent. D autant que, si l on en croit Clement M. Henry, il ne sera pas difficile de remettre le «dentifrice» économique, dans le «tube» de l économie de marché : «Yet, if Egypt pluralistic legacy was thus almost refracted into its opposite by the victorious nationalists, the new monolith still contain manager whose previous experience would not be lost.» Roussillon, Art. Cit. 1998, p. 353 Hasasayn Haykal, Mohammed, Le Sphinx et le commissaire, Paris, 1978 cité in Waterbury, Op. Cit Waterbury, Op. Cit., p. 99 Henry, Op. Cit., p

20 Le rôle de l institution bancaire dans l Egypte contemporaine. Pour une illustration de la dialectique entre marché et Etat dans une économie en développement Dans un premier temps, les années de la présidence d Anouar Al Sadate sont marquées par la volonté de rompre avec le capitalisme d Etat, tout en ménageant les intérêts d une bureaucratie devenue pléthorique et incontournable pour le maintien du régime. Pour autant, la dette extérieure restera encore un problème majeur sous la présidence de Mohammed Hosni Moubarak à partir de Une fois de plus, nous tenterons d examiner l histoire économique du pays du point de vue du secteur bancaire et financier, en analysant les implications de ce secteur d activité dans la dynamique économique nationale. A. L infitah ou le mythe de la libération des forces du marché Connu pour représenter l aile conservatrice du mouvement des officiers libres de 1952, Anouar Al Sadate est parvenu à la présidence avec le soutien d une bourgeoisie d Etat, à la fois héritière du capitalisme d Etat Nassérien et des consortiums industriels libéraux de l ancien régime. «Sadate found his initial support in the state bourgeoisie. With a foot in high state office and assets in private society, this group was not only the most strategic social force, but also the one most prepared to accept his leadership ; 39 its support was crucial to Sadat s consolidation of power» ème 40 En 1974, au lendemain de la 3 guerre Israëlo Arabe, Sadate est au sommet de sa popularité auprès de la population Egyptienne. La combinaison de cette nouvelle situation géopolitique et de ce regain de popularité va laisser au président les mains libres pour réformer l héritage Nassérien de fond en comble. C est l heure de l Infitah (ouverture économique) et de la libération des forces du Marché, décrite de la manière suivante par le Premier Ministre de l époque Mahmoud Salem : «Notre objectif principal est de permettre l investissement privé. Chaque condition est une contrainte et chaque contrainte est une 41 porte close, contraire à la politique d ouverture» Pour le secteur financier, cela va se traduire par une relative libéralisation, mais aussi par l apparition de deux grandes dépendances qui caractérisent encore l économie politique Egyptienne : celle envers les quatre rentes (Tourisme, pétrole, transfert des revenus de l émigration et le canal de Suez), ainsi que celle envers l aide Américaine. Enfin, l étude précise de la structure du secteur bancaire va nous pousser à relativiser l impact de cette politique d ouverture sur les logiques économiques dominantes. Le secteur bancaire et la Loi 43/1974 : la libération des forces du marché Bien que l infitah ne débute officiellement qu avec le manifeste d octobre 1973 définissant les lignes générales de la politique économique du régime le secteur bancaire nationalisé 39 Hinnebusch Raymond, «The formation of the contemporary Egyptian State», in Oweiss, Ibrahim, The Political Economy of contemporary Egypt, Center for contemporary Arab studies, Georgetown University, Washington DC, (p. 2192) 40 Le 6 Octobre 1973, l armée Egyptienne enfonce la ligne de fortification Bar Lev établie par Israël après la guerre de Au bout de quinze jours de déroute, l armée de Tsahal, assistée de la technologie satellitaire Américaine, parvient enfin à contourner le front Egyptien et à établir une tête de pont sur le canal de Suez. Le général Ariel Sharon semble filer vers le Caire lorsque Moscou envoie un ultimatum à Washington, menaçant d avoir recours à l arme nucléaire en cas de chute du régime Egyptien. Aujourd hui encore, la guerre d Octobre 1973 est célébrée en Egypte comme une grande victoire Abou Haidar, op. cit., p. 29

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