Résumé Qu entendons-nous par cohésion? Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

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1 Table des matières Résumé Chapitre 1 Chapitre 2 Qu entendons-nous par cohésion? Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes 2.1 Revenu et emploi 2.2 La cohésion sociale 2.3 Autres dimensions de la cohésion: qualité de vie et citoyenneté européenne Chapitre 3 Les politiques des Etats membres et la cohésion: vue d ensemble 3.1 Introduction: l affaiblissement de la cohésion interne 3.2 Les politiques macro-économiques 3.3 Réformes structurelles et politiques fondées sur la dépense 3.4 La redistribution 3.5 Quelques remarques pour conclure Chapitre 4 Les politiques de l Union européenne 4.1 Politiques agricole et de la pêche 4.2 Le marché unique et les politiques de promotion de la compétitivité 4.3 Les politiques des réseaux 4.4 Les politiques liées à la qualité de vie 4.5 Quelques remarques pour conclure Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée 5.1 Introduction 5.2 Nature et objet de l aide communautaire 5.3 Une décennie de réalisations 5.4 Le système de gestion: une force de changement Chapitre 6 Perspectives 6.1 Le besoin permanent de politiques européennes de cohésion 6.2 Accroître l efficacité 6.3 Les défis à relever 3

2 Table des matières Chapitre 7 Conclusions Annexe statistique Sources et méthodes 4

3 Résumé Conformément aux dispositions du Traité sur l Union européenne (article 130b), la Commission présente son premier rapport sur la cohésion «sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale et sur la façon dont les divers moyens prévus au présent article y ont contribué». Ce rapport a pour objet de répondre à quatre grandes questions: les disparités économiques et sociales entre Etats membres, régions et groupes sociaux se sont-elles réduites au fil du temps, conduisant à «un développement harmonieux de l ensemble» de l Union? quels ont été à cet égard le rôle joué par les politiques des Etats membres et leur contribution? comment les politiques de l Union autres que structurelles ont-elles réagi à l obligation, formulée dans le Traité, de tenir compte des objectifs de cohésion? quels ont été les effets des politiques structurelles de l Union? Ce faisant, le présent rapport cherche à en tirer les conséquences pour la poursuite de ces politiques au niveau des Etats membres et de l Union. Convergence économique et sociale Au cours de la dernière décennie, la croissance économique dans l Union s est faite au rythme annuel d un peu plus de 2%, tandis que l emploi s est accru de 0,5% par an. Quelque 7 millions d emplois ont été créés en termes nets depuis Les disparités de revenu par habitant entre les Etats membres se sont fortement réduites au cours de la même période. Ceci résulte dans une large mesure du rattrapage des pays dits de la cohésion Espagne, Portugal, Grèce et Irlande dont le revenu par habitant est passé de 66% à 74% de la moyenne communautaire. Les résultats les plus remarquables ont été obtenus par l Irlande avec un taux annuel de croissance de 4,5% entre 1983 et 1995, suivie par l Espagne avec 3% et le Portugal avec 2,6%. D un autre côté, la Suède et la Finlande ont perdu du terrain par rapport aux autres pays. En ce qui concerne l emploi, les faits dans l Union sont plus mitigés. Dans le pays où la croissance économique a été la plus élevée, l Irlande, l emploi s est accru de 0,2% seulement au cours de la période , même si plus récemment il s est accéléré. Des taux de croissance similaires ont été enregistrés dans beaucoup d autres Etats membres tandis que la profonde récession en Finlande et en Suède a conduit à un déclin, en termes absolus, de l emploi. Des pays tels que les Pays-Bas, l Allemagne, la Grèce et l Espagne sont parvenus à créer des emplois à un rythme plus élevé que la moyenne. Au Portugal, en Belgique, dans la partie occidentale de l Allemagne, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, les emplois créés, quoique en nombre variable, ont été insuffisants pour réduire le taux de chômage. Dans la plupart des autres pays, les taux de chômage se sont accrus. Cet accroissement a été le plus spectaculaire en Finlande et en Suède mais également dans deux des quatre pays de la cohésion, l Espagne et la Grèce. En Espagne, plus d un actif sur cinq est actuellement en situation de chômage. Les disparités de revenu entre les régions de l Union sont restées largement inchangées au cours du temps: les vingt-cinq régions les mieux placées ont amélioré marginalement leur situation de 140 à 142% de la moyenne de l Union tandis que le revenu par habitant a augmenté dans les vingt-cinq régions les moins bien placées, passant de 53 à 55%. Néanmoins, les régions les plus pauvres «d Objectif 1» constituent un groupe dont le niveau moyen de revenu par habitant s est amélioré de 2,5 points de pourcentage, passant de 64,6 à 67,2% de la moyenne de l Union. Au cours de la dernière décennie, les disparités régionales de revenu se sont accrues à l intérieur de tous les Etats membres dans lesquels celles-ci peuvent être mesurées, à l exception des Pays-Bas. De même, les différences régionales en matière de taux de chômage ont également augmenté à l intérieur de beaucoup d Etats membres, à l exception notable du Royaume- 5

4 Résumé Uni. En France, en Allemagne (partie ouest) et dans d autres pays ceci est allé de pair avec une répartition plus inégale du revenu entre les personnes et une diminution de la part des salaires dans le revenu total. Dans l ensemble de l Union, l amplitude des différences en matière de chômage s est fortement élargie. Tandis qu au cours des dix années 1983 à 1993, les vingt-cinq régions bénéficiant des taux de chômage les plus faibles ont été en mesure de réduire leur taux de chômage moyen de 4,8 à 4,6%, une détérioration prononcée s est poursuivie dans les vingt-cinq régions confrontées aux taux les plus élevés, le taux de chômage passant de 17,2 à 22,4%. De plus, le chômage tente à produire ses effets les plus dommageables sur les groupes sociaux les plus faibles. Quelque 5 millions de jeunes, soit 21% de la totalité des jeunes Européens, n ont pas de travail. La proportion des femmes ayant un emploi rémunéré s est accrue fortement, en raison de l expansion des emplois dans les services et du travail à temps partiel. Par contre, le taux de chômage des femmes demeure, avec 12,5%, considérablement plus élevé que celui des hommes, égal à 9,5%. Les personnes sans qualification sont particulièrement exposées au chômage de longue durée. Près de la moitié (49%) des chômeurs sont sans emploi depuis plus d un an. Suite à cela, il n est pas surprenant que beaucoup de personnes vivent actuellement en-dessous du seuil de pauvreté. Dans plusieurs Etats membres, leur nombre est en augmentation. La croissance de la pauvreté semble avoir été plus prononcée au Royaume-Uni, en Italie et en France. Clairement, les tendances socio-économiques ne sont pas les seuls déterminants de la qualité de la vie des citoyens de l Union. La préservation de la paix et le respect des droits fondamentaux sont une réalité même s ils sont généralement considérés comme des droits définitivement acquis. Néanmoins, ils constituent une base essentielle pour assurer la réussite des efforts visant à promouvoir un développement harmonieux. Des années de travail sur les indicateurs mesurant la qualité de la vie dans un sens large, et les réflexions plus récentes au sein de l Union visant au «verdissement» des comptes nationaux, ont permis d identifier les limitations des mesures conventionnelles du revenu tel que le PIB. Toutefois, il n existe pas encore d autre variable opérationnelle. Surmonter ces limites permettrait de tenir dûment compte des effets de l environnement et d une manière plus large du développement économique durable. Rôle et résultats des politiques des Etats membres Les politiques des Etats membres constituent les principaux instruments de l Union pour atteindre les objectifs de cohésion. En ce sens, «la solidarité dans l Union commence chez soi». De plus, les Etats membres disposent des moyens de le faire. Les dépenses publiques représentent de 40% à 60% du PIB national, alors que le budget de la Communauté ne se monte qu à 1,2% du PIB de l Union. Les politiques macro-économiques poursuivies par les Etats membres pour renforcer la cohésion sont généralement allées dans la bonne direction. Elles ont permis d aboutir à des progrès significatifs en matière de convergence nominale. L inflation est tombée à son plus bas niveau depuis les trente dernières années. Au Portugal, en Espagne, en Italie et en Grèce, l inflation a diminué mais demeure supérieure à la moyenne communautaire. Les taux d intérêt ont également chuté et les différences entre les Etats membres se sont réduites, améliorant de ce fait le climat général pour l investissement et la croissance. Les déficits et la dette cumulée des autorités publiques restent toutefois une importante source de préoccupation. Pendant les dix dernières années, les charges du service de la dette ont dépassé de 1,2 points de pourcentage la croissance du PIB, et en Grèce, en Italie et en Finlande les évolutions ont été encore plus critiques. Dans les Etats membres, les dépenses publiques et les impôts impliquent des transferts de ressources entre régions. Une étude, commandée spécialement pour le présent rapport, portant sur sept pays (abritant plus de 80% de la population de l Union) montre que les transferts nets se montent à 4% du PIB des régions donatrices et à 8% du PIB des régions bénéficiaires. Ces transferts ont un effet significatif sur la cohésion à l intérieur des Etats membres, réduisant de 20 à 40% les disparités de revenu par habitant. Une explication majeure de cet effet redistributif réside dans le fait que les Etats membres consacrent de l ordre de 50 à 70% de leur dépense publique totale à l éducation, à la santé, à la sécurité sociale et à l aide sociale, au logement et à la culture. Les dépenses spécifiquement orientées vers l aide régionale, les mesures en faveur de l emploi et celles en faveur de la R&D représentent entre 6 et 14% du total. Les dépenses de RDT sont les plus importantes, par rapport au PIB, dans les pays les plus prospères et sont concentrées dans les régions les 6

