ANNEXE B MISSION D ÉVALUATION APPROFONDIE N 2 ÉVALUATION DES NICHES FISCALES ET SOCIALES RELATIVES AUX REVENUS D ÉPARGNE FINANCIÈRE

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1 ANNEXE B MISSION D ÉVALUATION APPROFONDIE N 2 ÉVALUATION DES NICHES FISCALES ET SOCIALES RELATIVES AUX REVENUS D ÉPARGNE FINANCIÈRE

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3 Contenu de l annexe B Encadré 1 : Contenu de l annexe concernant l évaluation approfondie «évaluation des niches fiscales et sociales relatives aux revenus d épargne financière» Rapport de synthèse «Évaluation des niches fiscales et sociales relatives aux revenus d épargne financière» Pièce jointe 1 : Produits d assurance vie Pièce jointe 2 : Épargne retraite Pièce jointe 3 : Épargne salariale Pièce jointe 4 : Produits d épargne en action Pièce jointe 5 : Épargne logement et livrets d épargne réglementés Pièce jointe 6 : Analyse du chiffrage des dépenses fiscales et sociales liées à l épargne 25 fiches individuelles d évaluation Source : Comité d évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales. Tableau 1: Liste des fiches d évaluation individuelle de l annexe concernant l évaluation approfondie «évaluation des niches fiscales et sociales relatives aux revenus d épargne financière» Ordre de présentation dans l'annexe Numéro de la mesure Libellé de la mesure 1 DF Déduction des cotisations versées au titre de l'épargne individuelle et facultative : PERP et produits assimilés (PREFON, COREM et CGOS) 2 DF Réduction d'impôt au titre de l'ensemble des souscriptions en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de sociétés 3 DF Exonération des sommes versées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'abondement aux plans d'épargne salariale 4 Exonération de la rente viagère lorsqu'un PEA ou un PEP se dénoue après DF ans 5 DF Exonération des sommes prélevées sur un compte épargne temps (CET) pour alimenter un PERCO, dans la limite de dix jours par an 6 DF Etalement sur quatre ans de l'imposition du montant des droits transférés d'un compte épargne temps vers un plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO) ou d'un plan d'épargne entreprise investi en titres de l'entreprise ou assimilés et de la fraction imposable des indemnités de départ volontaire en retraite ou de mise à la retraite 7 DF Etalement sur 5 ans de l imposition du versement en capital issu d un plan d épargne retraite populaire (PERP) au titre de la primo accession à la propriété de la résidence principale lors de la retraite 8 DF Exonération des intérêts et primes versés dans le cadre de l'épargne logement 9 DF Exonération des intérêts des livrets A 10 DF Exonération partielle des intérêts des livrets bleus 11 DF Exonération des intérêts des livrets de développement durable 12 DF Exonération des intérêts des livrets d'épargne populaire 13 DF Exonération des intérêts des livrets jeune 14 DF Exonération des revenus provenant de l'épargne salariale (participation et plan d'épargne salariale) 15 DF Exonération des intérêts des livrets d'épargne entreprise 16 DF Exonération des dividendes capitalisés sur un plan d'épargne en actions 1

4 Contenu de l annexe B Ordre de présentation dans l'annexe Numéro de la mesure Libellé de la mesure Exonération des gains de cessions de valeurs mobilières réalisés dans le DF cadre d'un plan d'épargne en actions Exonération ou imposition réduite des produits attachés aux bons ou 17 DF contrats de capitalisation et d'assurance vie Exonération des produits attachés à certains contrats d'assurance 18 DF investis en actions Exonération, sous certaines conditions, des revenus des parts de fonds DF communs de placement à risques (FCPR) et des produits distribués des sociétés de capital risque (SCR) Exonération des dividendes perçus par l'associé unique d'une société DF unipersonnelle d'investissement à risque (SUIR) Taxation réduite des distributions prélevées par les sociétés de capital DF risque sur les plus values provenant du portefeuille Exonération, s ous certaines conditions, des gains nets réalisés lors des DF cessions à titre onéreux de titres de sociétés de capital risque (SCR) Exonération des produits des plans d'épargne populaire Abattement forfaitaire sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères Abattement et crédit d'impôt en cas de reliquat d'abattement sur les produits imposables attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance vie d'une durée au moins égale à 8 ans Exonération des gains réalisés lors des cessions à titre onéreux de titres acquis dans le cadre des dispositifs d'épargne salariale (participation aux résultats de l'entreprise, plan d'épargne entreprise, actionnariat salarié régi par la loi du 27 décembre 1973) Déduction du revenu imposable des cotisations de retraite ou de prévoyance complémentaire versées à titre facultatif par les non salariés et leurs conjoints collaborateurs DF Épargne NR Exonération des intérêts produits dans un contrat d assurance vie et 25 1 dans un PEA de moins de 8 ans en cas de sortie en rente Source : Comité d évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales. 2