5 Résumé plus riches, à l intérieur de tous les pays pour lesquels des données existent. Dans le domaine des politiques de l emploi, les Etats membres ont coordonné leurs actions et se sont concentrés sur les cinq domaines d action prioritaires approuvés lors du Sommet d Essen en 1994: améliorer la qualification de la main-d oeuvre, promouvoir une croissance à plus forte intensité d emploi, réduire les coûts non salariaux, améliorer le fonctionnement du marché du travail, et aider les personnes les plus durement touchées par le chômage. Les politiques régionales mises en oeuvre par les Etats membres eux-mêmes couvrent quelque 46,7% de la population de l Union. Environ la moitié vit dans des régions classées comme moins développées (au sens de l article 92.3.a du Traité). Pour ces régions, les plafonds d aide sont compris entre 30 et 75% des dépenses d investissement éligibles. Pour les aides nationales à finalité régionale autorisées au titre de l article 92.3.c du Traité, les aides maximum autorisées varient entre 10 et 30%, et seules la Finlande et la Suède peuvent aller jusqu à 35% pour une faible proportion de leur population. Ces résultats, en termes de population couverte et d intensité de l aide, sont la conséquence des décisions prises par la Commission au titre des règles de la concurrence, afin de contrôler la population couverte et l intensité des aides appliquées aux régimes d aides nationales à finalité régionale. Si ces différences ont favorisé les régions les moins développées en leur permettant de rivaliser pour obtenir de nouveaux investissements, d un autre côté, les Etats membres plus riches disposent de plus de ressources publiques que les pauvres pour appuyer les nouveaux investissements. De ce fait, entre 1989 et 1993, les dépenses nationales consacrées aux aides régionales, exprimées par habitant, ont été beaucoup plus fortes dans l est de l Allemagne et dans le Mezzogiorno en Italie que dans les autres pays de la cohésion. C est ainsi que l Allemagne et l Italie effectuaient les deux tiers du total des dépenses consacrées par les Etats membres aux aides régionales dans l Union. La contribution des politiques communautaires En raison de leur spécificité et de leurs objectifs, il y a de larges différences dans la contribution apportée par les politiques communautaires à la réalisation des objectifs de la cohésion. D importants exemples sont considérés ci-dessous. Politique sociale, éducation et formation permanente La politique sociale de l Union favorise par définition le processus d intégration et de cohésion. Son impact a été particulièrement important dans les domaines du droit du travail, de la santé et de la sécurité sur les lieux de travail, de la libre circulation des personnes et de l égalité des chances entre hommes et femmes. Par dessus tout et au moyen, par exemple, du dialogue social, l Union a agi comme un catalyseur afin de promouvoir les droits et les valeurs sociaux fondamentaux. Le soutien à l éducation et à la formation permanente joue, avec des moyens certes modestes mais bien ciblés, un rôle similaire de catalyseur stimulant la libre circulation des personnes, pour accroître la compétitivité et pour renforcer les opportunités offertes aux individus. La politique de l environnement En promouvant la notion de développement durable, la politique de l environnement est d une pertinence directe pour la cohésion. La position de départ des pays de la cohésion est favorable. La pollution y est moindre à la fois par rapport à la population et au PIB, comparativement aux Etats membres les plus riches. D un autre côté, les dépenses en matière de protection de l environnement y sont moindres que dans les autres parties de l Union. Les pays de la cohésion sont confrontés à la tâche urgente de mettre en oeuvre beaucoup de mesures en faveur de l environnement, telles que la diminution des émissions des véhicules, les standards de qualité des carburants, les nitrates et la qualité de l eau. Les besoins d investissement jusqu à l année 2005 ont été estimés à 17 milliards d ECU pour les quatre pays pris globalement. Les études des experts arrivent à la conclusion suivant laquelle les objectifs visés pour l environnement peuvent être atteints par l introduction d un ensemble approprié de mesures fiscales, de redevances et de dépenses publiques. Recherche et développement technologique La politique de RDT de l Union cherche à promouvoir la compétitivité européenne au moyen de l excellence scientifique. Ces programmes de RDT ont cherché à exploiter les potentialités européennes en matière de technologie et d innovation. Ceci s est traduit par une plus grande concentration des activités de recherche dans les principaux centres spécialisés situés pour la plupart dans le Nord, où se trouvent les îlots de RDT, en nombre limité. Afin de contrecarrer cette concentration, des efforts ont été entrepris pour intégrer les régions 7

6 Résumé moins favorisées et plus périphériques. Les programmes de recherche ont aidé à développer les capacités de recherche dans les Etats membres moins prospères et, en conséquence, leurs instituts se sont davantage impliqués, renforçant ainsi la base technologique et scientifique de ces pays et accélérant l innovation et le développement économique à long terme dans les régions. Le marché intérieur et la politique commerciale La politique dont la portée a été la plus grande dans le cadre de l Union pour augmenter la compétitivité est le programme du marché unique qui a supprimé nombre d obstacles aux échanges et créé une économie européenne effectivement intégrée. La crainte de voir celleci écraser les Etats membres les plus pauvres ne s est pas concrétisée dans la pratique. L Espagne et le Portugal ont réussi à saisir avec le plus grand succès les possibilités offertes d accroître leurs exportations à destination de leurs partenaires. L Irlande apparaît aussi en avoir bénéficié mais l impact a été marginal pour la Grèce et le sud de l Italie. Un large consensus existe sur les effets positifs du commerce international sur la croissance et également sur l emploi. Mais la réduction des obstacles au commerce avec l extérieur doit s accompagner d un ajustement économique interne. Les produits qui bénéficient d une forte protection tarifaire représentent presque la moitié des emplois industriels au Portugal et en Grèce. Les quatre pays de la cohésion sont globalement plus vulnérables à la libéralisation des échanges. Tous ont des déficits commerciaux pour les services, qui constituent l un des secteurs qui devraient bénéficier de la récente libéralisation issue de l Uruguay Round. La politique de concurrence En imposant des règles aux aides d Etat à finalité régionale, la Commission a un double objectif: assurer que l aide est concentrée sur les régions les plus désavantagées et maintenir une différence dans l intensité de l aide entre les régions, afin de permettre aux plus pauvres de compenser leurs faiblesses structurelles. Les politiques des réseaux Il est très difficile d évaluer les effets nets sur la cohésion des politiques des transports, des télécommunications et de l énergie de l Union. Dans ces trois domaines, il est probable que la libéralisation réduira globalement les coûts, renforçant ainsi la compétitivité et augmentant la croissance et l emploi. Les effets sur les régions de la périphérie dépendront largement de l ampleur de la réduction des coûts de transport ou de transmission qui en résultera. Dans le domaine des transports, les pays de la cohésion devraient tirer des avantages, en termes absolus, des réseaux de transport transeuropéens, mais leur situation relative ne s améliorera pas forcément. Dans le domaine des télécommunications, les services avancés qui sont essentiels pour le développement de la société de l information sont moins répandus dans les régions relativement pauvres à cause d infrastructures moins développées. Il existe donc un risque que se creuse un écart entre riches et pauvres en information, avec des effets défavorables sur la capacité d innovation pour l économie dans son ensemble. Les pays de la cohésion ont une production énergétique intérieure relativement faible. Ils sont donc bien placés pour bénéficier de la libéralisation de l énergie et d un meilleur accès aux sources d énergie. Les politiques agricole et de la pêche La politique agricole commune (PAC) représente environ la moitié du budget de la Communauté. Par l intermédiaire d un soutien direct des agriculteurs au moyen de subventions et indirect par le biais des prix, elle engendre une importante redistribution du revenu entre régions et individus. Sur la base d estimations réalisées par des experts, la réforme de 1992 a eu un effet positif sur la cohésion, davantage de pays de la cohésion bénéficiant maintenant de transferts nets. Une description détaillée de la situation et des explications possibles figurent dans le présent rapport. Dans beaucoup d Etats membres, il est possible de discerner un effet positif de la PAC sur la répartition du revenu entre régions et celui-ci s est accru avec la réforme de 1992; mais la configuration d ensemble des transferts nets reste très différenciée. Avant la réforme, des estimations indiquaient que 80% des transferts allaient aux 20% des exploitations agricoles les plus rentables. Après la réforme, les écarts se sont réduits mais pas autant que si les propositions de la Commission en matière de plafonnement des aides directes avaient été intégralement acceptées. Si, comparativement, la pêche est un secteur d activités relativement petit employant relativement peu de personnes, il peut s avérer très important dans les régions les moins développées dans lesquelles il n y a guère d autres possibilités d emploi. En soutenant la restructuration de l industrie face à des stocks de poisson limités, la politique de la pêche contribue à accroître la compétitivité et à maintenir les emplois à moyen terme dans les régions concernées. Les effets des politiques structurelles de l Union Les principales caractéristiques des politiques structurelles actuelles de l UE sont résumées dans l encadré 8

7 Résumé Les politiques structurelles de l Union principales caractéristiques L Union dispose de six grands instruments financiers pour mettre en oeuvre les politiques structurelles: le Fonds de développement régional, le Fonds social, la Section Orientation du FEOGA, l Instrument financier d orientation de la pêche, le Fonds de cohésion et les prêts de la Banque européenne d investissement (BEI). Les interventions du Fonds de cohésion et de la BEI sont fondées sur une approche par projets et reposent sur des règles spécifiques. Les Fonds structurels opèrent dans un cadre commun fondé sur les principes de base de la concentration, la programmation, le partenariat et l additionalité. Les ressources financières disponibles pour les politiques structurelles de l Union ont fortement augmenté, passant de 3,7 milliards d ECU en 1983 à 18,3 milliards d ECU en 1992 et ils devraient atteindre 33 milliards d ECU en Pour la période , le montant total tourne autour de 170 milliards d ECU, ce qui équivaut à environ un tiers du budget de la Communauté planifié pour cette période et à 0,45% du PIB communautaire. Au cours de la décade , les dépenses cumulées représenteront 6,5% du PIB annuel de l Union. Une comparaison démontre clairement leur importance: le Plan Marshal pour l Europe au lendemain de la guerre équivalait à 1% du PIB annuel des Etats-Unis et s élevait en termes cumulés ( ) à 4% de leur PIB. Les Fonds structurels sont concentrés sur quatre objectifs de politique régionalisés qui représentent globalement 85% des financements: l Objectif 1 pour le développement des régions en retard de développement (environ 70% du total); l Objectif 2 pour l ajustement des régions les plus affectées par le déclin industriel (11%); l Objectif 5b pour l ajustement structurel dans les régions rurales (4%); l Objectif 6 pour l ajustement des régions à faible densité de population (0,5%). Trois objectifs ne sont pas spécifiquement régionalisés et s appliquent à l ensemble de l Union. Globalement, ils bénéficient des 15% de financements restants: l Objectif 3 pour les jeunes chômeurs et les chômeurs de longue durée; l Objectif 4 pour l adaptation des travailleurs aux mutations industrielles; l Objectif 5a pour l ajustement dans l agriculture et la pêche. Sur le total, 90% des financements relèvent de décisions prises à l initiative des Etats membres. Pour la période , plus de 300 programmes ont été approuvés conjointement par les Etats membres et la Commission, dont la moitié environ pour les régions d Objectif 1. Environ 9% des financements disponibles sont réservés pour des Initiatives communautaires, qui impliquent environ 400 programmes et 13 thèmes différents. Enfin, à peu près 1% des financements est réservé à l assistance technique et à des mesures innovantes, dont la plupart donnent lieu à des décisions de la Commission à la suite d appels d offres. Les politiques structurelles sont ciblées sur trois grands domaines: les infrastructures, les ressources humaines et l investissement productif, 30% des financements allant aux premières (par exemple, des investissements dans les transports, les télécommunications, l énergie, l approvisionnement en eau et la protection de l environnement), 30% au renforcement des systèmes d éducation et de formation et au soutien des mesures concernant le marché du travail, 40% enfin à l investissement productif (avec pour principal objectif de développer un environnement dynamique pour les entreprises et soutenir les systèmes d aide à l investissement dans l industrie, en particulier en faveur des PME). 9