5 Inspection générale des finances N 2009 M RAPPORT ÉVALUATION DES NICHES FISCALES ET SOCIALES RELATIVES AUX REVENUS D ÉPARGNE FINANCIÈRE Établi par ALAIN DAMAIS Inspecteur des finances ALEXIS MASSE Inspecteur des finances DANIEL AUNAY Membre de la MEPP MICHAËL FRIBOURG Inspecteur des finances JEAN RICHARD DE LATOUR Inspecteur des finances ALBAN DE LOISY Membre de la MEPP Sous la supervision de JEAN LUC TAVERNIER Inspecteur général des finances MARS 2010

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7 Rapport SYNTHÈSE DE L ÉVALUATION Par lettre de mission conjointe du 28 juillet 2009, le ministre de l économie, de l industrie et de l emploi et le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l État ont demandé à l Inspection générale des finances de procéder à l évaluation des dépenses fiscales et niches sociales relatives aux revenus de l épargne. Cette évaluation s inscrit dans le cadre de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques qui prévoit, d ici juin 2011, l évaluation par le Gouvernement de l ensemble des dépenses fiscales et niches sociales existantes. La mission a porté sur 50 dépenses fiscales et niches sociales. L Inspection générale des finances a évalué les niches relatives à l impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux portant sur les principaux champs de l épargne financière : l assurance vie, l épargne salariale, l épargne retraite, l épargne sur livrets et réglementée et l épargne en actions. L analyse de chacune des dépenses fiscales et niches sociales identifiées a supposé, dans un premier temps, la détermination d une norme économique ou fiscale de référence. Sur un plan économique, certains économistes considèrent qu un dispositif ne peut être considéré comme une niche que si tout ou partie des revenus primaires a été exonéré ou exempté d impôt sur le revenu ou de prélèvements sociaux, ce qui n est le cas, dans le champ étudié, que de l épargne salariale, des fonds commun de placement dans l innovation et des fonds d investissement de proximité. Cette approche économique étant très restrictive, la mission a adopté une conception plus large des dépenses fiscales et niches sociales en examinant, comme le font les documents budgétaires, l écart à la norme du régime de prélèvement applicable. La mission a retenu comme norme de référence l imposition des revenus de l épargne financière au barème de l impôt sur le revenu ou au prélèvement forfaitaire libératoire de 18 %. Sur ces fondements, elle recommande le déclassement en modalité de calcul de l impôt ou des prélèvements sociaux de quatre dépenses fiscales et d une niche sociale constitutifs de simples effets de trésorerie. Conduit dans un deuxième temps, l examen de la méthodologie de l élaboration et de l exactitude du chiffrage figurant dans les documents budgétaires joints au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la Sécurité sociale a amené la mission à redresser plusieurs estimations, parfois dans des proportions importantes. C est notamment le cas du coût de la dépense fiscale relative à l assurance vie qui serait deux à trois fois moins élevé que l estimation initiale. Plus généralement, la mission a constaté que le chiffrage des niches fiscales et sociales dans le champ de l épargne financière ne fait pas l objet d une instruction à la hauteur de l importance du sujet dans le débat public. Lorsque les données étaient disponibles et pour les niches à fort enjeu, la mission a procédé, dans un troisième temps, à une évaluation aussi approfondie que possible de l impact socio économique des dispositifs, ce qui a supposé à la fois d identifier les objectifs assignés par le législateur aux mesures fiscales dérogatoires et de mesurer l atteinte de ces objectifs. De façon transversale, la juxtaposition des très nombreux dispositifs existants ne permet pas d identifier de réelle stratégie fiscale d ensemble en matière d épargne financière. L accumulation des incitations existantes est en effet à l origine de certaines incohérences et d un manque de lisibilité pour les épargnants. 1