8 Résumé ci-joint. La réforme des Fonds structurels de 1988 a fortement accru leurs effets redistributifs en faveur des Etats membres et des régions les moins prospères. La principale raison en est la création de l Objectif 1 qui vise effectivement à assurer que les ressources sont concentrées sur les régions dont le PIB par habitant est le plus faible. Au titre de l Objectif 2, il n y a pratiquement pas d effet d égalisation pour la période au profit des régions les plus affectées par le déclin industriel. Par la révision des règlements en 1993, moins de poids fut en effet accordé aux critères d emploi, comparativement à la période précédente. Pendant la première période de programmation, , les disparités de revenu (PIB) par habitant entre les régions se sont réduites de 3% par l intermédiaire de transferts représentant seulement 0,3% du PIB de l Union. Pour la période actuelle de programmation, , la réduction devrait être d environ 5% du PIB, grâce à un financement correspondant à 0,45% du PIB de l Union. L effet d égalisation est ainsi égal à environ dix fois le montant initial des dépenses publiques, ce coefficient multiplicateur étant proche de celui du «Finanzausgleich» en Allemagne en 1990 et le double de celui de subventions affectées à des fins spécifiques aux Etats-Unis. Le principal objet des transferts opérés par la Communauté n est pas de redistribuer le revenu. Ces transferts visent à renforcer le potentiel productif dans les régions qui les reçoivent, grâce à un investissement en capital physique et humain. Les politiques structurelles de l Union ont contribué à réduire fortement les disparités économiques entre Etats membres les plus riches et les plus pauvres. Entre 1989 et 1993, les programmes soutenus par les Fonds structurels ont augmenté d un pourcentage estimé à 0,5% par an le taux de croissance moyen dans les pays de la cohésion. Ceci a élevé leur taux moyen de croissance annuelle de 1,7 à 2,2%. Etant donné l augmentation du soutien au cours de la période actuelle de programmation ( ), la croissance du PIB pourrait encore, en moyenne, être supérieure de 0,5% par an. Le nombre d emplois créés ou maintenus durant la première période de programmation est estimé à environ , soit 2,5% de l emploi total. Dans les régions d Objectif 1, les politiques structurelles ont contribué à améliorer globalement les infrastructures de base et à moderniser la base économique. Les exemples concrets sont nombreux: en Grèce, le nombre de villes dotées d un système d épuration des eaux usées aura plus que doublé en 1999, 71% de la population étant ainsi desservie. Au Portugal, les entreprises soutenues par l Union ont enregistré des gains de productivité d environ 5% par an et l emploi s est accru de 2,5% par an. Au total, plus de 7000 projets industriels ont été entrepris avec l aide de l Union. En Irlande, la moitié des élèves qui poursuivent leurs études secondaires au-delà de la scolarité obligatoire ont reçu une aide de la Communauté. En Espagne, quelque km de grandes routes auront été réaménagées ou construites d ici Néanmoins, les Etats membres les plus pauvres ne sont pas les seuls à avoir bénéficié des politiques structurelles. Les estimations montrent qu environ 30 à 40% du total de l aide versée aux Etats membres les plus pauvres revient dans les Etats membres plus prospères sous la forme d achats d équipements ou de savoir faire. En outre, les résultats sont aussi encourageants pour l aide distribuée au titre des autres Objectifs. Les régions et les groupes sociaux relativement pauvres, dans beaucoup d Etats membres les plus riches, ont été encouragés à exploiter les opportunités économiques offertes, avec l aide des politiques structurelles de l Union. Dans les régions d Objectif 2, par exemple, selon des estimations, les programmes auraient créé ou maintenu quelque emplois en termes nets au cours de la période Dans les régions d Objectif 5b, le chiffre est estimé à environ emplois pour la même période. L Objectif 3 a financé entre 2 et 15% des mesures actives sur le marché du travail des Etats membres, avec un accent particulier sur la réduction de l exclusion. De plus, au moyen d initiatives communautaires spécifiques, quoiqu avec un degré variable de succès, l Union a contribué à se concentrer sur des problèmes européens, à identifier des nouvelles opportunités et à améliorer les relations transfrontalières et interrégionales afin de résoudre des problèmes communs. Une partie de la valeur ajoutée des politiques de l Union repose sur l accent placé sur l innovation, sans compter les qualités spécifiques du système de soutien luimême. Il a aidé les Etats membres à cibler les ressources sur les problèmes les plus graves et les régions les plus touchées. Des solutions destinées à résoudre des problèmes régionaux et sociaux sont organisées au moyen de programmes à moyen terme qui mettent l accent sur l investissement et l innovation. Les caractéristiques spécifiques des interventions communautaires ont dans certains cas accéleré les changements de politique et le développement de nouvelles structures. L Objectif 4 constitue à cet égard un exemple représentatif d une démarche préventive de lutte contre le chômage dû aux mutations industrielles. L attribution de responsabilités est encouragée, en particulier au moyen de partenariats composés de l ensemble des bénéficiaires des programmes. Des ressources financières additionnelles sont prélevées auprès de sources publiques et privées. Un cadre de nouvelles possibilités 10

9 Résumé couvrant toute l Europe a été créé au moyen de la coopération transfrontalière. Perspectives L Union est confrontée à de grands défis du fait de la mondialisation, de la rapidité du progrès technologique, de l union économique et monétaire et de l élargissement. Le modèle européen de société reste le cadre le plus approprié pour les relever. Les forces du marché et l esprit d entreprise sont nécessaires pour saisir les nouvelles opportunités. La solidarité et le soutien mutuel sont tout aussi importants pour progresser, non seulement pour des raisons sociales mais également pour optimiser les avantages économiques globaux puisque les inégalités ont, de toute évidence, des effets défavorables sur la croissance. La cohésion doit dès lors être davantage renforcée. Néanmoins, à ce stade, le rapport évite de faire des propositions concrètes de changement. Au contraire, divers thèmes sont identifiés comme une base pour des discussions ultérieures et pour une réflexion commune. Leur traitement approprié, dans le plein respect du principe de subsidiarité, devrait conduire à améliorer la politique destinée à remplacer la cohésion dans le futur. Pour de nombreux Etats membres, l émergence de plus grandes disparités régionales et sociales sur leur territoire est un sujet de préoccupation. Alors que la nécessité de finances publiques saines est indiscutable, il faut s attaquer à de graves questions: comment assurer un niveau suffisant d investissement, y compris en matière de développement des ressources humaines; comment accroître le taux de création d emplois; comment rendre les programmes structurels et sociaux nationaux plus efficaces dans la lutte contre l élargissement des disparités. Au niveau de l Union, plusieurs questions doivent être abordées en ce qui concerne les politiques autres que structurelles: pour la PAC, comment mettre en oeuvre l intention de poursuivre la réforme de façon à ce que ses avantages sociaux et en faveur de l environnement soient encore développés dans le contexte d une politique rurale plus intégrée; pour la politique des aides d Etat à finalité régionale, comment combiner une plus grande simplification administrative avec un contrôle plus strict des dépenses; pour les politiques des réseaux, comment développer des contrats de service public et des obligations de service universel parallèlement à la libéralisation progressive des marchés; plus généralement, comment accroître la synergie entre les politiques, y compris avec les politiques structurelles. Pour les politiques structurelles de l Union, il est reconnu qu il existe des possibilités d amélioration de leur efficacité, d orientation plus marquée vers les résultats et d une plus grande pertinence. Les principales questions auxquelles il faut s attaquer sont les suivantes: comment mieux cibler les ressources rares sur les problèmes les plus graves; comment optimiser la combinaison des subventions et des prêts, des fonds publics et des fonds privés; comment simplifier les procédures; comment renforcer la subsidiarité en clarifiant les rôles respectifs des Etats membres et de l Union et en accroissant la participation aux niveaux régional et local ainsi que l engagement des partenaires sociaux; comment maintenir une flexibilité suffisante pour réagir aux nouveaux défis et opportunités. Une orientation des politiques structurelles plus marquée vers les résultats dépend de l efficacité du suivi, du contrôle et de l évaluation. Cela exigera qu on réfléchisse sur l additionnalité des transferts de l Union, la capacité d absorption des Etats membres, les incitations visant une amélioration de la qualité et les possibilités d introduire plus de concurrence dans l obtention des ressources. L amélioration de la pertinence est un processus déjà entamé, avec la préparation des nouveaux programmes de l Objectif 2 pour la période et qui sera poursuivie avec le réexamen à mi-chemin, en particulier pour l Objectif 1. Ceci fournira la base d une réflexion stratégique sur les priorités futures. Enfin, le climat général de rigueur financière dans les Etats membres ne peut être sans implications pour les politiques de l Union. Un thème majeur de discussion sera de savoir comment équilibrer la discipline budgétaire avec la solidarité vis-à-vis des Etats membres et des régions les plus pauvres et vis-à-vis des régions et des personnes les plus désavantagées dans les Etats membres plus prospères. 11

10 12 Résumé

11 Chapitre 1 Qu entendons-nous par cohésion? Le premier rapport sur la cohésion est présenté conformément aux dispositions de l article 130b du Traité sur l Union européenne. Celui-ci invite la Commission à «présenter un rapport au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social et au Comité des régions, tous les trois ans, sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale et sur la façon dont les divers moyens prévus au présent article [130b] y ont contribué.» Dans tous les pays européens, l organisation de la société reflète les valeurs de l économie sociale de marché. Elle cherche à combiner un système d organisation économique fondé sur les forces du marché, la liberté de choix et d entreprise et un engagement en faveur des valeurs sociales de solidarité interne et de soutien mutuel qui garantisse un libre accès de tous les membres de la société à des services d intérêt général et à une protection. Avec le renforcement de l intégration européenne, il devient inévitable que l Union partage de plus en plus avec les Etats membres la responsabilité du maintien de ce modèle européen de société. Tout autant que les Etats membres, l Union doit disposer des moyens les politiques de cohésion de l assumer. Jusqu à maintenant, les politiques adoptées aux niveaux national et communautaire pour encourager la cohésion n ont pas fait l objet d un examen simultané et complet, même si la Commission a établi des rapports dans différentes perspectives, en particulier sur la situation dans les régions, sur l emploi et sur les évolutions macro-économiques. Ce premier rapport sur la cohésion offre l occasion d examiner de façon systématique comment les politiques conduites à ces différents niveaux ont contribué à la cohésion de l Europe et de cerner leurs interactions. Une condition préalable fondamentale de l analyse, ne serait-ce que pour des raisons opérationnelles, est de clarifier l objectif de cohésion de l Union. Des objectifs généraux tels que la solidarité et le soutien mutuel doivent être déclinés en termes économiques et sociaux concrets et mesurables. Dans sa façon d aborder la cohésion économique et sociale, le présent rapport s inspire de l article 130a du Traité sur l Union européenne, où elle est définie en termes de «développement harmonieux» avec une dimension géographique spécifique: «réduire l écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales». Il est ainsi explicitement reconnu que des écarts importants sont intolérables dans une communauté, dès lors que ce terme a un sens. Les déséquilibres n ont pas seulement pour conséquence une qualité de vie plus médiocre dans les régions les plus défavorisées et une absence de perspectives de vie décente pour leurs habitants, ils révèlent aussi une sous-utilisation du potentiel humain et une incapacité à tirer parti de possibilités économiques qui profiteraient à l ensemble de l Union. En ce qui concerne la dimension géographique, la réduction des disparités entre Etats membres et régions revient, si l on suit le Livre blanc de la Commission de 1993 sur ces thèmes, à assurer la convergence des revenus de base grâce à une croissance plus élevée du PIB, de la compétitivité et de l emploi. L amélioration de la compétitivité des régions les plus faibles est particulièrement importante dans le contexte du marché unique européen. En permettant la libre circulation des biens et services, de la main-d oeuvre et des capitaux, le marché unique a supprimé des obstacles aux échanges et créé les conditions d une accélération de la croissance dans l ensemble de l Union tout en offrant de nouvelles possibilités d accroître la prospérité générale dans les Etats membres. En ce qui concerne la cohésion sociale, celle-ci est plus difficile à définir en termes opérationnels. Un point de départ pourrait consister à relier la cohésion sociale aux objectifs du modèle européen de société fondé sur la notion d économie sociale de marché telle qu elle a été décrite ci-dessus. Cette dimension de la solidarité recevrait une portée pratique par l intermédiaire de systèmes universels de protection sociale, par une réglementation visant à corriger les carences du marché et par des systèmes de dialogue social. En outre, les politiques qui 13

12 Chapitre 1 Qu entendons-nous par cohésion? promeuvent la solidarité et le soutien mutuel sont ellesmêmes un facteur de productivité dans la société européenne et contribuent ainsi au bien-être économique et social. La promotion de la cohésion sociale requiert la réduction des disparités qui proviennent de l accès inégal aux possibilités d emploi et aux gratifications prenant la forme d un revenu. De telles inégalités tendent à entraîner de sérieuses conséquences sociales par la marginalisation de certaines parties de la société, telles que les chômeurs de longue durée, les jeunes chômeurs et les pauvres. Le nombre de personnes touchées par la pauvreté reflète aussi l effet de choix dans la politique de redistribution des revenus entre les personnes. Ces aspects sont des dimensions mesurables de la cohésion sociale qui sont tous considérés dans les analyses de ce rapport. Plus généralement, il importe de souligner que l accroissement de la cohésion dans l Union implique des changements. Les améliorations des niveaux de vie et la réduction des disparités économiques et sociales dépendent dans une large mesure des gains de productivité. Toutefois, les gains de productivité imposent presque inévitablement des changements: l acceptation de nouvelles technologies, de nouvelles façons de travailler, la nécessité d acquérir de nouvelles qualifications. Cela peut susciter des problèmes d ajustement sur le marché du travail si la croissance économique est lente, et si les créations d emplois sont insuffisantes pour combler l écart engendré par les gains de productivité permis par l augmentation de la compétitivité. Toutefois l expérience montre que la solution consistant à «geler» les structures économiques existantes pour protéger les emplois n est ni viable ni durable. Le fait de différer l introduction de changements peut rendre ceux-ci plus difficiles et douloureux plus tard. Plus que jamais, les résultats économiques nationaux et régionaux dépendent de la flexibilité sur un marché mondial toujours plus concurrentiel et plus prégnant. Les faits montrent que les pays et les régions peuvent combiner une productivité accrue (production élevée par travailleur) et un niveau élevé d emploi (pourcentage de la population en âge de travailler occupant un emploi). Les deux se concilient dans le temps par le ré-emploi de travailleurs dans de nouvelles activités. L innovation est au coeur de ce processus. Le progrès technologique, les changements d organisation et les nouvelles exigences qu ils engendrent ainsi que celles suscitées par la hausse des revenus réels créent de nouvelles possibilités pour remplacer les anciennes. Les changements dans la structure de l emploi font partie du processus par lequel les pays qui réussissent croissent et développent leur économie. Cela invite à accélérer le rythme auquel de nouvelles possibilités sont créées et à s efforcer de garantir, dans le même temps, que les qualifications de la maind oeuvre correspondent à ces exigences. Dans des situations où l échelle des redéploiements est vaste ou lorsque les travailleurs éprouvent de grandes difficultés à trouver de nouvelles possibilités d emploi et que l ajustement au changement est particulièrement lent, les politiques de cohésion ont sans doute un rôle à jouer pour réduire le rythme des pertes d emplois dans les secteurs en déclin. Mais l analyse précédente suggère qu une telle démarche ne doit ni être généralisée, ni être poursuivie très longtemps. Si le rapport accorde une place importante à la quantification des tendances et aux effets des politiques, il importe d être conscient des limites et des risques d une telle mesure. En premier lieu, il est nécessaire d éviter le risque que les objectifs politiques établis plus largement par l Union européenne pour ses citoyens ne se réduisent à une controverse sur les mérites relatifs de différentes mesures macro et micro-économiques. Certes, les objectifs politiques de solidarité, de soutien mutuel et de cohésion dans l Union peuvent être poursuivis largement grâce à des moyens économiques, mais, comme il est souligné ci-dessus, ces objectifs n en restent pas moins des ambitions irréductibles qui structurent la société européenne et contribuent à lui donner son sentiment d identité. En deuxième lieu, si des progrès considérables ont été réalisés dans le développement des techniques d évaluation, les politiques économiques interviennent dans un monde complexe où il n est pas toujours possible de quantifier de façon précise les résultats ou d imputer des effets à des causes spécifiques. En troisième lieu, les résultats tendent à émerger à long terme, peut-être plus encore dans le contexte de l Union européenne où les politiques de cohésion s attachent à remédier à la situation souvent extrêmement défavorisée des Etats membres et régions les plus faibles en cherchant à améliorer les conditions de l offre qui sont nécessaires pour le développement de l activité économique. Si les points précédents représentent les aspects majeurs d une démarche opérationnelle de cohésion, ils doivent néanmoins être complétés par quatre autres remarques. En premier lieu, il importe de souligner que la cohésion a pour objet d accroître la croissance et les nouvelles possibilités économiques dans les régions les plus pauvres et en faveur des groupes sociaux défavorisés, sans induire de réduction de la croissance ou de l emploi dans les autres régions («convergence négative»). En deuxième lieu, l amélioration de la situation économique n est pas une fin en soi, mais un moyen au 14