8 Rapport Les objectifs poursuivis apparaissent parfois formulés en des termes très généraux ou n ont pas été actualisés depuis de nombreuses années. Les incitations visent la plupart des produits, l épargne liquide (livrets, comptes titres) et peu liquide (plan épargne en actions, contrats d assurance vie avant quatre ans), risquée (épargne en actions, assurancevie en unités de compte) et peu risquée (livrets, assurance vie en euros), bloquée (épargne retraite, plan d épargne entreprise) ou non bloquée (livret A, comptes titres), intermédiée ou non. Dans le champ de l épargne en actions, cette profusion débouche sur des différences de taxation effective des ménages qui ne sont pas toujours cohérentes avec leur faculté contributive. Par ailleurs, les contribuables pouvant opter, pour une même nature de revenu (dividendes, plus values) entre de nombreux régimes fiscaux, d importants effets d aubaine sont observés. Or, l accumulation d avantages fiscaux en faveur des actions n est pas le déterminant principal de la détention de ces actifs par les ménages, celle ci ne s avérant au final que peu sensible au niveau de la fiscalité. Généralement, les épargnants qui détiennent des actions le font dans une optique de diversification de leur portefeuille plus que pour profiter d un régime fiscal avantageux. En revanche, une fois effectué le choix de détenir des actions, la fiscalité joue un rôle dans l orientation des ménages vers certaines catégories particulières de titres (sociétés non cotées, entreprises innovantes). La mission a relevé que les avantages spécifiques à certaines formes d actionnariat peuvent soulever des difficultés. Ainsi, la fiscalité très avantageuse des FCPI et des FIP expose les ménages à des risques et des coûts de gestion élevés sans pour autant être parvenue à développer en France une chaîne de financement pérenne du capital risque. Dans le champ de l assurance vie, la dépense fiscale représenterait un montant de l ordre de 1,2 Md. La contribution de l assurance vie au financement de l économie et les fonctions qu elle remplit pour les épargnants ne permettent pas à la mission, au vu de l importance des encours (59 % du produit intérieur brut en 2008), de conclure de façon définitive sur l efficience de ce régime fiscal. Du point du vue du financement de l économie, du fait de l ouverture croissante des marchés de titres publics, le financement de l État n apparaît plus être l enjeu principal du placement des disponibilités investies sur ces supports. De plus, la contribution de l assurance vie au renforcement des fonds propres des entreprises devrait être fragilisée à court terme par l entrée en vigueur de la directive Solvabilité 2 qui devrait amplifier la tendance à la réduction des investissements en actions des sociétés d assurance. Enfin, les contrats spécifiquement investis en actions n ont pas rencontré le succès escompté et les engagements des assureurs sur le financement des PME non cotées ne sont pas pleinement tenus. Du point de vue de l épargnant, l horizon de détention de l assurance vie ne coïncide pas avec l objectif de préparation de la retraite ou de la dépendance affiché dans les documents budgétaires. Ces constats conduisent la mission à s interroger sur les objectifs du régime fiscal favorable de l assurance vie qui ne sont pas définis de façon précise. Dans le champ de l épargne salariale, pas moins de dix objectifs ont été recensés. La mission constate la substitution sur longue période entre revenus distribués au titre de l épargne salariale (participation, intéressement notamment) et salaires. Les exonérations d impôt sur le revenu et les exemptions de cotisations sociales constituent en grande partie un effet d aubaine pour les salariés et les entreprises qui peuvent ainsi distribuer des revenus d activité défiscalisés. La diffusion de l épargne salariale demeure de plus très inégale selon la taille et le secteur de l entreprise. Cependant, cette distribution de revenu n est pas sans avantage pour intéresser les salariés aux performances de l entreprise et favoriser la flexibilité salariale. La mission relève en outre le faible impact des mesures de 2

9 Rapport déblocage anticipé des fonds placés dans un plan d épargne entreprise pour stimuler la consommation et les encours modestes du plan d épargne pour la retraite collectif. En revanche, la contribution des plans d épargne salariaux au financement des fonds propres des entreprises (plan d épargne entreprise) est, elle, significative (76,5 Md en juin 2009), même si elle a pour contrepartie une double exposition aux difficultés éventuelles de l entreprise (emploi et épargne). Ces limites posent la question de l efficience de dépenses fiscales et sociales estimées à 4,85 Md, pour l essentiel liées au versement de revenu par les employeurs. S agissant de l épargne retraite, en dépit de la similarité des incitations fiscales et sociales de l épargne retraite avec les régimes fiscaux de nos principaux partenaires économiques, la mission constate que cette forme d épargne peine à se développer. Les produits d épargne facultative représentaient en 2007, d après la DREES, 1,7 % des prestations et 4,9 % des cotisations du système français de retraite. 15 % de la population française est couverte par un régime de retraite professionnel contre plus de 45 % chez nos principaux partenaires économiques. 8 % des Français sont couverts par un régime individuel par capitalisation contre au moins 19 % chez nos principaux partenaires. S agissant de l épargne sur livrets, la mission a constaté qu elle offre un outil puissant de financement des priorités de la puissance publique pour des usages longs comme le financement du logement social (une collecte de 318 Md fin 2009), à un coût maîtrisé (1,1 Md ) et qu il est difficile d affirmer que ce rôle serait aussi bien re mpli sans l attrait de l exonération fiscale. Enfin, la mission constate l échec des dispositifs fiscaux spécifiques à l épargne logement, qui ne parvient pas à remplir son objectif, le volume comme le niveau des prêts au logement issus de ces dispositifs étant désormais très faibles. Compte tenu de l absence d évaluation préexistante des niches fiscales et sociales relatives aux revenus de l épargne et des délais qui lui étaient impartis, la mission recommande plusieurs études complémentaires pour approfondir les conclusions issues de cette évaluation. 3