13 Chapitre 1 Qu entendons-nous par cohésion? service d une fin. La création de richesses doit élargir les possibilités et relever les niveaux de vie et, plus généralement, la qualité de vie. Dans le contexte européen, cela ne doit pas seulement être une conséquence d une intégration plus étroite, mais cela doit aussi accroître les échanges d idées au-delà des frontières nationales et permettre d apprécier les avantages de la solidarité. En troisième lieu, il s agit de faire davantage prendre conscience de la nécessité de considérer le développement dans sa dimension durable et l utilisation des ressources naturelles dans une perspective à long terme. En quatrième lieu, on ne doit pas confondre la cohésion avec une harmonisation ou une uniformité. Son seul objectif est d instaurer une plus grande équité en termes de possibilités économiques et sociales. La cohésion et la diversité ne sont pas des objectifs contradictoires. Elles peuvent se renforcer l une l autre. Plan du rapport Le deuxième chapitre chiffre l ampleur du défi posé par la cohésion, en identifiant et mesurant les disparités économiques et sociales entre Etats membres, régions et groupes sociaux. Il est centré sur les écarts en matière de revenu par habitant, compétitivité et chômage entre les différentes parties de l Union, ainsi que sur la situation des groupes sociaux défavorisés en ce qui concerne l accès à l emploi et la proportion de personnes touchées de ce fait par la pauvreté. d établissement du marché unique ou les politiques qui visent à renforcer la dimension européenne dans des secteurs tels que les transports, les télécommunications et l énergie. Les politiques considérées dans cette partie n ont pas la cohésion pour principal objectif. Mais comme elles se préoccupent directement ou indirectement de questions relatives à la compétitivité ou à la qualité de vie, elles ont généralement des effets au plan de la cohésion. Le cinquième chapitre du rapport étudie l apport des politiques communautaires de cohésion proprement dites. Elles existent sous leur forme moderne depuis 1989, et le rapport offre la première occasion d évaluer en profondeur leur contribution, non seulement leur impact direct sur les disparités économiques et sociales, mais aussi leur contribution, plus large, à l amélioration de la qualité de la vie et au fait de donner une substance à l idée de citoyenneté européenne. Le sixième chapitre comprend les réflexions de la Commission sur les enseignements tirés du fonctionnement des politiques de cohésion, sur les problèmes qui sont apparus et sur les réponses qu il convient de leur donner. Enfin, le septième chapitre résume les principales conclusions du rapport. Les autres chapitres du rapport examinent en quoi les mesures prises par les Etats membres et la Communauté ont contribué à réduire les écarts et à encourager la convergence et la cohésion. Le troisième chapitre comporte des observations sur la façon dont des politiques qui relèvent de la responsabilité des Etats membres ont contribué à la cohésion. C est dans ce contexte que sont examinées les politiques macro-économiques qui encouragent la stabilité, ainsi que les mesures nationales visant à redistribuer le revenu entre personnes ou à favoriser la compétitivité de la nation et des régions. Le quatrième chapitre examine la façon dont les diverses politiques sectorielles de l Union contribuent à assurer la cohésion. Un vaste éventail de politiques est passé en revue, depuis celles qui ont une grande importance dans le budget de la Communauté, en particulier l agriculture et la recherche et développement, jusqu à celles qui sont essentiellement centrées sur l établissement d un cadre communautaire commun pour le développement du secteur concerné, telles que la politique 15

14 16 Chapitre 1 Qu entendons-nous par cohésion?

15 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes Le présent chapitre a pour objet d examiner l ampleur des disparités géographiques et sociales à l intérieur de l Union européenne, notamment en ce qui concerne le revenu par habitant et l emploi. Une question essentielle est de savoir si les écarts entre les Etats membres, les régions et les groupes sociaux ont eu tendance à s amplifier ou à se rétrécir au fil du temps. D après plusieurs études, la convergence est un processus lent et les différences entre régions tendent à s atténuer à un rythme qui ne dépasse pas 2% par an sur le long terme. Pour que la convergence se produise, il ne suffit pas que la situation des parties relativement faibles de l Union ou des groupes sociaux défavorisés s améliore seulement en termes absolus. Cette situation doit aussi s améliorer en termes relatifs, par rapport aux autres régions et aux groupes plus privilégiés. Ce chapitre cherche d abord à quantifier les disparités existantes. Toutefois, comme l a indiqué le chapitre 1, la cohésion comporte aussi des aspects plus qualitatifs, tels que le caractère durable de la croissance économique et la qualité de la citoyenneté européenne. Ces aspects seront examinés dans la dernière section du chapitre. 2.1 Revenu et emploi L élargissement de la Communauté, passée de six à quinze pays et de 175 à 370 millions d habitants, s est accompagné d une plus grande diversité, notamment en termes socio-économiques. De grands écarts existent entre Etats membres et entre régions, en termes de revenu par habitant et de capacité à engendrer des emplois. Cohésion entre Etats membres Revenu par habitant Au niveau des Etats membres, le revenu par habitant (mesuré d après le PIB par habitant en 1995) est actuellement nettement supérieur à la moyenne de l Union de 10% ou plus en Belgique, au Danemark, au Luxembourg et en Autriche. Il est également supérieur à la moyenne en Allemagne, en France, en Italie et aux Pays-Bas, tandis qu il est proche de celle-ci au Royaume-Uni et un peu inférieur en Suède et en Finlande. Dans les quatre Etats membres restants, le revenu par habitant est compris entre 64% de la moyenne de l Union (Grèce) et 90% (Irlande). Le «déficit de cohésion» se constate très clairement au fait que le revenu moyen par habitant des deux Etats membres les plus pauvres, la Grèce et le Portugal, est inférieur de quelque 40% à celui des quatre Etats membres les plus riches mentionnés ci-dessus. Les écarts sont beaucoup plus larges que ceux qui existaient dans la Communauté à la veille de son premier élargissement en 1973: à cette date, le PIB par habitant de l Allemagne, en haut de l échelle, ne dépassait que de 25% celui de l Italie, pays situé à l autre extrémité. Mais alors que l entrée de l Irlande en 1973, de la Grèce en 1981 et de l Espagne et du Portugal en 1986 s est accompagnée à chaque fois d une aggravation des écarts, la question essentielle est de savoir quels résultats chacun de ces Etats membres a obtenus par rapport aux autres au fil du temps. Globalement, au cours des vingt dernières années, les Quinze ont connu une croissance économique moyenne légèrement supérieure à 2% par an, mais avec des variations cycliques considérables. C est un rythme légèrement inférieur à celui enregistré aux Etats-Unis pendant la même période, mais très inférieur à celui 17