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11 SOMMAIRE INTRODUCTION APRÈS DÉCLASSEMENT DES DISPOSITIFS NE CONDUISANT PAS À DES PERTES DE RECETTES DÉFINITIVES ET PAR RÉFÉRENCE À UNE NORME D IMPOSITION AU BARÈME OU AU PRÉLÈVEMENT LIBÉRATOIRE À 18 %, 50 NICHES SONT IDENTIFIÉES DANS LE CHAMP DE L ÉPARGNE FINANCIÈRE D un point de vue strictement économique, seuls trois dispositifs peuvent être considérés comme des niches Les dispositifs qui ne conduisent pas à une perte de recettes définitive mais seulement à une taxation différée ne devraient pas être considérés comme des niches En retenant comme référence l imposition au barème ou au prélèvement libératoire à 18 %, deux dispositifs sont à ajouter à la liste des niches fiscales et sociales SANS ÊTRE PARVENUE À UN CHIFFRAGE EXHAUSTIF, COMPTE TENU DES LIMITES IMPOSÉES PAR LA DISPONIBILITÉ DES DONNÉES, LA MISSION PROPOSE UNE RÉÉVALUATION QUI MODIFIE LA RÉPARTITION DES MONTANTS DE DÉPENSES FISCALES ET SOCIALES ENTRE CATÉGORIES DE DISPOSITIFS D ÉPARGNE FINANCIÈRE La qualité du chiffrage réalisé par les directions de la législation fiscale et de la sécurité sociale est fortement dépendante des mécanismes fiscaux et sociaux en cause et de la disponibilité des données L examen du chiffrage par la mission conduit à une réévaluation à la baisse du montant global des niches examinées et modifie sa répartition entre supports d épargne L ÉVALUATION DES DISPOSITIFS FISCAUX PAR LA MISSION FAIT APPARAÎTRE QUE, POUR CERTAINS PRODUITS D ÉPARGNE FINANCIÈRE, LES OBJECTIFS FIXÉS PAR LE LÉGISLATEUR NE SONT PAS ATTEINTS Principes et limites de l évaluation La fiscalité de l épargne financière résulte d une sédimentation de dispositifs plus que d une stratégie d ensemble Malgré le nombre élevé d incitations fiscales et sociales en faveur de l épargne en actions, la part des actions dans le patrimoine financier des Français demeure limitée La fiscalité pesant sur les actions est supérieure à celle de nos principaux partenaires Plus d une vingtaine d incitations à la détention d actions par les épargnants coexistent La part des actions dans le patrimoine financier des ménages restant limitée, le bénéfice des avantages fiscaux existants est concentré...13

12 Les incitations générales à la détention de titres sur les dividendes et plusvalues de cession sont source de complexité et d effets d aubaine et débouchent sur une concentration marquée de la charge fiscale La fiscalité du plan d épargne en actions présente des incohérences et ne garantit pas l exposition réelle des épargnants au risque actions Les avantages fiscaux en faveur des produits d investissement indirect dans le capital risque soulèvent des difficultés liées au fonctionnement des produits FIP et FCPI Le manque de recul ou de données sur le fonctionnement de certains avantages fiscaux à la détention d actions a empêché leur évaluation Les incitations fiscales à la détention d actions déterminent moins la part des actions dans le patrimoine financier des ménages que la composition de leur portefeuille d actions Le régime fiscal favorable de l assurance vie répond à des objectifs définis en termes très généraux et non actualisés La fiscalité de l assurance vie, facialement élevée, est allégée par le jeu de plusieurs mécanismes complexes qui rendent les comparaisons internationales difficiles L exemple de l assurance vie est caractéristique de l absence d objectif de politique publique précis assigné à un régime fiscal, rendant l évaluation de la dépense fiscale plus difficile L assurance vie bénéficie d un régime fiscal favorable dont le coût peut être estimé à 1,2 Md Du point du vue du financement de l économie, la tendance à la réduction des investissements en actions des entreprises d assurance devrait se poursuivre dans le cadre prudentiel de la directive Solvabilité Du point de vue de l épargnant, l horizon de détention de l assurance vie ne coïncide pas avec les objectifs de préparation de la retraite et de la dépendance affichés dans les documents budgétaires L épargne salariale ne remplit qu imparfaitement ses trop nombreux objectifs L épargne salariale ne connaît pas d équivalent à l étranger Pas moins de dix objectifs ont été assignés à l épargne salariale Plusieurs de ces objectifs sont atteints mais la faible diffusion de l épargne salariale dans les PME conduit à une dualisation du marché du travail, tandis que les revenus distribués se substituent aux salaires La constitution d une épargne longue en vue de préparer la retraite demeure limitée en volume et perfectible dans ses modalités La diffusion de l épargne retraite est concentrée sur certains segments de population Le régime fiscal de l épargne retraite est similaire à celui de nos partenaires Les incitations données à l épargne retraite d entreprise, qui est concentrée sur les cadres, ne permettent pas de favoriser entièrement le développement de politiques de responsabilité sociale des entreprises Les encours d épargne retraite individuelle demeurent limités, en dehors du segment de marché des travailleurs non salariés et des fonctionnaires Au total, la part de l épargne retraite facultative dans le système français de retraite demeure limitée...39