16 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes enregistré au Japon (encore que ce dernier pays ait subi une récession prolongée pendant les années quatrevingt-dix). Néanmoins, cela équivaut à un doublement tous les trente ans ou presque. Une des caractéristiques les plus frappantes de l évolution économique au cours de cette période est le resserrement de l intégration économique des Etats membres, comme en témoigne la croissance des échanges qui s est produite entre eux. Tout particulièrement, les années quatre-vingts ont été une période pendant laquelle les importations entre Etats membres ont augmenté beaucoup plus vite que leurs importations en provenance du reste du monde. Dans tous les Etats membres, les échanges avec le reste de la Communauté dépassent désormais largement plus de 50% du total et pour tous sauf l Allemagne, le Royaume- Uni, l Irlande et la Finlande, ils dépassent 60%. Mais l évolution observée au niveau des Etats membres et, comme on le montrera dans la prochaine section, des régions a été très diverse (graphique 1). Depuis le début des années quatre-vingts, la croissance a été nettement plus forte en moyenne dans quatre Etats membres, l Espagne, l Irlande, le Luxembourg et le Portugal, que dans les autres. Dans le cas de l Espagne et du Portugal, la croissance s est accélérée au cours de la période qui a suivi leur adhésion, en Pour les autres pays, en dehors de la Grèce, de la Finlande et de la Suède, la croissance a été proche de la moyenne. Dans le cas de la Finlande et de la Suède, il s est produit pendant un certain temps un retournement de situation sans précédent dans l histoire de l Union depuis la guerre. Dans ces deux pays, le PIB a fortement chuté au début des années quatre-vingt-dix, ce qui a fait que leur revenu par habitant, qui était supérieur à la moyenne de l Union, est tombé en dessous en l espace de quelques années. Cette évolution est particulièrement frappante dans le cas de la Suède. Au cours de la décennie de référence , le PIB par habitant suédois, mesuré en unités standard de pouvoir d achat (SPA), qui était supérieur de 12% à la moyenne de l Union, est descendu de 2% en dessous. En Finlande, le PIB par habitant, mesuré dans les mêmes termes, est passé d un niveau égal à la moyenne de l Union en 1983 à un niveau inférieur de 9% à celle-ci en Dans les deux cas, la baisse s est essentiellement produite après 1990, alors que la production chutait de manière appréciable. Dans les deux économies, la croissance a dépassé la moyenne de l Union depuis 1993, mais il leur reste du chemin à faire pour retrouver leur position parmi les économies les plus riches de l Europe. Les signes sont particulièrement encourageants pour la Finlande où l investissement et le PIB se sont fortement relevés après plusieurs années de déclin (toutefois, comme cela sera exposé plus loin, cette reprise est concentrée dans certaines régions). Les quatre pays de la cohésion Dans l optique de la cohésion, la croissance relative des quatre Etats membres les plus pauvres, la Grèce, l Espagne, l Irlande et le Portugal, est particulièrement 1 PIB par habitant dans les Etats membres, 1983, 1988 et SPA (EUR15=100) B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

17 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes intéressante à considérer. En 1983, le revenu par habitant de ces quatre pays se montait à 66% de la moyenne de l Union et ce niveau est demeuré inchangé jusqu en 1986, année de l adhésion de l Espagne et du Portugal. Depuis lors, la croissance annuelle a dépassé la moyenne d environ un point en pourcentage, ce qui a donné naissance à un processus lent mais régulier de convergence avec le reste de l Union. En 1993, dans ces quatre pays, le PIB moyen par habitant atteignait 74% de la moyenne de l Union, progressant ainsi de 8 points de pourcentage en dix ans. En règle générale, une forte croissance de l économie européenne a eu tendance à favoriser la convergence. Cela fut le cas pendant la seconde moitié des années quatre-vingts (graphique 2). Par contre, la récession du début des années quatre-vingt-dix a fortement pesé sur la situation de certains des pays les plus faibles et les disparités se sont creusées à nouveau (les efforts ont toutefois été masqués par la réunification allemande). Depuis 1994, la croissance a repris dans l Union et dans ces pays. La croissance qui se produit dans l économie de l Union européenne signifie en réalité que les Etats membres les plus faibles poursuivent en réalité une cible mouvante dans leur démarche de convergence. Même si la croissance économique y a été supérieure à la moyenne, la convergence a été lente et la disparité de revenu par habitant entre ces Etats membres et la moyenne de l Union a diminué seulement d environ un quart en dix ans, entre 1983 et Les évolutions ont été fort différentes au sein du groupe constitué par ces quatre Etats membres. L Irlande a enregistré la croissance la plus rapide de tous les Etats membres au cours des dernières années, maintenant même un taux élevé lors de la récession du début des années quatre-vingt-dix. Le PIB par habitant, qui s élevait à 64% de la moyenne européenne en 1983, en représentait 80% en 1993, avant de progresser encore et d atteindre 90% de celle-ci en Ce niveau devrait dépasser celui de la Finlande en 1996/1997. croissance a été très variable d une année sur l autre: alors qu elle a dépassé la moyenne de 3 ou 4 points en pourcentage les années 1985, 1989 et 1991, le PIB a chuté en 1987 et en 1993 et a stagné en Les résultats de 1987 et 1990 sont particulièrement médiocres, puisque la croissance était alors forte dans le reste de l Europe. Emploi et chômage Le principal défi économique auquel se heurte l Union est la persistance de taux de chômage élevés (graphique 3). C est essentiellement ce trait qui la distingue des autres blocs économiques, tels que le Japon et les Etats-Unis. Cette caractéristique remonte à vingt ans. De 1973 à 1985, le taux de chômage est passé au fil des ans chez les Quinze d une moyenne de 2% seulement à 10%. Si la reprise économique de la seconde moitié des années quatre-vingts a fait baisser le chômage, son taux n est pas descendu en dessous d un niveau légèrement inférieur à 8% en 1990, au moment où la reprise a pris fin. Le taux de chômage a culminé dans l Union européenne à plus de 11% en En 1995, il était à peine plus bas et l Union comptait plus de 18 millions de chômeurs, alors que le taux de chômage s élevait à moins de 6% aux Etats-Unis et à 3% au Japon. En 1995, les taux de chômage étaient très variables selon les Etats membres. Ils étaient inférieurs à 5% au Luxembourg et en Autriche et atteignaient ou dépassaient 15% en Espagne et en Finlande. Ils étaient aussi un peu supérieurs à la moyenne en France et en Italie, avec près de 12%. Si le taux de chômage actuel dans l Union est un peu plus fort que celui d il y a dix ans, il s accompagne d un 2 Disparités du PIB par habitant et de la productivité, Ecart-type Des taux de croissance économique relativement élevés ont également pu être observés en Espagne et au Portugal. Dans ces pays, le PIB par habitant a augmenté respectivement de 7 et 13 points de pourcentage par rapport à la moyenne de l Union européenne, entre 1983 et Ces deux pays ont cependant été très durement touchés par la récession et leur PIB par habitant est resté largement inchangé par rapport à la moyenne entre 1993 et Disparité de PIB par habitant (par région) Disparité de PIB par habitant (par Etat Membre) Disparité de PIB par personne employée (par Etat Membre) En Grèce, le PIB par habitant a légèrement augmenté par rapport au reste de l Union entre 1983 et 1993, passant de 62% à 65% de la moyenne, encore que la