13 3.7. L épargne sur livrets permet un financement effectif de politiques publiques jugées prioritaires par les pouvoirs publics La défiscalisation des livrets d épargne ne connaît pas d équivalent dans les pays de l OCDE L épargne sur livrets sert efficacement plusieurs objectifs de politique publique Le plan épargne logement ne remplit pas de façon satisfaisante l objectif que lui a assigné le législateur Les modalités de l épargne logement sont singulières à la France Les plans d épargne logement ne se dénouent que rarement sous forme de prêt d épargne logement...41 CONCLUSION...43

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15 Rapport INTRODUCTION Par lettre de mission conjointe du 28 juillet 2009, le ministre de l économie, de l industrie et de l emploi et le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l État ont demandé à l Inspection générale des finances de procéder à l évaluation des dépenses fiscales et niches sociales relatives à l épargne. Cette évaluation s inscrit dans le cadre de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques qui prévoit, d ici juin 2011, l évaluation par le Gouvernement de l ensemble des dépenses fiscales et niches sociales existantes. La mission a, en premier lieu, délimité son champ d investigation. Au sens de l analyse économique, l épargne correspond à la partie du revenu des ménages que ceux ci ne consa crent pas à une consommation immédiate : l épargne des ménages correspond à un flux et le patrimoine au stock de richesse accumulée grâce à une épargne préalable. La mission a fait le choix de centrer ses analyses sur les dépenses fiscales et sociales liées aux flux d épargne et a exclu celles rattachables aux prélèvements obligatoires frappant la détention d un patrimoine, à savoir l impôt de solidarité sur la fortune (ISF), les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et les droits de mutation à titre gratuit (DMTG) ; compte tenu de la forte interaction et des nombreuses possibilités d arbitrage entre les produits, une analyse d ensemble des dispositifs fiscaux relatifs à l épargne financière est indispensable. En revanche, les dispositifs d épargne non financière, notamment d accession à la propriété immobilière et d investissement locatif, n ont pas été examinés en tant que tels. Les produits supports de l épargne financière peuvent être classés en quatre grands ensembles : l assurance vie, qui représente le support d épargn e à moyen et long term e privilégié par les ménages français ; l épargne retraite et l épargne salariale, qui regroupent plusieurs dispositifs d épargne à moyen/long terme, pour la plupart créés récemment et prévoyant, pour certains d entre eux, une forme d abondement par l employeur ; l épargne réglementée sur livret et l épargne logement, la plus traditionnelle ; l épargne en actions. Sur le champ ainsi défini, 54 dépenses fiscales et sociales étaient identifiées dans les documents budgétaires au démarrage de la mission, pour un coût total de 13,8 Md. Les niches relatives à l épargne salariale représentaient près de la moitié des moindres recettes estimées, celles relatives à l assurance vie le quart et les produits en actions 16 % réparties sur un nombre de dispositifs élevé (19 soit plus du tiers, en nombre) qui reflète la complexité de leur régime fiscal. 1

16 Rapport Tableau 1 : Répartition du nombre et du coût estimé des dépenses fiscales et sociales recensées en début de mission dans les documents budgétaires Nombre de niches identifiées dans les documents budgétaires En % du total Coût estimé dans les documents budgétaires (en M ) En % du total Épargne salariale et épargne retraite 18 33,3 % ,4 % Assurance vie 6 11,1 % ,4 % Produits en actions 19 35,2 % ,9 % Épargne réglementée et épargne logement 11 20,4 % ,2 % Total ,0 % ,0 % Source : Documents budgétaires 2010 (coût estimé 2009). Retraitements IGF. S appuyant sur le rapport de l Inspection générale des finances (IGF) de septembre , la mission a appliqué la méthode suivante : identification des dépenses fiscales et sociales au regard de la norme fiscale de référence : après déclassement des dispositifs ne conduisant pas à des pertes de recettes définitives et en se référant à une norme d imposition au barème ou au prélèvement libératoire à 18 %, le nombre de niches fiscales et sociales dans le champ de l épargne financière est réévalué de 54 à 50 (première partie) ; analyse de leur chiffrage : sans être parvenue à un chiffrage exhaustif, compte tenu des limites imposées par la disponibilité des données, la mission propose une réévaluation qui modifie la répartition des montants de dépenses fiscales et sociales entre catégories de dispositifs d épargne financière (deuxième partie) ; évaluation de l efficience des dépenses à fort enjeu et de l atteinte de leurs objectifs socio économiques : la fiscalité de l épargne financière en France résultant d une sédimentation de dispositifs plus que d une stratégie d ensemble ce qui rend les objectifs assignés aux dépenses fiscales et sociales par le législateur parfois difficiles à discerner. Lorsque ces objectifs sont clairs, ils apparaissent inégalement atteints (troisième partie). Le présent rapport expose les principaux constats, détaillés dans six annexes thématiques : l assurance vie (annexe I) ; l épargne retraite (annexe II) ; l épargne salariale (annexe III) ; les produits d épargne en actions (annexe IV) ; les livrets d épargne réglementés et l épargne logement (annexe V) ; le chiffrage des dépenses fiscales et niches sociales (annexe VI). Il s accompagne également d un tableau de synthèse des dépenses fiscales et sociales. 1 Les méthodologies d évaluation des dépenses fiscales, Véronique Hespel, Orianne Duprat Briou, Michaël Fribourg et Gabriel Zucman, IGF, septembre

17 Rapport 1. Après déclassement des dispositifs ne conduisant pas à des pertes de recettes définitives et par référence à une norme d imposition au barème ou au prélèvement libératoire à 18 %, 50 niches sont identifiées dans le champ de l épargne financière Le revenu de l épargne peut être thésaurisé ou placé, notamment sous la forme d achats de produits financiers, dont le traitement fiscal ou social, fruit d une sédimentation législative et réglementaire, peut être caractérisé notamment par des taux de prélèvement fiscal et/ou social spécifiques, des droits particuliers à abattement, des taux spécifiques de prélèvement libératoire, des plafonds ou des seuils spécifiques. Ces paramètres peuvent être constitutifs de dépenses fiscales ou sociales dès lors qu ils s éloignent de la «norme fiscale». La détermination de ce que recouvre cette «norme fiscale» est complexe (cf. encadré 1 infra), les effets des différents paramètres pouvant s ajouter, se croiser, voire se neutraliser. Certains produits d épargne sont concernés par plusieurs dépenses fiscales et certaines dépenses fiscales ou sociales concernent plusieurs produits d épargne 2. Encadré 1 : Les difficultés de détermination de la norme fiscale Depuis la loi de finances pour 1980, le concept de «dépense fiscale» désigne en France les «dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l application de la norme, c est à dire des principes généraux du droit fiscal français.» La définition de la dépense fiscale laisse en suspens l identification de ce qu est le «système fiscal de référence». Celui ci est apprécié, depuis le PLF 2009, au regard du degré de généralité des dispositifs dérogatoires considérés. L application de ce critère de généralité conduit à classer comme une simple «modalité de calcul de l impôt» une disposition concernant la grande majorité des opérations ou des contribuables assujettis et à classer comme «dépense fiscale» un avantage accordé à une catégorie particulière de contribuables ou d opérations. Cette logique affichée n empêche pas que le quotient familial soit considéré comme une modalité de l impôt, tandis que l exemption d impôt sur le revenu bénéficiant aux prestations familiales constitue une dépense fiscale, alors que le degré de généralité de ces dispositions ne peut qu être, par construction, convergent. Plus récente, la notion de «niche sociale» n a pour sa part pas de définition juridique établie, mais soulève des difficultés similaires d interprétation de la norme de prélèvement. Initialement, n étaient identifiées comme «niches sociales» que les seules mesures d exemption, de réduction ou d abattement de l assiette servant de base au calcul des prélèvements sociaux. Il s agit, par exemple, de l exemption de CSG et de CRDS bénéficiant aux intérêts produits par les livrets A. A côté de ces mesures d assiette ou assimilées, la multiplication de mesures générales ou ciblées d exonération liées aux politiques de l emploi et de l insertion, a conduit à s interroger sur l opportunité d admettre une conception plus large de la notion de niches sociales. Exemptions d assiette et exonérations de cotisations ou de contributions ont en effet pour caractéristique comm une d amputer les ressources normalement exigibles de la protection sociale. Notons qu en matière fiscale, une dérogation à la norme n est pas nécessairement une «dépense fiscale» tandis qu en finances sociales, toute perte de recette aux dépens des régimes de protection sociale tend donc aujourd hui à être assimilée à un e «niche sociale». Source : Les méthodologies d évaluation des dépenses fiscales, Véronique Hespel, Orianne Duprat Briou, Michaël Fribourg et Gabriel Zucman, IGF, septembre Cf. annexe VI,