18 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes niveau d emploi plus élevé. Bien que prévale l impression contraire, la création nette d emplois a dépassé dans les dix dernières années celle des dix années précédentes et le nombre d emplois dans les Quinze s est accru de près de 7 millions au cours de cette période (bien que le taux d emploi, c est-à-dire la proportion de la population en âge de travailler occupant un emploi, soit resté inchangé). Mais le taux de création nette d emplois a varié d une année sur l autre, reflétant les effets des cycles conjoncturels. L augmentation des emplois a été particulièrement forte au cours de la seconde moitié des années quatre-vingts, avec une création nette de 10 millions de nouveaux emplois, soit un taux de croissance de 1,5% par an. Par contre, entre 1991 et 1994, les Quinze ont perdu un nombre d emplois estimé à 4 millions. Toutefois, l emploi a repris sa progression en Mais dans le même temps, l augmentation de l emploi s est accompagnée d une expansion relativement rapide de la population active, à laquelle elle a contribué, surtout chez les femmes. Pendant les années quatre-vingts, cette expansion a été en moyenne proche de 1% par an, aggravant ainsi les difficultés rencontrées pour diminuer le taux de chômage. Néanmoins, dans l Union européenne, la croissance économique a été marquée par une plus faible intensité d emploi qu aux Etats-Unis, où les emplois ont augmenté de 1,5% par an au cours de la dernière décennie, alors que le chiffre correspondant dépassait légèrement 1% par an au Japon. Dans l Union, sur le long terme, la croissance économique, qui a été un peu supérieure à 2% par an en moyenne, s est accompagnée de gains de productivité légèrement inférieurs à 2% par an, et a donc engendré une augmentation de l emploi d environ 0,5% par an. L élargissement de l Union européenne intervenu en 1995 a introduit trois nouveaux Etats membres dans lesquels, pendant les années soixante-dix et quatrevingts, les taux de chômage étaient beaucoup plus faibles qu ailleurs et où, dans deux d entre eux, l Autriche et la Suède, ils ne dépassaient guère le niveau de chômage frictionnel qui accompagne le changement d emploi des travailleurs. Cela reste largement vrai aujourd hui pour l Autriche, mais la Finlande et la Suède ont connu, avec la baisse du PIB, une chute dramatique de l emploi et une augmentation non moins spectaculaire du chômage au début des années quatre-vingt-dix. En Finlande, les effectifs employés ont chuté de plus de 20% entre 1990 et 1994, en grande partie en raison de l effondrement des échanges avec l ex- Union soviétique et le chômage a grimpé en flèche, passant de 3% à 18%. Toutefois, comme il a été dit plus haut, la reprise économique s est produite depuis lors et le chômage a diminué. En Suède, des difficultés similaires sont apparues, mais certains problèmes sont dus aux délais nécessaires pour procéder aux indispensables ajustements des déséquilibres macro-économiques et à des difficultés grevant la compétitivité internationale de certains 3 Taux de chômage dans les Etats membres, 1983, 1988 et % de la population active Les nouveaux Länder sont exclus B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK E

19 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes secteurs industriels. L emploi a diminué de 13% entre 1990 et 1994 alors que le taux de chômage est passé de moins de 2% à 10%. Les quatre pays de la cohésion En Espagne, pays où il est le plus important de la Communauté, le chômage a régulièrement touché entre le sixième et le cinquième de la population active depuis le début des années quatre-vingts et en touchait même presque le quart en Ces variations correspondent à l évolution économique générale, une réduction importante du chômage intervenant pendant la seconde moitié des années quatre-vingts (période pendant laquelle l emploi a augmenté de 3,5% par an) et une augmentation non moins importante apparaissant pendant les années quatre-vingt-dix (période pendant laquelle l emploi a diminué de près de 2% par an). Dans le cas de l Irlande, pays traditionnellement associé à des taux de chômage élevés, les bons résultats économiques des quelque dix dernières années semblent finalement avoir pour effet de diminuer le taux de chômage. Une croissance économique de près de 5% par an entre 1983 et 1993 ne s est accompagnée que d une augmentation de l emploi à peine supérieure à la moyenne de l Union. Le chômage a continué à se situer autour de 15% de la population active. Toutefois, récemment, l emploi a progressé fortement et le chômage a diminué pour tomber en dessous de 12,5% de la population active en L Irlande est le seul Etat membre où est intervenue une émigration nette importante vers d autres pays qui a contribué à contenir le chômage pendant les années quatre-vingts, émigration facilitée par l existence d importantes communautés irlandaises au Royaume-Uni, aux Etats-Unis et, de plus en plus, dans d autres Etats membres de l Union européenne, et où s est produite dans les années quatre-vingt-dix une immigration nette qui a augmenté la population active alors que la demande de main-d oeuvre augmentait. Le Portugal partage avec l Irlande l expérience d une croissance rapide qui ne s est pas traduite par une création d emplois supérieure à la moyenne. Par contre, l augmentation de la population active portugaise est beaucoup plus lente, en partie parce que le taux d activité des femmes était déjà nettement plus élevé au début des années quatre-vingts et a beaucoup moins augmenté qu en Irlande, et le taux de chômage y est resté inférieur à la moyenne de l Union européenne. En Grèce, le taux de chômage est demeuré constamment inférieur à la moyenne, mais il dépassait dans les années quatrevingt-dix le taux portugais de 2 ou 3 points de pourcentage. La cohésion entre régions Revenu par habitant Malgré ces différences considérables entre Etats membres, c est au niveau régional et, en particulier, entre le centre et la périphérie, que les disparités économiques de l Europe sont les plus manifestes. Le revenu par habitant est inférieur ou très inférieur à la moyenne dans toutes les régions méditerranéennes périphériques, y compris le sud de l Italie, ainsi que dans les régions situées à la périphérie orientale et septentrionale, dans l est de l Allemagne ainsi qu au nord et à l est de la Finlande, et à la périphérie située au nord-ouest, en Irlande et dans certaines parties du Royaume-Uni (carte 1). Il est très supérieur à la moyenne dans un groupe de régions situées dans une zone englobant le nord de l Italie, le sud de l Allemagne et l Autriche, ainsi que dans un deuxième groupe de régions situées dans les pays du Bénélux et dans le nord de l Allemagne. Ces disparités peuvent être illustrées de différentes façons. Par exemple, une simple comparaison de la situation des régions situées en haut et en bas de l échelle pour le revenu par habitant (mesuré par le PIB par habitant en unités standard de pouvoir d achat) révèle qu en 1993, le revenu moyen par habitant était quatre fois plus élevé à Hambourg (Allemagne), région la plus prospère de l Union européenne, qu aux Açores ou dans l Alentejo (Portugal) ou qu à la Guadeloupe (France). Pour prendre des groupes plus significatifs, une comparaison entre les dix régions les plus riches et les dix régions les plus pauvres montre qu en 1993, le PIB moyen par habitant était 3,3 fois plus élevé dans les premières que dans les secondes, alors que le rapport était de 3,5 dix ans plus tôt (tableau 5). Au cours de la période , la croissance du PIB a été très variable selon les régions (carte 2). La différence de PIB par habitant entre les dix régions les plus riches et la moyenne de l Union s est creusée tandis que l écart entre les dix régions les plus pauvres et cette moyenne se rétrécissait, à un rythme un peu plus rapide. A l exclusion des nouveaux Länder allemands, les régions composant les deux groupes sont restées remarquablement stables pendant ces dix années. Les dix régions situées en haut de l échelle étaient exactement les mêmes en 1993 qu en 1983, quoique le classement ait changé au sein de ce groupe. La moitié d entre elles sont des régions de l ouest de l Allemagne tandis que les autres sont constituées par cinq régions abritant des villes capitales: Bruxelles, Ile de France, Vienne, Luxembourg et le Grand Londres. Le groupe du bas de l échelle était dominé par le même ensemble de 21

20 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes Carte 1 PIB par habitant par région (SPA), 1993 Indice EUR(15) = 100 Ecart-type =