18 Rapport 1.1. D un point de vue strictement économique, seuls trois dispositifs peuvent être considérés comme des niches La plupart des revenus font l objet d une première taxation, par exemple au titre de l impôt sur le revenu (revenus d activité) ou de l impôt sur les sociétés (profits réalisés), puis d une seconde taxation sur les produits ou intérêts perçus ou acquis pendant la phase d épargne. Or, dès lors que les revenus primaires ont été taxés, certains économistes considèrent comme injustifiée une taxation supplémentaire des revenus du capital, en tant qu elle porte atteinte à la neutralité fiscale. De ce point de vue, seuls trois dispositifs sont indubitablement constitutifs de niches fiscales dans la mesure où ils conduisent à exempter de prélèvements une partie des revenus primaires, les revenus n étant taxés en totalité ni à l entrée, ni pendant la détention, ni à la sortie : l épargne salariale bénéficie ainsi d une exonération complète des revenus distribués et des produits acquis pendant la phase d épargne3 ; les placements dans un fonds commun de placement innovation (FCPI) et ceux dans un fonds d investissement de proximité (FIP), qui bénéficient 4 d une déduction partielle du revenu à l entrée, d une exonération sur les produits pendant la durée de détention et sur les produits à la sortie Les dispositifs qui ne conduisent pas à une perte de recettes définitive mais seulement à une taxation différée ne devraient pas être considérés comme des niches L approche strictement économique étant très restrictive, la mission a retenu une conception plus large des dépenses fiscales et niches sociales en considérant, comme le font les documents budgétaires, que seuls peuvent être qualifiés de niches les dispositifs qui, parce qu ils ne concernent qu une catégorie particulière de contribuables ou d opérations, s écartent de la norme générale de prélèvement. Dans cette perspective, il apparaît justifié de ne pas qualifier de niches les dispositifs qui ne conduisent pas à une perte de recettes définitive mais sont de simples modalités de calcul des prélèvements fiscaux ou sociaux. Quatre dispositifs recensés parmi les niches fiscales consistent en une exonération à l entrée suivie d une taxation des produits à la sortie. S ils confèrent bien un avantage aux contribuables et ont un coût pour l État en trésorerie, ils ne conduisent pas à une perte de recettes définitive, le contribuable étant bien assujetti in fine à l impôt ou aux contributions sociales sur l ensemble de ses revenus. La mission considère donc que ces quatre dispositifs actuellement recensés comme dépenses fiscales devraient être déclassés et considérés comme de simples modalités de calcul de l impôt : le dispositif lié au plan d épargne retraite populaire (PERP) et produits assimilés 5 (Prefon, COREM, CRH 6 DFI n , évaluée à 410 M ) ; 3 Cf. annexe III, 1.2. Les versements des employeurs (participation, intéressement, abondement d un plan épargne entreprise (PEE), abondement d un plan épargne retraite collectif PERCO) sont exemptés de cotisations sociales et ne sont assujettis qu au forfait social (2 % en 2009, 4 % en 2010). Ces versements sont exonérés d imposition s ur le revenu dès lors que le salarié les utilise pour abonder un PEE ou un PERCO. Les produits acquis via un PEE ou PERCO sont également exonérés d impôt sur le revenu. 4 Cf. annexe IV, Complément de retraite mutualiste. 6 Complément de retraite des hospitaliers. 4

19 Rapport le dispositif lié aux contrats «Madelin» pour la préparation de la retraite des travailleurs non salariés (DFI n évaluée à 800 M ) ; l étalement sur quatre ans de l imposition du montant des droits transférés d un compte épargne temps vers un PERCO ou vers un PEE (DFI n , non évaluée) ; l étalement sur cinq ans de l imposition du versement en capital issu d un PERP au titre de la primo accession à la propriété de la résidence principale lors de la retraite (DFI n , non évaluée) 7. Dans le champ de l assurance vie, l absence de prélèvements sociaux au fil de l eau sur la partie en euros des contrats multi supports est considérée comme une niche sociale : cette qualification repose sur une interprétation discutable de la norme d imposition et de la nature juridique de ces contrats, dont l économie repose sur la couverture d un aléa sur la durée de vie humaine. L imposition des produits acquis ne peut intervenir qu au dénouement ou au rachat partiel du contrat ; la mesure entraîne le report du recouvrement des prélèvements sociaux mais pas une perte totale de recettes pour la Sécurité sociale et peut donc également être analysée comme un simple effet de trésorerie. Sur cette base, la mission propose le déclassement de ce dispositif social relatif à l assurance vie En retenant comme référence l imposition au barème ou au prélèvement libératoire à 18 %, deux dispositifs sont à ajouter à la liste des niches fiscales et sociales Pour apprécier le caractère dérogatoire ou non des dispositifs, la mission a retenu comme «norme de référence» principale l imposition de l ensemble des revenus du capital au barème, ou le cas échéant au prélèvement forfaitaire libératoire à 18 % lorsque celui ci est plus favorable à l épargnant Les analyses de la mission conduisent à ajouter à la liste des niches : l absence de taxation des produits pendant la phase de constitution de l épargne, en cas de sortie en rente d un contrat d assurance vie, qui n était pas recensée dans les documents budgétaires ; l exonération des gains de cessions de valeurs mobilières, dont le déclassement dans les documents budgétaires joints au projet de loi de finances pour 2009 ne paraît pas justifié. Au total, la mission propose donc 5 déclassements, 2 (re)classements et la fusion de deux niches connexes dans le champ de l assurance vie, ce qui porte le nombre de dépenses fiscales et sociales identifiées dans le champ de l épargne financière de 54 à 50. Tableau 2 : Évolution et répartition du nombre de niches fiscales et sociales identifiées en début et en fin de mission Nombre de niches identifiées en début de mission Nombre de niches identifiées en fin de mission Épargne salariale et épargne retraite Assurance vie 6 4 Produits en actions Épargne réglementée et épargne logement Total Source : Documents budgétaires Retraitements IGF. 7 Cf. annexe II, Cf. annexe I,

20 Rapport 2. Sans être parvenue à un chiffrage exhaustif, compte tenu des limites imposées par la disponibilité des données, la mission propose une réévaluation qui modifie la répartition des montants de dépenses fiscales et sociales entre catégories de dispositifs d épargne financière 2.1. La qualité du chiffrage réalisé par les directions de la législation fiscale et de la sécurité sociale est fortement dépendante des mécanismes fiscaux et sociaux en cause et de la disponibilité des données Deux structures sont chefs de file en matière de chiffrage des niches relatives à l épargne financière : la direction de la législation fiscale (DLF) pour les dépenses fiscales et la direction de la sécurité sociale (DSS) pour les dépense s sociales. La DLF estime les dépenses fiscales selon trois méthodes 9 : la simulation, lorsqu une case dédiée existe dans la déclaration d impôt sur le revenu, les chiffrages étant alors techniquement robustes (dix dépenses fiscales sur l échantillon portant sur 2,3 Md ) 10. Cette méthode s applique essentiellement aux crédits d impôts, réductions d impôt et abattements ; la reconstitution du montant à partir de données fiscales, par application d un taux marginal moyen d imposition, les résultats étant alors moins fiables (six dépenses fiscales sur l échantillon ne portant sur aucun montant significatif) 11. Cette méthode s applique essentiellement aux exonérations ; le chiffrage à partir de données non fiscales, par application d un taux marginal moyen d imposition à une assiette estimée à partir de données non fiscales ou par l identification des bénéficiaires d une mesure, lorsqu ils sont peu nombreux. Cette méthode est employée lorsque les contribuables n ont pas à faire figurer les montants exonérés dans leur déclaration de revenus (quatorze dépenses fiscales portant sur un montant initialement estimé à 7 Md sur l échantillon). Pour neuf dépenses fiscales recensées par la DLF, le chiffrage n est pas réalisé. Les méthodes de chiffrage des niches sociales sont moins formalisées. Sur onze niches sociales recensées par la DSS, cette direction en chiffre neuf par reconstitution des montants à partir de données de l Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et de données non financières. La réalisation des chiffrages se heurte à plusieurs difficultés, outre celle à déterminer la norme de référence (cf. supra) : la faiblesse relative des ressources qui leur est consacrée. Le bureau de synthèse de la DLF, qui coordonne par ailleurs les projets ou les textes législatifs en matière fiscale, produit la plupart des estimations du tome II des Voies et Moyens annexé au projet de loi de finances, ne dispose que de quatre agents pour réaliser les estimations de chiffrage de nombreuses dépenses fiscales dans des délais souvent contraints. Le 9 Cf. annexe VI, Cette robustesse de la technique n exclut pas d éventuels problèmes de détermination de la norme de référence. S agissant de la dépense «déduction des cotisations versées au titre de l épargne individuelle et facultative», la simulation conduit à prendre pour norme de référence une double taxation des revenus (cf. annexe II, première partie). 11 La mission a fait procéder à un chiffrage de ce type pour la dépense «déduction des cotisations versées au titre de l épargne individuelle et facultative», dont le montant est par ailleurs estimé par simulation ; la reconstitution conduit alors à un écart de chiffrage de 18 % (cf. annexe VI, deuxième partie). 6

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